Il diritto fatica sempre più a inseguire il potere nel momento in cui quest'ultimo si sottrae alle categorie tradizionali, senza per questo rinunciare alla capacità di incidere in modo penetrante su interessi generali, risorse collettive e opportunità economiche. Quando enti formalmente privati esercitano poteri regolatori, sanzionatori e allocativi comparabili a quelli pubblici, secondo una logica di attribuzione funzionale della funzione e non di mera qualificazione soggettiva dell’ente, la questione della loro governance cessa di essere un affare interno e diventa un problema di legittimazione giuridica e democratica.
È in questo spazio ambiguo – ma tutt’altro che marginale – che si collocano le più recenti dinamiche di nomina all’interno di enti formalmente privati o associativi che esercitano funzioni di rilievo pubblico, talora emerse con particolare evidenza anche in ambito sportivo e percepite dall’opinione pubblica come “dinastiche”: non perché illegittime sul piano formale, ma perché inserite in assetti tendenzialmente opachi, autoreferenziali e scarsamente permeabili a controlli esterni.
Tra i molteplici ambiti nei quali tale ambivalenza emerge con maggiore chiarezza, quello sportivo offre un osservatorio privilegiato. Le federazioni sportive occupano da tempo una posizione giuridica peculiare, difficilmente riconducibile alle categorie tradizionali del diritto pubblico o del diritto privato. Esse sono formalmente qualificate come enti di natura privatistica, espressione dell’autonomia associativa e sottratte, almeno in linea di principio, all’applicazione diretta dei canoni tipici dell’azione amministrativa. Tuttavia, sotto il profilo sostanziale, esercitano poteri normativi, regolatori e sanzionatori di intensità tale da produrre effetti diffusi e incisivi su mercati regolati, competizioni economiche globali, carriere professionali e interessi collettivi, incidendo indirettamente anche su scelte di politica pubblica degli Stati.
In questa prospettiva, la tradizionale qualificazione privatistica rischia di rivelarsi riduttiva non sul piano formale, ma su quello della legittimazione e della responsabilità, se isolata dal concreto esercizio di poteri che, pur formalmente riconducibili all’autonomia associativa, producono effetti tipicamente pubblicistici.
L’ambivalenza tra forma privata e sostanza pubblica non riguarda però soltanto gli organismi apicali dell’ordinamento sportivo, operanti su scala nazionale e internazionale, ma si manifesta con particolare evidenza anche in relazione a enti formalmente privati a base associativa che, pur radicati nell’ordinamento interno, operano stabilmente all’interno di circuiti regolatori, fungendo da snodo tra amministrazione pubblica, mercato e ordinamento sportivo globale.
È proprio questa ambivalenza – privato per forma, pubblico per effetti, e dunque pubblico per responsabilità – a rendere giuridicamente rilevante il tema della governance, soprattutto quando alcune dinamiche di nomina, percepite come familistiche, dinastiche o clientelari e riconducibili a meccanismi di continuità relazionale e di riproduzione endogena del potere che, pur non vietati, producono un effetto di chiusura strutturale dell’accesso alle posizioni apicali, sollecitano perplessità che non possono essere liquidate come mere reazioni emotive o polemiche contingenti.
Il problema, infatti, non è quis, ma quomodo: non chi venga nominato, bensì secondo quali regole, con quali limiti e con quali strumenti di controllo si realizzi l’accesso e la permanenza in posizioni apicali all’interno di ordinamenti privati che esercitano una potestas di fatto a carattere para-pubblico, assimilabile, sul piano sostanziale, all’esercizio di un munus di interesse generale, pur in assenza di una formale investitura amministrativa, spesso accompagnata dal cumulo di incarichi, funzioni e benefici economici diretti e indiretti.
Tale interrogativo non si pone in contrasto con la libertà di associazione, costituzionalmente e convenzionalmente garantita ai sensi degli artt. 18 Cost. e 11 CEDU, ma ne rappresenta una declinazione funzionale ogniqualvolta l’autonomia privata si traduca nell’esercizio di poteri incidenti su posizioni giuridiche di terzi. La giurisprudenza convenzionale e dell'Unione europea ha più volte chiarito come l’autonomia associativa non possa tradursi in una zona franca quando l’ente, pur privato nella forma, eserciti un controllo determinante sull’accesso a diritti, attività economiche o opportunità professionali. In questi casi, la qualificazione formale cede il passo a una valutazione sostanziale delle funzioni esercitate, secondo una logica ormai acquisita negli ordinamenti contemporanei.
Ciò vale, a maggior ragione, quando l’ente privato o para-pubblico si collochi in una posizione di raccordo tra ordinamento interno e ordinamento sportivo internazionale, esercitando funzioni di rappresentanza, regolazione e selezione che incidono in modo strutturale sull’accesso a cariche, risorse e opportunità, ben oltre la cerchia degli associati. Se si guarda oltre il settore sportivo, emerge con chiarezza come le criticità sin qui descritte non siano peculiari delle federazioni sportive, ma costituiscano una manifestazione paradigmatica di una categoria più ampia: quella degli enti formalmente privati o associativi che esercitano, in via stabile, funzioni pubbliche o para-pubbliche, incidendo su diritti, risorse e opportunità di rilevanza generale, in assenza di un compiuto statuto pubblicistico di responsabilità.
In questo contesto, il ricorso alle categorie della trasparenza, della disclosure e dell’accountability rischia di rimanere puramente retorico se tali concetti non vengono ancorati a obblighi giuridici effettivi e a conseguenze normative concrete. La trasparenza, in particolare, viene spesso intesa come mera disponibilità formale di informazioni selezionate, quando invece dovrebbe tradursi in obblighi di disclosure integrale, standardizzati e verificabili, idonei a rendere conoscibili non solo le cariche ricoperte, ma anche il cumulo degli incarichi, i compensi diretti e indiretti, le consulenze, i benefit e, più in generale, le relazioni di influenza che derivano dall’occupazione simultanea di più posizioni di vertice.
Il criterio giustificativo di tali obblighi non risiede, tuttavia, nella natura sportiva dell’ente, bensì nella funzione esercitata: ogniqualvolta un soggetto formalmente privato assuma un ruolo strutturale nella regolazione di interessi generali, nella gestione di risorse pubbliche o nell’accesso a opportunità professionali, l’autonomia organizzativa deve confrontarsi con un nucleo minimo inderogabile di garanzie pubblicistiche, proporzionate all’impatto delle decisioni assunte.
Sotto questo profilo, l’esperienza dell’accesso civico generalizzato introdotto dal d.lgs. n. 33/2013 (FOIA) offre un paradigma significativo, avendo esteso obblighi di trasparenza anche a soggetti formalmente privati ma funzionalmente inseriti in circuiti di interesse pubblico, in quanto stabilmente preposti allo svolgimento di attività di interesse generale. Una simile impostazione appare tanto più giustificata nei confronti di enti che, pur organizzati su base associativa, risultino investiti di funzioni pubblicistiche e della gestione di servizi di interesse generale, assumendo una posizione non dissimile da quella di amministrazioni in senso funzionale.
Laddove tali obblighi restino assenti o volontari, la disclosure si riduce a lex imperfecta, idonea a soddisfare l’apparenza della legalità ma incapace di incidere sulle asimmetrie informative che alimentano meccanismi di auto-riproduzione del potere decisionale, finendo per legittimare ex post equilibri già stabilizzati. In questa prospettiva, la natura imperfetta della disclosure sembra coerente con un’impostazione regolatoria che, nel bilanciamento tra trasparenza e autonomia, tende a privilegiare soluzioni non intrusive sugli assetti di potere esistenti.
Analoga sorte tocca all’accountability, evocata come principio cardine della buona governance ma raramente declinata in termini di responsabilità effettiva. Senza meccanismi automatici di incompatibilità oggettive e strutturali, senza limiti quantitativi e temporali al cumulo degli incarichi e senza sanzioni reali – sino alla decadenza – in caso di violazione, la responsabilità resta confinata a una dimensione puramente reputazionale, facilmente assorbibile all’interno di circuiti autoreferenziali.
L’accountability, così intesa, non opera come strumento di controllo, ma come dispositivo essenzialmente simbolico, utile a dimostrare che il problema è stato “preso in carico”, senza che ciò comporti un’effettiva redistribuzione del potere o una limitazione giuridicamente rilevante degli abusi di posizione. In assenza di tali conseguenze, l’accountability non incide sui rapporti di forza, ma si limita a registrarli.
Le criticità richiamate emergono con particolare evidenza anche sul piano applicativo.
Questo deficit non si esaurisce sul piano interno dell’organizzazione e della governance, ma si proietta inevitabilmente sul terreno della tutela giurisdizionale. Anche nell’ordinamento interno, il tema della sindacabilità dei poteri esercitati da enti formalmente privati ma funzionalmente pubblici continua a essere attraversato da un persistente oscillare tra approcci formalistici, ancorati alla qualificazione soggettiva dell’ente, e letture sostanzialistiche, orientate all’impatto concreto delle decisioni su diritti e interessi legittimi, secondo una dialettica che riproduce, anche sul piano processuale, la tensione tra qualificazione soggettiva e qualificazione funzionale dell’attività esercitata. Tale oscillazione incide direttamente sull’effettività della tutela, soprattutto nei casi in cui il potere esercitato non trovi un chiaro statuto pubblicistico di responsabilità.
Quando l’esercizio di poteri di fatto para-pubblici viene schermato dall’autonomia associativa e ricondotto integralmente alla dimensione privatistica, il rischio non è tanto l’assenza formale di rimedi, quanto una compressione dell’effettività del controllo giurisdizionale, affidato a meccanismi di sindacato prevalentemente endosistemici o strutturalmente condizionati dall’assetto stesso del potere esercitato. In tali ipotesi, l’accesso al giudice non è precluso in via esplicita, ma risulta indirettamente conformato dalla qualificazione giuridica dell’ente e dalla conseguente delimitazione dell’ambito di sindacabilità, con il pericolo che decisioni sostanzialmente incidenti su diritti, opportunità e posizioni giuridiche rilevanti restino sottratte a un controllo pienamente esterno e indipendente.
È in questa tensione tra tutela formale e tutela effettiva che la questione della governance degli enti a potere para-pubblico assume una rilevanza sistemica, intersecando il principio dell’effettività della tutela giurisdizionale quale presidio ultimo contro l’opacizzazione del potere. In questa prospettiva, il tema dell’effettività della tutela giurisdizionale – quale declinazione del diritto a un ricorso effettivo sancito dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – emerge come parametro imprescindibile per valutare la tenuta sistemica di assetti di governance che, pur formalmente privatistici, incidono in modo strutturale su interessi generali.
Tali criticità emergono con particolare evidenza anche in relazione a enti nazionali formalmente pubblici o para-pubblici, a base associativa, che svolgono talora, al contempo, funzioni di rappresentanza sportiva riconosciute a livello internazionale e attività di rilievo pubblico su delega statale. In questi casi, l’intreccio tra mission istituzionale, autonomia associativa e inserimento stabile nei circuiti sportivi globali produce una concentrazione di poteri che sfugge alle categorie classiche del diritto amministrativo, ma che rende tanto più pressante l’esigenza di presidi di trasparenza e responsabilità.
Si pensi, a mero titolo esemplificativo, all'Automobile Club d'Italia (ACI), un ente pubblico non economico a base associativa, che, inter alia, oltre a operare anche come federazione sportiva, espleta rilevanti attività d’interesse pubblico quali la gestione del Pubblico registro automobilistico (PRA), la riscossione dell’imposta provinciale di trascrizione e l'erogazione alle Regioni e alle Province autonome convenzionate di svariati servizi relativi alle tasse automobilistiche. Il riferimento non assume rilievo per la specificità del caso, ma per il suo valore paradigmatico, quale espressione di una più ampia tipologia di enti a base associativa che, pur formalmente collocati fuori dall’amministrazione in senso stretto, esercitano funzioni pubbliche o para-pubbliche all’interno di assetti regolatori multilivello. In tale prospettiva, l’interesse giuridico non è rivolto alle specifiche vicende organizzative dell’ente, bensì al modello istituzionale che esso esprime, quale esempio emblematico di compenetrazione tra autonomia associativa e funzioni pubbliche esercitate in senso sostanziale.
Il dato assume contorni ancora più significativi se osservato in una prospettiva comparatistica. Nell’ordinamento dell’Unione europea, pur nel rispetto dell’autonomia sportiva, si è progressivamente affermata una concezione funzionale della qualificazione dei soggetti, per cui la natura formalmente privata non esclude l’applicazione di principi sostanziali di trasparenza, concorrenza e correttezza quando l’attività esercitata incide su interessi generali o su mercati regolati. È in questa chiave che si colloca una giurisprudenza ormai consolidata della Corte di giustizia dell’Unione europea, a partire dalla nota sentenza Meca-Medina, che ha chiarito come le regole adottate da federazioni sportive, pur espressione di autonomia privata, siano soggette al sindacato di compatibilità con il diritto dell’Unione ogniqualvolta producano effetti restrittivi su libertà economiche fondamentali o sulla concorrenza.
Un approccio ulteriormente affinato in decisioni successive – da Mutu e Pechstein sino a più recenti arresti in materia di arbitraggi sportivi obbligatori – nelle quali l’autonomia dell’ordinamento sportivo viene riconosciuta, ma non assolutizzata, dovendo essa confrontarsi con il diritto a un equo processo, con l’accesso a un giudice indipendente e con la tutela effettiva delle situazioni soggettive incise. In questa linea si inserisce anche la sentenza ISU, nella quale la Corte di giustizia ha affermato che l’esercizio di poteri regolatori e sanzionatori da parte di federazioni sportive internazionali può integrare una posizione di dominanza, imponendo l’applicazione delle regole antitrust quando tali poteri si traducono in una restrizione strutturale dell’accesso al mercato o, più in generale, all’esercizio di una professione sportiva.
Ne emerge un quadro giurisprudenziale coerente, nel quale l’autonomia organizzativa non viene negata, ma ricondotta entro confini funzionali: essa è legittima fintanto che non si traduca in un sistema chiuso, autoreferenziale e impermeabile a principi esterni di garanzia, soprattutto quando le decisioni assunte incidono sull’accesso a opportunità professionali, sulla libertà di iniziativa economica o su diritti fondamentali della persona. In questo senso, il filo conduttore delle pronunce richiamate non è la compressione dell’autonomia, ma la sua integrazione entro un perimetro di garanzie esterne, reso necessario dall’impatto sistemico delle decisioni assunte.
Analogamente, nei modelli di corporate governance delle società quotate – e, più in generale, nelle esperienze anglosassoni di regolazione dei poteri privati a impatto sistemico – l’esercizio di funzioni rilevanti giustifica l’imposizione di obblighi stringenti di disclosure, limiti al cumulo delle cariche e presidi di controllo indipendente, proprio in ragione dell’impatto delle decisioni assunte. Negli Stati Uniti, la logica della public function doctrine e le regole elaborate dalla SEC (Securities and Exchange Commission) in materia di trasparenza e conflitti di interesse mostrano come l’autonomia privata venga fisiologicamente compressa quando l’attività svolta assume una dimensione pubblicamente rilevante.
Anche a livello internazionale, le linee guida OCSE sulla corporate governance e le best practices elaborate in ambito di soft law mostrano una crescente attenzione al rapporto tra concentrazione del potere, trasparenza e responsabilità, superando una concezione assoluta dell’autonomia privata in favore di un modello orientato alla prevenzione dei conflitti strutturali.
Nel settore sportivo globale, tuttavia, tale evoluzione appare incompleta. Le federazioni internazionali continuano a beneficiare di una relativa zona franca normativa, nella quale l’autonomia associativa, l’autoregolazione e la dimensione sovranazionale concorrono a rendere difficilmente sindacabili scelte che, pur formalmente corrette, risultano opache sotto il profilo della legittimazione sostanziale. Il ruolo del Tribunale Arbitrale dello Sport (CAS), pur essenziale quale garante di uniformità e prevedibilità, resta inscritto all’interno del medesimo ordinamento che è chiamato a giudicare, con il rischio di trasformare il controllo giurisdizionale in una verifica prevalentemente endosistemica.
In tale assetto, il problema non è soltanto se esista un giudice, ma quale sia la sua effettiva capacità di incidere su decisioni che determinano l’accesso a professioni, risorse e posizioni di rilievo. L’eventuale arretramento del giudice statale, giustificato in nome dell’autonomia degli ordinamenti settoriali, rischia di produrre una frattura nella catena della legalità, nella quale poteri sostanzialmente pubblici restano sottratti a un controllo pienamente esterno e indipendente. Il mancato sindacato assume così una valenza non neutrale, incidendo sullo Stato di diritto e sull’eguaglianza nell’accesso alle opportunità regolate da tali ordinamenti. L’inerzia regolatoria non opera dunque come semplice difetto del sistema, ma come elemento strutturale di stabilizzazione degli assetti di potere esistenti.
In questo quadro, le nomine percepite come dinastiche – anche quando riguardino enti nazionali formalmente pubblici o para-pubblici, come l’Automobile Club d’Italia, o talune federazioni sportive internazionali dotate di poteri regolatori e sanzionatori a proiezione globale, tra cui la FIA – non costituiscono tanto un'anomalia quanto il sintomo di un assetto regolatorio che tende ad accettare come fisiologica la concentrazione del potere e la stratificazione di funzioni, incarichi e interessi, rinunciando a governarla attraverso strumenti giuridici adeguati. Privatum nomen, publica potestas: una formula descrittiva che restituisce la tensione irrisolta tra forma giuridica e sostanza del potere esercitato.
La questione, pertanto, non riguarda la legittimità delle singole nomine o la correttezza formale delle procedure interne, ma l’adeguatezza dell’assetto normativo complessivo rispetto a enti che, pur collocandosi formalmente nel diritto privato o nell’autonomia associativa, esercitano funzioni pubbliche o para-pubbliche in modo stabile e strutturato, producendo effetti assimilabili a quelli dell’azione amministrativa.
È qui che il discorso de iure condendo diventa centrale. L’introduzione di obblighi di disclosure generalizzata e integrale, di incompatibilità oggettive fondate sul cumulo degli incarichi, di limiti temporali e quantitativi alle cariche apicali e di forme di accountability idonee a produrre conseguenze giuridiche reali non avrebbe natura punitiva né moralizzatrice. In tali ipotesi, la mera evocazione dell’autonomia privata non può assolvere a funzione dirimente per escludere l’applicazione di presidi pubblicistici di responsabilità, finendo talora per operare come clausola di immunizzazione più che come strumento di garanzia, dovendo invece prevalere una qualificazione funzionale dell’ente, fondata sull’impatto sistemico e sull’incidenza effettiva delle decisioni assunte su interessi generali e posizioni giuridiche soggettive.
In particolare, quando l’ente privato o associativo esercita funzioni pubbliche in senso sostanziale, l’assenza di tali conseguenze determina una frattura tra potere e responsabilità che non può essere colmata dalla sola dimensione reputazionale. Si tratterebbe, piuttosto, di un adeguamento fisiologico dell’ordinamento alla trasformazione del potere, secondo logiche già sperimentate in altri settori dell’economia e della governance globale.
In questa prospettiva, il diritto non è chiamato a colpire l’arricchimento o il successo individuale, ma a prevenire l’opacizzazione sistemica che deriva dall’assenza di regole proporzionate all’impatto delle decisioni assunte, in una logica di garanzia istituzionale e non di riequilibrio politico o redistributivo.
Non si tratta, beninteso, di mettere in discussione l’autonomia degli enti settoriali o associativi, né la legittimità formale delle rispettive procedure, quanto piuttosto di interrogarsi sulla tenuta sistemica di assetti di governance che, pur operando in contesti formalmente privatistici, producono effetti pubblici rilevanti. In questi casi, l’introduzione di obblighi rafforzati di trasparenza, di disclosure – anche obbligatoria – e di accountability non rappresenta una indebita compressione dell’autonomia privata, ma una risposta coerente al principio secondo cui chi esercita poteri di fatto incidenti su interessi generali deve poter rendere conto delle proprie scelte, secondo logiche di responsibility and answerability proprie delle moderne democrazie pluraliste.
Il problema, in definitiva, non è che il diritto difetti degli strumenti concettuali per intervenire, ma che continui a faticare nel riconoscere come pubbliche, sul piano degli effetti, funzioni che pubbliche sono divenute nei fatti, per effetto della stabile incidenza su interessi generali e dell’inserimento strutturale dell’ente in circuiti decisionali di rilevanza pubblica. Finché l’autonomia privata verrà invocata come schermo assoluto, la governance di tali enti resterà formalmente corretta ma sostanzialmente opaca, sottratta a un controllo giurisdizionale pieno e affidata a meccanismi di autoregolazione che tendono a perpetuare strutture decisionali chiuse, con il rischio che la legalità formale divenga, paradossalmente, il principale fattore di legittimazione dell’opacità.
In questa prospettiva, il giudice non è chiamato a comprimere l’autonomia degli ordinamenti sportivi o associativi ma, ove necessario, a presidiare il punto oltre il quale l’autonomia privata, invocata in chiave formale, cessa di essere garanzia di libertà e diviene fattore di immunità dal controllo, soprattutto quando l’ente eserciti funzioni pubbliche o para-pubbliche in assenza di un adeguato statuto di responsabilità e di tutela giurisdizionale effettiva. Ed è in questo spazio, più che nelle singole vicende o nei singoli nomi, che si misura oggi la fragilità giuridica degli assetti di potere privato a rilevanza pubblica.