- La normativa del C.S.M. in tema di convenzioni tra gli uffici giudiziari requirenti con le facoltà universitarie di giurisprudenza, con le scuole di specializzazione per le professioni legali e con il consiglio dell’ordine degli avvocati. Con delibera del 6 giugno 2012 il C.S.M. è intervenuto sull’interpretazione dell’art. 37, comma 4° del decreto legge n. 98 del 2011, convertito nella legge 15 luglio 2011 n. 111, recante disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, segnatamente sullo specifico tema dell’applicabilità anche agli uffici della Procura della facoltà di stipulare convenzioni tra gli uffici giudiziari con le facoltà universitarie di giurisprudenza, con le scuole di specializzazione per le professioni legali e con il consiglio dell’ordine degli avvocati.
Il comma 4° dell’art. 37, che contiene: “Disposizioni per l'efficienza del sistema giudiziario e la celere definizione delle controversie” prevede che “in relazione alle concrete esigenze organizzative dell'ufficio, i capi degli uffici giudiziari possono stipulare apposite convenzioni, senza oneri a carico della finanza pubblica, con le facolta' universitarie di giurisprudenza, con le scuole di specializzazione per le professioni legali di cui all'articolo 16 del decreto legislativo 17 novembre 1997, n. 398, e successive modificazioni, e con i consigli dell'ordine degli avvocati per consentire ai piu' meritevoli, su richiesta dell'interessato e previo parere favorevole del Consiglio giudiziario per la magistratura ordinaria, del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa per quella amministrativa e del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria per quella tributaria, lo svolgimento presso i medesimi uffici giudiziari del primo anno del corso di dottorato di ricerca, del corso di specializzazione per le professioni legali o della pratica forense per l'ammissione all'esame di avvocato”.
Nella fattispecie, il C.S.M., investito dal Consiglio Giudiziario di Roma sulla questione, ha risposto al quesito affermando che le convenzioni in esame possono essere stipulate anche dagli uffici del pubblico ministero, in relazione ai quali, tuttavia, la peculiare portata e rilevanza del segreto investigativo consiglia particolare attenzione e prudenza nell’adozione di simili strumenti di supporto.
La decisione ha richiamato espressamente la precedente risoluzione CSM del 22 febbraio 2012, indicativa dei criteri in materia, secondo cui la previsione espressa dell’art. 37 se non fa sorgere dubbi in ordine alla possibilità di stipulare convenzioni per attività di supporto ai giudici del settore civile, atteso che l’impianto complessivo della norma ha quale preminente ambito applicativo lo smaltimento del contenzioso civile; tuttavia, il tenore letterale della norma consente che le convenzioni possano essere stipulate anche con riferimento al settore giudicante penale e, persino, per gli uffici del Pubblico ministero.
In definitiva, la disposizione in esame contempla quali soggetti stipulanti gli “ uffici giudiziari” senza distinzioni, il che consente di ritenere che le convenzioni previste dall’art. 37 possano essere adottate non soltanto dagli uffici giudicanti di primo grado ma anche da quelli di secondo grado e di legittimità, per cui le convenzioni, sempre ad avviso del CSM, possono essere stipulate anche dagli uffici del pubblico ministero, in relazione ai quali, tuttavia la peculiare portata e rilevanza del segreto investigativo sconsiglia l’adozione di simili strumenti di supporto ed impone, in caso di adozione, particolare attenzione e prudenza.
In effetti la risoluzione CSM del 22 febbraio 2012in tema di individuazione dei criteri per l’applicazione della disciplina di cui ai commi 4 e 5 dell’art. 37 della L. 111 del 2011 in tema di convenzioni tra uffici giudiziari, università, ordini forensi ed altri enti, pur ribadendo i limiti connessi alle esigenze di tutelare la segretezza degli atti giudiziari, elenca alla lettera b) delle “questioni generali” una serie di attività che possono essere svolte dai tirocinanti, quali attività preparatorie dell’udienza, attività in udienza, attività successiva all’udienza, collaborazione nella formazione dei provvedimenti del giudice, attività di studio e approfondimento.
La stessa risoluzione, alla lettera d), richiama l’espresso impegno dei tirocinanti al rispetto degli obblighi di segretezza e di riserbo, mentre alla lettera f) consente che la convenzioni siano stipulate anche per il sostegno al settore giudicante penale e “persino” agli uffici del pubblico ministero, in relazione ai quali, tuttavia, la peculiare portata e rilevanza del segreto investigativo sconsiglia l’adozione di simili strumenti di supporto.
La delibera del 22 febbraio 2012 nel suo complesso si caratterizza per una lettura restrittiva della possibilità di utilizzo delle convenzioni, solo che si consideri l’avvenuta previsione di un “vero e proprio regime obbligatorio di preventiva autorizzazione alla stipulazione, nonostante lo stesso nomen iuris dell’atto amministrativo avrebbe anche potuto legittimare una restrizione dell’area di intervento, limitando il potere pubblico alle valutazioni sull’ammissione al tirocinio dei richiedenti piuttosto che sul controllo preventivo discrezionale del contenuto delle convenzioni, controllo che in questi termini assolve alla protezione di interessi pubblici del tutto differenti” (Così, AMATO-MINNITI-FABBRINI-SANTONI RUGIU, Ancora sugli stage formativi negli uffici giudiziari, in questa Rivista), nonché l’interpretazione della norma in termini di “esclusività” nel punto in cui prevede che “lo svolgimento delle attivita' previste dal presente comma sostituisce ogni altra attivita' del corso del dottorato di ricerca, del corso di specializzazione per le professioni legali o della pratica forense per l'ammissione all'esame di avvocato”, quando invece il termine “sostituzione” poteva essere letto come “equivalenza legale del periodo di tirocinio con quello speso sotto il controllo degli enti coinvolti” (Nei termini, PERILLI, Ancora sulle convenzioni fra uffici giudiziari e scuole di specializzazione, in questa Rivista).
Un ulteriore intervento legislativo, in materia di stage formativo, è contenuto nel decreto legge n. 69 del 21 giugno 2013, al momento della redazione di questo scritto ancora in attesa di eventuale conversione, contenente disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia, ove si prevede, all’art. 73, che i laureati in giurisprudenza all’esito di un corso di durata almeno quadriennale, in possesso di determinati requisiti e che non abbiano compiuto i ventotto anni di età, possono accedere, a domanda e per una sola volta, a un periodo di formazione teorico-pratico presso i tribunali e le Corti di appello della durata complessiva di diciotto mesi.
Con riferimento al procedimento penale, questo può essere svolto esclusivamente presso il giudice del dibattimento e da tale espressa previsione è logico desumere che lo stage non sia consentito negli uffici di Procura, dei GIP/GUP e nei Tribunali di Sorveglianza. Per questi ultimi, invece, il C.S.M. con delibera del 3 maggio 2012 ha risposto ad un quesito sollevato da un Tribunale di Sorveglianza ritenendo la possibilità per questi uffici di stipulare le convenzioni dell’art. 37, in quanto queste ultime possono essere stipulate anche per il sostegno al settore giudicante penale, ma non possono concernere l’esame di atti giudiziari o l’assistenza alle attività giudiziarie coperti da segreto ovvero riservati in forza di norme processuali, ferma restando la facoltà dei Capi degli Uffici, con l’ausilio dei Consigli Giudiziari, di individuare, entro la cornice generale tracciata dalla risoluzione del 22 febbraio 2012, idonei spazi di operatività delle singole convenzioni, da sottoporre, successivamente, al vaglio di questo Consiglio.
Sempre nella delibera in esame, si è affermato, con riferimento alla possibilità di finanziamento delle convenzioni da parte di soggetti privati, che non è escluso che le convenzioni dell’art. 37 possano fruire del finanziamento di soggetti privati, ma i rischi di condizionamento, anche solo ipotetico e potenziale, ad esso connessi debbono essere attenuati attraverso la trasparente e completa individuazione delle modalità della contribuzione.
Tornando alla novella legislativa del 2013, i Dirigenti degli Uffici, definiti “Capi” ai sensi del comma 18° dell’art. , quando stipulano le convenzioni previste dall’articolo 37 del decreto- legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 devono tenere conto delle domande presentate dai soggetti in possesso dei requisiti di cui al comma 1.
Da ciò è lecito desumere che l’art. 37 mantenga tuttora la sua efficacia, anche se va contemperato con quanto disciplinato dall’art. 73, il quale, per suo conto, sembra introdurre, seppure surrettiziamente, la figura dell’ufficio del “giudice”.
Quindi, riservando ogni ulteriore valutazione al momento della eventuale conversione in legge del d.lgs.vo n. 69 del 2013, le convenzioni dell’art. 37 rimangono in generale ammissibili, salva la specifica disciplina dettata per gli uffici giudicanti ai sensi del menzionato art. 73.
- I tirocini formativi. Le convenzioni in oggetto vanno tenute distinte dai tirocini curriculari, consentiti per i liberi professionisti per l’accesso alla professione. Infatti, nell’art. 18 della legge 24 giugno 1997 n. 196, contenente le norme in materia di promozione dell’occupazione e nel relativo D.M. 25 marzo 1998 n. 142, sul Regolamento attuativo dei principi e dei criteri di cui al citato art. 18, sui tirocini formativi e di orientamento, è stata riformata l’intera disciplina sino ad allora vigente, al fine di realizzare momenti di alternanza tra studio e lavoro e di agevolare le scelte professionali mediante la conoscenza diretta del mondo del lavoro, attraverso iniziative di tirocini pratici e stages, sulla base di apposite convenzioni e con attribuzione del valore di crediti formativi alle attività svolte nel corso degli stages e delle iniziative di tirocinio pratico.
Successivamente, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione e della conseguente attribuzione alle regioni della potestà legislativa esclusiva in tema di formazione (Cfr. Corte Cost. 28 gennaio 2005 n. 50), la disciplina del tirocinio formativo e di orientamento continua a trovare piena applicazione solo in assenza di una specifica disciplina regionale di riferimento.
Con la l. 14 settembre 2011 n. 148, di conversione del decreto legge 13 agosto 2011 n. 138 recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo, si è intervenuto nuovamente sulla disciplina del tirocinio formativo e di orientamento, e, pur rispettando le competenze assegnate alle regioni dalla Costituzione, si è modificato la durata massima del tirocinio non curriculare nonché stabilito dei livelli essenziali di tutela a livello nazionale.
Il tirocinio formativo e di orientamento è, dunque, un contratto avente a oggetto la realizzazione di «momenti di alternanza tra studio e lavoro» ed è finalizzato ad «agevolare le scelte professionali mediante la conoscenza diretta del mondo del lavoro» in favore di coloro che hanno già adempiuto all’obbligo scolastico.
I tirocini possono essere ricondotti in due macrocategorie:
- i tirocini curriculari promossi da soggetti e istituzioni formative a favore dei propri studenti e allievi frequentanti, per realizzare momenti di alternanza tra studio e lavoro (v. Nota Ministero del Lavoro n. 13 del 14 febbraio 2007, avente ad oggetto “Adempimenti connessi alla instaurazione, trasformazione e cessazione dei rapporti di lavoro (Legge 27 dicembre 2006, n. 296 – Legge Finanziaria 2007) – Ulteriori indirizzi operativi”);
- i tirocini non curriculari aventi lo scopo di far acquisire al tirocinante una specifica professionalità attraverso la conoscenza del mondo del lavoro.
L’art. 1 del D.M. n. 142 del 1998 prevede espressamente che i rapporti che i datori di lavoro privati e pubblici intrattengono con i soggetti da essi ospitati, non costituiscono rapporti di lavoro. Il tirocinio formativo non determina quindi l’instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato tra tirocinante e soggetto ospitante, salvo che, dalle concrete modalità di svolgimento del rapporto non siano ravvisabili gli elementi e indici tipici del rapporto di lavoro subordinato e non emerga alcun tipo di attività formativa in favore del tirocinante.
- Il potere del Dirigente dell’Ufficio Giudiziario Requirente di stipulare convenzioni. Dalle considerazioni sopra espresse emerge come la normativa secondaria, segnatamente quella consiliare, tenda a restringere la possibilità di stipula delle convenzioni da parte degli Uffici Giudiziari e anche la normativa primaria limiti l’area di quelle stipulabili dall’Ufficio Giudiziario Requirente.
In generale, si può discutere se il Dirigente dell’Ufficio Giudiziario, sia esso giudicante o requirente, abbia un potere tipizzato di stipulare convenzioni, limitato ai soli casi espressamente normativamente consentiti, o ne abbia anche uno atipico, generale, che gli consenta di stipulare convenzioni di qualsiasi genere, con l’unico vincolo di non poter contrarre spese a carico dell’ufficio giudiziario e con l’assunzione, da parte del Dirigente, della propria personale responsabilità penale, civile, disciplinare e contabile.
In questa prospettiva, il citato art. 37 può essere letto o, per un verso, come l’unica fonte che consente al Dirigente la possibilità di stipulare convenzioni, oppure, all’opposto, come l’affermazione specifica di un potere in realtà più ampio, in quanto tale non tipizzabile ma rimesso alla flessibilità delle singole situazioni. In forza di questo potere atipico, strettamente connesso alla funzione esercitata, il Dirigente dell’Ufficio Giudiziario può stipulare convenzioni sia per Tirocini formativi, ai sensi della citata legge n. 196 del 1997 n. 196 e del relativo D.M. n. 142 del 1998, sia con Ordini Professionali, con Enti Pubblici Territoriali ed anche con Organismi Privati, quali, ad esempio, le Fondazioni bancarie.
A mio parere, il tema deve superare la pur indubbia ottica emergenziale, rappresentata dalla carenza di risorse pubbliche e dal cronico ed ormai insostenibile depauperamento del personale amministrativo, ma va affrontato in una lettura di innovazione giudiziaria in cui la possibilità di attingere a risorse umane e finanziarie esterne a quelle ministeriali affianchi l’introduzione di percorsi innovativi giudiziali, attenti alle singole differenziate realtà territoriali.
Sul punto richiamo FABBRINI, Convenzioni e collaborazioni tra enti locali. L’ufficio per il processo, in SCIACCA-VERZELLONI-MICCOLI, Giustizia in bilico. I percorsi di innovazione giudiziaria: attori, risorse, governance, segnatamente p. 326: “solo attraverso il modulo delle convenzioni con gli enti e Lle istituzione del territorio si è potuti addivenire a tratteggiare i caratteri dei primi modelli organizzativi dell’ufficio per il processo. L’ufficio per il processo non nasce quindi da scelte organizzative dell’amministrazioni centrale o da indicazioni del Consiglio Superiore della Magistratura ai capi degli uffici, ma semplicemente da scelte, che possiamo definire a pieno titolo come coraggiose di alcuni uffici giudiziari, condivise con alcuni le realtà locali sensibili al tema e che sull’efficienza della giustizia per il cittadino nel proprio territorio hanno concretamente e realmente investito”.
Ritengo incontrovertibile la circostanza che l’organizzazione del lavoro giudiziario, il cui risultato richiede una assoluta specializzazione e professionalità, non offre la possibilità per il magistrato di utilizzare collaboratori di fiducia. Sarebbe necessario creare strutture di staff a supporto dell’attività squisitamente giudiziaria del magistrato, ma ciò non si realizza sia per la oggettiva difficoltà di un fertile e collaborativo dialogo con il Dirigente amministrativo, in quanto la normativa sottrae al magistrato la possibilità di incidere direttamente sul personale amministrativo (si fa riferimento al contenuto delle circolari 31 ottobre 2006 e 13 aprile 2007 del Ministero della Giustizia, nonché delle delibere del C.S.M. in data 25 gennaio 2007 e 11 novembre 2009), sia per gli indubbi limiti che il Dirigente Amministrativo soffre nell’impiego delle scarse risorse umane e materiali.
Il Dirigente Giudiziario che stipula convenzioni non si arroga quindi poteri impropri, ma, preso atto della carenza di risorse, le ricerca sul territorio utilizzando i canali istituzionali e valutando la disponibilità e l’affidabilità del contraddittore, e ne ottimizza l’impiego, proprio al fine del individuare le priorità e gli obiettivi dell’intervento giudiziario.
Al paventato rischio di un localismo giudiziale (CIVININI, Le convenzioni degli uffici giudiziari tra buona amministrazione e “fai da te”, in questa Rivista: “il localismo giudiziario non può che sfociare sul lungo periodo in disparità di trattamento e ingiustizie (se non divenire anticamera di soluzioni federaliste) e perché il Consiglio, con le sue imperfezioni, resta allo stato il miglior strumento di governo di cui godiamo per l’amministrazione della giustizia e dobbiamo salvaguardarne le prerogative”), in quanto tale portatore di ingiustizie ed anticipatore di soluzioni federaliste, può replicarsi come proprio lo strumento delle convenzioni abbia consentito l’introduzione di modelli flessibili di un’organizzazione diversa e più efficace.
Questa premessa è necessaria in quanto se è vero che manca una norma che autorizzi il Dirigente alla stipula di convenzioni, ulteriore rispetto a quella del citato art. 37, all’opposto non si rinviene neppure un espresso divieto per i Dirigenti di adottare convenzioni, quando queste, senza comportare oneri di spesa per l’erario, siano rivolte al perseguimento degli obiettivi costituzionali di buon andamento della pubblica amministrazione e di ragionevole durata del processo.
In questa prospettiva, il Dirigente che adotta convenzioni non supplisce a carenze ministeriali, o almeno non si limita a svolgere un anomalo ruolo di supplenza, ma dimostra nella pratica, se ci riesce, le sue capacità di gestione di un Ufficio Giudiziario in un’ottica non burocratica del suo compito, ma attenta al perseguimento di obiettivi e risultati, costituzionalmente prefissati.
Naturalmente i rischi sono rappresentati, oltre che dal sopra ricordato localismo giudiziario, sia dall’appannamento dell’immagine di terzietà ed imparzialità che potrebbe derivare dalla stipula di convenzioni con soggetti estranei all’amministrazione giudiziale da parte del singolo ufficio giudiziario, nonché dall’obbligo di riservatezza, se non addirittura di segretezza, che impera nell’attività giudiziaria.
Sul primo punto, al fine di individuare degli standard uniformi nazionali in materia di convenzioni ai sensi dell’art. 37, con delibera C.S.M. del 9 gennaio 2013 si è statuito che il Consiglio superiore della magistratura determina, con normativa secondaria e nel quadro dei principi generali fissati dalla legge, i criteri che rendono compatibili le convenzioni con lo statuto di terzietà ed indipendenza della magistratura e con l’ immagine ed il prestigio della stessa. Inoltre, si è procedimentalizzato l’iter di approvazione delle convenzioni prevedendo che i Consigli giudiziari ed il Consiglio direttivo della Corte di cassazione, sulla scorta dei criteri fissati dalle circolari e risoluzioni del CSM, sono tenuti ad esprimere un parere sulla bozza di convenzione loro sottoposta dai capi degli uffici giudiziari ed il Consiglio superiore della magistratura, tenuto conto del parere del Consiglio giudiziario o del Consiglio direttivo della Corte di cassazione, è deputato all’approvazione definitiva del testo della convenzione nella forma della presa d’atto, disponendo, ove l’accordo non sia conforme ai criteri fissati dalla normativa secondaria, che il capo dell’Ufficio giudiziario provveda alla modifica o integrazione del patto, ai fini della sua rivalutazione.
Per quanto riguarda il finanziamento da parte di soggetti privati delle convenzioni stipulate ai sensi dell’art. 37, appare necessario ricordare quanto già segnalato nella delibera C.S.M. del 3 maggio 2012 che impone l’obbligo di “trasparente e completa individuazione delle modalità di contribuzione”.
I rischi di appannamento dell’immagine dell’autorità giudiziaria sono sicuramente accentuati nel caso in cui le convenzioni vengano stipulate dall’Ufficio Giudiziario Requirente, sia per la sua titolarità dell’esercizio dell’azione penale che per il carattere segreto dell’attività investigativa.
A mio parere, le preoccupazioni, pienamente legittime, sono superabili anche con riferimento all’Ufficio di Procura che, anzi, proprio a seguito delle modifiche introdotte dal D. Lgs.vo 20 febbraio 2006 n. 106, ha rappresentato il più fertile terreno di innovazione, in forza dell’obbligo imposto al Procuratore della Repubblica, ai sensi dell’art. 4, di assicurare l'efficienza dell'attività dell'ufficio, mediante l’individuazione dei criteri generali ai quali i magistrati addetti all'ufficio devono attenersi nell'impiego della polizia giudiziaria, nell'uso delle risorse tecnologiche assegnate e nella utilizzazione delle risorse finanziarie delle quali l'ufficio può disporre.
In particolare, la Procura della Repubblica è un ufficio giudiziario che non svolge solo un’attività giudiziaria e giurisdizionale penale, ma anche un’attività civile, tra cui quella in materia di stato civile, di famiglia, particolarmente ampliata a seguito della riforma della filiazione con l’entrata in vigore della l. 10 dicembre 20912 n. 219, di procedure concorsuali, nonchè un insieme di servizi amministrativi, quali ad esempio la tenuta del Casellario Giudiziale, il rilascio dei Certificati di carichi pendenti, le spese di giustizia.
La stessa attività penale sta attraversando una fase di rimodulazione delle forme di organizzazione del lavoro sia con la digitalizzazione degli atti, in attesa di una vera e propria dematerializzazione del fascicolo processuale, in conseguenza dell’introduzione di forme telematiche di notifica degli atti e dell’estensione dell’uso della Posta Elettronica Certificata.
L’introduzione del registro unico SICP impone inoltre il possesso di conoscenze informatiche che un personale amministrativo, inevitabilmente demotivato in considerazione dell’elevata età media e della scarse gratificazioni professionali, non sempre possiede.
In questo quadro, la possibilità di ricorrere a convenzioni, non solo quelle previste dall’art. 37, consente al Procuratore, di concerto con il Dirigente Amministrativo, di concentrare le qualità professionali del personale amministrativo nelle attività direttamente funzionali all’esercizio dell’azione penale e di utilizzare le risorse esterne per attività del genere di quello sopra indicato, quali, ad ulteriore esempio, la tenuta degli archivi e la scannerizzazione degli atti.
Il doveroso controllo sull’attività del Dirigente da parte del Consiglio Giudiziario e del C.S.M. potrebbe efficacemente esercitarsi dopo la determinazione di criteri uniformi, auspicabilmente flessibili, e l’individuazione delle categorie di soggetti con cui è vietato stipulare convenzioni, per ragioni di opportunità.
In questa prospettiva le convenzioni dell’art. 37 non sono le uniche che possono essere stipulate, ma la loro previsione normativa può essere letta come un’occasione di costruzione di una cultura comune tra la magistratura e l’università, nonché le scuole di specializzazione e l’ordine forense.
Inoltre, la serie di attività che secondo la previsione consiliare possono essere svolte dai tirocinanti, quali appunto attività preparatorie dell’udienza, attività in udienza, attività successiva all’udienza, collaborazione nella formazione dei provvedimenti del giudice, attività di studio e approfondimento, rientra nell’alveo di condotte sicuramente esperibili anche negli uffici di Procura, senza che ciò comporti alcuna violazione di atti riservati.
Né possono sollevarsi profili di inopportunità in considerazione dell’eventuale appartenenza del tirocinante a studi professionali, sia perché la previsione consiliare del regime di “esclusività” del tirocinio ne costituisce una sicura remora, sia perché tale ragione di inopportunità vale, in teoria, per qualsiasi ufficio giudiziario, anche giudicante.
Per quanto riguarda inoltre i periodi di tirocinio curriculari e gli stages formativi trova vigore la puntuale normativa, sopra indicata.
Diversamente, al fine specifico di reperire risorse umane e materiali possono servire tutte quelle convenzioni atipiche, cioè diverse da quelle dell’art. 37 e come tali soggette ad una disciplina distinta ed allo stato non regolamentata, in cui si dimostra, in concreto, l’attitudine del dirigente ad organizzare e programmare l’attività, nonché la sua capacità di reperire e gestire le risorse.