Magistratura democratica
Giurisprudenza e documenti
Responsabilità dello Stato per omissioni nell’attività di indagine da parte del pubblico ministero: il ruolo chiave dell’indagine sul nesso causale
di Alessandro Palmieri
professore associato di diritto privato comparato, Università di Siena
La sentenza della Corte d'Appello di Messina (19 marzo 2019) ha operato una significativa correzione di rotta rispetto alla decisione di primo grado da cui emergeva una visione dell’illecito aquiliano eccessivamente penalizzante per il pm e offre lo spunto per un contributo al dibattito sulla responsabilità civile per asserite carenze dei magistrati impegnati nelle indagini

1. Con la sentenza resa il 19 marzo 2019 dalla Corte d'appello di Messina, che ribalta il verdetto del Tribunale della stessa località [1], si arricchisce di un nuovo episodio la saga giudiziaria avviata più di otto anni orsono con il promovimento, da parte del tutore dei figli di una donna uccisa dal marito, dell'azione risarcitoria ai sensi della legge n. 117/88, mediante la quale si faceva valere la responsabilità dei magistrati addetti a una Procura della Repubblica per non aver espletato determinati atti di indagini nei confronti dell'uomo che si sarebbe poi macchiato del gravissimo delitto e per non aver comunque assunto iniziative rientranti nelle loro prerogative. Ricapitoliamo brevemente la vicenda processuale che già a ridosso della decisione ora riformata ebbe a suscitare l'interesse di diversi commentatori [2]. In un primo tempo il ricorso introduttivo pareva destinato a non fare molta strada in ragione della ritenuta operatività della decadenza triennale sancita dal legislatore. Sennonché la suprema Corte, nel 2004, fu dell'avviso che la reazione doveva considerarsi tempestiva, evidenziando come non fosse corretto far decorrere il termine prima della nomina del tutore [3].

Superato così lo scoglio dell’ammissibilità, il procedimento ripartì per le valutazioni di merito dinanzi ai giudici peloritani i quali, in relazione ad alcuni degli episodi contestati, giungevano a ravvisare un’inerzia della Procura tale da rivestire gli estremi della grave violazione di legge caratterizzata da negligenza inescusabile, presupposto per la condanna dello Stato in base alla normativa previgente, applicabile ratione temporis ai fatti in esame. Per quel che concerne, poi, il nesso di causalità tra omissione ed evento pregiudizievole, il collegio investito della controversia stabiliva, su basi probabilistiche, una concatenazione tra la denuncia della donna relativa alle minacce ricevute dal partner che impugnava un coltello a scatto, la mancata perquisizione locale o personale a carico della persona denunciata, il mancato rinvenimento dell’arma impropria, il suo mancato sequestro e i colpi inferti dall’uxoricida con un coltello dello stesso tipo di quello cui si riferiva la denuncia. La decisione è stata criticata, anche con toni decisi, vuoi per aver sorvolato sul requisito della negligenza inescusabile [4], vuoi per aver operato troppe semplificazioni in punto di accertamento del nesso causale [5].

Proprio su quest’ultimo elemento si appuntano le censure della sentenza d’appello. Per i giudici di secondo grado non era, invero, dubitabile che si erano creati i presupposti per attivarsi e, quindi, effettuare la perquisizione e disporre l’eventuale sequestro. Sennonché il ragionamento svolto nella motivazione prosegue sottolineando la carenza di un solido sostegno probatorio per la correlazione tra la cennata inerzia e la soppressione della vita della donna. L’analisi del contesto segnalava una serie di indici, i quali se mai deponevano per suffragare l’opposta ricostruzione secondo cui, anche ponendo in essere l’attività omessa, sarebbero state modeste le chances di evitare il tragico assassinio.

La pronuncia della Corte d’appello, che si basa su una puntigliosa disamina dei fatti ed è stata inopinatamente accostata ad altre decisioni che nello stesso torno di tempo hanno assolto (ovvero sono state tacciate di aver sanzionato con eccessiva mitezza) gli autori di crimini violenti commessi in ambito familiare o domestico, offre lo spunto per ulteriori riflessioni sulla responsabilità scaturente dall’attività di indagine del pubblico ministero, il cui ambito non può essere certo ridotto ai minimi termini, a pena di rinnegare scelte largamente condivise in sistemi giuridici omogenei al nostro e persino di infrangere principi di rango sovranazionale. Di contro, la responsabilità in parola, per un verso, non deve surrettiziamente comportare un’indebita invasione dell’area riservata alla «valutazione» [6] e, per altro verso, va modulata (anche prestando la necessaria attenzione al funzionamento dei meccanismi dell’illecito civile) in ragione della delicatezza del ruolo affidato al pubblico ministero al quale, nella fase che precede il giudizio, «è affidato l’intervento in nome della società e nell’interesse pubblico per rispettare e proteggere i diritti dell’uomo e le libertà» [7].

2. Allargando lo sguardo oltre i confini nazionali, non c’è dubbio che, rispetto alla tematica in esame, nel nostro Paese siamo lontani anni luce dal modello statunitense, caratterizzato dalla concessione di un’immunità pressoché totale ai public prosecutors, per tutto ciò che concerne il proprium dell’attività compiuta nella veste di soggetti che incarnano la funzione accusatoria in ambito penale [8]. Gli standard internazionali, tuttavia, non contengono nessuna preclusione al riguardo, limitandosi alla (non secondaria) precisazione che eventuali regole di responsabilità debbano trovare un’idonea «giustificazione» [9]. E il Consiglio d’Europa si è posto sulla medesima lunghezza d’onda, allorché, in un documento del 2000, sottolineò che il rischio da scongiurare non si identifica con la condanna al risarcimento tout court, bensì è quello che il pubblico ministero incorra «al di là di quanto ragionevole, in responsabilità civili» [10].

Ben diverso da quello nordamericano è l’approccio europeo, nel quale a ben vedere possono identificarsi diversi punti comuni, quantunque lo stesso si presenti variegato in ragione della pluralità delle modalità con cui intervengono i singoli sistemi nazionali e della mancata convergenza su alcune scelte sistematiche di fondo, ivi compresa quella attinente al coinvolgimento diretto dei singoli inquirenti o all’indicazione di figure metaindividuali chiamate a rispondere delle mancanze dei primi. Invero, una sensibilità comune emerge, sia pur indirettamente, dal Regolamento UE istitutivo della Procura europea (EPPO) [11] che, all’art. 113, addossa senza mezzi termini a tale organo dell’Unione un’apposita forma di responsabilità extracontrattuale per i danni cagionati, nell’esercizio delle rispettive funzioni, dal procuratore capo europeo, dai suoi sostituiti e dai procuratori europei (par. 3), nonché dai procuratori europei delegati (par. 4) [12]. La competenza a disporre il risarcimento dei danni risentiti dai singoli in tale eventualità è attribuita alla Corte di giustizia, la quale dovrà attenersi ai principi generali comuni agli Stati membri.

Anche focalizzando l’attenzione sulle epifanie europee della Common Law, in primis su quelle facenti capo al Regno Unito, dove residuano consistenti vuoti di tutela sul piano privatistico nei confronti dei provvedimenti emanati dalle corti, si può notare che gli atti ascrivibili ai rappresentanti della pubblica accusa, ove forieri di pregiudizi per taluno degli interessati, possono essere contrastati con azioni risarcitorie. Segnatamente, la legislazione britannica individua come bersaglio di queste azioni il Crown Prosecution Service [13]. Se poi si volge lo sguardo alle esperienze di Civil Law, il quadro complessivo evidenzia una forte propensione a inglobare nell’orbita della responsabilità civile anche l’attività della magistratura requirente. Vero è che nel caso spagnolo, rispetto alla posizione del Ministerio Fiscal, taluno ha espresso qualche dubbio, ma tali perplessità non sono riuscite a far breccia nella parte preponderante della dottrina [14]; e, peraltro, consistenti margini per andare alla ricerca dei presupposti di un obbligo risarcitorio derivano dall’indeterminatezza di uno dei titoli di responsabilità [15], rappresentato dall’anormale funzionamento dell’amministrazione della giustizia. Fatto sta che, in altri quadranti significativi della medesima area, non vi sono titubanze di sorta. Oltre all’Italia, si può ricordare la Francia che, dando primario alla natura dell’attività effettivamente svolta, non contempla esenzioni ratione personae dalle regole sulla responsabilità [16]; quindi il Belgio, che conosce una procedura ad hoc innescabile a seguito di talune specifiche mancanze [17]; e ancora la Germania, in cui vige peraltro un regime con significative restrizioni [18].

3. Ritornando all’esperienza italiana, occorre certamente fare i conti con la vis expansiva dell’illecito extracontrattuale che, una volta inteso come presidio di qualsiasi interesse meritevole di tutela, è stato utilizzato con disinvoltura senza minimamente preoccuparsi di fagocitare altri istituti che ostacolavano il suo incedere. Emblematico è il caso della tutela aquiliana, offerta con generosità alle vittime del dolo contrattuale, mettendo di fatto in disparte le restrizioni proprie della relativa disciplina. Del resto, trattando della responsabilità dello Stato per gravi errori del pubblico ministero, ci troviamo al cospetto di un illecito che, pur con le sue specifiche connotazioni, si iscrive a pieno titolo nella responsabilità aquiliana, sottoposto al vaglio del plesso giurisdizionale di tale genus di responsabilità che tiene le redini; l’illecito in esame non può subire una manipolazione che lo faccia diventare un qualcosa di ibrido che partecipa di alcune caratteristiche dell’illecito disciplinare o addirittura di quello penale. Sennonché, anche ponendo un freno anche alla segnalata tendenza a occupare ogni spazio disponibile, permanendo nelle logiche della responsabilità civile – e anzi valorizzando alcuni dei suoi capisaldi – si può, e si deve, tenere conto della peculiare posizione del potenziale danneggiante nel momento in cui pone in essere l’attività cui si ricollegano i pregiudizi. Non si tratta soltanto di un baluardo volto a preservare la coerenza sistematica del rimedio risarcitorio; è in ballo anche la ponderazione tra i valori sottostanti. E ciò vale a maggior ragione quando l’asserito danneggiante si identifica con il pubblico ministero impegnato nelle indagini preliminari. Va da sé che non sarebbero tollerabili, oltre che non conformi alle indicazioni sovranazionali, condizionamenti ipoteticamente così forti da snaturare il ruolo istituzionale del pubblico ministero. Si pensi alla possibilità che l’intento di minimizzare il rischio di incorrere in responsabilità nei confronti delle persone offese trasformi il pubblico ministero in un implacabile inquisitore. Più in generale è stata paventata una deriva verso la «giurisprudenza difensiva», fenomeno foriero di «innumerevoli costi […] anche di ordine costituzionale» [19].

Sono rinvenibili nello strumentario della responsabilità civile gli antidoti per distorsioni di questo genere? In parte, si può tentare di scovarli nei contenuti speciali inseriti dal legislatore nella fattispecie, ancorché a seguito della riforma del 2015 occorre misurarsi con elementi descrittivi che minacciano di offuscare alcune peculiarità inerenti all’attività del pubblico ministero. Ma non bisogna credere che siano irrilevanti i lineamenti di fondo dell’illecito aquiliano. Il riferimento è innanzitutto alla funzione selettiva affidata al legame di derivazione eziologica del danno rispetto alla condotta del soggetto cui si vuole addebitare la lesione dell’interesse protetto. Il che collima con la recente tendenza ad assegnare a tale requisito, e alla relativa dimostrazione, un ruolo preponderante nell’analisi delle problematiche inerenti alla responsabilità civile. La precisa scelta giurisprudenziale nel segno dell’allontanamento dagli standard probatori di matrice penalistica, per abbracciare la regola della preponderanza dell’evidenza (efficacemente espressa con la formula “più probabile che non”), non sta certo a significare che la strada sia automaticamente spianata verso la condanna al risarcimento del danno.

Nella ricostruzione del nesso causale in seno alle controversie promosse contro lo Stato da chi si dolga di scorrettezze commesse da un pubblico ministero nello svolgimento delle attività investigative, è ragionevole ritenere che l’atteggiamento corretto, da parte dei giudici della responsabilità civile, sia quello di non ignorare il ventaglio di opzioni con cui lo stesso pubblico ministero si confrontava durante le indagini [20]. In particolare, a fronte del rimprovero di non aver fatto qualcosa, occorrerebbe in primo luogo chiedersi se l’attività omessa era realmente doverosa nella situazione data. Né avrebbe la stessa valenza di una risposta affermativa a tale quesito la convinzione che potevano essere adottare, nei confronti dell’indagato, determinate misure che ex post sarebbero apparse come teoricamente dotate di maggiore incisività ai fini della tutela dell’interesse che si rivelerà leso ad opera di quest’ultimo: altrimenti, si configurerebbe un regime sostanzialmente parificato a quello che il codice civile riserva alle attività pericolose. In seconda battuta, anche a fronte di un’inerzia rilevante, non ci si può accontentare di stabilire che siffatto contegno abbia in qualche modo incrementato il rischio di esporre a un vulnus determinati interessi individuali; l’omissione, piuttosto, deve assurgere a fattore che abbia inciso in maniera rilevante, in termini probabilistici, nella verificazione del pregiudizio manifestatosi.

Rifuggire dalla comoda tentazione di lasciare il danno là dove cade non significa evidentemente che si debba sempre e comunque traslare le conseguenze pregiudizievoli su chi capita a tiro, perché in qualche modo implicato nella vicenda che ha avuto la perdita quale esito. D’altronde, di eventuali istanze solidaristiche, specie a fronte di persone offese da crimini ripugnanti che versano in particolare situazione di debolezza, potrebbe opportunamente farsi carico, senza interferire con la trama della responsabilità civile, ancora una volta lo Stato attraverso meccanismi permeati da una forte vocazione indennitaria, se del caso prendendo spunto da quelli architettati per venire incontro ai bisogni delle vittime di reati violenti.



[1] Trib. Messina 30 maggio-1 giugno 2017, in Merito, 2017, fasc. 11, 11 con nota di N. Gentile, Responsabilità del magistrato e risarcibilità del danno non patrimoniale.

[2] E. Scoditti, La responsabilità civile del pubblico ministero per omessa perquisizione: la sottile linea fra percezione e valutazione, in questa Rivista on-line, 26 giugno 2017, http://questionegiustizia.it/articolo/la-responsabilita-civile-del-pubblico-ministero-pe_26-06-2017.php; G. Cascini-P. Ielo, La decisione del Tribunale di Messina sulla responsabilità civile del pubblico ministero per omessa perquisizione. Un punto di vista di parte, in questa Rivista on-line, 5 luglio 2017, http://questionegiustizia.it/articolo/la-decisione-del-tribunale-di-messina-sulla-respon_05-07-2017.php; G. Marra, Uxoricidio, condanna dello Stato per inerzia dei P.M.: la sentenza del Tribunale di Messina, in Il quotidiano giuridico, 16 giugno 2017; J. De Vivo, Mancata tutela delle vittime e responsabilità civile dei pubblici ministeri, in Forum di quaderni costituzionali, 27 luglio 2017; V. Giglio-G. Giglio Sarlo, L’Araba Fenice riappare in Sicilia: la responsabilità civile dello Stato-giustizia e una sua recente applicazione ad opera del Tribunale di Messina, in Filodiritto, 7 luglio 2017.

[3] Cass. 12 settembre 2014, n. 19265, in Giur. it., 2014, 2717, con nota di F. Tizi, Decorrenza del termine per la proposizione dell'azione di responsabilità per danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e soggetti incapaci.

[4] Diversamente, come osserva E. Scoditti, op. cit., nello scenario post l. 18/15, «lo Stato risponde del mero errore percettivo del magistrato, che sia stato causa o concausa del danno, salvo rivalersi su di lui se quell’errore percettivo sia stato determinato da negligenza inescusabile (o da dolo)».

[5] Secondo G. Cascini-P. Ielo, op. cit., è mancato ogni approfondimento sulla prevedibilità dell’evento, che sarebbe stato invece indispensabile ai fini della ricostruzione della dimensione eziologica. Dal canto proprio, G. Marra, op. cit., ha qualificato come «punto debole della sentenza […] l’affermazione in ordine alla sussistenza del nesso causalità tra l’omissione e l’evento morte».

[6] Osserva in proposito E. Scoditti, op. cit.: «La distinzione valutazione/percezione diventa particolarmente delicata quando è in gioco la figura del pubblico ministero, perché investe l’autonomia e la discrezionalità di cui gode tale soggetto nelle attività di indagine». Nel senso che la richiesta di rinvio a giudizio da parte del magistrato del pm postula l'apprezzamento prognostico circa l'idoneità degli elementi probatori a sostenere l'accusa in dibattimento, sicché essa, anche se reiterata per vizi formali e seguita infine dall'assoluzione, integra attività di valutazione del fatto e della prova, per la quale non è ammessa l'azione di risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie, tranne che l'attore dimostri essersi basata la richiesta medesima su fatti pacificamente insussistenti o avulsi dal contesto probatorio, vds. Cass. 26 febbraio 2015, n. 3916, in Foro it., 2015, I, 1207.

[7] Così M. Guglielmi, Introduzione. Ragioni del processo, ragioni dell’ordinamento: rinunciare a un’istituzione di garanzia, in Questione giustizia trimestrale, n. 1, 2018, http://questionegiustizia.it/rivista/2018/1/introduzione-ragioni-del-processo-ragioni-dell-ordinamento-rinunciare-a-un-istituzione-di-garanzia-_505.php.

[8] Sottolinea K. Roach, Regulating the Prosecutorial Role in Wrongful Convictions, in The Evolving Role of the Public Prosecutor. Challenges and Innovations, a cura di V. Colvin-P. Stenning, Routledge, New York-Abingdon, 2018, 255: «The prospects for holding prosecutors civilly liable are not strong in any country but especially in the US where prosecutors enjoy absolute immunity from civil liability with respect to matters related to the prosecutorial process»; si veda altresì D.W. Neubauer-H.F. Fradella, America's Courts and the Criminal Justice System, 13th ed., Cengage, Boston, 2019, 187. Alcune incongruenze del sistema statunitense vengono stigmatizzate da K. McClelland, “Somebody Help Me Understand This”: The Supreme Court's Interpretation of Prosecutorial Immunity and Liability Under § 1983, 102 J. Crim. L. & Criminology 1323 (2013).

[9] R. Waters, Overview: Design and Reform of Public Prosecution Services, inAa.Vv., Promoting Prosecutorial Accountability, Independence and Effectiveness, Open Society Institute, Sofia, 2008, 51, che nondimeno evidenzia come «in most jurisdictions, actual judgments against prosecutors for civil damages are quite unusual».

[10] Si veda la Raccomandazione del 6 ottobre 2000, intitolata Il ruolo del pubblico ministero nell’ordinamento penale.

[11] Regolamento (UE) 2017/1939 del 12 ottobre 2017.

[12] Paventa il rischio di problemi legati all’eccessiva genericità delle disposizioni sulla responsabilità dell’EPPO e dei suoi componenti A. Martínez Santos, The Status of Independence of the European Public Prosecutor’s Office and Its Guarantees, in The European Public Prosecutor's Office. The Challenges Ahead, a cura di L. Bachmaier Winter, Springer, Cham, 2018, 21.

[13] A. Dell’Orfano, La responsabilità civile del magistrato: profili di diritto comparato, in federalismi.it, 6 aprile 2016.

[14] L. Bairati, La responsabilità per fatto del giudice in Italia, Francia e Spagna, fra discipline nazionali e modello europeo, Esi, Napoli, 2013, p. 216.

[15] Sul punto si rinvia a V. Moreno Catena, Le garanzie costituzionali del giudice e la responsabilità per il funzionamento della giustizia in Spagna, in Studi Urbinati, A - Scienze giuridiche, politiche ed economiche, 2013, v. 59, n. 2, pp. 339 ss.

[16] L. Bairati, op. cit., p. 217.

[17] J. Du Jardin, The Public Prosecution Service in the Belgian Criminal Justice System, in Aa.Vv., Harmonisation and Co-operation Between Prosecutors at European Level, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 2002, p. 78.

[18] E. Trendafilova-W. Róth, Report on the Public Prosecution Service in Germany, in Aa.Vv., Promoting Prosecutorial Accountability, cit., p. 225.

[19] E. Scoditti, op. cit.

[20] Da ultimo, E. Bruti Liberati, Le scelte del pubblico ministero: obbligatorietà dell’azione penale, strategie di indagine e deontologia, in Questione giustizia trimestrale, n. 1, 2018, http://questionegiustizia.it/rivista/2018/1/le-scelte-del-pubblico-ministero-obbligatorieta-dell-azione-penale-strategie-di-indagine-e-deontologia_507.php. L’autore ha posto l’accento sugli «ampi spazi di discrezionalità che connotano le scelte del pubblico ministero nella fase delle indagini preliminari».

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