1 Introduzione del Procuratore della Repubblica Edmondo Bruti Liberati
1.1 L’esperienza del Bilancio di Responsabilità Sociale
Con le due immagini, in copertina, del Palazzo di giustizia in costruzione nel 1934 e del nuovo URP Ufficio Relazioni con il Pubblico entrato in funzione esattamente settant’anni dopo nel 2014, si è voluto dare visivamente l’idea di una giustizia milanese al passo con i tempi. Pubblicando, per il quinto anno, il Bilancio di Responsabilità Sociale della Procura della Repubblica di Milano, presento anche il “bilancio conclusivo ” di una esperienza che si è mossa sotto il segno della “innovazione”. Devo dare atto a Cuno Tarfusser, all’epoca Procuratore della Repubblica di Bolzano, di avere utilizzato, per primo, questo strumento per la attività di un ufficio giudiziario e a Livia Pomodoro, all’epoca Presidente del Tribunale di Milano, di avermi spinto alla emulazione con la pubblicazione del BRS del Tribunale di Milano, il primo di un grande ufficio giudiziario. Lo strumento del Bilancio di Responsabilità Sociale si propone, da un lato, di illustrare l’attività svolta evidenziando le scelte organizzative adottate, le risorse utilizzate, i problemi insorti e i risultati raggiunti (con i punti forti e i punti deboli) e, dall’altro, di indicare le strategie di miglioramento per il futuro, nel quadro di un processo di trasparenza e di assunzione di responsabilità. L’esercizio, ancora non usuale per un ufficio giudiziario, della redazione del BRS “costringe” ad una analisi e riflessione sulla organizzazione e sulla gestione dell’ufficio, in un confronto diretto tra magistrati e personale amministrativo.
Sin dal primo BRS del 2011 di questa Procura si è scelto di adattare il modello BRS a comprendere, oltre ai profili più strettamente organizzativi, anche un rendiconto dell’attività di indagine svolta, con particolare riferimento ai procedimenti ed ai settori di intervento di maggiore rilievo sociale. Anche in questo BRS pertanto sarà fatto cenno sinteticamente alle indagini ed ai procedimenti che hanno assunto rilievo nel periodo preso in considerazione, con la avvertenza che spesso si tratta di procedimenti iniziati in precedenza. Faremo riferimento allo stato dei procedimenti: indagini preliminari in corso (ovviamente solo per i casi non più coperti dal segreto), richieste di definizione, processi in corso davanti all’Ufficio GIP o al Tribunale. Si avrà cura di indicare anche i casi in cui l’impostazione della Procura non è stata accolta dai giudicanti e, in quanto possibile, si darà conto degli sviluppi negli ulteriori gradi di giudizio. Una particolare attenzione sarà dedicata ai problemi di gestione della “giustizia ordinaria” e dei reati seriali.
1.2 La comunicazione della Procura
I rapporti con la stampa, in aderenza con il vigente assetto normativo (art. 5 dlgs. 106/2006), sono gestiti personalmente dal Procuratore della Repubblica, che non ha rilasciato alcuna delega, ma che naturalmente si avvale della collaborazione dei procuratori aggiunti e dei sostituti delegati per le singole indagini. Per i casi di significativo interesse pubblico, è stata privilegiata la comunicazione con lo strumento del comunicato stampa emesso dal Procuratore e diffuso con la massima tempestività possibile consentita dal livello di discovery raggiunto, anche al fine di garantire parità di accesso a tutti i media. Nel periodo in esame sono stati diffusi numerosi comunicati stampa. In occasione di indagini di particolare rilievo al comunicato stampa è seguita una conferenza stampa, tenuta negli uffici della Procura della Repubblica, con la partecipazione dei responsabili della o delle forze di PG interessate.
L’obiettivo è di fornire all’opinione pubblica una informazione il più possibile completa su quegli aspetti della indagine che non sono più coperti da segreto e sempre nel rispetto della presunzione di non colpevolezza. Il rispetto della dignità delle persone ha comportato, d’intesa con le forze di polizia, la adozione di precise prassi operative per evitare la ripresa fotografica o televisiva di persone al momento dell’arresto. Nel quinquennio, nonostante siano stati eseguiti numerosi arresti in tema di criminalità mafiosa, terrorismo, corruzione e criminalità economica suscettibili di grande risonanza mediatica, in nessuna occasione vi è stata la diffusione di immagini delle persone. A parte le conferenze stampa di cui si è detto, il Procuratore della Repubblica non ha rilasciato alcuna intervista (stampa, tv, radio, internet) su procedimenti specifici. La stessa impostazione di self restraint è stata adottata anche con riguardo a tematiche generali di riforma della giustizia, riservando la eventuale presa di posizione a 5 momenti istituzionali (audizioni Commissioni parlamentari, interlocuzione con CSM e Ministero della Giustizia). Il Procuratore ha anche evitato la partecipazione come relatore a convegni su tematiche generali della giustizia, quando potesse determinarsi una interferenza o stretta connessione con indagini in corso presso la Procura di Milano.
1.3 La presunzione di innocenza e la ragionevole durata del processo
L’osservazione di metodo più rilevante è il richiamo – che qui si vuole fatto una volta per tutte, ma con particolare sottolineatura – al principio della presunzione di innocenza, fino alla decisione definitiva. Stella polare per questa Procura è che l’impegno per l’efficacia delle indagini non solo non deve mai mettere in discussione il più rigoroso rispetto delle procedure e delle garanzie difensive, ma deve anche misurarsi con la più grande attenzione nel ricorso a strumenti limitativi della libertà personale o fortemente invasivi della privacy.
L’attuazione del principio costituzionale della “ragionevole durata del processo” ha costantemente guidato la gestione delle indagini della Procura di Milano, come risulta documentato da quanto esposto nelle relazioni sulla attività di indagine dei Dipartimenti. In meno di quattro anni sono giunti a sentenza definitiva rilevanti e complessi processi relativi alle indagini della DDA sulla ‘ndrangheta e alle indagini su diversi fatti di bancarotta e corruzione nei casi “San Raffaele” e ”Maugeri”.
Il ricorso al rito immediato è costantemente cresciuto nel corso del quadriennio ed ha riguardato anche indagini su vicende complesse (vedi ad es. indagini DDA sulla ‘ndrangheta, indagine sul troncone MOSE per corruzione e rivelazione di segreto di ufficio, indagine su corruzione e turbativa d’asta per appalti di Expo 2015, indagini su omicidi volontari). L’ampio utilizzo del decreto penale, in continuo incremento grazie alla collaborazione con l’Ufficio GIP, con una percentuale di opposizioni modesta, ha consentito di deflazionare il carico sul dibattimento in Tribunale, con l’ulteriore positiva conseguenza di tempi di fissazione del giudizio particolarmente contenuti (nell’ordine di sei mesi).
L’apporto delle varie forze di Polizia Giudiziaria, grazie all’encomiabile impegno, alla disponibilità e alla professionalità di tutti, Ufficiali ed agenti di P.G. si è rilevata essenziale per l’efficacia e la tempestività delle indagini della Procura. La Procura della Repubblica di Milano, nonostante le carenze nel personale, magistrati e soprattutto amministrativi, e le insufficienze nella informatizzazione, riesce a smaltire le sopravvenienze ed in tempi ragionevolmente brevi. Come sarà esposto dettagliatamente più avanti, l’indice di ricambio, che mostra la capacità di definizione dei procedimenti ricevuti nel corso dell’anno di riferimento è di poco inferiore al 100%.
La maggior parte (54%) delle indagini della Procura nei procedimenti a carico di noti è definita entro i sei mesi. Permane invece la difficoltà a smaltire l’arretrato, nonostante gli sforzi compiuti. Un incremento anche modesto del personale, magistrati e amministrativi, potrebbe consentire di dedicare maggiori risorse allo smaltimento dell’arretrato senza compromettere la capacità di definizione dei procedimenti sopravvenuti durante l’anno, che si attestano nel quinquennio su oltre 120.000 all’anno. Le sopravvenienze “reali” sono molto più alte di quanto emerge dal dato statistico; la Procura di Milano, a differenza di altre procure, per razionalizzare l’impiego del tempo dell’insufficiente personale amministrativo addetto alla registrazioni, adotta, per talune tipologie di reato, un sistema di registrazione “per elenchi” (da 50 a 100 notizie i reato figurano con un unico numero). Oltre la metà dei procedimenti sopravvenuti, più di 60.000, riguardano il settore più significativo, quello delle notizie di reato contro noti. Un paragone con altri grandi uffici giudiziari del paese mostra come, in una situazione di sostanziale parità dei sopravvenuti noti per anno, la Procura di Milano abbia il rapporto più basso magistrati/procedimenti e, soprattutto, personale amministrativo/procedimenti.
1.4 Le innovazioni nella organizzazione
Una particolare attenzione è stata dedicata alle relazioni inter-organizzative con il Tribunale di Milano, dibattimento ed ufficio GIP, essenziali per contribuire a migliorare la capacità complessiva di risposta alla domanda di giustizia. La costante interlocuzione con il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati, ha consentito di pervenire, in un clima di confronto e collaborazione, alla sottoscrizione di una serie di Protocolli di intesa congiunti tra Tribunale, Procura e Avvocatura ed ha costituito un stimolo decisivo verso la costituzione del nuovo URP (Ufficio Relazioni con il Pubblico). Grazie al confronto con l’Avvocatura ed in particolare con la Camera Penale è stato realizzato ed è 6 pienamente operativo il “Progetto Ufficio Ricezione Atti” che risponde alle esigenze informative della avvocatura e rende più razionale la attività della struttura amministrativa.
Tra gli obbiettivi, in termini di gestione, indicati sin dal primo Bilancio figurano il controllo e la razionalizzazione delle risorse disponibili. Importanti risultati sono stati raggiunti ed ormai consolidati in tema di intercettazioni, come costi e come numero di intercettazioni. Anche l’obbiettivo del monitoraggio e del contenimento delle spese per consulenze è stato raggiunto e sono possibili ulteriori miglioramenti. La razionalizzazione della distribuzione delle competenze tra i Dipartimenti attuata all’inizio del 2012 è a regime ed ulteriori modifiche minori sono state apportate. Il Dipartimento SDAS, le cui competenze vengono continuamente aggiornate si conferma come snodo centrale nella struttura organizzativa della Procura. All’esito di una procedura partecipata (osservazioni e proposte avanzata dai magistrati dell’ufficio, assemblee di dipartimento e assemblea generale) il 26 giugno 2014 è stato redatto il documento conclusivo ”Criteri di organizzazione dell’Ufficio 2014/2016”, che nel primo anno di applicazione ha mostrato la sua piena idoneità a disciplinare un ufficio complesso.
La elaborazione dei nuovi “Criteri” si era giovata, non solo nella fase conclusiva, del ripristino nel corso dell’ultimo quadriennio della convocazione (con cadenza di media semestrale) di assemblee generali dell’ufficio, prassi che era stata abbandonata da diversi anni. Il crescente aumento, per quantità e qualità, delle Notizie di Reato pervenute e la diminuzione costante delle risorse di personale amministrativo hanno imposto di perseguire soluzioni organizzative fortemente innovative. La priorità è costituita dalla informatizzazione, che ha incontrato rilevanti difficoltà a causa della obsolescenza dei sistemi informativi, in particolare il registro delle notizie di reato REGE 2.2. Nei settori in cui era praticabile una iniziativa locale, invece, si sono fatti notevoli passi avanti. Ciò si è verificato nella gestione della trasmissione telematica della massa ingente di Notizie di reato seriali in materia tributaria e previdenziale, grazie alla collaborazione di Agenzia delle Entrate e INPS. In tali materie un raccordo efficace con l’Ufficio GIP ha reso possibile un utilizzo amplissimo dello strumento del Decreto Penale, in difetto del quale tale massa di notizie di reato sarebbe risultata ingestibile. I gravissimi limiti di base di REGE hanno anche reso difficoltosa la elaborazione di statistiche articolate per periodi definiti e la stessa estrazione di dati specifici e completi. Ma finalmente nei prossimi primi giorni di novembre, completate le operazioni preliminari e la migrazione dei dati, sarà operativo anche per la Procura di Milano il nuovo programma SICP.
1.5 Il servizio giustizia a rischio di paralisi
Un particolare rilievo è stato dato ai problemi dell’organizzazione dell’ufficio della Procura nel suo complesso, in stretto coordinamento con il Dirigente amministrativo. Nel corso della relazione si rende conto dettagliatamente della drammatica situazione di scopertura del personale amministrativo, che non ha paragone in alcuna altra grande sede giudiziaria. Il blocco ormai risalente del turn over, la preclusione di qualsiasi incentivo di riqualificazione interna e il fisiologico tasso di pensionamento rendono la situazione insostenibile. Il saldo ingressi/uscite dell’ “interpello” per trasferimenti a livello nazionale recentemente disposto dal Ministero della Giustizia, come era prevedibile e previsto è fortemente negativo. In mancanza di provvedimenti significativi ed urgenti, occorre dire con chiarezza che la gestione della Procura di Milano rischia concretamente la paralisi.
Non sarà sufficiente il senso del dovere e l’abnegazione di tutti gli amministrativi in servizio, di tutte le qualifiche, che finora ha consentito, nonostante tutto di reggere la quotidianità, affrontare le frequenti situazioni in cui l’urgenza delle indagini impone impegno supplementare e non ultimo di fronteggiare le ricadute sul sistema giudiziario dell’evento EXPO, appena concluso. Al principio di “impegnarsi nella situazione esistente”, utilizzando al meglio le risorse, razionalizzando, innovando e contando sull’abnegazione di tutti la Procura di Milano si è sempre attenuta. Ma ora si è giunti ad un punto limite. Ed ancora si deve sottolineare con fermezza l’esigenza di un intervento riformatore sul processo penale, in difetto del quale tutto l’impegno organizzativo cui ci dedichiamo rischia di risultare vano. Il catalogo delle indispensabili riforme strutturali è ben noto e condiviso da tutti gli esperti della materia, primo fra tutti un radicale intervento sulle attuali regole di prescrizione, che troppo spesso vanificano, addirittura in appello o in cassazione, il faticoso risultato raggiunto con indagini complesse e dispendiose, anche per reati di grave allarme sociale come la corruzione.
1.6 Omaggio alla memoria delle vittime del tragico evento dell’aprile 2015
Prima di concludere questa esposizione introduttiva è doveroso un omaggio alla memoria delle vittime del tragico evento del 9 aprile scorso: il giudice Ciampi, l’avvocato Claris Appiani e il sig. Erba, caduti in questo Palazzo di Giustizia.
1.7 Un ribadito impegno
Il Presidente Mattarella il 9 marzo 2015 si è così indirizzato ai Magistrati Ordinari in Tirocinio: “Professionalità, dedizione, credibilità, autorevolezza, senso di responsabilità, sono le doti che i cittadini si aspettano nei magistrati. Doti - tutte - radicate nella consapevolezza dell'altissimo compito che essi sono chiamati a svolgere. Al penetrante potere connesso alle funzioni esercitate, deve sapersi accompagnare, a bilanciamento, l'umiltà. Vale a dire la costante attenzione alle conseguenze del proprio agire professionale, sia verso i singoli che avanzano istanze di giustizia, sia verso l'intera società, che nei giudici deve poter nutrire piena fiducia. Attenzione che impone, correlativamente, apertura al dubbio sui propri convincimenti, disponibilità a confrontarsi con le critiche legittime ai modi in cui si amministra la giustizia.” Il monito ai giovani colleghi lo consideriamo indirizzato a tutti noi e, se posso dire, in particolare ai magistrati che svolgono le funzioni di Pubblico Ministero.
Con questo Bilancio di Responsabilità Sociale “rendiamo conto”, disposti a confrontarci con le critiche legittime, mentre evidenziamo anche le difficoltà in cui operiamo. Magistrati della Repubblica, noi continueremo ad adoperarci per la migliore funzionalità possibile della giustizia penale anche nelle difficili condizioni attuali, ma è doveroso denunciare che senza le riforme e le iniziative organizzative sopra indicate il sistema di giustizia penale incontrerà difficoltà sempre crescenti a raggiungere il suo scopo di garantire la legalità.