Magistratura democratica
Magistratura e società
L’utopia dello Stato di diritto per i disabili
di Beniamino Deidda
già Procuratore generale della Repubblica di Firenze e componente del comitato scientifico di Questione Giustizia
Il libro di Raffaello Belli, "Vivere eguali", affronta, per la prima volta, i temi giuridici dell'uguaglianza e della pari dignità sotto la lente ingombrante della disabilità
L’utopia dello Stato di diritto per i disabili

1. La letteratura giuridica in tema di uguaglianza e pari dignità delle persone è sterminata. Se ne è scritto sotto vari profili di diseguaglianza e discriminazione: la razza, il sesso, la religione, le opinioni politiche, le condizioni sociali ed economiche. Ma è la prima volta (Raffaello Belli, Vivere eguali, Angeli ed., 2015), mi pare, che questi temi, vitali per ogni democrazia, vengono affrontati sotto la lente ingombrante della disabilità. La disabilità delle persone è una di quelle evenienze che scombina tutte le costruzioni teoriche, tutte le utopie di eguaglianza sociale e tutti i sistemi più o meno sofisticati di intervento sociale, perché essa è un fatto che, di per sé, costituisce un enorme elemento di diseguaglianza. Di fronte al disabile, alla sua giornata, alle sue difficoltà si sente la vanità delle nostre elucubrazioni teoriche, la loro scarsa aderenza al mondo concreto e l’inutilità dei sillogismi che fanno quadrare il cerchio delle buone costituzioni e delle buone leggi, ma non spostano di una virgola le difficoltà dei disabili. Non succede per nessun’altra discriminazione, anche se vistosa: se si fa questione di razza o di sesso, la vita quotidiana non ti viene ostacolata o impedita solo perché sei nero o sei donna. Puoi muoverti, mangiare da solo, organizzare le riunioni di protesta o andare al cinema. Tutto, cioè, si restringe alla sfera ideologica e normativa, nella quale ogni singolo conserva la sua autonomia e il potere di ribellarsi e dire no. Se un giorno i più convenissero che i neri hanno gli stessi diritti dei bianchi, il problema sarebbe risolto. Se un giorno fossimo d’accordo che le donne dovranno avere le stesse posizioni di partenza dei maschi e non vi saranno differenze di salario o di carriera, il problema della discriminazione tra i sessi sarebbe risolto.

Per i disabili no. Anche se le leggi riconoscessero i diritti dei disabili, se le barriere architettoniche venissero eliminate, se i posti di lavoro riservati ai disabili venissero coperti, rimarrebbe comunque aperta una enorme questione di diseguaglianza. La ragione sta nel fatto che i problemi che la disabilità pone travalicano la dimensione dell’ideologia o dell’assetto normativo e affondano invece le loro radici nella dimensione materiale. Alzarsi, muoversi, andare a scuola o al cinema: per rendere possibile tutto questo occorrono certo buone leggi, ma non bastano. Occorre qualcosa d’altro.

2. L’indagine di Raffaello Belli tra le pieghe della nostra Costituzione e delle Convenzioni internazionali cerca di scoprire cosa sia  quel qualcosa che può davvero rendere eguali i disabili. E non si tratta di qualcosa che possa essere scoperto facilmente. Infatti l’Autore giustamente la prende larga: comincia dai diritti inviolabili della persona che la nostra Costituzione riconosce ad ogni uomo e di lì prende le mosse per un’implacabile esame delle norme e delle distorsioni della Costituzione operate dal legislatore e dalle amministrazioni pubbliche in materia dei diritti dei disabili. Alla fine del percorso si resta colpiti dalla quantità di cose che ancora ci sono da fare per rendere questo Paese un poco più civile.

E’ istruttivo riavvolgere il filo dell’implacabile requisitoria del Belli sullo stato dell’arte in materia di disabilità, perché vi si dimostra per tabulas non solo l’atteggiamento miope del legislatore, ma anche la scarsa considerazione che circonda la condizione dei disabili nei rapporti sociali e con le pubbliche amministrazioni.

Ha ragione l’Autore a sostenere che il punto di partenza o, meglio, i  robusti binari da seguire se non si vuol perdere il filo della questione sono due: il principio costituzionale di eguaglianza e il dovere inderogabile di solidarietà. E’ così facile convincersi che siamo d'accordo sul fatto che  tutti siano uguali davanti alla legge; ma è difficile continuare a sostenerlo guardando negli occhi un disabile. La ragione sta nel fatto che  il principio formale dell’eguaglianza viene tradizionalmente interpretato con qualche superficialità. Vorrei notare che l’Assemblea Costituente si è discostata da quella robusta tradizione che riteneva che “tra le verità di per sé evidenti” vi fosse quella secondo cui ‘gli uomini sono stati creati uguali’, come dice in apertura la Dichiarazione di indipendenza americana; o che ‘gli uomini nascono e rimangono liberi ed eguali nei diritti’, come suona il primo articolo della Dichiarazione dei diritti francese del 1789. La nostra Costituzione non contiene l’affermazione che gli uomini nascono liberi ed eguali. Questa omissione ha una spiegazione molto semplice: ed è che l’affermazione non è vera. Non è affatto vero che gli uomini nascono liberi. Qualche millennio fa, e per molti secoli ancora, molti uomini nascevano schiavi e lo restavano per tutta la vita. Ancora oggi in molte parti del mondo, e non troppo lontano da noi, molti uomini non sono affatto liberi e fin dalla nascita vengono perseguitati, ristretti in spaventosi reclusori o impediti nell’esercizio delle elementari libertà individuali.

Ancor più evidente è che gli uomini non nascono affatto uguali: dappertutto nel mondo essi hanno fin dalla nascita caratteristiche diverse: sono diversi il colore della pelle, il sesso; diversi i regimi politici e la religione dei padri; diverse le capacità personali e le condizioni economiche; non c’è bisogno di spiegare che i ricchi (sempre più ricchi) e i poveri (sempre più poveri) non trascorrono la loro vita all’insegna dell’eguaglianza. E chi potrà sostenere che chi nasce affetto da tretraparesi spastica è eguale a che può speditamente camminare? Dunque la diversità, una profonda diversità, caratterizza gli uomini fin dalla nascita. E’ la nostra ricchezza la diversità, piena di contrasti, di sfumature e di infinita varietà, ma è anche la nostra croce perché essa è fonte di inesauribili discriminazioni e disuguaglianze.

3. Dunque gli uomini non nascono eguali, ma, come dice felicemente la nostra Costituzione, essi hanno pari dignità sociale. E’ la dignità che scaturisce dall’essere uomo e che, dunque, va riconosciuta a tutti. Ed è per questo che la legge dovrà trattare tutti in modo eguale (‘sono uguali davanti alla legge’), a prescindere dalle differenze di qualsiasi genere.

La nostra Costituzione colloca la libertà e l’eguaglianza non nella categoria dei fatti, ma in quella delle irrinunciabili aspirazioni: in una democrazia governata dal diritto tutti devono poter essere liberi e trattati dalla legge come eguali.

Ecco dunque il senso, messo bene in evidenza dal Belli, dei doveri di solidarietà contenuti nell’articolo 2 della nostra Costituzione. Dinanzi alle inevitabili diseguaglianze nell’esercizio dei   diritti fondamentali riconosciuti ad ogni uomo, la Repubblica e i suoi cittadini si vincolano ad adempiere ai loro doveri di solidarietà civile, sociale ed economica. E’ questa la chiave per superare lo stato di diseguaglianza di chi nasce o vive in condizioni di soggezione personale, sociale ed economica: siamo tutti vincolati verso costoro a contribuire in maniera solidale al superamento delle loro difficoltà. Si tratta di una delle più avanzate intuizioni della nostra Costituzione, secondo cui lo stato di diritto e la democrazia non si possono costruire solo sui diritti, ma si costruiscono e si declinano intorno agli 'inderogabili’ doveri di solidarietà. Di fronte ai disabili la Repubblica non può voltare lo sguardo da un'altra parte. L’aspirazione a renderli eguali, divenuta un cardine dell'assetto costituzionale, impone alla Repubblica precisi obblighi di fattivo intervento.

Che le cose stiano effettivamente così l’Autore lo dimostra attraverso un’acuta lettura del capoverso dell’articolo  3 della Costituzione. Molti autori hanno ripetutamente affermato che gli ostacoli di ordine economico e sociale che sono da rimuovere, secondo il capoverso dell’articolo 3, costituiscono un aperto riconoscimento da parte dei Costituenti dell’esistenza nella nostra società di dolorose discriminazioni e di insopportabili diseguaglianze. Il Belli si mostra d’accordo, ma di questo riconoscimento dà un’interpretazione originale in tema di disabilità. Si badi - sembra dire l’Autore - la disabilità è certamente un ostacolo che di fatto limita la libertà e l’eguaglianza delle persone disabili e impedisce il pieno sviluppo della loro personalità; ma occorre sottolineare che si tratta di uno di quegli ostacoli che non possono facilmente essere rimossi. Occorre un ‘impegno permanente' che non può essere solo del legislatore, ma deve appartenere a ‘tutte le formazioni sociali in cui si svolge la personalità’ del disabile. Il che equivale a dire che è necessario l’impegno del Parlamento, quello del Governo, quello della scuola, quello dei Comuni, quello dei privati datori di lavoro e così via, tutti occupati a rimuovere o ridurre quell’ostacolo permanente che è la disabilità.

Vorrei aggiungere che su questo terreno si gioca una partita difficile: quello dell’individuazione dei soggetti chiamati a ‘rimuovere gli ostacoli’ che impediscono il pieno sviluppo della persona e la partecipazione alla vita politica economica e sociale.

Questo è un curioso Paese: se si chiede in giro come debba essere interpretato il bellissimo incipit del capoverso dell’art. 3 “E’ compito della repubblica rimuovere gli ostacoli” e, soprattutto, cosa si debba intendere per “la Repubblica”, si otterranno risposte vaghe. La Repubblica è, di volta in volta, il Parlamento, il Governo, le amministrazioni pubbliche, i Sindaci, le Autorità ecc.. La Repubblica è sempre qualche altro, lontano da noi. Mai che il compito di rimuovere gli ostacoli ci riguardi o riguardi qualcuno che non ha posti di rilievo nella società. Già molti anni fa la Lettera a una professoressa dei ragazzi di Barbiana ammoniva che per il babbo di Gianni (l’alunno povero e analfabeta) “l’articolo 3 suona così: e compito della signora Spadolini (l'insegnante) rimuovere gli ostacoli….”. L’ammonimento non vale solo per la Scuola, ma in ogni altro ambito. L’odissea dei disabili alla ricerca della ‘vita indipendente’ ci mostra che troppe ‘signore Spadolini’ si sottraggono al loro obbligo di rimuovere gli ostacoli. Sarebbe bello che tutti i cittadini nutrissero la convinzione che ciascuno di noi, quale che sia il suo impiego o la sua funzione, durante la sua vita si troverà nella situazione di dover rimuovere qualche ostacolo che di fatto impedisce l’eguaglianza tra le persone. Di questo si dovrebbero ricordare, ad esempio, tutti gli impiegati delle pubbliche amministrazioni che di fronte alle richieste dei disabili dirette ad esercitare i loro diritti inviolabili, altro non sanno rispondere, che la stereotipata formula “non ci sono soldi”. Come se la Corte Costituzionale non avesse solennemente e ripetutamente affermato che in materia di diritti inviolabili delle persona non è l’esercizio dei diritti che deve conformarsi alla scarsità delle risorse, ma sono i bilanci a doversi  predisporre ed adeguare per la completa soddisfazione dei diritti.

4. Come ormai si sarà capito, la tesi di fondo del libro è che la soddisfazione dei diritti fondamentali dei disabili non è affidata al tipo di welfare che è stato adottato: è invece una questione che riguarda da vicino lo stato di diritto (o meglio, lo stato dei diritti) e la qualità della democrazia. In uno stato di diritto non si impedisce ai bambini di andare a scuola e non si lasciano morire gli ammalati perché non ci sono soldi. Tutti capiamo che si tratta di quei diritti fondamentali che hanno priorità nell’organizzazione di ogni Stato che si rispetti. Per i diritti dei disabili, questa cosa stranamente diventa meno chiara, come se fossero diritti diversi, come se la condizione di disabilità li rendesse meno visibili e più violabili, solo perché il loro esercizio  è talvolta più oneroso.

Qui le considerazioni del Belli sono particolarmente efficaci. Non si tratta solo di riconoscere la pari dignità dei soggetti disabili; è che assume un decisivo rilievo giuridico la “condizione di fatto” dei disabili. Perciò è perfettamente inutile che gli organismi pubblici riconoscano a ‘parole’ i diritti dei disabili (e come potrebbe essere altrimenti?); anzi, questo riconoscimento, come osserva maliziosamente l’Autore, maschera  l’ipocrisia di coloro che alle parole non fanno seguire la piena realizzazione dei diritti.

Fa molto bene l’Autore a ricordare, a questo proposito, che l’Italia è inserita in un contesto internazionale i cui valori fondanti prevedono la concreta eguaglianza di tutti i cittadini. Non è un caso che l’articolo 2 della Convenzione ONU preveda espressamente la “non discriminazione dei disabili”¸ né che la Carta fondamentale dei diritti dell’Unione vieti ogni discriminazione fondata, in particolare, sulla disabilità; nè che l’articolo 10 del Trattato stabilisca che l’Unione mira a combattere le discriminazioni “fondate sul sesso, la razza….e la disabilità”.

Ma è pur sempre vero che siamo nel campo delle affermazioni di principio, sia pure solenni e cogenti. Manca però nell’ordinamento internazionale quel meccanismo escogitato dal capoverso dell’articolo 3 della nostra Costituzione, che obblighi gli Stati ad intervenire con azioni positive per la realizzazione dei diritti dei portatori di disabilità. Su questo punto, che è assolutamente decisivo, l’Autore non ha dubbi: “la protezione della dignità umana richiede interventi pubblici individualizzati”. Dunque per soddisfare i diritti dei disabili l’ultima cosa da fare è reclamare riconoscimenti formali o generiche rassicurazioni sull’esistenza dei diritti. La storia recente del nostro paese ci dice che, diversamente dal passato, oggi è più difficile negare o contestare la precettività delle norme costituzionali. E’ dunque alla concreta attuazione dei diritti che bisogna guardare o, per esprimersi con le parole di Raffaello Belli, occorre verificare che dall’eguaglianza delle possibilità si passi all’eguaglianza dei concreti risultati. Per i disabili è particolarmente importante che il livello dei risultati non dipenda dalle abilità che si mettono in campo, ma dal dovere costituzionale di soddisfare i diritti inviolabili di ogni essere umano.

5. Ma il punto vero resta quello dell'effettività, cioè della concreta realizzazione dei diritti dei disabili. E' vero che la Convenzione dell'Onu sui disabili stabilisce l'obbligo positivo per gli Stati di “fornire soluzioni ai disabili su basi individuali”, ma, secondo tale Convenzione, è anche vero, come osserva il Belli, che la chiave di volta della tutela antidiscriminatoria è costituita dall'obbligo di adottare accomodamenti ragionevoli. Devo dire che il termine 'accomodamento', per chi abbia qualche sensibilità istituzionale, stride un po' con il concetto di 'diritti fondamentali della persona'. Ma sappiamo bene come le legislazioni di altri paesi abbiano in onore la concreta realizzazione dei principi, piuttosto che la purezza delle definizioni. Naturalmente, però, bisogna fare i conti con i termini 'accomodamento' e 'ragionevole'. Il Belli osserva acutamente che l'accomodamento ragionevole raggiunto deve essere comodo per il disabile, perché se così non fosse verrebbe meno la finalità primaria che è quella di garantire il godimento dei diritti e delle libertà da parte dei disabili. La questione ha una notevole importanza pratica, perché l'esperienza italiana ci offre molti accomodamenti che ragionevoli non sono e si traducono, anzi, in soluzioni che non giovano in nulla ai disabili ed  oggettivamente producono sperpero di risorse, utile solo ad accreditare l'apparenza di avere formalmente assolto agli obblighi stabiliti dalla legge. Il tema è intimamente connesso ad un altro che rappresenta una costante nel rapporto tra le pubbliche istituzioni e i disabili: l'insufficienza delle risorse. Da sempre  tale insufficienza è stata opposta ai disabili che pretendevano la realizzazione dei propri diritti, anche quando sembrava evidente che la risposta negativa avrebbe superato i confini dell'illegalità.

Comunque, la questione non è di facile soluzione dal momento che è pacifico che spetta al Parlamento, nella sua esclusiva discrezionalità, stabilire risorse e modi con i quali la Repubblica è tenuta ad assolvere ai suoi doveri di solidarietà nei confronti delle persone disabili. Resta tuttavia il fatto che in presenza dei diritti fondamentali, tale discrezionalità non può estendersi fino a negarne la concreta e sostanziale attuazione. Si tratta dunque anche qui di adottare soluzioni 'ragionevoli', capaci di bilanciare la coesistenza di diritti diversi che debbono trovare attuazione tenendo presenti le risorse economiche date, sempre carenti per definizione.

Senonché proprio gli orientamenti in tema di 'bilanciamento', vengono sottoposti dal Belli a critica severissima. L'Autore sostiene che il bilanciamento dovrebbe avvenire tra diritti e valori che affondano la loro origine nella Costituzione e non tra valori antitetici alla Costituzione. Si citano  le spese militari  di cui è difficile trovare la matrice di legittimità nel “ripudio” della guerra di cui all'articolo 11 o la dilagante evasione fiscale, certamente contraria a tutti i principii costituzionali.

Quello che avviene nella concretezza dei bilanciamenti di cui abbiamo fatto esperienza è sconsolante. La scelta avviene quasi sempre sacrificando uno dei valori in comparazione e quasi sempre si tratta del valore che rappresenta interessi più 'deboli' o che, comunque, presuppone un minor numero di consensi elettorali. Occorrerebbe invece ricordare che esiste una gerarchia di valori costituzionali  tra i quali ai primi posti va annoverato il diritto alla salute. Quando si tratta della salute (della vita, a volte!) dei disabili questo valore conosce un curioso e incomprensibile deterioramento.

 

6. L'ennesima 'trovata' in materia è costituita dalla 'compartecipazione alle spese'. Le risorse sono insufficienti, si dice: dunque la cosa migliore e più democratica consiste nel fare partecipare anche i disabili alle spese che saranno sostenute per quelle prestazioni che sono indispensabili all'esercizio della libertà e dei diritti fondamentali della persona. Personalmente non ho nulla da obiettare. Il principio mi sembra accoglibile nella misura in cui risponde ad un criterio generalizzato, secondo il quale ciascuno contribuisce all'organizzazione sociale in proporzione delle sue sostanze. Ma è l'applicazione del principio che pone qualche problema. Il principio non si può ciecamente applicare sulla scorta dell'eguaglianza formale: abbiamo già visto che l'eguaglianza formale, di per sé, non garantisce neppure la parità dei diritti, né la dignità della persona. La chiave dell'applicazione del principio deve essere il corretto apprezzamento della diversità di ciascuno. Dobbiamo passare dalla normativa della mera eguaglianza formale alla normativa che assicuri il rispetto sostanziale dell'eguaglianza tra i cittadini. E allora il criterio chiave è quello illustrato da Lelio Basso nella sua mirabile lettura del capoverso dell'articolo 3 della Costituzione, criterio interpretativo di tutte norme di legge ordinaria, ma anche della stessa Costituzione: rimuovere gli ostacoli (senza crearne di nuovi!), perché a ciascuno sia garantito il pieno sviluppo della persona.

E allora, in materia di compartecipazione alle spese, ha ancora ragione il Belli: la compartecipazione alle spese da parte dei disabili è legittima se non compromette, anche solo in parte, l'effettivo godimento dei diritti fondamentali. Se, come sembra possa accadere, la compartecipazione diventasse una nuova causa di povertà dei disabili e delle loro famiglie, saremmo di fronte ad un ulteriore fattore di discriminazione. Essa aggraverebbe la situazione dei disabili senza contemporaneamente provocare un impoverimento (relativo!) dei più ricchi, contribuendo ad allargare quell'ampia forbice tra la ricchezza dei pochi e la povertà dei moltissimi che sembra essere il segno distintivo del tempo che viviamo.

Il tema dunque non è se la compartecipazione sia legittima in sé, ma se il suo uso non possa provocare nuove discriminazioni. Non saprei dire se, dal punto di vista economico, sia ineccepibile la posizione del Belli, secondo cui la compartecipazione  è legittima “se colpisce solo gli strati superiori nella gerarchia della ricchezza”. Può darsi, (ma, eccezionalmente, questa volta ci vorrebbe un tecnico) che ci siano margini di differenziazione nei confronti dei medio-ricchi. Ma quello che so per certo è che lo strumento ineludibile per decidere il come e il quanto della compartecipazione, è ancora una volta il capoverso dell'articolo 3 della Costituzione.

7. Mi rendo conto di essere andato troppo per le lunghe. In generale è questa la ragione che sta alla base del diffuso fenomeno per cui i lettori non perdono tempo con le recensioni dei libri. Fanno molto bene. A mia parziale giustificazione c'è il desiderio che non passi inosservata una lettura della Costituzione assolutamente nuova: quella dalla parte dei disabili, vista con la loro lente, resa più limpida dalle difficoltà e dai disagi.

Abbiamo tutti bisogno di questa lettura, specie quelli di noi che ritengono, a torto o a ragione, di  non essere portatori di disabilità. Ne abbiamo bisogno perchè dobbiamo 'cambiare' la nostra cultura, rinnovarne i contenuti e affinare il nostro sguardo.

Anche i disabili hanno bisogno di rinnovare la loro cultura, che solo in tempi relativamente recenti ha visto la rivendicazione dei diritti essenziali. Aggiungerò che spesso il taglio è stato quello della pura rivendicazione economica  o della richiesta di provvidenze, sia pure essenziali per la vita quotidiana.

Ma libri come questo, che pure ampiamente documentano la fondatezza delle rivendicazioni dei disabili, hanno una funzione diversa e più alta: quella di dare attuazione all'articolo 1 della Costituzione, nella parte in  cui solennemente dichiara che 'la sovranità appartiene al popolo'.

Ora, il popolo, com'è noto, non è costituito dalla pura somma degli individui che abitano un Paese, ma  è il complesso dei cittadini che consapevolmente costruiscono il proprio destino e disciplinano le loro istituzioni. Del popolo, così concepito, fanno parte a pieno titolo i disabili.

Proprio a loro è rivolta la lettura che il Belli fa della Costituzione, che ha come sfondo proprio i problemi dei disabili. Finora essi hanno lottato per l'eliminazione delle barriere architettoniche, per l'autonomia di ciascuno secondo i canoni della vita indipendente, per l'assistenza ventiquattr'ore su ventiquattro a chi sia nell'impossibilità di compiere le funzioni comuni della vita quotidiana. E' venuta l'ora di battersi perché ciascuno dei disabili apprenda a diventare sovrano, perchè la Costituzione li vuole sovrani. Altro che reclamare le stampelle o la carrozzina o l'assistenza notturna. Bisogna essere padroni del proprio destino ed esercitare la sovranità: nelle decisioni della vita politica, nell'organizzazione della vita sociale, nelle scelte individuali della vita quotidiana.

Raffaello da molto tempo ha imparato ad essere sovrano.  E, come i sovrani di un tempo che si occupavano di tutti gli abitanti del loro regno,  dedica il suo tempo a prendersi cura degli altri.

12 marzo 2016
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