La riforma della giustizia penale

L’art. 1, comma 17 della legge delega di riforma del processo penale coltiva apprezzabili promesse di trasformazione della penalità sostanziale, processuale e penitenziaria. La rilevante modifica della disciplina delle sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi, pur rimanendo tra gli aspetti meno esplorati della cd. “riforma Cartabia”, pare precorritrice di novità in grado di poter incidere sul sistema penitenziario e sulla fisionomia del giudice penale di cognizione. Il passaggio copernicano della riforma potrà incidere sull’effettiva dinamica della sanzione penale solo ove – nell’attuare la delega – si risolvano alcune aporie presenti nella legge delega e solo ove si assicurino adeguate risorse agli uffici di esecuzione penale esterna.

Nel contributo si esaminano le molte e complesse questioni che il legislatore delegato dovrà affrontare per costruire percorsi di giustizia riparativa effettivi, autenticamente coerenti con la natura dello strumento e rispettosi delle norme poste a tutela delle vittime di reato. 

La delega attribuita al Governo con legge n. 134/2021 incide su molti snodi processuali, che richiederanno un mutamento di prospettive organizzative e scelte comportamentali all’altezza dei temi istituzionali  coinvolti. Nel contributo qui pubblicato, l’Autore si sofferma sulle trasformazioni che potranno essere impresse al principio di obbligatorietà dell’azione penale; il necessario bilanciamento di tale principio con altri valori di rilievo costituzionale richiederà un importante cambiamento culturale negli attori processuali e dovrà comunque preservare l’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e l’autonomia della giurisdizione rispetto al decisore politico.

Nel panorama di chiaroscuri della legge delega di riforma del processo spicca, come nota positiva, la soluzione adottata in tema di criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale. In luogo del modello autoreferenziale proposto nel ddl Bonafede, nel quale la definizione dei criteri di priorità avveniva tutta nell’ambito del giudiziario, e dell’opzione della Commissione Lattanzi in favore di “periodici” atti di indirizzo parlamentare e di criteri di priorità “dinamici”, il testo della riforma prevede una cornice stabile e vincolante di criteri generali fissata dal «Parlamento con legge», nel cui ambito gli uffici di procura saranno chiamati a predisporre i criteri di priorità. Nell’articolo si elencano i nodi che il legislatore delegato dovrà sciogliere e ci si interroga sulla meta della complessa procedura di predisposizione dei criteri di priorità delineata nella riforma del processo penale, nella quale saranno coinvolti il Ministro della giustizia, il Parlamento, gli uffici giudiziari e il Csm.

La delega conferita al legislatore delegato in materia di criteri di priorità tocca temi di rilievo costituzionale: l’obbligatorietà dell’azione penale e il principio di separazione dei poteri, tra tutti. Nell’articolo si ripercorrono i termini dell’articolato dibattito – dalle esperienze pionieristiche alle recenti circolari date dal Csm – auspicando che, nell’attuazione della delega, si riesca a trovare un punto di equilibrio che stabilisca una ripartizione tra le responsabilità parlamentari e le responsabilità del sistema giudiziario, essendo da scongiurare il rischio di introdurre nell’ordinamento una obbligatorietà dell’azione penale in forma politicamente orientata.

La legge delega di riforma del processo penale assegna al legislatore delegato il compito di prevedere che gli uffici del pubblico ministero individuino – nell’ambito di criteri generali indicati dal Parlamento con legge – priorità trasparenti e predeterminate di selezione delle notizie di reato. A fronte di tale previsione, lo scritto esplora una tematica posta a monte delle discussioni e dei confronti che scaturiranno dalla nuova normativa, ma che è imprescindibile per coglierne la valenza e le implicazioni: le caratteristiche dell’atto parlamentare di indirizzo politico e la sua crescente procedimentalizzazione. 

Nel contributo si ripercorrono le ragioni costituzionali del principio di obbligatorietà dell’azione penale, quale strumento di garanzia per l’esercizio indipendente della funzione inquirente e requirente e di garanzia di eguale trattamento dei cittadini di fronte alla legge penale. Da questa base muove poi l’ulteriore riflessione dell’Autore, che si interroga sulle possibili implicazioni che può sollevare sul piano costituzionale la previsione che gli uffici del pubblico ministero individuino criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale nell’ambito dei criteri generali indicati dal Parlamento con legge.

La “riforma Cartabia” investe profondamente la fase delle indagini preliminari, incidendo su snodi fondamentali, quali il momento “genetico” dell’iscrizione della notizia di reato e del nominativo della persona cui esso è da attribuire, e il momento “conclusivo” delle determinazioni sull’esercizio dell’azione penale. Sono attribuiti incisivi poteri al giudice per le indagini preliminari, che obbligano a ripensare non solo la fisionomia e la finalità delle indagini, ma anche l’equilibrio di poteri e di rapporti tra pubblico ministero e giudice per le indagini preliminari.

Nel presente contributo si passano in rassegna le previsioni della legge delega sulla riforma del processo penale che interessano il giudice per le indagini preliminari. Si esaminano le previsioni della legge delega, scrutinandone la coerenza rispetto agli obiettivi di accelerazione ed efficienza perseguiti dal disegno riformatore, ponendo particolare attenzione alle modalità con cui potrà essere attuata la delega e soffermandosi sulle criticità che potrebbero determinarsi su snodi particolarmente delicati del procedimento (con particolare attenzione ai rimedi contro le stasi processuali e al sindacato sulla tempestività dell’iscrizione della notizia di reato).

L’esame delle novità introdotte dalla legge 27 settembre 2021, n. 134 è l’occasione per riflettere sul modello di giudice dell’udienza preliminare che si dovrebbe delineare a partire dall’obiettivo di riduzione dei tempi del processo (o meglio, del procedimento) penale, ma anche considerando l’evoluzione e le prospettive di questa funzione giudiziaria. Solo ripensando l’organizzazione degli uffici giudiziari e investendo sull’ufficio gip-gup quale snodo principale del processo, la riforma sarà efficace e avrà una prospettiva effettiva per il rispetto della ragionevole durata del processo.

La legge delega n. 134 del 2021 contiene poche norme dedicate alla riforma della fase del giudizio dibattimentale. Nondimeno, l’impianto complessivo della riforma incide su molti snodi – “a monte” e “a valle” della fase del giudizio – che finiscono necessariamente con il modificare la fisionomia del giudice di cognizione, chiamato a un nuovo approccio nella relazione con le parti processuali e, financo, con il cuore del suo lavoro: il metodo di ricerca della verità processuale, l’assoluzione del non colpevole e l’imposizione al colpevole della “giusta pena”.

Le previsioni della legge delega relative alla fase dibattimentale – rito monocratico – rischiano di introdurre nel sistema processuale problematiche organizzative di estremo rilievo, tali da porre in discussione la coerenza delle stesse con il complessivo obiettivo perseguito dalla riforma. Non solo problemi organizzativi: la riforma richiederà al giudice dell’udienza filtro un mutamento di prospettiva, imponendogli di formulare prognosi di incerta affidabilità.

La fase del giudizio di appello è la fase che, oggi, manifesta la maggiore difficoltà di garantire una risposta giudiziaria tempestiva ed efficace. La riforma tenta di incidere su molti dei problemi che la prassi giudiziaria ha rivelato. Nell’articolo qui pubblicato – oltre a considerare tali novità, ipotizzandosi anche quale potrà essere l’effettivo impatto della novella sull’efficienza dei giudizi di appello – si considerano anche due temi di assoluto rilievo: l’impatto che avrà la disciplina dell’improcedibilità dell’azione penale per superamento dei termini massimi previsti per il giudizio di impugnazione e l’innesto della giustizia riparativa in tale fase di giudizio.

Per superare le polemiche suscitate dalla riforma della prescrizione attuata con la legge n. 3/2019 – che disponeva la definitiva sospensione del relativo termine dopo la pronuncia della sentenza di primo grado –, la legge n. 134/2021 stabilisce che il corso della prescrizione del reato cessi definitivamente con la pronunzia della sentenza di primo grado, prevedendo però termini di durata massima dei giudizi di impugnazione, superati i quali si determina l’improcedibilità dell’azione penale. La soluzione non è priva di incoerenze, ma l’equilibrio faticosamente raggiunto ha una sua ragionevolezza. Nell’articolo si esaminano alcuni problemi interpretativi che si porranno con la novella; essi esigono una soluzione condivisa, onde evitare che applicazioni contraddittorie comportino danni irreparabili.

Nella legge delega n. 134 del 2021 non c’è tutto ciò che potrebbe assicurare una transizione fluida e sicura del rito penale su binari tecnologici assiologicamente orientati, ma di sicuro c’è molto. Pertanto, procedendo con acume e sorvegliato coraggio all’interno delle linee perimetrali tracciate nel progetto di riforma, il delegato potrà portare a compimento un’opera di rinnovamento tanto impegnativa quanto ormai irrinunciabile.