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Osservatorio internazionale / Europa
Sangue infetto, la condanna
della Cedu all'Italia
di Francesco Buffa
Consigliere presso la Corte di Cassazione
Sentenza pilota che condanna l'Italia per mancato adeguamento dell'indennità per danni da emotrasfusioni o somministrazione di emoderivati
Sangue infetto, la condanna della Cedu all'Italia

CEDU, Camera, 3 settembre 2013, M.C. e altri contro Italia, ricorso n. 5376/11

Emotrasfusioni o somministrazione di emoderivati – Danni – Indennità ex lege 210 del 1992 – Adeguamento – Necessità – Sentenza pilota.

ART.: 6 § 1 Convenzione; 1 Prot. 1; 14.

 

Nella sentenza non definitiva di Camera del 3 settembre 2013, nel caso di M.C. e altri contro Italia (ricorso n . 5376/11), la Corte europea dei diritti dell'uomo ha esaminato il caso di 162 cittadini italiani che avevano lamentato l'impossibilità di ottenere un adeguamento annuale della parte complementare di un assegno di indennizzo pagato a loro seguito contaminazione accidentale a seguito di trasfusioni di sangue o somministrazione di emoderivati​.

La Corte  ha dichiarato, all'unanimità, che vi è stata :

una violazione dell'articolo 6 § 1 (diritto ad un processo equo) della Convenzione europea dei diritti dell'uomo ;

una violazione dell'articolo 1 del Protocollo n ° 1 (protezione della proprietà) della Convenzione;

una violazione dell'articolo 14 (divieto di discriminazione) in combinato disposto con l'articolo 1 del Protocollo n ° 1 (protezione della proprietà) .

Nel caso, ricorrenti erano 162 cittadini italiani che erano stati tutti contaminati del virus HIV dell'immunodeficienza, dell'epatite B e dell'epatite C, a seguito di trasfusione di sangue o somministrazione di emoderivati.

Ai sensi della legge n. 210/1992 , i ricorrenti hanno ricevuto o hanno ricevuto un assegno dal Ministero della Salute, composto da una parte fissa e da un assegno integrativo (i.i.s.).
La giurisprudenza della Cassazione, che nel 2005 aveva ritenuto che le due parti della indennità in questione fossero soggette ad adeguamento commisurato al tasso di inflazione annuale, nel 2009 aveva mutato orientamento, limitando l'adeguamento alla sola parte fissa indennità e non anche all'indennità integrativa speciale (i.i.s.) 

La prima sentenza (Cass. n. 15894/2005) aveva infatti affermato che l'indennizzo riconosciuto ai soggetti danneggiati da epatiti post-trasfusionali dall'art. 2, comma secondo, della legge n. 210 del 1992 consta di due componenti: un importo fisso "ex lege" (assegno reversibile per quindici anni, previsto dall'art. 1, primo comma, e dall'art. 2, secondo comma, della stessa legge) e l'indennità integrativa speciale di cui alla legge n. 324 del 1959; entrambe le componenti dell'indennizzo sono rivalutabili secondo il tasso annuale di inflazione programmata, come previsto dall'art. 2, primo comma, della citata legge n. 210 del 1992.

Con successive sentenze (Cass. n. 21703/2009, n. 22112/2009, 24072/2011 ed altre non massimate) si era ritenuto, invece, che, in materia di danni da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni od emoderivati, la rivalutazione annuale non si applica all'indennità integrativa speciale, prevista all'art. 2, secondo comma, della legge 25 luglio 1992, n. 210, sia perché il legislatore ne ha espressamente stabilito il riconoscimento solo per l'indennizzo, autonomamente disciplinato dal primo comma dell'art. 2 cit. (così come modificato dalla legge 25 luglio 1997, n. 238), sia perché l'indennità integrativa speciale ha proprio la funzione di attenuare od impedire gli effetti della svalutazione monetaria, per cui è ragionevole che ne sia esclusa normativamente la rivalutabilità. 

Nel maggio 2010 il governo era quindi intervenuto, emanando il d.l. n. 78/2010, che aveva escluso l'adeguamento dell'i.i.s.

Diversi tribunali avevano quindi sollevato questione di legittimità costituzionale della norma relativa innanzi alla Corte costituzionale e questa, con sentenza n. 293/2011, aveva ritento fondata la questione per violazione del principio di eguaglianza ex art. 3 della Costituzione, in considerazione del diverso trattamento previsto per i pazienti affetti da epatite rispetto a quelli affetti da talidomide (operando solo per questi ultimi l'adeguamento annuale dell'indennità): la Corte costituzionale aveva quindi dichiarato  dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'articolo 11, comma 13, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, legge 30 luglio 2010, n. 122 per violazione del principio di uguaglianza. Infatti, poiché la ratio del beneficio concesso ai soggetti portatori della sindrome da talidomide è da ravvisarsi nell'immissione in commercio di un farmaco in assenza di adeguati controlli sanitari sui suoi effetti, esso ha fondamento analogo, se non identico, a quello del beneficio introdotto dall'art. 1, comma 3, della legge n. 210 del 1992, per le persone affette da epatite post-trasfusionale, ove i danni irreversibili subiti dai pazienti sono derivati da trattamenti terapeutici non legalmente imposti e neppure incentivati e promossi dall'autorità nell'ambito di una politica sanitaria pubblica. Eppure solo ai primi è riconosciuta la rivalutazione annuale dell'intero indennizzo, mentre agli ultimi la rivalutazione è negata proprio sulla componente diretta a coprire la maggior parte dell'indennizzo stesso, con la conseguenza, tra l'altro, che soltanto questo rimane esposto alla progressiva erosione derivante dalla svalutazione. 

Circa l'effetto retroattivo della pronuncia costituzionale, Cass. 10769/2012 aveva affermato che In tema di danni da trasfusione e somministrazione di emoderivati, l'indennità integrativa speciale, prevista dall'art. 2, comma 2, della legge n. 210 del 1992, è soggetta a rivalutazione annuale, in seguito alla sentenza della Corte costituzionale n. 293 del 2011, che ha dichiarato illegittima l'esclusione della rivalutazione per violazione del principio di uguaglianza, rispetto alla disciplina, introdotta con l'art. 2, comma 363, della legge n. 244 del 2007, dei danni da somministrazione di talidomide. Poiché, peraltro, il riferimento a tale normativa è stato individuato dalla Corte costituzionale come mero "tertium comparationis" del giudizio di legittimità, la spettanza della rivalutazione non è ancorata all'entrata in vigore della legge n. 244 del 2007.

I ricorrenti, non potendo beneficiare degli effetti della decisione costituzionale per la definitività della decisione giudiziaria sul loro caso (essendo il giudicato un limite all'effetto c.d. retroattivo della pronuncia costituzionale), si erano quindi rivolti alla Corte europea, invocando l'articolo 6 § 1 (diritto ad un equo processo ) e 13 (diritto ad un ricorso effettivo): deducevano, in particolare, che  il governo era intervenuto con il decreto legge n. 78/2010 ed aveva inciso sui  processi in corso, sicché l'equità di questi ne era risultata compromessa definitivamente; invocando l'articolo 1 del Protocollo n ° 1 (protezione della proprietà), i ricorrenti avevano lamentato inoltre che l'idennità avrebbe perso ogni valore compensativo ove non adeguata, tanto più in considerazione del fatto che l'i.i.s costituiva oltre il  90% dell'indennità complessiva; invocando l'articolo 14, in combinato disposto con l'articolo 1 del Protocollo n ° 12 (divieto di discriminazione) e con l'articolo 2 (diritto alla vita), gli stessi avevano lamentato di essere stati vittime di numerose forme di discriminazione.

Con la sentenza in rassegna, la Corte ha osservato che l'emanazione del decreto legge n. 78/2010 aveva risolto una questione che era molto dibattuta, fornendo una interpretazione della legge favorevole allo Stato ed incidendo in tal modo sull'esito dei procedimenti pendenti e  rendendo ineseguibili le decisioni favorevoli ai ricorrenti, senza che fossero stati addotti e sussistessero "motivi imperiosi d'interesse generale" che potessero consentire un intervento retroattivo.

La Corte ha ritenuto che l'emanazione del decreto legge n. 78/2010 aveva violato il principio dello stato di diritto e il diritto di alcune delle ricorrenti ad un equo processo.

La stessa Corte europea ha rilevato che la Corte Costituzionale aveva ritenuto che le norme del decreto erano in contrasto con la Costituzione italiana, in quanto avevano determinato una disparità di trattamento tra diverse categorie di persone beneficiarie dell'indennità prevista dalla legge n. 210/1992; ma la sentenza ha preso atto dell'impossibilità per i ricorrenti di giovarsi di tale pronuncia costituzionale, difettando un rimedio interno di carattere effettivo a tutela degli interessi protetti idoneo a superare il giudicato formatosi nei loro confronti.

La Corte ha poi aggiunto ribadito che l'interferenza nel diritto al rispetto dei beni dei ricorrenti sarebbe stata consentita solo ove avesse realizzato un giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e le esigenze della tutela dei diritti fondamentali dell'individuo, equilibrio che ne caso era mancato a causa del completo sacrificio dell'interesse dei privati.

La Corte ha in proposito considerato che l'indennità in discorso, costituita per la gran parte dall'emolumento integrativo, era destinata a coprire i costi di trattamento medico dei ricorrenti, assumendo in tal modo una rilevanza peculiare, attestata altresì da apposita perizia medica presentata alla Corte dai ricorrenti, per le possibilità di sopravvivenza o di recupero dei ricorrenti.

L'emanazione del decreto legge aveva così imposto " un onere eccessivo e anormale " sui ricorrenti e l' interferenza con il loro diritto al rispetto dei loro beni era stata sproporzionata: ne è derivato l'accertamento giudiziale di violazione dell'articolo 1 del Protocollo n ° 1 (restando assorbito il motivo di ricorso ai sensi dell'art. 2 Conv.).

Infine, la Corte ha rilevato che il ripetuto decreto legge aveva portato ad una disparità di trattamento per quanto riguarda la assegnazione dell'i.i.s. a persone che si trovavano in una situazione analoga, come già ritenuto dalla Corte costituzionale italiana, sicché la disciplina determinava anche la violazione dell'articolo 14 della Convenzione.

La Corte ha rilevato che le violazioni dei diritti dei ricorrenti non riguardavano casi isolati, ma erano il risultato di un problema sistemico derivante dalla mancanza di volontà delle autorità di regolare l' IIS, anche dopo la sentenza della Corte Costituzionale. Visto il numero di persone in Italia che erano potenzialmente interessati, la Corte ha deciso di conseguenza di applicare la procedura della sentenza pilota ed ha preso atto della necessità urgente di fornire alle persone interessate adeguato risarcimento a livello nazionale.

La Corte ha quindi invitato lo Stato convenuto di fissare, entro sei mesi dalla data in cui la decisione diventa definitiva, un termine specifico entro il quale si impegna a garantire l'effettiva e rapida realizzazione dei diritti in questione, mediante la previsione in favore di ciascun ricorrente di una somma corrispondente alla i.i.s. rivalutata: “l’État défendeur devra fixer, dans les six mois à partir du jour où le présent arrêt deviendra définitif en vertu de l’article 44 § 2 de la Convention, en coopération avec le Comité des Ministres, un délai ayant nature obligatoire dans lequel il s’engage à garantir, par des mesures légales et administratives appropriées, la réalisation effective et rapide des droits en question, notamment à travers le payement de la réévaluation de l’IIS à toute personne bénéficiant de l’indemnité prévue par la loi no 210/1992 à partir du moment où cette dernière lui a été reconnue et indépendamment de ce que l’intéressé ait ou pas introduit une procédure visant l’obtention de celle-ci ”.

In attesa dell'adozione da parte delle autorità delle misure necessarie entro il periodo di tempo specificato, la Corte ha deciso di rinviare l'esame dei ricorsi simili non ancora comunicati al Governo italiano, per un periodo di un anno dalla data in cui la decisione diventa definitiva. La domanda di equa soddisfazione ex art. 41 Conv. è stata invece riservata per intero, non essendo la causa matura per la decisione sul punto.

 

16 settembre 2013
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