Magistratura democratica
Diritti senza confini

Zone di transito internazionali degli aeroporti: zone grigie del diritto

di Adelaide Massimi, Annapaola Ammirati
operatrici del progetto “In Limine”, Asgi - Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione
Un commento critico a prospettive e prassi attuate dalla pubblica amministrazione

Ad agosto del 2019 Asgi, nell’ambito del progetto In Limine, ha osservato e segnalato alle competenti autorità tramite lettera aperta[1] un respingimento immediato effettuato presso lo scalo aereo di Roma Fiumicino considerato illegittimo. Il caso riguardava un cittadino straniero regolarmente soggiornante in Italia da diversi anni, titolare di un permesso di soggiorno per motivi di lavoro e padre di un bambino nato in Italia che, dopo aver chiesto il rinnovo del documento scaduto, si era recato per alcuni mesi nel proprio paese di origine. Rientrando in Italia è stato fermato nella zona di transito internazionale dove, a seguito di verifiche sulle banche dati nazionali, gli è stata notificata una decisione di rigetto della richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno e per tale ragione è stato ritenuto carente dei requisiti necessari per l’ingresso nel territorio nazionale e respinto.

A seguito dell’invio della lettera aperta con la quale Asgi chiedeva delucidazioni riguardo al respingimento effettuato, le autorità hanno risposto esponendo le ragioni della prassi seguita.

Con questo breve documento ci proponiamo di analizzare tali ragioni alla luce della normativa e della giurisprudenza che si è andata affermando in ambito nazionale e internazionale relativamente alle zone di transito degli aeroporti.

Il primo rilievo sollevato dalla pubblica amministrazione riguarda la sussistenza di forme di privazione della libertà correlate all’esecuzione del respingimento immediato. L’art. 10 c. 1 del Testo unico sull’immigrazione, così come la normativa europea (Regolamento 2016/399 cd. Codice di frontiere Schengen) si limita a prevedere che “La polizia di frontiera respinge gli stranieri che si presentano ai valichi di frontiera senza avere i requisiti richiesti dal presente testo unico per l’ingresso nel territorio dello Stato”. Tuttavia, il tempo necessario perché l’allontanamento venga di fatto eseguito, può protrarsi per alcuni giorni poiché, nonostante sia previsto che il vettore che ha condotto lo straniero privo di documenti nel territorio sia “tenuto a prenderlo immediatamente a carico ed a ricondurlo nello Stato di provenienza, o in quello che ha rilasciato il documento di viaggio eventualmente in possesso dello straniero”, accade che non vi sia disponibilità di voli anche per un’intera settimana. Il Garante nazionale per i diritti dei detenuti, in un report sul tema pubblicato a giugno del 2019, presenta i dati relativi ai tempi di permanenza nelle aree di transito di Malpensa e Fiumicino nel 2018: 593 persone hanno atteso l’esecuzione del rimpatrio per periodi superiori ai tre giorni, alcune delle quali per un periodo di otto giorni.[2]

L’amministrazione, citando il Codice di frontiere Schengen, afferma che “la disciplina unionale […] non stabilisce un termine per l’esecuzione del provvedimento” e che “allo stesso tempo impone alle guardie di frontiera detto obbligo di impedire l’ingresso in assenza dei requisiti richiesti, la cui inottemperanza […] costituirebbe una violazione dell’ acquis di Schengen”. A tal proposito occorre sottolineare tuttavia che lo stesso Codice di frontiere, all’Allegato V, chiarisce che l’autorità responsabile, fino alla riconduzione del cittadino straniero da parte del vettore, adotta le misure necessarie “nel rispetto del diritto nazionale” allo scopo di impedire l’ingresso illecito.

In tale periodo il cittadino straniero respinto attende il vettore nell’area di sicurezza della zona di transito. A tal proposito l’amministrazione scrivente afferma che “il cittadino straniero non è ristretto nella sua libertà personale, ma gli viene solo impedito l’ingresso nel territorio nazionale in mancanza dei requisiti previsti”. Appare utile soffermarci su questa tesi, in passato definita come “tesi della prigione con tre pareti” – che è stata ampiamente utilizzata dagli Stati nei primi casi di trattenimento presso le aree di transito aeroportuali portati all’attenzione della Corte europea dei diritti umani e altrettanto ampiamente smentita dalla Corte – secondo la quale la permanenza dei cittadini stranieri nelle zone di transito non è da considerarsi detentiva sia perché lo straniero può sempre recuperare la propria libertà decidendo di lasciare il territorio nazionale, sia perché essi non sarebbero ancora, letteralmente e formalmente, presenti sul territorio dello Stato in questione.

La Corte europea si è pronunciata in merito a tale questione per la prima volta nel caso Amuur c. Francia nel 1996 stabilendo come principio generale che il trattenimento degli stranieri presso la zona internazionale di un aeroporto comporta una restrizione della libertà che, in determinate circostanze[3] e tenendo conto dell’effettiva possibilità per la persona di lasciare il territorio in cui è ristretto, si concretizza in una vera e propria forma di privazione della libertà. Da allora si è affermata una giurisprudenza costante della Corte che ha affermato che la permanenza dei cittadini stranieri nelle zone di transito comporta sicuramente una restrizione della libertà che, in determinate circostanze, si traduce in una vera e propria privazione della libertà personale. Secondo tale interpretazione costante, dunque, rilevata l’esistenza di una privazione effettiva della libertà personale, è indubbio che risiede in capo agli Stati l’obbligo al rispetto delle garanzie contenute nell’articolo 5[4].

Per quanto riguarda la definizione di misure incidenti sulla libertà personale, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 105 del 2001 si è a sua volta espressa affermando che “in ogni evenienza di assoggettamento fisico all’altrui potere” si verifica “quella mortificazione della dignità dell’uomo […] che è indice sicuro dell’attinenza della misura alla sfera della libertà personale”[5]. Ne consegue dunque che il fatto stesso di privare, anche in un’area non espressamente votata alla detenzione, una persona della propria libertà personale, fattispecie individuabile appunto ove vi sia una condizione di “assoggettamento all’altrui potere”, rientra quantomeno nei casi di “qualsiasi altra restrizione della libertà personale” citati dall’articolo 13 della Costituzione e deve quindi sottostare alle garanzie da esso previste.

Le affermazioni della Direzione centrale appaiono dunque fuorvianti nel momento in cui, citando il Manuale pratico per le guardie di frontiera, stabiliscono che, non essendo previsto un “potere di trattenimento” ma esclusivamente la “temporanea permanenza” nelle aree di transito di porti e aeroporti, la situazione dei cittadini stranieri che si trovano in tale situazione non è ascrivibile al trattenimento. Evidentemente, e come affermato dalla giurisprudenza della Consulta e della Corte europea, al di là delle “etichette”, l’individuazione delle situazioni in cui la persona è soggetta a una privazione o restrizione della sua libertà personale, deve essere svolta a partire dall’analisi della realtà. Ne consegue che, ove venga rilevata una situazione di restrizione o privazione della libertà personale attuata nelle zone di transito, questa avviene al di fuori di qualsivoglia normativa, e quindi in aperta violazione della riserva assoluta di legge prevista dall’articolo 13 della Costituzione, posto a garanzia del principio di inviolabilità della libertà personale.

La Direzione prosegue osservando, in relazione a quanto previsto dal Manuale per le guardie di frontiera, che la disciplina unionale “nulla prescrive in ordine alla necessità di una convalida da parte dell’Autorità giudiziaria”. Appare chiaro che la convalida è un obbligo derivante dal dettato costituzionale, che non ammette alcuna forma di restrizione della libertà personale “se non per atto motivato dell’autorità giudiziaria”[6]. Altrettanto limpido appare l’obbligo di dare attuazione alla disciplina eurounitaria in maniera costituzionalmente conforme, come, d’altronde, chiarito nello stesso Codice di frontiere Schengen ove si rileva la necessità di adottare le misure necessarie “nel rispetto del diritto nazionale”[7].In linea con quanto fin qui sottolineato, il Garante nazionale ritiene che le situazioni di attesa che si determinano nelle zone di transito “configurano una privazione de facto della libertà personale su cui il Garante, alla stregua di altri Organismi di controllo quali il Comitato per la prevenzione della tortura è chiamato a esercitare il proprio mandato ai sensi del Protocollo opzionale alla Convenzione Onucontro la tortura (Opcat)” [8]. Tale posizione è condivisa appunto dal Comitato per la prevenzione della tortura (Cpt) che già nel suo 7° report, affermava che “il rimanere in un transito o zona “internazionale”, a seconda dalle circostanze, equivale a una privazione della libertà nel significato dell’Articolo 5 (1)(f) della Convenzione europea dei Diritti Umani e che, di conseguenza, tali zone ricadono nel mandato del Comitato”[9].

La citata Direzione centrale inoltre afferma che la sala transiti di Fiumicino “è sempre stata ritenuta idonea e rispondente ai requisiti di legge” dalle autorità di controllo nazionali e internazionali. Occorre qui citare le preoccupazioni espresse dal Garante nazionale che ha affermato che “nello scalo romano gli ambienti […] appaiono inadatti alla permanenza di persone per un periodo di tempo superiore a 24 ore”. Allo stesso modo il Cpt, nella relazione sulla visita effettuata a giugno 2017, rileva l’inadeguatezza degli ambienti, in particolare per via della mancanza di aria e luce naturali e per l’impossibilità di accedere all’aria aperta e raccomanda il trasferimento delle persone in altre strutture se la permanenza supera le 24 ore.[10]

Alla luce di quanto riportato, appare pacifico che la permanenza dei cittadini stranieri nelle zone di transito configuri una forma di privazione de facto della libertà personale: le circostanze e le modalità di tale permanenza sono infatti riferibili a una situazione di detenzione. L’assenza di una normativa che la preveda, di forme di convalida da parte della autorità giudiziaria e di tutte le garanzie (accesso all’informazione, alla difesa, alla comunicazione con l’esterno, etc.) che devono accompagnarsi a qualunque forma di restrizione della libertà personale, costituiscono gravi abusi e violazioni del dettato costituzionale (in primo luogo dell’art. 13) e della normativa nazionale, europea e internazionale relativa ai diritti fondamentali della persona umana. In nessun modo, infatti, l’esigenza di impedire l’ingresso di un cittadino straniero sul territorio può comportare la violazione dei suoi diritti fondamentali “previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti”[11] come chiarito anche dall’art. 2 del Testo unico sull’immigrazione.

Una seconda questione di estrema rilevanza riguarda l’illegittima emissione del decreto di respingimento immediato: è evidente che, al momento dell’ingresso, il cittadino era effettivamente dotato dei requisiti autorizzanti l’ingresso sul territorio, ovvero il passaporto, copia del titolo di soggiorno scaduto e ricevuta attestante la richiesta di rinnovo del titolo. Il Testo unico, il decreto attuativo dello stesso e numerose circolari e direttive del Ministero dell’interno stabiliscono chiaramente che tale documentazione è atta a permettere l’uscita e il reingresso del cittadino straniero sul territorio dello Stato[12]. A tale riguardo, la Direzione centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle frontiere sostiene che “in seguito alla notifica del provvedimento di rifiuto, eseguita in una frontiera aerea, lo straniero non ha alcun titolo per fare ingresso nel territorio italiano”. Da qui l’emissione del provvedimento di respingimento. La prassi che così si definisce è gravata da una serie di criticità. In primo luogo, la titolarità da parte del cittadino dei requisiti idonei a permetterne l’ingresso nel territorio, avrebbe dovuto portare alla notifica del provvedimento questorile solo una volta oltrepassata l’area di transito. Una volta “ufficialmente” effettuato l’ingresso, l’allontanamento sarebbe stato possibile esclusivamente attraverso una procedura di espulsione che prevede il controllo giurisdizionale alla sua esecuzione forzata. L’utilizzo del provvedimento di respingimento immediato, al contrario, non comporta la necessità di convalida della misura di allontanamento da parte dell’autorità giudiziaria.

In secondo luogo, l’uso del respingimento priva evidentemente il cittadino straniero della possibilità, prevista dall’atto stesso di rigetto di rinnovo del permesso di soggiorno, di “lasciare volontariamente il Territorio dello Stato” presentandosi “entro 15 (quindici) giorni lavorativi, decorrenti dalla data di notifica del presente atto, al posto di Polizia di Frontiera di Roma-Fiumicino”. Solo al termine dei 15 giorni lavorativi le autorità statali avrebbero potuto infatti procedere con l’espulsione dell’interessato dal territorio nazionale. Il decreto attuativo del Testo unico immigrazione (dPR 394/99) prevede infatti, all’art. 12 che, in caso di rifiuto del permesso di soggiorno, il questore avvisa l’interessato che, “sussistendone i presupposti, si procederà nei suoi confronti per l’applicazione dell’espulsione”. L’articolo citato prosegue al secondo comma stabilendo che con il provvedimento di rifiuto “il questore concede allo straniero un termine, non superiore a quindici giorni lavorativi, per presentarsi al posto di polizia di’ frontiera indicato e lasciare volontariamente il territorio dello Stato, con l’avvertenza che, in mancanza, si procederà a norma dell’articolo 13 del testo unico.”[13]

Inoltre, già la Corte d’appello di Milano si è ampiamente espressa, giudicando su un caso simile, con sentenza n. 1292/2018 affermando che il “potere di notifica di quell’atto amministrativo (il diniego di rinnovo) da parte della polizia poteva estrinsecarsi solo sul territorio dello Stato (e non al di fuori di esso, dove sarebbe competente a notificare solo l’Autorità consolare interessata)” e che “anche solo al fine della notifica dell’atto di diniego del Questore […] doveva essere consentito l’ingresso in Italia”.

A sua volta il Garante nazionale, nel Rapporto sopra citato, ha invitato le autorità a tenere conto dell’orientamento giurisprudenziale adottato dalla Corte d’appello di Milano “interrompendo da subito i respingimenti immediati dei cittadini stranieri che rientrano in Italia con un titolo di soggiorno nazionale in corso di validità (o del quale è stato richiesto tempestivamente il rinnovo), disponendo, eventualmente, la loro espulsione eseguibile mediante accompagnamento forzato alla frontiera esclusivamente a seguito di apposito controllo giurisdizionale”.

Infine, relativamente alla mancata possibilità del cittadino straniero di incontrare il proprio avvocato nella zona di transito, le affermazioni della Direzione Centrale appaiono piuttosto confuse. Se da un lato afferma che “l’esercizio alla difesa non è mai compromesso e gli avvocati hanno ampia facoltà di esercitare la propria rappresentanza legale”, nella nota relativa a tale affermazione si chiarisce che “l’area transiti internazionale degli aeroporti sono, tuttavia, aree sterili e, pertanto, l’accesso è consentito, per motivi di sicurezza dello scalo e ai sensi della normativa europea vigente, a soggetti strettamente autorizzati, quali operatori aeroportuali e addetti ai lavori muniti di badge aeroportuale, forze di polizia e passeggeri provvisti di carta d’imbarco”.

D’altronde, in numerose occasioni, ai cittadini stranieri viene requisito il telefono lasciandogli esclusivamente la possibilità di telefonare, a spese proprie, da un telefono pubblico presente nell’area. Tale circostanza evidentemente limita gravemente la possibilità di accedere all’informazione e al diritto di difesa. Tali diritti, nella contemporaneità, sono infatti legati alla possibilità di usufruire di molteplici forme di comunicazione telematica con l’esterno e di accesso all’informazione quali la messaggistica istantanea e la navigazione sui siti web.

Per quanto concerne i rimedi giurisdizionali, soprattutto relativamente alla privazione de facto della libertà personale, la questione è particolarmente complessa, e diverse strategie di contrasto delle violazioni osservate sono in fase di sperimentazione.

Occorre premettere che, nella circostanza del trattenimento presso una zona di transito, l’esercizio del diritto a un ricorso effettivo risulta ostacolato innanzitutto dall’assenza di un provvedimento che disponga la privazione della libertà, dalla condizione di sostanziale isolamento in cui si trovano le persone e dalla difficoltà a incontrare un difensare anche ove i trattenuti ne facciano espressamente richiesta.

Nei procedimenti di supervisione dell’attuazione delle sentenze della Corte europea dei diritti umani (Corte Edu) in materia di privazione illegittima della libertà personale dei cittadini stranieri (si veda in particolare il caso Khlaifia c. Italia), il Governo ha sostenuto che la procedura ex art. 700 cpc, volta a richiedere al giudice civile l’emissione di una decisione cautelare ove vi sia un rischio “grave e irreparabile” per un diritto soggettivo del ricorrente, rappresenti un rimedio interno effettivo. Tuttavia, tale tesi risulta poco convincente per una serie di ragioni: in primo luogo tale norma ha portata generale e non vi è in essa alcun riferimento alla privazione della libertà personale. Inoltre, l’art. 700 non prevede termini temporali tassativi per l’intervento dell’autorità giudiziaria, trattandosi, come detto, di un rimedio generale, privo quindi di quelle caratteristiche di effettività e celerità necessarie ai fini della tutela dei diritti delle persone sottoposte a restrizione della libertà personale.

Rimedio a posteriori paventato dal Governo in sede di supervisione dell’attuazione delle sentenze della Corte Edu, è il risarcimento del danno ex art. 2043 cc, strumento generico di natura risarcitoria che nulla ha a che fare con quanto previsto dal codice di procedura penale all’art. 314 e ss. relativamente alla riparazione per ingiusta detenzione, e all’art. 35-ter dell’ordinamento penitenziario. Nell’unico precedente di cui siamo a conoscenza in merito alla domanda risarcitoria, seppur importante, l’illegittimità del trattenimento nella zona di frontiera è stata dichiarata unicamente in conseguenza dell’illegittimità del respingimento cui era stato sottoposto il ricorrente. Il riferimento è alla sentenza n. 1292/2918 della Corte d’appello di Milano, con la quale la stessa, pur riconoscendo l’inequivocabile connotazione di privazione della libertà del trattenimento e il mancato rispetto del diritto di difesa, non si è invece interrogata sulla base legale del trattenimento. Infine, occorre notare che la presentazione del ricorso avverso il provvedimento di respingimento non impedisce l’esecuzione dello stesso ed è difficilmente ipotizzabile che anche l’eventuale accoglimento di un’istanza cautelare – che metterebbe fine anche al trattenimento – possa arrivare in tempi utili, ossia prima dell’esecuzione del respingimento stesso.

Ulteriore ipotesi volta a contrastare tale pratica di trattenimento illegittimo riguarda la possibilità di presentare esposti alla procura competente volti a verificare i profili penali della condotta messa in atto dalle autorità. Tale strada è stata percorsa, fino ad oggi, in rarissimi casi. Risulta tuttavia essere un’opzione meritevole di ulteriori approfondimenti e sperimentazioni.

La difficoltà a individuare rimedi effettivi contro tali pratiche di trattenimento ha portato alla presentazione di ricorsi per la violazione in primo luogo degli articoli 3 e 5 della Convenzione Europea sui Diritti dell’Uomo alla Corte Edu, ricorsi al momento ancora in trattazione.

A fronte di quanto esposto si ritiene fondamentale che le autorità coinvolte nella gestione di tali luoghi si adeguino a quanto stabilito in più occasioni dagli organismi di garanzia, dalla Corte Edu e dalla Corte d’appello di Milano in merito al rispetto dei diritti dei cittadini stranieri nelle aree di transito, cessando immediatamente pratiche di respingimento e di trattenimento illegali. Viceversa, la reiterazione di tali prassi illegittime, continuerebbe a comportare un esercizio di grave arbitrio ai danni dei diritti fondamentali della persona.

 

[1] Per maggiori informazioni sulla vicenda si veda quanto pubblicato da Asgi, Progetto In Limine: https://inlimine.asgi.it/asgi-illegittime-le-espulsioni-notificate-nelle-aree-di-transito-aeroportuali.

[2] Per consultare il Rapporto del Garante: www.garantenazionaleprivatiliberta.it/gnpl/resources/cms/documents/acd25386033036d9bc9c7f2231772399.pdf.

[3] Nel caso in cui si prolunghi eccessivamente o non siano soddisfatte determinate garanzie per le persone che ne sono oggetto, come l’assistenza giuridica e sociale e l’intervento di un giudice in fase di controllo della durata della misura restrittiva.

[4] Si vedano le sentenze: Riad e Idiab c. Belgio; Nolan and K. c. Russia; Z.A. c. Russia; Shamsa c. Polonia..

[5] Il testo della sentenza è consultabile su: www.camera.it/cartellecomuni/leg14/RapportoAttivitaCommissioni/commissioni/allegati/01/01_all_cc_2001_105.pdf.

[6] Art. 13 Costituzione della Repubblica italiana.

[7] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016R0399&from=IT.

[8] Per consultare il Rapporto del Garante: www.garantenazionaleprivatiliberta.it/gnpl/resources/cms/documents/acd25386033036d9bc9c7f2231772399.pdf.

[9] Report consultabile in Italiano: www.ristretti.it/areestudio/disagio/associazioni/comitato_prevenzione_tortura.pdf e in inglese: www.atlas-of-torture.org/en/document/mgaz39oa12?page=5.

[10] www.garantenazionaleprivatiliberta.it/gnpl/resources/cms/documents/acd25386033036d9bc9c7f2231772399.pdf. Per quanto riguarda le condizioni di trattenimento allo scalo aereo di Malpensa, si veda: www.asgi.it/wp-content/uploads/2019/05/Zona-di-transito-Malpensa_rev.pdf.

[11] D.lgs 286/1998, art. 2.

[12] Direttiva Ministero dell’Interno 5 agosto 2006: www.programmaintegra.it/wp/wp-content/uploads/2013/09/12.pdf; Circolare del Ministero dell’Interno del 9 agosto 2006: meltingpot.org/IMG/pdf/circolare_9_agosto_2006.pdf; Circolare del Ministero dell’Interno del 16 giugno del 2007: www1.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/14/0856_2007_07_06_PS_circolare_16_giugno_2007.pdf.

[13] Art. 12 dPR 394/99.

09/12/2019
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