Magistratura democratica
Diritti senza confini

Anche la Cedu chiude ai visti umanitari*

Tre anni dopo la Corte di Giustizia Ue, anche Strasburgo nega l’obbligo per gli Stati di rilasciare visti a chi deve abbandonare il proprio paese per chiedere protezione internazionale. L’esternalizzazione dell’asilo prevale sui diritti umani.

1. Introduzione

Il 5 maggio 2020 la Corte europea dei diritti dell’uomo si è pronunciata in merito al caso M. N. e altri c. Belgio, ponendo quella che pare essere la pietra tombale sulla questione del diritto di cittadini di Paesi terzi di ottenere un visto umanitario per fare ingresso in Europa al fine di presentare domanda di protezione internazionale. 

Il caso avrebbe potuto segnare una svolta epocale nelle politiche di esternalizzazione del diritto d’asilo messe in atto dall’Unione europea e dai suoi Stati membri negli ultimi decenni, aprendo un canale di mobilità legale e sicura verso il territorio dell’Unione.

Il quesito posto alla Corte Edu concerneva infatti l’eventuale sussistenza di un obbligo positivo in capo agli Stati membri dell’Unione europea di rilasciare un visto con validità territoriale limitata in presenza di fondati motivi umanitari. 

La Corte, tuttavia, seguendo le orme segnate dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea nell’analogo caso X e X c. Belgio deciso il 7 marzo 2017, ha optato per un’interpretazione restrittiva degli obblighi incombenti sugli Stati contraenti nei confronti di persone in fuga da guerre o persecuzioni. I giudici di Strasburgo hanno infatti escluso che presentare una richiesta di visto umanitario presso la rappresentanza diplomatica di un Paese terzo possa comportare un’applicazione “extraterritoriale” della Convenzione e far quindi sorgere una responsabilità in capo allo Stato per la possibile violazione dell’art. 3 della Cedu.

Il rilascio di visti umanitari rimane, quindi, allo stato attuale del diritto europeo, una prerogativa di competenza esclusiva degli Stati, i quali mantengono ampia discrezionalità, come entrambe le Corti hanno espressamente ribadito a margine delle rispettive decisioni, nel controllare l’ingresso dei cittadini stranieri, ivi inclusi i richiedenti asilo, sul proprio territorio.

 

2. Diritto di asilo e visti umanitari nell’Unione europea

Com’è noto, al fine di esercitare il diritto d’asilo previsto dall’art. 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea[1], il cittadino di un Paese terzo deve trovarsi fisicamente sul territorio, o quanto meno alla frontiera, di uno degli Stati membri dell’Ue. 

La normativa di quest’ultima, tuttavia, non prevede un sistema attraverso il quale chi ha bisogno di protezione internazionale possa raggiungere tale territorio in modo legale al fine di presentare la relativa domanda: al contrario, negli ultimi decenni l’Ue ha adottato politiche di contenimento dei flussi migratori attraverso politiche di “esternalizzazione” delle frontiere[2], finalizzate ad arginare l’arrivo di migranti mediante la collaborazione con Paesi terzi nel controllo dei flussi, costringendo pertanto i richiedenti asilo ad intraprendere percorsi migratori spesso pericolosi ed alimentando inoltre le reti criminali organizzate operanti sui territori nordafricani e dedite a business migratori illegali.

Uno dei canali di accesso sicuri al territorio dell’Unione europea, per chi ha bisogno di protezione internazionale, potrebbe essere costituito dall’ottenimento di un visto di ingresso nell’area Schengen per finalità umanitarie, possibilità prevista dalla normativa dell’Unione attualmente in vigore, e più precisamente dal Regolamento (CE) n. 810/2009, anche noto come Codice dei visti[3].  

Infatti, l’art. 25, comma 1, lett. a) del suddetto Codice prevede che uno Stato membro possa eccezionalmente rilasciare un visto di ingresso ad un cittadino di un Paese terzo se lo ritiene necessario per motivi umanitari, di interesse nazionale o derivanti da obblighi internazionali[4]. Tale visto, detto “di validità territoriale limitata” (VTL), consente la circolazione solo sul territorio dello Stato membro che l’ha rilasciato, a differenza dei visti c.d. “uniformi”[5], disciplinati in maniera omogenea dal Codice, che pur emessi da un singolo Stato membro consentono la circolazione all’interno dell’intera area Schengen.

Va ricordato che sia i VTL sia i visti uniformi sono di breve durata (ossia per soggiorni di non più di tre mesi su un periodo di sei mesi[6]): il Codice infatti non si applica ai visti di lunga durata, il cui rilascio rientra ancor oggi nella competenza esclusiva dei singoli Stati membri[7].

Non vi è dubbio che i VTL costituiscano uno strumento attraverso il quale un cittadino di un Paese terzo potrebbe accedere legalmente al territorio dell’Unione, anche al fine di presentare domanda di protezione internazionale. Si tratta tuttavia di un meccanismo a cui gli Stati membri finora hanno dato applicazione assai limitata e comunque ampiamente discrezionale, lungi dal costituire un contrappeso sufficiente alle già ricordate politiche di chiusura e controllo delle frontiere attuate dall’Ue. 

La vera questione quindi, su cui si sono pronunciate dapprima la Cgue e poi la Corte Edu nelle sentenze che saranno ora esaminate, è se il rilascio di un VTL in presenza di fondati motivi umanitari costituisca una mera facoltà dello Stato o viceversa un vero e proprio obbligo positivo, violando il quale lo Stato potrebbe essere chiamato a rispondere delle eventuali violazioni dei diritti fondamentali delle persone a cui ha negato l’ingresso.

 

3. Il caso X e X c. Belgio della Corte di giustizia dell’Unione europea

La questione della sussistenza di un obbligo per gli Stati membri di rilasciare un visto umanitario è stata dapprima affrontata dalla Cgue nella sentenza X e X c. Belgio[8] del 2017.

La fattispecie in esame riguardava una coppia di nazionalità siriana la quale, insieme ai tre figli minori, aveva lasciato la città assediata di Aleppo per recarsi presso l’ambasciata belga a Beirut, dove aveva richiesto un visto per motivi umanitari ai sensi dell’art. 25, comma 1, lett. a) del Codice dei visti. La famiglia aveva dichiarato che, una volta raggiunto il territorio del Belgio, avrebbe avanzato domanda di protezione internazionale. L’Office des Étrangers del Belgio aveva tuttavia respinto la domanda, ritenendo che l’intenzione della famiglia di richiedere asilo una volta fatto ingresso in Belgio costituisse un motivo di diniego sulla scorta dell’art. 32 del Codice dei visti[9], che consente di rifiutare il visto quando si possa ragionevolmente dubitare che il richiedente effettivamente lascerà il territorio degli Stati membri prima della scadenza dello stesso. 

I ricorrenti presentavano dunque ricorso al giudice nazionale belga, che decideva di interpellare la Cgue circa la sussistenza di un obbligo per gli Stati membri di rilasciare un visto umanitario nel caso in cui un rigetto dello stesso potesse comportare un rischio di violazione di diritti fondamentali, quali previsti dagli artt. 4 e 18 CDFUE, dall’art. 3 Cedu e dalla Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status di rifugiato. 

Una risposta positiva della Corte avrebbe potuto effettivamente rappresentare un punto di svolta nel sistema di asilo nell’Unione europea, poiché avrebbe di fatto segnato l’apertura di un canale umanitario di accesso legale al territorio dell’Unione per coloro che abbiano intenzione di avanzare domanda di protezione internazionale[10]. Segnali incoraggianti in questo senso erano giunti dalle conclusioni dell’Avvocato Generale Mengozzi, secondo il quale il fatto che il rilascio di un VTL per motivi umanitari rientri nella discrezionalità degli Stati membri non significa che questi ultimi non debbano comunque conformare tale discrezionalità al diritto dell’Unione, di cui fa anche parte la Carta dei diritti fondamentali dell’Ue, la quale riconosce il diritto alla vita, il divieto di tortura, pene o trattamenti inumani o degradanti, nonché lo stesso diritto di asilo. Secondo Mengozzi, pertanto, una volta accertata la fondatezza dei motivi umanitari in capo al cittadino straniero, «il codice dei visti esige che [si] rilasci a tale cittadino un visto con validità territoriale limitata»[11].

La Grande Sezione della Cgue ha però disatteso le aspettative ingenerate da queste considerazioni, incentrate sull’esigenza di far prevalere la protezione dei diritti fondamentali sulla logica del controllo delle frontiere, ed ha optato viceversa per un’interpretazione fortemente restrittiva e formalistica. La Corte, sostanzialmente eludendo il fulcro della domanda sottoposta alla sua attenzione, si è infatti limitata a evidenziare che, come si è già ricordato, il Codice dei visti ha come proprio oggetto esclusivo i visti di durata inferiore ai 90 giorni, mentre nel caso di specie l’intenzione dei richiedenti, in seguito alla presentazione di domanda di asilo, era di risiedere in Belgio per un periodo di tempo superiore. Le autorità belghe pertanto, secondo la Corte, avrebbero erroneamente qualificato il visto richiesto come di breve durata, laddove esso era invece di lunga durata e in quanto tale, allo stato attuale del diritto dell’Unione europea, disciplinato unicamente dalla normativa interna degli Stati membri[12].

Un peso decisivo nella valutazione della Corte ha avuto la logica di salvaguardia del c.d. “Sistema Dublino”[13], in quanto una decisione di segno diverso avrebbe sostanzialmente consentito ai cittadini di Paesi terzi di presentare domande di visto con l’obiettivo di domandare protezione internazionale nello Stato membro di loro scelta, il che, secondo la Corte, «andrebbe a minare la struttura generale del sistema istituito dal Regolamento n. 604/2013»[14]. Nell’economia della decisione ha dunque prevalso la logica di salvaguardia dell’esistente regime europeo comune di asilo (ivi incluso il Sistema Dublino), sulla necessità di interpretare il Codice dei Visti in conformità con i diritti fondamentali[15].

 

4. Il caso M. N. e altri c. Belgio della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo

4.1. I fatti

Alla luce del precedente dal caso X. e X. c. Belgio della Cgue, è quindi comprensibile come la decisione della Corte Edu sul simile caso M. N. c. Belgio[16] possa apparire per molti versi deludente, ma allo stesso tempo non del tutto inaspettata[17].

Da un punto di vista fattuale, infatti, il caso M. N. e altri c. Belgio è del tutto analogo a quello deciso solo tre anni prima dalla Cgue: infatti, la fattispecie in esame riguardava nuovamente una coppia di nazionalità siriana residente ad Aleppo, recatasi con uno dei due figli minori presso l’ambasciata belga a Beirut, dove avanzava richiesta di visto per motivi umanitari ai sensi dell’art. 25, comma 1, lett. a) del Codice dei Visti, data la situazione di assoluta emergenza in cui versava la Siria a causa di un devastante conflitto armato. La famiglia esprimeva l’intenzione di raggiungere il territorio del Belgio e lì presentare domanda di protezione internazionale.

Il 13 settembre 2016, l’ufficio amministrativo belga competente in materia di visti, l’Office des Étrangers (OE), negava il rilascio di tale visto. Tuttavia, il 7 ottobre 2016 il Conseil du Contentieux des Étrangers (CCE), competente in materia di asilo e immigrazione, con un provvedimento d’urgenza sospendeva la decisione dell’OE, «considerando che con riguardo alla situazione politica e alle condizioni di sicurezza ad Aleppo, il rischio di una violazione dell’art. 3 [Cedu] era serio»[18], disponendo quindi il rilascio di un visto per motivi umanitari entro le 48 ore successive. L’OE rifiutava tuttavia di ottemperare a tale decisione: nell’email con la quale comunicava il nuovo rigetto all’avvocato dei richiedenti, l’autorità amministrativa affermava, significativamente, che l’art. 3 della Convenzione «non può essere interpretato nel senso di richiedere agli Stati di consentire l’ingresso a tutte le persone che vivono in condizioni catastrofiche, in quanto ciò rischierebbe di imporre ai Paesi sviluppati di accettare intere popolazioni di Paesi in via di sviluppo, in guerra, o sconvolti da disastri naturali»[19]. I ricorrenti ottenevano dal CCE una seconda sospensiva del rigetto in data 14 ottobre 2016; l’OE nuovamente rifiutava di rilasciare il visto in data 17 ottobre e il CCE ancora una volta sospendeva l’efficacia di tale provvedimento il 20 ottobre 2016.

Stante il persistente rifiuto dell’OE di dare esecuzione alle decisioni del CCE, i ricorrenti adivano il Tribunale di prima istanza di Bruxelles ottenendo, in data 25 ottobre 2016, un nuovo ordine di rilasciare un visto per motivi umanitari, al quale l’OE non ottemperava. A ciò seguiva una complessa fase giudiziale caratterizzata da una serie di decisioni contrastanti da parte delle autorità giudiziarie belghe[20], conclusasi con la pronuncia della Corte di appello di Bruxelles del 30 giugno 2017 che rigettava la domanda dei ricorrenti per motivi procedurali: la Corte infatti dichiarava cessata la materia del contendere evidenziando che i richiedenti, ottenuta in via cautelare dal CCE la sospensiva del rigetto del visto, non avevano poi tempestivamente instaurato il relativo giudizio di merito, facendo quindi divenire definitivo e irrevocabile il rigetto dell’OE. 

Il 10 gennaio 2018, i ricorrenti adivano la Corte di Strasburgo. 

 

4.2. Le violazioni lamentate

I ricorrenti sostenevano che attraverso il diniego della domanda di visto umanitario, e quindi precludendo loro la possibilità di sottrarsi ai gravi pericoli per loro esistenti in territorio siriano, le autorità belghe avevano violato i diritti loro riconosciuti dalla Convenzione Edu, e in particolare l’art. 1 (obbligo di rispettare i diritti dell’uomo), l’art. 3 (proibizione della tortura, trattamenti o pene inumani o degradanti), l’art. 6 (diritto a un equo processo) e l’art. 13 (diritto a un ricorso effettivo).

Così come nel caso X e X c. Belgio della Cgue, la questione principale posta all’attenzione della Corte Edu riguardava quindi la possibilità di identificare un obbligo positivo in capo agli Stati contraenti di rilasciare un visto umanitario qualora un diniego dello stesso possa esporre i richiedenti al rischio di violazioni di diritti umani fondamentali, ed in particolare quelli di cui all’art. 3 Cedu. Occorre ricordare che la Corte ha più volte riconosciuto come da tale articolo, considerato congiuntamente con il principio di non-refoulement, possano discendere obblighi positivi in capo agli Stati contraenti di attivarsi con misure di tutela e protezione in presenza di un concreto rischio di esporre il soggetto a trattamenti inumani o degradanti in caso di respingimento[21]. Nel caso in questione, è di palese evidenza che le autorità belghe non potevano non essere a conoscenza sia della situazione di conflitto che interessavano la Siria e la città di Aleppo in particolare, sia del fatto che per i ricorrenti non si profilavano alternative legali per sottrarsi a tale situazione, esercitando il loro diritto alla protezione internazionale, fintantoché fossero rimasti sul territorio siriano.

I ricorrenti inoltre lamentavano una violazione degli artt. 6 e 13 Cedu, causata dal rifiuto dell’Office des Étrangers del Belgio di dare esecuzione alla decisione della Corte d’appello di Bruxelles di rilasciare il visto per motivi umanitari richiesto.

 

4.3. La giurisdizione dello Stato belga

La Corte non ha potuto esimersi dall’affrontare anzitutto la questione dell’applicabilità della Convenzione Edu al caso di specie, potendosi solo in caso di verifica positiva della giurisdizione dello Stato convenuto valutare l’effettiva sussistenza di obblighi pattizi in capo allo Stato stesso[22].

Com’è noto, secondo la giurisprudenza costante della Corte la nozione di giurisdizione di cui all’art. 1 Cedu è in primo luogo territoriale[23], implicando che lo Stato possa essere chiamato a rispondere di violazioni commesse all’interno del proprio territorio, su cui si presume esso eserciti pieni poteri e controllo. Solo eccezionalmente la giurisdizione statale può ravvisarsi anche in azioni od omissioni poste in essere, o i cui effetti si dispiegano, al di fuori dei confini dello Stato[24]. Deve in questi casi trattarsi di un controllo effettivo da parte dello Stato su una parte di territorio al di fuori dai propri confini, ovvero di situazioni in cui «lo Stato, attraverso i suoi agenti, esercita controllo e autorità su un individuo»[25]

Con riguardo ai fatti di specie, per affermare la giurisdizione dello Stato belga sui ricorrenti, che non presentavano con esso alcun legame personale o territoriale[26], la Corte non avrebbe potuto prescindere dall’accertamento di almeno una delle due suddette ipotesi: si sarebbe dovuto quindi ritenere che le violazioni si fossero consumate in un territorio sotto controllo effettivo del Belgio (in ragione della mera presenza dei ricorrenti all’interno di una sua ambasciata) oppure che i ricorrenti fossero sottoposti all’autorità o al controllo del personale dell’ambasciata belga (in ragione dei poteri decisionali da queste esercitati in merito al rilascio o meno del visto).

Si tratta, in entrambi i casi, di criteri di collegamento piuttosto labili, e che infatti hanno portato la Corte a ritenere insussistente il necessario legame giurisdizionale.

Sotto il primo profilo, la Corte ha escluso che per il solo fatto di essersi recati in ambasciata per fare domanda di visto, i ricorrenti si trovassero in un’area sotto il controllo dello Stato[27]: così statuendo, la Corte ha implicitamente accettato la posizione del governo belga secondo cui la Convenzione di Vienna del 1961 sulle relazioni diplomatiche[28] non prevede che un’ambasciata possa considerarsi come parte del territorio dello Stato che rappresenta[29].

Sotto il secondo profilo, la Corte aveva in precedenza già ravvisato la giurisdizione dello Stato in presenza di azioni o omissioni del personale diplomatico che costituivano l’esercizio di potere e controllo fisici su certe persone[30]. Secondo i giudici di Strasburgo, tuttavia, nel caso di specie gli agenti diplomatici belgi non hanno esercitato alcun tipo di controllo de facto nei confronti della famiglia siriana, in quanto i richiedenti si erano volontariamente recati presso l’ambasciata belga, dove avevano liberamente scelto di presentare domanda di visto; successivamente essi avevano lasciato senza alcun impedimento l’ambasciata per fare volontariamente ritorno in Siria, in attesa di ricevere una comunicazione in merito al rilascio del visto[31].

La Corte ha quindi escluso la giurisdizione del Belgio in relazione alle lamentate violazioni degli artt. 3 e 13 della Convenzione[32].

La Corte ha anche rigettato la tesi proposta da uno degli intervenienti[33], secondo cui la giurisdizione belga sussisterebbe, quantomeno in relazione a violazioni dell’art. 6 Cedu, in virtù dell’assunzione di competenza da parte delle autorità giudiziarie belghe sul contenzioso relativo al rilascio dei visti richiesti[34]. In altri termini, poiché i giudici belgi hanno de facto accettato ed esercitato i propri poteri sul caso dei ricorrenti, lo Stato avrebbe esercitato la propria giurisdizione, con conseguente obbligo di rispettare l’art. 6 Cedu durante il procedimento[35]

La Corte ha tuttavia omesso di pronunciarsi sul punto, escludendo in radice l’applicabilità dell’art. 6 e ritenendo pertanto di non doversi pronunciare sulla questione della giurisdizione[36]. A tale riguardo, infatti, la Corte ha evidenziato che il procedimento in questione, relativo al rilascio di visti, esula dal campo di applicazione dell’art. 6, in quanto non concerne «diritti e doveri di carattere civile»[37]. A sostegno di tale decisione, la Corte ha richiamato la propria giurisprudenza consolidata secondo cui tutte le decisioni concernenti immigrazione, entrata, soggiorno ed espulsione di stranieri non rientrano nel campo d’applicazione dell’art. 6. 

Non si può non notare come si tratti di un’inversione logica, in quanto seguendo il medesimo principio la Corte avrebbe dovuto pronunciarsi anche sulla sussistenza delle possibili violazioni ex art. 3 Cedu prima di porsi il quesito relativo alla giurisdizione. Escludendo invece preliminarmente l’applicabilità dell’art. 6, la Corte ha evitato di dover affermare, anche solo limitatamente a questa marginale violazione, la giurisdizione dello Stato belga sulla vicenda dei ricorrenti.

 

5.  Un’occasione mancata?

Così come la Cgue nella sentenza X e X c. Belgio, anche la Corte Edu nella sentenza M.N. c. Belgio ha evitato di esprimersi in merito alla delicata questione del riconoscimento di un obbligo positivo in capo agli Stati di rilasciare visti per motivi umanitari, confermando così il principio sancito dai giudici di Lussemburgo che si tratta di una semplice facoltà per i singoli Stati. Facendo leva su argomenti formali (la durata ultratrimestrale del soggiorno, nel caso della Cgue, e il difetto di presupposti applicativi della Convenzione, nel caso della Corte Edu), i due organi hanno lasciato irrisolta la questione dell’esistenza o meno di obblighi in capo agli Stati di rilasciare un visto di ingresso a fronte del rischio di violazione di diritti umani fondamentali.

La Corte Edu ha così frustrato le aspettative di chi sperava, facendo affidamento sull’ampia tutela da sempre accordata dalla Corte ai diritti inderogabili di cui all’art. 3 Cedu, in un ribaltamento dell’impostazione data dalla Cgue.

È pur vero che una decisione della Corte di segno diverso avrebbe configurato un’interpretazione estremamente progressista, per non dire rivoluzionaria, del sistema Cedu, ampliando enormemente la nozione di “giurisdizione” ed aprendo la strada a canali d’accesso al territorio dell’Unione legali e sicuri per i richiedenti asilo: sanzionare il Belgio per il rifiuto di rilasciare i visti umanitari, infatti, avrebbe stabilito il principio per cui uno Stato contraente “deve” consentire l’accesso al proprio territorio a chi ha bisogno di protezione internazionale.

Che la posta in gioco fosse altissima è attestato dal fatto che ben undici Stati membri[38] sono intervenuti nel giudizio a sostegno del governo belga, sostenendo che le decisioni in merito all’ingresso di cittadini stranieri, anche in virtù di visti umanitari, costituiscono una prerogativa di esclusiva competenza dello Stato[39]. La pressione da parte degli Stati ha con ogni probabilità avuto un peso nel determinare la decisione della Corte, come trapela da alcune considerazioni svolte nella sentenza e che ricalcano in larga parte quelle svolte dalla Cgue tre anni prima nel caso X e X c. Belgio

Secondo i giudici di Strasburgo, infatti, accogliere il ricorso della famiglia siriana sarebbe equivalso «a sancire un'applicazione quasi universale della Convenzione sulla base delle scelte unilaterali degli individui, indipendentemente da dove si trovino nel mondo, e quindi creare un obbligo illimitato per gli Stati contraenti di consentire l'ingresso a individui che potrebbero essere a rischio di trattamenti contrari alla Convenzione al di fuori della loro giurisdizione»[40]. Di fatto - aggiunge la Corte - ciò derogherebbe al principio di diritto internazionale, che la Corte non manca di riaffermare in ogni sua decisione riguardante richiedenti asilo, per cui gli Stati conservano il diritto di controllare l’entrata, il soggiorno e l’espulsione degli stranieri all’interno del proprio territorio[41].

La Corte ha inoltre rilevato, in modo alquanto sibillino, che i principi da essa sanciti nella sentenza M.N. c. Belgio «lasciano impregiudicati gli sforzi degli Stati volti a facilitare l’accesso alle procedure di asilo presso le proprie rappresentanze diplomatiche o consolari»[42]. Si tratta di un’osservazione del tutto ovvia, all’apparenza superflua ai fini del caso in esame, e che sembra dunque piuttosto funzionale a quanto recentemente sancito dalla stessa Corte nella pronuncia N.D. e N.T. c. Spagna[43]. In tale occasione, i giudici di Strasburgo avevano infatti escluso la violazione del divieto di espulsioni collettive di cui all’art. 4 del Protocollo 4 Cedu lamentata dai due ricorrenti (fermati mentre tentavano scavalcare la prima barriera dell’enclave spagnola di Melilla, in Marocco, e riconsegnati alle autorità marocchine) per via della loro decisione di fare ingresso in modo irregolare senza utilizzare le procedure previste dalla Spagna per un ingresso legale sul territorio: tra queste procedure vi era anche la possibilità di presentare domanda di protezione internazionale direttamente presso le rappresentanze diplomatiche e consolari spagnole, nonché la possibilità di richiedere un visto d’ingresso[44]. La preoccupazione della Corte Edu, in altri termini, sembra essere quella di non contraddire ed anzi complementare la logica assai restrittiva imposta pochi mesi prima con la sentenza N.D. e N.T. c. Spagna. Il combinato disposto delle due decisioni viene così a creare un sistema che pare essere the best of both worlds per gli Stati membri: questi infatti, pur non avendo un obbligo positivo in merito al rilascio di visti umanitari, possono prevedere a loro discrezione forme di accesso legale al proprio territorio per i richiedenti mediante il rilascio di visti VTL, potendo poi invocare la presenza di tali meccanismi, solo in apparenza tutelanti, al fine di giustificare respingimenti collettivi alla frontiera di richiedenti asilo che non li abbiano esperiti[45]

Le due sentenze M.N. c. Belgio e N.D. e N.T. c. Spagna, emanate a breve distanza una dall’altra, sembrano quindi segnalare una nuova, restrittiva tendenza della Corte Edu in merito al bilanciamento tra i diritti umani dei richiedenti asilo ed il potere statale di controllo dei flussi migratori[46], che sembra destinato a risolversi, così come già sancito dalla Cgue nel caso X e X c. Belgio, in senso favorevole a questi ultimi.

 

6. Osservazioni conclusive

Con M.N. c. Belgio sembra definitivamente tramontata la prospettiva di risolvere in via giurisprudenziale il più sconcertante paradosso del diritto dei rifugiati attualmente esistente, ossia quello per cui chi fugge dal proprio Paese a causa di pericoli per la propria incolumità è costretto a mettere nuovamente in pericolo la propria vita al fine di ottenere protezione internazionale. Infatti, sia la Cgue sia la Corte Edu hanno esplicitamente escluso che “allo stato attuale” il diritto dell’Unione europea possa essere interpretato nel senso di consentire il rilascio di visti umanitari al fine di richiedere asilo[47]. Con tale inciso la Corte ha ribadito implicitamente che una riforma del sistema attuale può solo realizzarsi attraverso un ripensamento, in via legislativa, della governance europea dei flussi migratori misti.

Invero, a seguito alla sentenza della Cgue, l’11 dicembre 2018 il Parlamento Europeo ha emanato una risoluzione volta a promuovere l’adozione di una normativa comune in materia di visti umanitari, chiedendo alla Commissione europea di presentare una proposta di Regolamento con l’obiettivo di «definire disposizioni sulle procedure e sulle condizioni alle quali uno Stato membro può rilasciare il visto umanitario europeo alle persone che necessitano di protezione internazionale, al fine di consentire loro di entrare nel territorio dello Stato membro che lo ha rilasciato al solo scopo di presentare una domanda di protezione internazionale in quello Stato membro»[48]. Tuttavia, la Commissione non ha avanzato alcuna proposta legislativa entro il termine prefissato del 31 marzo 2019.

Nell’attesa di una futura riforma della normativa europea in materia, in merito alla quale risulta azzardato formulare ipotesi ottimistiche, si rilevano invece segnali incoraggianti di apertura a livello di prassi interna di alcuni Stati membri dell’Ue, quindici dei quali,[49] tra cui l’Italia, prevedono la possibilità di rilasciare VTL che possono essere utilizzati anche al fine di presentare domanda di asilo[50]

Particolarmente significative a questo riguardo sono due recenti sentenze del Tribunale di Roma.

Con la prima, emessa il 21 febbraio 2019[51], il Tribunale ha accolto il ricorso di un minore non accompagnato di nazionalità nigeriana che si trovava in Libia. Il minore era bisognoso di cure mediche ed aveva subito sequestri in centri di detenzione e intercettazioni in mare da parte della Guardia costiera libica nel tentativo di ricongiungersi con la madre, residente in Italia. Il Tribunale ha quindi ordinato al Ministero degli Affari Esteri presso l’ambasciata di Tripoli di rilasciare un visto per motivi umanitari, ravvisando nelle particolarità del caso di specie (le condizioni di salute del minore, l’insicurezza dello Stato libico e la necessità di ricongiungimento con la madre) i dimostrati “motivi umanitari” sulla base dei quali rilasciare il visto VTL che gli ha poi consentito di fare ingresso in Italia.

La seconda sentenza, del 28 novembre 2019[52], ha accolto un ricorso promosso da Amnesty International e ASGI per conto di 14 cittadini eritrei che, nel tentativo di raggiungere l’Italia per presentare domanda di asilo, erano stati intercettati dalla Marina italiana e riconsegnati alle autorità libiche, le quali li avevano poi imprigionati e torturati. Il Tribunale di Roma ha ritenuto che il respingimento verso la Libia non solo costituisse una violazione dei diritti fondamentali ex art. 3 Cedu, così come riconosciuto dalla Corte di Strasburgo[53] e della magistratura italiana[54], ma anche una violazione del diritto di presentare domanda di asilo in Italia ai sensi dell’art. 10 della Costituzione italiana. La pronuncia del Tribunale di Roma assume particolare rilievo in quanto, per la prima volta, un organo giudiziario italiano ha ordinato al governo di consentire l’ingresso in Italia a cittadini stranieri affinché possano presentare domanda di asilo.

Se da una parte questi precedenti mostrano che la possibilità di rilasciare VTL per favorire l’ingresso legale e sicuro di persone in fuga rappresenta indubbiamente una valvola di sfogo di un sistema altrimenti chiuso in modo quasi ermetico, d’altra parte la mancanza di uniformità normativa a livello europeo sul punto stigmatizza ancora una volta «le difficoltà del sistema dei visti multilivello in cui alcune decisioni vengono prese collettivamente, ma in cui azioni possono essere intraprese anche dai singoli Stati membri»[55]

Le lacune che caratterizzano il diritto dell’Unione in questa importante materia, lungi dal rappresentare una mera assenza di armonizzazione delle normative nazionali, discendono da una precisa scelta di non prevedere obblighi di rango sovranazionale per gli Stati membri in materia di accesso di richiedenti asilo sul loro territorio, ciò che rende l’attuale sistema europeo, come è stato osservato[56], assai meno avanzato di altri quali quello statunitense o canadese.

Le decisioni della Cgue e della Cedu sembrano sigillare definitivamente la tenuta di questo sistema, impedendo che sul suo guscio, sempre più chiuso verso l’esterno, possano formarsi in via giurisprudenziale crepe che potrebbero scardinare la logica dell’esternalizzazione del diritto di asilo così pervicacemente perseguita dall’Unione europea negli ultimi decenni.


 
[1] Art. 18, Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, in Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, n. C 364/1 del 18.12.2000: «Il diritto di asilo è garantito nel rispetto delle norme stabilite dalla convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e dal protocollo del 31 gennaio 1967, relativi allo status di rifugiati, e a norma del trattato che istituisce la Comunità Europea».

[2] G. Goodwin-Gill, The Extraterritorial Processing of Claims to Asylum or Protection: The Legal Responsibilities of States and International Organizations, in UTS Law Review, n. 9/2007; C. Cecchini, G. Crescini, S. Fachile, L’inefficacia delle politiche umanitarie di rimozione degli ‘effetti collaterali’ nell’ambito dell’esternalizzazione con particolare attenzione al resettlement. La necessità di vie legali effettive e vincolanti, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, n. 2/2018; A. Riccardi, Esternalizzazione delle frontiere italiane in Libia e Niger: una prospettiva di diritto internazionale, in Questione Giustizia trimestrale, n. 1/2020, p. 163 ss., presso: https://www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/esternalizzazione-delle-frontiere-italiane-in-libia-e-niger-una-prospettiva-di-diritto-internazionale.

[3] Regolamento (CE) n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti (Codice dei Visti), in Gazzetta ufficiale dell’Unione europea n. L 243/1 del 15.9.2009.

[4] Art. 25, comma 1, lett. a), Codice dei Visti.

[5] Ibidem, Art. 2, comma 3, e Art. 24.

[6] Ibidem, Art. 1. Per quanto riguarda i VTL umanitari, l’art. 33, comma 1, del Codice prevede tuttavia la possibilità di estenderne la durata temporale laddove sussistano comprovati motivi umanitari che impediscono al soggetto «di lasciare il territorio degli Stati membri prima della scadenza del periodo di validità del visto o della durata del soggiorno da esso autorizzato».

[7] C. Favilli, Visti umanitari e protezione internazionale: così vicini così lontani, in Diritti umani e diritto internazionale, n. 2, 2017, Vol. 11, pp. 553-561.

[8] Per un’analisi approfondita del caso si veda A. Del Guercio, La sentenza X. e X. della Corte di giustizia sul rilascio del visto umanitario: analisi critica di un’occasione persa, in European Papers, n. 1/2017, Vol. 2, pp. 271-291.

[9] Art. 32, comma 1, lett. b), Codice dei visti.

[10] L’importanza del caso ai fini della tenuta dell’attuale sistema di asilo europeo è attestata dal numero di Stati membri (ben 14: Austria, Belgio, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria) intervenuti nel procedimento contestando la potenziale apertura di vie di accesso e l’obbligo di ammettere di richiedenti asilo nel proprio territorio.

[11] Conclusioni dell’AG Mengozzi, presentate il 7 febbraio 2017, causa C-638/16 PPU, X. e X. c. Belgio, par. 127.

[12] Cgue, X e X c. Belgio, sentenza del 7 marzo 2017, causa C-638/16 PPU, presso: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-638/16%2520PPU. 

[13] Regolamento (UE) N. 604/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo o da un apolide (rifusione), in Gazzetta ufficiale dell’Unione europea n. L 180/31 del 29 giugno 2013.

[14] Cgue, X e X c. Belgio, cit., par. 48.

[15] A. Del Guercio, op. cit., p. 16.

[16] Corte Edu, M. N. and others v. Belgium, sentenza del 5 maggio 2020, ric. n. 3599/18, presso: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-202468.

[17] M. Baumgärtel, Reaching the dead-end: M.N. and others and the question of humanitarian visas, in Strasbourg Observers, 7 maggio 2020, presso: https://strasbourgobservers.com/2020/05/07/reaching-the-dead-end-m-n-and-others-and-the-question-of-humanitarian-visas/.

[18] Corte Edu, M. N. and others v. Belgium, cit., par. 21.

[19] Ibid., par. 19.

[20] Ibid., par. 28-42.

[21] Cfr. ex multis Corte Edu, sentenza del 7 luglio 1989, Soering c. Regno Unito, ric. n. 14038/88, par. 90-91; sentenza del 20 marzo 1991, Cruz Varas e altri c. Svezia, ric. n. 15576/89, par. 69-70; sentenza del 15 novembre 1996, Chahal c. Regno Unito, ric. n. 22414/93, par. 73-74; sentenza del 17 dicembre 1996, Ahmed c. Austria, ric. n.  25964/94, par. 39; sentenza del 29 aprile 1997, H.L.R. c. Francia, ric. n. 24573/94, par. 34; sentenza dell’11 luglio 2000, Jabari c. Turchia, ric. n. 40035/98, par. 38; sentenza del 13 dicembre 2012, El-Masri c. Ex Repubblica Jugoslava di Macedonia, ric. n. 39630/09, par. 98.

[22] Art. 1, Cedu: «Le Alte Parti contraenti riconoscono a ogni persona sottoposta alla loro giurisdizione i diritti e le libertà enunciati nel Titolo primo della presente Convenzione».

[23] Corte Edu, sentenza del 7 luglio 1989, Soering c. Regno Unito, cit., par. 86; Corte Edu (Grande Camera), sentenza dell’8 aprile 2004, Assanidze c. Georgia, ric. n. 71503/01, par. 139; sentenza del 8 luglio 2004, Ilaşcu e altri c. Moldavia e Russia, ric. n. 48787/99, par. 312.

[24] Cfr. Corte Edu (Grande Camera), sentenza del 19 ottobre 2012, Catan e altri c. Moldavia e Russia, ric. n. 43370/04, 8252/05 e 18454/06, par. 104; Corte Edu (Grande Camera), decisione sull’ammissibilità del 12 dicembre 2001, Banković e altri c. Belgio e altri, ric. n. 52207/99, par. 67.

[25] Corte Edu, sentenza del 7 luglio 2011, Al-Skeini e altri c. Regno Unito, ric. n. 55721/07, par. 137.

[26] Corte Edu, M. N. and others v. Belgium, cit., par. 115.

[27] Ibid.; in senso conforme v. Corte Edu, decisione sull’ammissibilità del 28 gennaio 2014, Abdul Wahab Kham c. Regno Unito, ric. n. 11987/11.

[28] Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche, del 18 aprile 1961, presso https://file.asgi.it/convenzione.vienna.1961.pdf.

[29] Corte Edu, M. N. and others v. Belgium, cit., par. 79.

[30] Corte Edu, Al-Skeini and Others, cit.

[31] Corte Edu, M. N. and others v. Belgium, cit., par. 118.

[32] Ibid., par. 125.

[33] Si tratta dell’ordine degli avvocati francofoni e germanofoni belga, rappresentato dall’avvocato Frédéric Krenc.

[34] F.L. Gatta, La ‘saga’ dei visti umanitari tra le Corti di Lussemburgo e Strasburgo, passando per il legislatore dell’Unione europea e le prassi degli Stati membri, in dirittifondamentali.it, Fascicolo 1/2019, pagg. 35 ss.

[35] La giurisprudenza della Corte sul punto non è univoca: se, infatti, in alcuni precedenti, questa ha specificato che tale elemento non appare sufficiente a determinare la responsabilità giurisdizionale (Corte Edu, decisione sull’ammissibilità del 28 gennaio 2014, Abdul Wahab Kham c. Regno Unito, ric. n. 11987/11) in altre occasioni, e in particolare nella sentenza Markovic e altri c. Italia, è stata invece riconosciuta la giurisdizione dello Stato in causa sulla base dello svolgimento di procedure civili presso i tribunali italiani, sottolineando come «una volta che un individuo intraprende un’azione civile presso i tribunali dello Stato, esiste indisputabilmente, senza pregiudizio sul risultato dei procedimenti, un ‘legame giurisdizionale’ ai fini dell’articolo 1» (Corte Edu, sentenza del 14 dicembre 2006, Markovic e altri c. Italia, ric. n. 1398/03, par. 54, nostra traduzione).

[36] Corte Edu, M. N. and others v. Belgium, cit., par. 131.

[37] Ibid., par. 137.

[38] Croazia, Danimarca, Francia, Germania, Lettonia, Norvegia, Paesi Bassi, Regno Unito, Repubblica Ceca, Slovacchia, Ungheria.

[39] Corte Edu, M. N. c. Belgio, cit., par. 86 – 90. Nel caso della Cgue X e X c. Belgio, gli Stati membri intervenienti erano stati ben 14 (cfr. supra, nota 12).

[40] Ibid., par. 123, nostra traduzione.

[41] Ibid., par. 124.

[42] Ibid., par. 126, nostra traduzione.

[43] Corte Edu, N.D. and N.T. v. Spain, sentenza del 13 febbraio 2020, ric. n. 8675/15 e 8697/15, par. 242.

[44] Ibid., par. 212.

[45] V. Stoyanova, M.N. and Others v Belgium: no ECHR protection from refoulement by issuing visas, in EJIL: Talk! Blog of the European Journal of International Law, 12 maggio 2020, presso: https://www.ejiltalk.org/m-n-and-others-v-belgium-no-echr-protection-from-refoulement-by-issuing-visas/.

[46] T. Grammeltoft-Hansen, Adjudicating old questions in refugee law: MN and Others v Belgium and the limits of extraterritorial refoulement, in EU Immigration and Asylum Law and Policy, 26 maggio 2020, presso: http://eumigrationlawblog.eu/adjudicating-old-questions-in-refugee-law-mn-and-others-v-belgium-and-the-limits-of-extraterritorial-refoulement/;  A. Reyhani, Expelled from Humanity – Reflections on M.N and Other v. Belgium, in Verfassungsblog, 6 maggio 2020, presso: https://verfassungsblog.de/expelled-from-humanity/.

[47] La Cgue ha stabilito che la fattispecie in questione rientra nel campo di applicazione del diritto nazionale e non comunitario “allo stato attuale del diritto dell’Unione Europea” (Cgue, X e X c. Belgio, cit., par. 51), approccio fatto proprio anche dalla Cedu in M.N. c. Belgio, laddove si ribadisce come le decisioni in merito al rilascio di visti di lunga durata sono da ricondurre alla competenza esclusiva degli Stati “as EU law currently stands” (Corte Edu, M. N. and others v. Belgium, cit., par. 124).

[48] Parlamento europeo, Risoluzione dell’11 dicembre 2018 recante raccomandazioni alla Commissione concernenti i visti umanitari, presso: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2018-0494_IT.html.

[49] A. Del Guercio, op. cit., p. 19.

[50] Tra questi, ad esempio, l’iniziativa dei “corridoi umanitari” elaborata in Italia dal 2015 attraverso cui si è organizzato l’ingresso protetto in Italia di potenziali beneficiari dello status di rifugiato provenienti da Paesi terzi quali Libano (con particolare attenzione ai richiedenti asilo siriani), Marocco ed Etiopia. Sull’argomento si veda P. Morozzo della Rocca, I due protocolli d’intesa sui “corridoi umanitari” tra alcuni enti di ispirazione religiosa ed il governo ed il loro possibile impatto sulle politiche di asilo e immigrazione, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, n. 1/2017.

[51] C. L. Landri e C. Pretto, Quando il diritto è vita. Note a margine dell’ordinanza del Tribunale di Roma del 21 febbraio 2019, in questa Rivista on line, 08/07/2019, presso: https://www.questionegiustizia.it/articolo/quando-il-diritto-e-vita-note-a-margine-dell-ordinanza-del-tribunale-di-roma-del-21-febbraio-2019_08-07-2019.php.

[52] M. Giuffré, Esternalizzazione delle frontiere e non-refoulement: accesso al territorio e alla procedura di asilo alla luce della sentenza n. 22917/2019, in Questione Giustizia trimestrale, 1/2020, p. 190 ss., presso: https://www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/esternalizzazione-delle-frontiere-e-non-refoulement-accesso-al-territorio-e-alla-procedura-di-asilo-alla-luce-della-sentenza-n-22917-2019;  il testo della sentenza è disponibile presso:  https://sciabacaoruka.asgi.it/diritto-ingresso-italia-per-chi-respinto-illegittimamente-libia/.

[53] Corte Edu (Grande Camera), sentenza del 23 febbraio 2012, Hirsi Jamaa e altri c. Italia, ricorso n. 27765/09.

[54] Cfr. per tutti Tribunale di Trapani, Sentenza a seguito di giudizio abbreviato del 3 giugno 2019, presso: https://www.asgi.it/wp-content/uploads/2019/06/2019_tribunale_trapani_vos_thalassa.pdf. 

[55] Così P. Hanke, M. Wieruszewski, M. Panizzon, The ‘spirit of the Schengen rules’, the humanitarian visa, and contested asylum governance in Europe – The Swiss case, in Journal of Ethic and Migration Studies, Vol. 45:8, 2019, p. 1364 (nostra traduzione).

[56] F.L. Gatta, Vie di accesso legale alla protezione internazionale nell’Unione europea: iniziative e (insufficienti) risultati nella politica europea di asilo, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, n. 2/2018, p. 42.

[*]

Il presente lavoro è frutto di una ricerca svolta nell’ambito del corso di Diritto Internazionale Umanitario presso la Facoltà di Scienze della Mediazione Linguistica e Culturale dell’Università degli Studi di Milano Statale.

[**]

Alberto Pasquero, avvocato e professore a contratto presso l’Università degli Studi di Milano Statale
Martina Micheletti, Erica Riffaldi, laureande presso l’Università degli Studi di Milano Statale

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