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Le ennesime modifiche alla legge Pinto: luci e ombre
Leggi e istituzioni
Le ennesime modifiche alla legge Pinto: luci e ombre
di Vittorio Gaeta
Giudice della Corte d'Appello di Bari
Le novità introdotte dalla legge di stabilità

1. La legge c.d. Pinto del 24.3.2001 nr. 89 continua ad essere oggetto dell’attenzione del legislatore. Dopo la riforma operata con legge 134/12, i commi 777, 781 e 782 dell’art. 1 della legge di stabilità nr. 208 del 28.12.2015 hanno introdotto incisive modifiche, ispirate alla finalità di “razionalizzare i costi conseguenti alla violazione del termine di ragionevole durata dei processi”. Finalità idonea a orientare l’interpretazione delle nuove regole, che va intesa nel senso della riduzione dei costi, il cui incremento è possibile solo se di evidente razionalità.

Discende da questa ratio l’almeno tendenziale immediata applicabilità (a partire dall’1.1.2016, data di entrata in vigore della legge) delle innovazioni. Sia di quelle procedurali, dato il principio del tempus regit actum, sia di quelle sostanziali, la cui natura mediatamente processuale deriva dalla correlazione necessaria tra l’indennizzo e il processo presupposto.

 

2. L’art. 1-bis co. 1° della legge Pinto riformata costruisce come diritto i rimedi preventivi alla violazione del diritto alla ragionevole durata del processo (rimedi ritenuti ammissibili da Corte EDU Techniki Olimpiaki A.E. contro Grecia 1.10.2013, ricorso 40547/10, pagg. 13 ss.). A decorrere dal 31.10.2016 (nuovo art. 6 co. 2-bis), per i processi che a quella data non avranno ancora raggiunto una durata irragionevole, né saranno stati assunti in decisione, l’esperimento dei rimedi condizionerà l’ammissibilità della domanda di indennizzo (nuovi art. 1-bis co. 2°, art. 2 co. 1°), con le seguenti specificazioni:

A) per il processo civile (nuovo art. 1-ter co. 1°) è rimedio preventivo la proposizione del giudizio con rito sommario o la richiesta di passaggio dal rito ordinario al rito sommario e, nei casi di esclusione legale del rito sommario, la richiesta di trattazione orale ai sensi dell’art. 281-sexies c.p.c., ora resa possibile anche se vi è competenza collegiale del Tribunale. Il rimedio è concepibile solo nel primo grado di giudizio, dove ancora può discutersi dell’applicazione del rito sommario o ordinario, o può esservi competenza collegiale del Tribunale.

La norma potrà indurre i difensori, per evitare responsabilità professionali, a richiedere il rito sommario anche in casi in cui esso non garantisca adeguatamente i diritti del cliente. D’altro canto, la fissazione dell’udienza con atto del giudice anziché con citazione di parte non assicura la sollecita trattazione, dato l’ingolfamento dei ruoli; né l’istanza di trattazione orale dei processi con rito ordinario, che aggrava i compiti di udienza, vincolerà il giudice.

Va poi esclusa l’operatività del rimedio preventivo: 1) nei processi c.d. di vecchio rito, e cioè iniziati prima dell’entrata in vigore della l. 353/90, non numerosi ma tutti a evidente “rischio Pinto”, che non prevedevano né la distinzione tra rito ordinario e rito sommario né la trattazione orale ai sensi dell’art. 281-sexies c.p.c.; 2) nei numerosi processi con rito del lavoro, nei quali non opera la distinzione tra ordinario e sommario e ogni udienza è per sua natura di discussione orale, e l’art. 281-sexies c.p.c. può applicarsi per il solo profilo della motivazione contestuale (Cass. 13708/07), di per sé priva di effetto acceleratorio.

B) per il processo penale (nuovo art. 1-ter co. 2°) è rimedio preventivo un’istanza di accelerazione disciplinata in maniera più accurata rispetto a quella prevista dal previgente art. 2 co. 2-quinquies lett. e) l. Pinto, norma da considerarsi abrogata a partire dal 31.10.2016.

C) per il processo amministrativo (nuovo art. 1-ter co. 3°) è rimedio preventivo l’istanza di prelievo con la quale la parte segnala l’urgenza del ricorso, prevista dall’art. 71 cpv. c.p.a., e in precedenza dall’art. 51 R.D. 642/07. Istanza che già l’art. 54 cpv. della legge 133/08, come modificato dall’art. 3 co. 23° dell’allegato 4 al c.p.a., costruiva come condizione di proponibilità del ricorso Pinto. Peraltro, il nuovo art. 6 co. 2-ter prevede tale condizione di proponibilità con riferimento ai processi la cui durata sarà divenuta irragionevole il 31.10.2016, così posticipando a tale data gli effetti del citato art. 54 cpv. l. 133/08, effetti che finora invece decorrevano dal 16.9.2010 (ex plurimis, cfr. Cass. 26262/13): da ciò potrebbe derivare, se non emergeranno altre interpretazioni, una temporanea neutralizzazione dell’art. 54 cpv. l. 133/08, norma che aveva posto fine allo sconcio di indennizzi riconosciuti a chi per 10-15 anni non aveva mai pensato di fare istanza di prelievo.

D) per il processo contabile, pensionistico e di cassazione (nuovo art. 1-ter co. 4°-5°-6°) è rimedio preventivo un’istanza di accelerazione disciplinata con accuratezza.

2.1. Nel suo complesso, l’introduzione dei rimedi preventivi suscita perplessità. Scoraggiare comportamenti dilatori delle parti, impedendo che ne derivino benefici, è doveroso, ma orientare il merito delle tattiche processuali, incidendo sul proprium dell’attività difensiva, è inopportuno anche dal punto di vista dell’art. 24 della Costituzione, tanto più che neppure ne derivano riduzioni certe della durata del processo, prevedendo il nuovo art. 1-ter co. 7° che “restano ferme le disposizioni che determinano l’ordine di priorità nella trattazione dei procedimenti”. E’ vero che il prelievo esisteva già nel processo amministrativo (nel quale peraltro, come si è visto, si rischia la temporanea neutralizzazione del rimedio), ma la prassi di quel processo prevede da sempre la fissazione dell’udienza solo a seguito di quell’istanza; negli altri tipi di processi, invece, l’udienza è fissata comunque. Né va trascurata la delicatezza del compito del difensore dell’imputato, il quale potrebbe temere che il sollecito scritto (cosa diversa è la richiesta orale) al magistrato penale, spesso stressato dal terrore della giustizia disciplinare per ritardo nel deposito dei provvedimenti, sia controproducente per il suo assistito, del quale è in gioco la libertà personale.

Non potrebbe comunque negarsi la possibilità di proporre il rimedio preventivo contestualmente o subito dopo l’atto con cui il difensore manifesta la sua presenza nel processo, ben prima cioè che la sua durata sia divenuta irragionevole: in tal caso il legale avrà “le carte a posto”, ma senza alcun concreto effetto acceleratorio.

 

3. Il nuovo art. 2 co. 2-quinquies modifica la precedente lettera a), escludendo l’indennizzo non solo per la parte condannata ai danni per lite temeraria nel processo presupposto, ma anche per la parte che, pur in assenza di tale condanna, risulti consapevole dell’infondatezza “originaria o sopravvenuta” della sua posizione. Il maggior ambito del diniego di indennizzo è peraltro più apparente che reale, perché la “consapevolezza” del proprio torto si correla solo all’ipotesi della malafede, sempre difficile da dimostrare, lasciando da parte la ben più frequente colpa grave di cui all’art. 96 c.p.c. Le originarie lett. b)-c) dell’art. 2 co. 2-quinquies sono immutate; le lett. d)-e) sono soppresse e trasposte in norme diverse; la lett. f) è divenuta nuova lett. d) dell’articolo in esame.

3.1. Il nuovo art. 2 co. 2-sexies esclude poi l’indennizzo per eccessiva durata, ma facendo salvo il diritto alla prova contraria, per i casi di prescrizione del reato di cui benefici l’imputato, di contumacia della parte (non nel processo penale, dove l’imputato non può essere pregiudicato dalla mancata comparizione), di estinzione o perenzione del processo civile o amministrativo, di proposizione di motivi aggiunti al ricorso amministrativo mediante autonomo ricorso. E’ singolare poi la previsione della lett. e), di esclusione integrale dell’indennizzo in caso di mancata richiesta di riunione ex art. 70 c.p.a. dei ricorsi amministrativi connessi, proposti dalla stessa parte, laddove il nuovo art. 2-bis comma 1-quater non prevede tale effetto radicale per la mancata richiesta di riunione dei processi civili connessi.

L’innovazione più significativa è data dalla lettera g), che escludendo fino a prova contraria l’indennizzo in caso di “irrisorietà della pretesa o del valore della causa, valutata anche in relazione alla condizione personale della parte” recepisce espressamente la regola (già vigente secondo parte della giurisprudenza) dell’art. 35 co. 3° lett. b) Convenzione EDU, in vigore dall’1.6.2010, che nega il ristoro del pregiudizio non “importante” (c.d. clausola de minimis non curat praetor). Analoga funzione ha il nuovo art. 2-septies, che esclude il danno per chi dall’eccessiva durata del processo abbia ricevuto benefici non inferiori all’indennizzo in astratto spettante.

 

4. In luogo dell’indennizzo in precedenza fissato (da 500 a 1500 euro per anno, o frazione di anno superiore ai sei mesi, di eccedenza sulla durata ragionevole del processo) il nuovo art. 2-bis co. 1° introduce un range da 400 a 800 euro per anno o frazione di anno, pervenendo a importi che rischiano di essere nettamente inferiori agli standard della giurisprudenza di Strasburgo, sì da non risultare coperti dal marge d’appréciation (margin of appreciation) riservato alla legislazione nazionale. E’ vero che la norma in esame introduce correttivi in aumento quando il ritardo si prolunghi oltremodo (mentre il nuovo comma 1-bis prevede riduzioni se le parti del processo presupposto sono molto numerose), ma è netta l’impressione di una “razionalizzazione” tagliata con l’accetta.

Il nuovo range si applica tuttavia “di regola”, secondo criteri di flessibilità che la prassi potrà specificare: al ribasso solo in limitate ipotesi (vi sono già numerose previsioni specifiche di riduzione degli indennizzi), la principale delle quali potrebbe riguardare l’indennizzo per eccessiva durata dei giudizi presupposti Pinto (c.d. ricorsi Pinto su Pinto), che la giurisprudenza di Strasburgo tende a non liquidare con più di 200 euro all’anno; oppure al rialzo, specie per le vicende giudiziarie coinvolgenti la persona, la cui eccessiva durata può avere effetti destabilizzanti. Rimane invece rigido il criterio di determinazione della ragionevole durata di cui all’immutato art. 2 co. 2-bis (tre anni per il primo grado, due per il secondo, uno per la legittimità), durata invero intollerabile per certi processi, come quelli di protezione internazionale o di separazione coniugale con contrasti sull’affidamento dei minori, o come i giudizi penali per stalking.

Il nuovo comma 1-ter dell’art. 2 prevede poi la diminuzione “fino a un terzo” (e, quindi, in misura non superiore a due terzi) degli indennizzi in caso di integrale rigetto delle richieste della parte ricorrente nel giudizio presupposto, evidentemente non di natura penale. Si risolve così una questione sorta in relazione all’immutato vigente comma 3° dell’art. 2-bis, mentre non è chiaro se la riduzione dell’indennizzo si applichi a qualunque parte totalmente soccombente nel giudizio presupposto, come appare preferibile, o solo alla parte attrice.

I nuovi criteri di quantificazione degli indennizzi dovranno certamente valere per i ricorsi proposti dall’1.1.2016, mentre per i ricorsi anteriori potranno al più avere un valore di orientamento.

 

5. La competenza sui ricorsi Pinto è attribuita dal nuovo testo dell’art. 3 co. 1° al presidente della Corte d’Appello nel cui distretto ha sede il giudice che si è occupato in primo grado del processo presupposto. E’ così abbandonato il precedente richiamo all’art. 11 del c.p.p., che radicando la competenza in un distretto diverso da quello del giudizio presupposto gravava fino all’inverosimile i ruoli di diverse piccole Corti d’Appello, costrette ad occuparsi, molto più che dei propri appelli civili penali e del lavoro, dei ricorsi Pinto originati da ben più grandi Corti di riferimento. E’ poi opportunamente esplicitata, dal nuovo 4° comma dell’art. 3, l’incompatibilità del giudice del processo presupposto, di per sé desumibile dal sistema.

 

6. Le modalità di pagamento dei decreti Pinto di condanna sono disciplinate dal nuovo art. 5-sexies, che impone al creditore il rilascio di dichiarazione di autocertificazione e sostitutiva di notorietà che attesti la mancata riscossione del dovuto e altri dati, avente validità semestrale e rinnovabile a richiesta. L’amministrazione è così esentata dal dovere di tenere in ordine i propri conti “Pinto” ed è al contrario autorizzata a richiedere al creditore di attestare un credito già accertato dal giudice, a pena di divieto dell’ordine di pagamento in caso di dichiarazione mancante, irregolare o incompleta (comma 4°), e con preclusione nelle more di ogni atto esecutivo (comma 7°).

 

7. Il comma 781 dell’art. 1 della legge di stabilità si occupa poi:

A) di modificare la disciplina delle astreintes nei giudizi davanti al giudice amministrativo aventi ad oggetto il pagamento di somme di denaro, prevedendo alla lettera e) dell’art. 114 c.p.a. che la penalità di mora decorra dalla comunicazione o notificazione della sentenza di ottemperanza, e non possa considerarsi manifestamente iniqua se pari agli interessi legali;

B) di prevedere col nuovo art. 71-bis c.p.a., come ipotesi ordinaria in caso di proposizione dell’istanza di prelievo, la decisione con sentenza in forma semplificata. In tal modo, la forma semplificata diventa di fatto la forma ordinaria della sentenza del giudice amministrativo.

Non è facile comprendere la nuova disciplina delle astreintes nei giudizi di ottemperanza per il pagamento di somme di denaro, frequenti proprio per gli indennizzi Pinto, la cui ottemperanza è esente dal contributo unificato, che spesso nei giudizi amministrativi è intollerabilmente elevato.

Dopo l’emergere di indirizzi contrastanti, nel cui ambito i giudici amministrativi avevano talvolta determinato le astreintes Pinto in misura elevatissima (anche 1000 euro per ogni mese di ritardo nel pagamento), la sentenza nr. 15 del 25.6.2014 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato aveva da un lato risolto in senso affermativo la questione dell’ammissibilità della penalità di mora correlata a obbligazioni non di facere, e dall’altro invitato i giudici di merito (cfr. punto 6.5.1. della motivazione) alla cautela nella quantificazione a carico del debitore pubblico. La questione, che poteva quindi considerarsi risolta dalla giurisprudenza, è stata nuovamente complicata dalla legge di stabilità quando ha definito priva di iniquità manifesta la penalità pari agli interessi legali.

Rispetto all’ottemperanza di obbligazioni di facere (come l’annullamento di un concorso o il riesame di un’istanza di concessione), infatti, l’iniquità manifesta preclude ai sensi della prima parte dell’art. 114 lett. e) c.p.a. la liquidazione della penalità di mora; rispetto all’ottemperanza di obbligazioni pecuniarie, invece, la liquidazione come penalità di un importo pari agli interessi legali (che ovviamente si aggiungono a quelli di regola già liquidati ”dalla domanda al saldo” nel decreto Pinto) è codificata dalla seconda parte dell’art. 114 lett. e) c.p.a. come assenza di iniquità manifesta. II creditore pecuniario, quindi, riceverà sempre una astreinte che non potrà essere inferiore agli interessi legali, ma che difficilmente potrà essere superiore: il legislatore avrebbe potuto più semplicemente determinare la penalità di mora nella misura fissa degli interessi legali.

 

8. Il comma 782 dell’art. 1 della legge di stabilità, modificando una legge preesistente, prevede la possibilità di affidare ai giudici ausiliari delle Corti di Appello anche la trattazione dei ricorsi Pinto, e persino la redazione dei decreti ingiuntivi riservati al Presidente della Corte o ai magistrati da lui delegati. La norma appare inopportuna, sia per la delicatezza e complessità del controllo esercitato dal giudice del ricorso Pinto sull’altrui rispetto del diritto alla ragionevole durata del processo, sia perché la redazione di un decreto ingiuntivo (di accoglimento o di rigetto) è parificata alla redazione di un ottavo di provvedimento giudiziario: il giudice ausiliario, tenuto a scrivere almeno 90 provvedimenti all’anno (magari semplici ordinanze di interruzione del processo per morte della parte), potrebbe quindi in teoria essere obbligato a scrivere in un anno lo strabiliante numero di 720 decreti Pinto, che richiedono il defatigante studio di copiosi atti non cartacei, perché depositati solo tramite PCT, del processo presupposto.

 

22 gennaio 2016
Fascicolo 1/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Formazione giudiziaria:
bilancio e prospettive
Leggi e istituzioni
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26 maggio 2016
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La riforma è necessaria e indilazionabile ma, allo stesso tempo, è senza dubbio una riforma complessa. Il progetto di legge va nella direzione giusta, ma ha dei difetti gravi ed evidenti che devono essere assolutamente corretti
24 maggio 2016
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Per opinione unanime si tratta della più radicale riforma del diritto di famiglia italiano dalla novella del 1975, ma a un esame strettamente giuridico emergono due criticità sicuramente connesse alle tormentate vicende parlamentari, ma anche al carattere "eticamente sensibile" degli istituti di nuova introduzione
17 maggio 2016
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10 maggio 2016