Magistratura democratica
Leggi e istituzioni
Quale sistema elettorale per il Consiglio superiore della magistratura?
di Valerio Savio
giudice per le indagini preliminari, Tribunale di Roma
L’abbandono dell’idea del sorteggio è l’unico vero pregio dell’ultima proposta governativa di legge elettorale per il Csm

Va subito riconosciuto che l’ultimo disegno di legge presentato dal Ministro della giustizia in tema di elezione, costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura ha un grande pregio: testimonia per fatto concludente l’abbandono, da parte del Guardasigilli, del sorteggio quale metodo per selezionare o gli eletti o gli eleggibili. Metodo che era al centro dei disegni di legge proposti nell’estate 2019, metodo dagli evidenti profili di illegittimità costituzionale per contrasto con l’art. 104 Cost. laddove parla di membri “elettivi” e di “componenti” “eletti da tutti i magistrati ordinari” «tra gli appartenenti alle varie categorie» (e quindi senza eccezioni o limitazioni al diritto di elettorato passivo), metodo in grado di distruggere il ruolo rappresentativo ed istituzionale del Csm.

Dell’abbandono di questa idea va dato atto al Ministro, e la vicenda dimostra per l’ennesima volta che quando l’Anm e l’associazionismo tutto – ma anche il Csm, la Scuola della magistratura, la cultura giuridica – si impegnano a presentare a Parlamento e Governo argomenti razionali, chiari, non per interessi di categoria ma nell’interesse delle Istituzioni, è sempre possibile ottenere risultati, anche quando la strada sembra in partenza impervia e l’habitat politico ostile.

Se l’abbandono del sorteggio è grande ed indiscutibile pregio del nuovo disegno di legge, va però anche detto che, già ad una sua prima lettura, rischia di essere l’unico.

Cosa è tenuta a garantire, la legge elettorale per il Consiglio?

Per come è configurato il ruolo istituzionale del Csm, la legge per l’elezione dei suoi componenti eletti dai magistrati ha dei ben precisi ed ineludibili “compiti”, elaborati nei decenni dalla cultura giuridica costituzionalistica ed ordinamentale, dentro e fuori della masgistratura:

1) essendo il Csm organismo con riguardo al quale per Costituzione non si pone un problema di governabilità e di meccanismi elettorali che garantiscano una maggioranza precostituita bensì una esigenza di sua rappresentatività, la legge elettorale deve innanzitutto garantire il prezioso, ineliminabile pluralismo politico culturale che c’è e sempre oggettivamente ci sarà tra i magistrati, quali professionisti intellettuali, sulle grandi questioni di giustizia e di ordinamento giudiziario;

2) in relazione al ruolo del Csm di organo centrale del governo autonomo della masgistratura e sempre in funzione della sua rappresentatività, la legge elettorale deve in secondo luogo consentire la scelta dei componenti del Consiglio in una prospettiva nazionale, evitando per il possibile ogni localismo, dal momento che la risoluzione dei problemi della giustizia non può mai perdere una prospettiva complessiva e nazionale, e dal momento che meccanismi elettorali imperniati sul localismo possono più di altri favorire candidature nate su istanze territoriali, su interessi particolaristici o di distretto piuttosto che su leggibili istanze culturali e politico-programmatiche sulle grandi opzioni inerenti l’esercizio delle diverse attribuzioni consiliari;

3) ancora una volta in relazione alla necessaria rappresentatività del Consiglio, e nella promozione ed attuazione dei principi costituzionali in materia di genere, la legge elettorale deve poi del pari garantire al minimo la “pari opportunità tra donne ed uomini”, e per il possibile evitare l’eccessiva sottorappresentazione in Consiglio di uno dei sessi, come da sempre e anche per ultimo avvenuto con riguardo alle donne, esigenza oggi generalmente sentita, e non solo perchè le donne sono la maggioranza dei magistrati;

4) la legge elettorale infine per un ulteriore profilo sempre nell’ottica della rappresentatività deve tendere a garantire la presenza in Consiglio sia di giudici di legittimità, sia di giudici di merito, sia di magistrati del Pubblico ministero (per quanto non vi sia per tale profilo una assoluta necessità costituzionale, prevalendo l’interpretazione che il riferimento dell’art. 104 Cost. all’elezione “tra gli appartenenti alle varie categorie” abbia solo inteso vietare che qualche “categoria” potesse essere esclusa dall’eleggibilità e non che abbia inteso imporre la presenza in Consiglio di tutte le “categorie”. 

Pluralismo, elezione in una prospettiva nazionale, questione di genere, rappresentanza delle “categorie”. Quattro linee direttrici su cui scrivere la legge elettorale. Quattro “grandi esigenze” da tutelare.

Il disegno di legge in questione non ne tutela alcuna.

Prevede elezioni figlie di una “filosofia” localistica, e di un generale disfavore per un Consiglio teatro di grandi confronti ideali e politico-culturali.

Consente in ipotesi l’elezione di un Consiglio “politicamente” monocolore, di soli uomini ( o di sole donne), di soli giudici di merito (o di soli pm di merito).

È la facile conclusione cui si giunge dall’analisi del testo proposto.

Aumentati i componenti elettivi a trenta (dieci eletti dal Parlamento, venti dai magistrati, decisone che può essere accolta con favore potendo migliorare la complessiva funzionalità del Consiglio attese le sue sempre più complesse attribuzioni), l’esordio dell’articolato riguarda i componenti eletti dal Parlamento. Si prevede l’ineleggibilità dei “professori ordinari di università in materie giuridiche” e degli “avvocati dopo quindici anni di esercizio professionale” quando siano in atto parlamentari nazionali od europei, ministri, consiglieri regionali o provinciali a Trento e Bolzano, presidenti o assessori in tali enti locali, sindaci in città con più di centomila abitanti, e quando abbiano ricoperto tali cariche tutte “nei cinque anni precedenti” (non si dice come calcolarli).

Anche a voler superare la non manifesta infondatezza del dubbio che l’art. 104 terzo comma Cost. consenta di introdurre una simile limitazione del diritto di elettorato passivo di professori ed avvocati, e seppure possa essere preferibile, per il profilo istituzionale del Consiglio, che le forze politiche mandino in Consiglio preferibilmente il giurista di area piuttosto che il politico di professione che abbia però i requisiti di eleggibilità (come è invalso per decenni nella “Prima Repubblica”), evidente è l’odierno segno culturale della norma, nel solco dell’attuale diffuso populismo antiparlamentare, di quella attuale diffusa qualunquistica diffidenza per la Politica che ha prodotto tra l’altro la recente riforma costituzionale del taglio dei parlamentari.

Il contesto del disegno di legge è così subito disegnato nel disfavore per un Consiglio teatro di grandi confronti ideali e dai colori politico culturali “forti”.

Passiamo ai componenti “togati”.

L’art. 23 della legge 24 marzo 1958 n. 195 viene così sostituito :

  1. L’elezione da parte dei magistrati ordinari dei venti componenti del Consiglio superiore della magistratura avviene con voto personale, diretto e segreto in diciannove collegi.
  2. Uno dei diciannove collegi è costituito dai magistrati della Corte suprema di cassazione con funzioni di legittimità, della Procura generale presso la stessa Corte e del Tribunale superiore delle acque pubbliche.
  3. Un ulteriore collegio è costituito dai magistrati collocati fuori ruolo, dai magistrati dell’ufficio del massimario e del ruolo della Corte di Cassazione, dai magistrati della Corte di appello di Roma e della Procura generale presso la medesima Corte e dai magistrati della Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo.
  4. I collegi diversi da quelli di cui ai commi 2 e 3, sono formati in modo che ciascuno comprenda un numero di elettori prossimo ad un diciassettesimo del corpo elettorale, con esclusione dei magistrati appartenenti ai collegi di cui ai predetti commi. I medesimi collegi sono composti da uno o più distretti di corte d’appello, ai quali ove necessario sono sottratti o aggregati i magistrati appartenenti ad uffici di uno o più circondari, in modo che sia rispettato, ove possibile, il principio di continuità territoriale.
  5. I collegi sono individuati con decreto del Ministro della giustizia almeno tre mesi prima del giorno fissato per le elezioni.
  6. Il procedimento elettorale si svolge in due turni di votazione nell’ambito del medesimo collegio uninominale.
  7. Nel primo turno di votazione, in ciascun collegio, l’elettore esprime fino a tre preferenze progressivamente ordinate e numerate sulla scheda. Se l’elettore ne esprime più di una, le stesse non possono essere del medesimo genere.
  8. I magistrati eleggibili possono presentare la loro candidatura nel collegio ove esercitano le funzioni giudiziarie; i magistrati appartenenti agli uffici con competenza sul territorio nazionale possono presentare la loro candidatura nel proprio collegio. La candidatura è corredata della firma di dieci magistrati in servizio nel medesimo collegio. Ciascun magistrato può apporre la firma per la presentazione di una sola candidatura. Le firme delle candidature e dei presentatori sono autenticate dal capo dell’ufficio giudiziario o dal magistrato da lui delegato.
  9. Viene eletto al primo turno di votazione il candidato che ha ottenuto nel collegio la maggioranza assoluta dei voti validamente espressi. Se nessun candidato ha ottenuto al primo turno la maggioranza di cui al precedente periodo, il secondo giorno successivo si procede al ballottaggio tra i due candidati che al primo turno hanno ottenuto il maggior numero di voti nel collegio; ai fini del computo della predetta maggioranza, ai voti espressi nel primo turno di votazione per i candidati indicati al secondo posto sulla scheda si applica un coefficiente pari a 0,80; a quelli indicati al terzo posto si applica un coefficiente pari a 0,70. Nel collegio di cui al comma 2 è eletto al primo turno il candidato che ha ottenuto la maggioranza assoluta dei voti validamente espressi ovvero il maggior numero di voti computati a norma del secondo periodo. Un ulteriore componente del medesimo collegio è eletto mediante ballottaggio, da indire il secondo giorno successivo, tra il secondo e il terzo classificato [oppure: sono eletti al primo turno i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti].

 

Evitando in questa sede le tecnicalità, e per restare alle norme “strutturali” del sistema proposto, va poi evidenziato ancora che si prevede l’eleggibilità dei soli magistrati “che al tempo della convocazione delle elezioni” “abbiano conseguito la terza valutazione di professionalità”, che nel “nuovo” art. 26 legge 195 / 1958 si prevede che “ogni elettore riceve una scheda ed esprime il proprio voto per un numero massimo di tre magistrati“, che “è nullo il voto espresso per magistrati eleggibili in collegi diversi da quello in cui viene espresso il voto, nonché il voto espresso in eccedenza rispetto al numero massimo”, e che si dettano altresì regole sulla nullità del voto espresso in violazione dell’obbligo di indicare candidati di genere diverso ove si voti più di un candidato.

Lo scrutinio avviene “per ciascun turno di votazione”, “separatamente per ciascun collegio”, ad opera di una Commissione centrale elettorale (normativa, quella sullo scrutinio, palesemente non coordinata con quella che prevede il ballottaggio nei collegi “il secondo giorno successivo” il primo turno).

Si tratta, come si vede, di un sistema che prevede 17 collegi formati su base territoriale, accorpando distretti e circondari limitrofi fino ad approssimare la stessa “popolazione”, un collegio di legittimità (formato da Cassazione e relativa Procura generale, più Tribunale superiore acque pubbliche), e un collegio definibile come “promiscuo”, ormai un must delle proposte ministeriali, formato dal singolare accorpamento di due uffici territoriali ( Corte d’appello di Roma e relativa Procura generale), di uffici “nazionali” (come possono essere Dna e Massimario presso la Corte di cassazione) e dei magistrati fuori ruolo (in massima parte con sede di lavoro a Roma, ma anche con sede all’estero: il collegio nasce dall’esigenza di creare collegi dalla stessa approssimata popolazione, e di creare quindi una sorta di collegio “Roma 2”, ma sono possibili evidentemente altre soluzioni).

È un sistema uninominale, poiché ogni collegio è destinato ad eleggere un solo consigliere. Binominale, solo nel collegio “di legittimità”, che elegge due consiglieri.

È un sistema maggioritario, perché viene eletto il più votato, al primo turno se raggiunge il 50% dei voti “validamente espressi” ( non quindi degli aventi diritto al voto), al secondo turno, se si arriva al ballottaggio ( nel collegio di legittimità, che elegge due consiglieri, viene eletto al primo turno il più votato, con ballottaggio tra il secondo e il terzo, nel disegno di legge offrendosi peraltro l’alternativa del turno unico in cui passano semplicemente i due candidati più votati).

La “filosofia” è pienamente localistica (ci si può candidare solo nel collegio in cui si lavora, si possono votare solo i candidati del proprio collegio ), ed è figlia dell’avversione per il collegio unico nazionale e della competizione per liste, visti come generatori della aborrita “politicizzazione” del Consiglio e come campo fertile per la “pianificazione” correntizia di candidature ed elezioni oltre che del protagonismo mediatico di magistrati volto a cercare una visibilità nazionale ( e anche la previsione di un ballottaggio nei collegi 48 ore dopo il primo turno pare discendere dalla volontà di rendere difficili accordi dopo il primo turno, visti come inquinanti la libera espressione di un voto che si vuole localistico e “territoriale” e non influenzato dai famigerati apparati).

Le candidature restano singole come nell’attuale sistema, chiunque si può candidare, e bastano solo dieci firme di presentatori: seppure al fondo con l’abbandono dell’idea del sorteggio il disegno di legge nel complesso abbandoni anche l’idea che le correnti siano cancellabili con una legge elettorale, qui l’idea di fondo resta quella di favorire in ogni collegio la formazione di una ampia platea di candidati anche “indipendenti” dai gruppi, e che così il magistrato possa così scegliere il mitico “collega della porta accanto/personalmente-conosciuto/stimato professionalmente” piuttosto che non, come ora, l’aborrito “esponente imposto dall’alto dalla nomenklatura nazionale delle correnti”. L’idea di fondo è di favorire l’elezione di “rappresentanti di collegio” e di uno o più Distretti e quindi di territori e non di appartenenti a date aggregazioni culturali e di politica associativa.

La stessa palese finalità quantomeno di allentare e di svilire il legame tra il candidato (ed in potenza l’eletto) e il gruppo che lo ha presentato ha poi la previsione della possibilità di votare tre candidati assegnando loro un ordine e un diverso quoziente (idea ripresa dal panachage pensato per i sistemi proporzionali per liste concorrenti e voto plurimo di preferenza, istituto per il quale l’elettore può esprimere una preferenza per un candidato presentato da lista diversa da quella per cui vota). Posto che in un collegio si presentino almeno i candidati dei gruppi, si rende infatti così possibile all’elettore appartenente poniamo al gruppo dei Verdi di assegnare uno 0,80 ed uno 0,70 anche a candidati dei Bianchi e dei Gialli: così che accanto al favor mostrato – con i soli dieci presentatori richiesti – per la presentazione di candidature estranee ai gruppi organizzati è evidente che si voglia altresì favorire quelle candidature magari espresse sì da un gruppo ma tuttavia in grado, anche per la diretta conoscenza della persona che si ritiene garantita dal voto “di collegio territoriale”, di raccogliere suffragi trasversali e quindi idonei almeno sulla carta ad allentare il rapporto tra eletto e gruppo di appartenenza.

Insomma, l’idea perseguita e su cui si scommette è quella di un proliferare, tra i giudici come tra i pm, in ogni sede, di molte candidature anche “indipendenti” dai gruppi, sull’assunto che siano incoraggiate, oltre che dal basso numero di presentatori richiesto, dalla possibilità di chi non è legato agli stessi di candidarsi contando sulla conoscenza diretta che di lui hanno i “vicini” elettori di collegio e sulla sua autorevolezza locale, e dalla possibilità del singolo elettore di esprimere un voto plurimo, in un sistema in cui chi sarà votato con coefficiente 0,80 da 100 elettori prevarrà su chi ha 78 coefficienti pieni da primo posto nella scheda. Insomma, “mai più 4 candidati per 4 posti”.

Diverse e gravi le criticità.

Innanzitutto, va rilevato come la previsione di un collegio di legittimità in cui siano i soli giudici di legittimità in servizio in Cassazione/Procura generale presso la Cassazione/Tribunale superiore acque pubbliche, e non un collegio nazionale, ad eleggere i due componenti del Csm di provenienza da tali uffici sia del tutto regressiva rispetto alle previsioni delle leggi elettorali precedenti, e sia figlia della restaurazione di una visione della Corte di cassazione quale ufficio separato dal resto della masgistratura ed in qualche modo posto al suo vertice quale consesso di ottimati, idea del tutto contraria all’assetto costituzionale della giurisdizione ed alla costruzione costituzionale di una masgistratura non gerarchicamente ordinata ma fatta di componenti che si distinguono tra loro solo per le funzioni svolte.

È poi di immediata evidenza che il sistema non garantisce in alcun modo, in ogni collegio, né la pluralità di candidature, né che le candidature siano di uomini e di donne e non dello stesso genere, né che vi siano candidati a rappresentare le diverse “categorie” ( giudici, pubblici ministeri).

Come del resto non è possibile fare nei sistemi uninominali maggioritari a candidature quindi individuali, non vi sono (né vi potrebbero essere in un sistema siffatto) quote di chance, per generi come per categorie, né tantomeno evidentemente quote di risultato. Inoltre, è di altrettanta immediata evidenza che anche ove vi fossero, nel singolo collegio, candidature di genere diverso, essendo la pluralità di voto di preferenza (con relativo obbligo di destinarne almeno una su tre a genere diverso da quello delle altre due) una mera facoltà ma non certo un obbligo, nulla vieta che il singolo elettore esprima una sola preferenza, e/o che tutti la concentrino su candidati di uno stesso genere.

La situazione potendo essere identica in ogni collegio e potendo fisiologicamente riprodursi in ogni collegio lo stesso esito, è del tutto evidente che dalla legge elettorale proposta può uscire, quale esito del tutto fisiologico, un Consiglio Superiore composto da soli uomini (o da sole donne), da soli giudici, o da soli pm (anche nei due collegi non territoriali, quello “di legittimità” e quello “promiscuo”, nulla vietando che le candidature siano omologhe per genere e categoria, e/o che lo siano gli eletti : derivandone la possibilità di un Consiglio che non ha non ha tra i suoi componenti alcun magistrato del Pubblico ministero, ipotesi oltretutto in evidente contrasto con la previsione, anche nel “nuovo” art. 4 legge 24 marzo 1958 n. 195 proposto dal disegno di legge, che la Sezione disciplinare del consiglio abbia necessariamente, sia tra i suoi componenti effettivi che tra i suoi componenti supplenti, sia magistrati giudici che magistrati “che esercitano le funzioni di pubblico ministero presso gli uffici di merito o presso la Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo”).

Né vale obiettare che dinamiche virtuose dell’associazionismo (peraltro in concreto assai difficili da costruire) possano evitare simili esiti. Perché il meccanismo elettorale li consente si ripete quali esiti fisiologici, e non è bene.

E ancora (e siamo alla più rilevante delle criticità).

Osservatosi, attesa l’ampiezza dei collegi (distrettuali, ed anche più ampi dei Distretti, con il conseguente elevato numero di consensi necessario per arrivare anche solo al ballottaggio), come sia puramente teorico lo scenario del brulicare di candidature nate in sede locale, tanto più fuori dai gruppi (e, sia detto incidentalmente, come sia altrettanto teorica e del tutto “ideologica” la mitizzata conoscenza che nel grande collegio territoriale si può avere del collega della porta accanto, si pensi al candidato di Pescara in un ipotetico collegio Marche-Abruzzo-Molise-Circondario di Foggia), ciò che è più grave – non si arrabbino qui i sostenitori/trici dell’assoluta priorità della questione di genere, la cui completa pretermissione nel disegno di legge resta un difetto originario e gravissimo – è che il meccanismo proposto può agevolmente produrre, non come ipotesi di Scuola, ma anche qui come suo ordinario, fisiologico esito, un Consiglio Superiore espressione di un solo gruppo, un Consiglio, in senso lato ma non troppo, politicamente “monocolore” e quindi non rappresentativo del pluralismo da sempre obiettivamente esistente in magistratura.

La dimostrazione dell’assunto è agevole.

I sistemi elettorali non possono di per sé cancellare i corpi intermedi (i partiti, nella politica parlamentare, le associazioni di magistrati chiamate “correnti”, in magistratura). Non possono farlo, almeno sino a quando, nell’ambito di una data Comunità “politica”, sono riconosciuti utili e/o necessari dai componenti della Comunità medesima. Le modifiche ai sistemi elettorali però, è dato storico dimostrato a tutte le latitudini ed in tutti i sistemi politici (e lo dimostra anche la storia delle elezioni Csm), modificano i comportamenti politici di soggetti individuali e collettivi, che ovviamente adeguano le proprie mosse alle nuove regole, cercando di trarne il massimo utile possibile.

Con il sistema proposto, nel quale il problema è arrivare primi in ogni collegio, al primo turno con il 50% o al più tardi al ballottaggio, è del tutto prevedibile da un lato che vi possa essere una tendenza alla polarizzazione del sistema politico-associativo (con formazione, anteriormente al primo turno, ma non necessariamente, di due aggregazioni “nazionali” contrapposte, ciascuna delle quali presenta in ogni collegio un unico candidato, magari con accordi di desistenza tra alleati nei singoli collegi) e dall’altro il rischio che i candidati presentati collegio per collegio da una medesima aggregazione capace di raggiungere o di approssimare il 50% si impongano ovunque, in ogni collegio, al più tardi al ballottaggio, ad escludere i candidati proposti dal gruppo o dalla aggregazione rimasta ovunque minoranza, magari con una percentuale di voti a sua volta vicina al 50%.

Si tratta di ipotesi tutt’altro che peregrina, sia per l’inerzia che il meccanismo elettorale per collegi uninominali non potrà che generare nelle dinamiche di candidati e gruppi, sia per quella che è l’attuale situazione associativa, di recente ripetutamente verificata nelle urne nelle elezioni suppletive svoltesi nel corso del 2019 per due componenti del Csm (solo nel collegio di legittimità, costruito come binominale, i due eletti potendo fisiologicamente appartenere ad aggregazioni diverse anche in un sistema associativo bipolare).

Si tratta di scenario che accanto ad un bipolarismo del sistema politico-associativo in grado di attentare alla cultura unitaria che da decenni ne ispira la prassi e di mettere quindi a concreto rischio anche l’unità sindacale dei magistrati in Anm, potrebbe vedrebbe un Csm “monocolore” o nella migliore delle ipotesi con minoranze ampiamente sottorappresentate, non rappresentativo del pluralismo esistente in magistratura, in ogni caso in ipotesi non rappresentativo di una larga parte dei magistrati e delle magistrate della Repubblica (si pensi all’ipotesi di un gruppo rimasto ovunque soccombente magari con oltre il 40% dei suffragi).

È lo scenario di un Csm riportato al 1972, anno in cui uno dei gruppi associativi con il meccanismo di cui alla legge 18 dicembre 1967 n. 1198 ottenne 13 seggi su 14. È lo scenario di un Csm complessivamente dal profilo istituzionale più debole.

Ricapitolando.

Pur dovendosi dare atto dell’abbandono dell’ipotesi sorteggio nelle sue varie declinazioni, e pur consapevoli che il meglio è nemico del bene, siamo di fronte ad un disegno di legge che non garantisce né il pluralismo e la rappresentatività del Consiglio, né la rappresentanza di genere, né quella di categoria, e che può recare danni gravi all’associazionismo dei magistrati, al loro modo di stare insieme nella casa comune dell’Anm, e all’autorevolezza dell’Associazione. E che fa pensare sia stato un bene che sia stato “stralciato” dal disegno di legge delega per la riforma del processo penale.

Si è aperto così uno spazio in cui ancora una volta compete proprio all’Associazione nazionale magistrati, unitariamente, portare all’opinione pubblica ed in Parlamento argomenti razionali per una proposta che, garantendo la tutela delle “grandi esigenze” che devono presiedere all’elezione del Csm, tuteli al contempo, con il Consiglio Superiore ed il suo ruolo istituzionale, non tanto i magistrati, ma l’indipendente ed autonomo esercizio della giurisdizione.

L’auspicio è che tra di noi prevalga uno spirito unitario ed un approccio al problema istituzionale, teso alla tutela del Consiglio e non di interessi particolari, e che nel mondo politico vi sia spazio, lontano dalle polemiche sulle riforme del processo penale, per un confronto che consenta riflessioni sagge e ponderate come quelle che hanno portato a superare l’idea del sorteggio, specifiche ed attente al ruolo che la Costituzione ha voluto riservare all’organo fondamentale del governo autonomo della magistratura.

25 febbraio 2020
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