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Gli acquisti di strumenti di debito pubblico da parte della Banca Centrale Europea nella giurisprudenza della Corte di Giustizia e della Corte Costituzionale Tedesca

di Gaetano Ruta
sostituto procuratore presso il Tribunale di Milano

Non solo strategia di politica monetaria: il quantitative easing quale crocevia di tensioni interpretative sui fondamenti normativi e politici dell’Unione Europea. Uno sguardo più ampio, che non si arresta alla ricognizione di un contrasto giurisprudenziale, ma ne indaga le ragioni storiche, economiche e politiche, nel libro di Luigi Cavallaro Una sentenza memorabile.  

1. Sono passati nove anni dal discorso pronunciato dall’allora Governatore della Banca Centrale Europea dinanzi alla comunità finanziaria internazionale a Londra, nel pieno della bufera che aveva investito l’Europa e in particolare i paesi dell’area del Mediterraneo, economicamente più fragili e gravati da un alto debito pubblico.

Il Governatore aveva nella occasione lanciato un messaggio tranquillizzante sulla complessiva situazione economica dell’Europa, anche in confronto ad altre importanti realtà, quali Stati Uniti e Giappone. Aveva quindi orientato il ragionamento sulla importanza di avere più Europa e non meno Europa per uscire dalla crisi finanziaria e sulla irreversibilità della moneta unica.

Aggiungendo una frase che, nella vulgata politica ed economica, è impressa come lo spartiacque tra un prima e un dopo: «But there is another message I want to tell you. Within our mandate, the ECB is ready to do whatever it takes to preserve the euro. And believe me, it will be enough».

Il «whatever it takes» è simbolicamente assurto, nella sua essenzialità lessicale, a messaggio fondativo sul futuro dell’Europa, da preservare come entità politica ed economica: la chiusa finale «and believe me, it will be enough» ne ha irrobustito il valore programmatico, per la forza che deriva dall’autorità direttamente chiamata ad attuarlo.

L’operazione si è realizzata attraverso l’acquisto di titoli di stato e l’immissione di liquidità nell’economia, così generando un progressivo abbassamento dello spread, il differenziale sui tassi di interesse sulle emissioni di debito pubblico tra i paesi dell’area euro, alleviando l’effetto moltiplicatore sul debito che colpiva proprio i paesi più fragili.  

Valutazioni politiche ed economiche sono aperte e non è semplice fare analisi sul presente o previsioni per il futuro. Ma è un fatto che non vi è stato il temuto collasso dell’Europa, né sul piano economico né su quello politico: l’euro è e continua ad essere la moneta avente corso legale in tutti i paesi che l’hanno adottata.

 

2. L’indirizzo impresso dalla Banca Centrale Europea attraverso l’acquisto di titoli di stato emessi dalle autorità nazionali non è rimasto privo di riflessi sul piano giuridico.

La validità delle scelte e la sua concreta attuazione sono state ripetutamente sottoposte al vaglio della Corte di Giustizia, che ne ha sempre riconosciuto la coerenza e la piena conformità con i principi del diritto dell’Unione Europea.

Una sintetica ricognizione consente di incentrare l’attenzione su tre pronunce, rispettivamente del 2012, 2015 e 2018.

La sentenza Pringle del 27 novembre 2012, su domanda in via pregiudiziale della High Court of Ireland, è incentrata sul ruolo del MES (Meccanismo europeo di stabilità) ed ha investito i limiti della politica monetaria in seno all’Unione Europea. L’istituzione del MES, un organismo avente personalità giuridica, è avvenuta sulla base di un trattato del 2012 che ha modificato l’art. 136 TFUE. Obiettivo perseguito, secondo l’art. 3 del trattato istitutivo, è quello di mobilizzare risorse finanziarie, secondo condizioni rigorose commisurate all’assistenza richiesta, a beneficio di membri che già si trovino o rischiano di trovarsi in gravi problemi finanziari, e sempre che ne sia indispensabile l’attuazione per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro e quella dei suoi stati membri.

La questione sollevata in relazione alla legittimità della istituzione del MES, sebbene orientata su un piano spiccatamente procedimentale, pone in rilievo temi che costituiranno snodi centrali delle successive sentenze. Dietro l’apparente questione sulla competenza degli Stati membri a modificare i trattati nelle parti che riguardano profili di politica monetaria, si è posto il problema di quali siano i confini della politica monetaria e, più in particolare, se sia o meno legittimo utilizzare la leva finanziaria in sostegno di Stati membri in difficoltà. La pronuncia della Corte di Giustizia è stata nel senso di ritenere valida e non in contrasto con i trattati la decisione del Consiglio europeo di istituzione del MES.

Il cuore della controversia non è tuttavia rappresentato dal MES, che è un organismo tra Stati, il cui sostegno è subordinato a rigide condizionalità che ne hanno peraltro offuscato la fortuna politica.

Centrale, nel contrasto insorto tra Corte Costituzionale tedesca (Bundesverfassungsgericht) e Corte di Giustizia è il ruolo della Banca Centrale Europea e del Sistema Europeo delle Banche Centrali.

 

3. La sentenza Gauweiler del 16 giugno 2015, su domanda in via pregiudiziale della Corte Costituzionale tedesca, investe la legittimità della decisione del Consiglio direttivo della Banca Centrale Europea sul programma denominato Outright Monetary Transactions (OMT), avente ad oggetto l’acquisto sul mercato secondario di titoli di Stato.

La questione in via pregiudiziale denunciava il superamento dei limiti di attribuzione della Banca Centrale Europea e del Sistema Europeo delle Banche Centrali (atti ultra vires), la cui competenza è circoscritta alle operazioni di politica monetaria e non può trasfondersi in forme di assistenza finanziaria agli Stati membri. Essa sarebbe infatti espressamente vietata dai trattati, oltre che potenzialmente rischiosa per l’effetto disincentivante su una rigida disciplina dei conti, alla base della architettura istituzionale dell’Unione Europea.

La Corte di Giustizia ha riconosciuto la validità della decisione della BCE, considerato che essa era stata giustificata al fine di evitare una eccessiva volatilità dei tassi di interesse tra i diversi paesi dell’area euro, del tutto priva di rispondenza sul piano macroeconomico e tale da indebolire il meccanismo di trasmissione della politica monetaria del SEBC, con una frammentazione delle condizioni di rifinanziamento delle banche e dei costi del credito. 

Secondo la Corte di Giustizia il TFUE non definisce il concetto di “politica monetaria”, se non in relazione agli obiettivi da perseguire e ai mezzi di cui disporre per attuarli: «In virtù degli articoli 127, paragrafo 1, TFUE e 282, paragrafo 2, TFUE, l’obiettivo principale della politica monetaria dell’Unione è il mantenimento della stabilità dei prezzi. Queste stesse disposizioni stabiliscono inoltre che, fatto salvo tale obiettivo, il SEBC sostiene le politiche economiche generali dell’Unione al fine di contribuire alla realizzazione degli obiettivi di quest’ultima, come definiti dall’art. 3 TUE». 

In questa prospettiva il finanziamento degli Stati membri rappresenta solo l’effetto indiretto di una politica monetaria espansiva e non si pone in violazione dei divieti stabiliti dai trattati. Le modalità di acquisto dei titoli sul mercato secondario, per come programmate e comunicate dalla BCE, garantiscono la necessaria trasparenza, oltre a costituire un adeguato presidio rispetto al rischio di un indebitamento incontrollato dei singoli Stati.

 

4. Le questioni alla base della sentenza Gauweiler si ripropongono nella sentenza Weiss dell’11 dicembre 2018. L’intervento della Corte di Giustizia è promosso da una questione pregiudiziale della Corte Costituzionale tedesca in relazione al Public sector asset purchase programm (PSPP), un programma di acquisto di attività del settore pubblico sui mercati secondari, avviato nel 2015 sulla base di una decisione della Banca Centrale Europea e più volte reiterato nel corso del tempo.

I giudici tedeschi denunciavano la invalidità delle decisioni della BCE per contrasto con una pluralità di parametri normativi, legati al superamento delle competenze previste dal TFUE (atti ultra vires), per violazione del principio di proporzionalità rispetto agli obiettivi prefissati e per violazione del divieto di finanziamento degli Stati membri.

Le censure della Corte Costituzionale tedesca involgono il ruolo che, rispetto a tale programma, hanno assunto Governo e Parlamento tedesco, oltre alla Banca Centrale tedesca (Bundesbank), la cui inerzia avrebbe favorito l’adozione di atti in pregiudizio della identità costituzionale tedesca. 

La Corte di Giustizia supera le obiezioni contenute nel rinvio pregiudiziale con argomenti in larga misura sovrapponibili a quelli della sentenza Gauweiler, che investono le caratteristiche tecniche delle operazioni sul mercato secondario, la loro compatibilità con gli obiettivi di politica monetaria e il rispetto del divieto di finanziamento degli Stati.

Da osservare, sul piano della motivazione, come la Corte di Giustizia ponga una autolimitazione al controllo su scelte di natura tecnica: il sindacato giudiziale è possibile solo in presenza di un «manifesto errore di valutazione», quando a fondamento delle scelte vi siano previsioni e valutazioni complesse, quali quelle che sono chiamate a compiere BCE e SEBC. 

 

5. La sentenza della Corte Costituzionale tedesca del 5 maggio 2020 - di cui sono qui acclusi il comunicato ufficiale rilasciato dalla stessa Corte nella data di pubblicazione della sentenza ed un estratto con i principi di diritto enunciati - si pone in contrapposizione con tale ultima pronuncia della Corte di Giustizia.

Il giudizio era stato promosso da singoli cittadini, in forza dell’istituto della Verfassungsbeschwerde, lo strumento che nell’ordinamento tedesco consente il ricorso diretto alla Corte Costituzionale per violazione di diritti fondamentali.

Sul presupposto della «identità costituzionale tedesca», che non consente abdicazione alla sovranità dello Stato se non nei limiti delle attribuzioni riconosciute agli organi dell’Unione Europea dai trattati, la Corte Costituzionale denuncia la inadeguatezza della motivazione assunta dalla Corte di Giustizia.

Tutto il percorso argomentativo corre sul filo della non adeguata ponderazione degli interessi in gioco. E così obiettivi di politica monetaria vs. obiettivi di politica economica, esigenze di accrescimento della disponibilità di liquidità vs. divieto di finanziamento degli Stati, adeguata ripartizione dei rischi vs. concentrazione del debito su organismi dell’Unione Europea, divengono - nella dialettica della Corte Costituzionale tedesca - gli snodi attraverso cui far valere le proprie ragioni in contrapposizione a quelle della Corte di Giustizia.

I giudici tedeschi non considerano illegittime in sé le decisioni della Banca Centrale Europea, ma pretendono una motivazione che dia conto del rispetto dei principi sanciti dai Trattati, in primis quelli di attribuzione e di proporzionalità, con le ricadute, per quel che qui rileva, sul divieto di finanziamento degli Stati. La mancanza di adeguato supporto giustificativo, secondo la logica della ponderazione sopra richiamata, avrebbe viziato le decisioni assunte.

La statuizione finale della sentenza della Corte Costituzionale si risolve non a caso, ancorché sotto le sembianze di un severo dictum verso Governo, Parlamento e Banca centrale tedeschi, in una pretesa nei confronti della Banca Centrale Europea, dalla quale si attende una motivazione che legittimi atti da considerare altrimenti assunti in violazione della identità costituzionale tedesca.

 

6. Appare francamente poco chiaro che cosa i giudici tedeschi si aspettino: in quali termini gli organi destinatari del comando debbano “pretendere” dalla Banca Centrale Europea quella giustificazione nelle decisioni che sarebbe mancata.

Rincorrendo le conseguenze, ipotetiche o reali, delle decisioni della Banca Centrale Europea, i giudici tedeschi perdono di vista la pluralità delle correlazioni economiche che ne sono alla base.

Il rischio, banalmente, è di un avvitamento dialettico.

Appare per contro ragionevole la motivazione della Corte di Giustizia che, di fronte a scelte che hanno un livello elevato di complessità tecnica, si pone su un piano di rigida autolimitazione: non un modo implicito di declinare la giurisdizione, ma prudenza rispetto a decisioni che rischiano altrimenti di porsi come sostitutive delle scelte assunte dagli organi sottoposti a controllo.

          

7. Nella lingua tedesca la semantica aiuta non solo a definire il significato delle parole, ma la struttura del pensiero che vi è dietro. La parola Schuld ha un doppio significato: esprime nel diritto civile i termini obbligazione / debito (Schuldrecht come diritto delle obbligazioni, con l’endiadi Schuld und Haftung a significare obbligazione e responsabilità); ma significa comunemente, nel linguaggio corrente, “colpa”.

Il debito come colpa: forse una riflessione retrospettiva consente di accendere un faro sul valore di certe decisioni, non le giustifica ma ci aiuta a comprenderne le ragioni.

Lo scritto di Luigi Cavallaro si sviluppa lungo una riflessione che, muovendo dalla sentenza della Corte Costituzionale tedesca e dal contrasto con la Corte di Giustizia, oltrepassa i confini della questione di diritto e si interroga sulle ragioni che ne sono a fondamento [Luigi Cavallaro, Una sentenza memorabile, Cacucci Editore, Bari, 2020].

Ragioni che involgono i rapporti del diritto interno con quello dell’Unione Europea, ma anche ragioni storiche, sociali ed economiche.

E’ un modo di indagare il senso della decisione giudiziale con uno sguardo dal di dentro, alla scoperta di quel qualcosa di inespresso che vi è nelle sentenze, da ricercare per renderle ai nostri occhi meno oscure.

Rischia di sovrastare, nella dialettica tra le due alte corti, il primato della politica, con decisioni che oscillano da una parte e dall’altra in funzione di interessi difficilmente controllabili con il metro del diritto.

Ampio è il riferimento alle ragioni economiche, con una critica alla supposta neutralità dell’azione della Banca Centrale, pure alla base dei trattati europei.

Vengono messi in risalto i rischi, storicamente ricorrenti, di un mercato che oscilla tra inflazione e depressione, con la leva della moneta che, lungi dall’essere uno strumento neutro, orienta fortemente l’andamento dell’economia e, nei casi estremi, genera l’illusione della liquidità ed il rischio della bolla.

E’ non a caso richiamata l’esperienza del Papiermark, la valuta di carta - nel letterale senso che era del tutto priva di valore - quando la Banca centrale concorse al finanziamento delle spese della prima guerra mondiale con l’acquisto di titoli di Stato emessi dal Reich. E continuò in questa operazione, anche dopo il trattato di Versailles, sotto la Repubblica di Weimar, per ripagare le spese di guerra. Si sa come è andata a finire. La pretesa di ordine nei conti pubblici ed il ripudio per la emissione di moneta come forma di finanziamento pubblico sono, nella cultura tedesca, il retaggio di una delle pagine più dolorose della storia di quel paese: il denaro che non vale niente, bruciato dalla inflazione, come anticamera sul piano economico degli orrori del novecento.

E il riferimento alle 95 tesi di Lutero, che la tradizione vuole affisse sul portone di una chiesa di Wittenberg nel 1517, non è una rievocazione fuori dal tempo. Non è solo questione di qualità della sentenza, di ragioni ed effetti sul piano giuridico che ne possono derivare, tutti a dire il vero molto discutibili. Gli strappi nella storia esistono, bisogna farne memoria e vigilare perché non accadano. 

 

photo credits: © Bundesverfassungsgericht

12/03/2021
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