Magistratura democratica
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Protezione internazionale ed il giudizio di cassazione: eterogenesi dei fini?
di Antonella Di Florio
consigliere della Corte di cassazione
Sono necessari dei correttori rispetto alla tutela attualmente offerta dal nostro sistema giuridico nelle controversie in materia di protezione internazionale, a seguito della l. n. 46/2017.

1. Premessa

Il dl n. 13/2017 convertito nella l. n. 46/2017 ha modificato il dlvo n. 25/2008 (di attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati Membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato), introducendo, tra le altre cose, l’art. 35 bis che ha previsto la trattazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale in camera di consiglio ed ha eliminato il grado d’appello avverso le decisioni di primo grado.

In premessa (art. 1), la legge n. 46/2017 ha sancito l’istituzione, presso i tribunali ordinari del luogo nel quale hanno sede le Corti d’appello, ventisei sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Ue: è stata infatti affermata la necessità di presidi giudiziari dotati di alta specializzazione, anche in ragione della vasta articolazione della normativa nazionale e sovranazionale vigente che rende l’approccio interpretativo particolarmente complesso, anche sotto il profilo strettamente tecnico.

Mentre in precedenza tale materia era assegnata, nei Tribunali di grandi dimensioni, alle sezioni che si occupavano di diritti della persona, con misure organizzative interne che prevedevano l’applicazione a rotazione dei magistrati di altre sezioni, inclusi i Got e, negli altri, una trattazione indifferenziata rispetto al complessivo contenzioso, per le nuove sezioni istituite è stata, invece, prevista la composizione da parte di magistrati dotati di specifiche competenze (art. 2), con preferenza per coloro che siano già stati addetti alla trattazione di tali procedimenti per almeno due anni o che abbiano frequentato appositi corsi di formazione e che abbiano conoscenza della lingua inglese o il francese.

Quanto alla formazione specifica nelle materie di competenza delle nuove sezioni, la legge ha previsto che siano organizzati specifici corsi di formazione da parte della Scuola superiore della magistratura (Ssm), in collaborazione con l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (Easo) e l’Alto commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati (Unhcr), cui i magistrati hanno l’obbligo di partecipare almeno una volta l’anno per i primi tre anni dopo l’assegnazione alle sezioni in oggetto, obbligo che si riduce ad un frequentazione almeno biennale negli anni successivi.

In sostanza, è stato disposto che la trattazione di questi procedimenti debba essere sostenuta da una approfondita specializzazione del giudice.

Tale maggiore garanzia è stata, tuttavia, accompagnata dalla eliminazione del grado d’appello: è stato infatti previsto che avverso i provvedimenti delle Sezioni Specializzate del Tribunale possa essere proposto soltanto il ricorso per cassazione (co. 13 dell’art. 35 bis) entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione.

 2. Le questioni da affrontare

Ci si chiede se tale soluzione – introdotta da una normativa finalizzata ad accelerare i procedimenti ed a contrastare l’immigrazione irregolare (v. titolazione del DL n.13/2017) – sia compatibile in primis con il principio di efficacia ed effettività delle procedure, ma, soprattutto, con il principio di equivalenza delle tutele in materia di diritti fondamentali; e se le ricadute sul funzionamento della Corte di Cassazione non finiscano per determinare un complessivo pregiudizio allo svolgimento della sua funzione nomofilattica.

2.2. Prima questione: il principio di equivalenza delle tutele

La questione del doppio grado di giudizio di merito nei procedimenti in esame è stata affrontata dalla Corte di Giustizia (sentenza 26 settembre 2018 causa C-180/17), in relazione ad una domanda di pronuncia pregiudiziale che verteva sull’interpretazione dell’articolo 39 della direttiva 2005/85/CE del Consiglio, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato e dell’articolo 13 della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare.

Il caso esaminato – relativo al diritto dei Paesi Bassi in cui il procedimento d’appello non ha effetto sospensivo automatico – aveva per oggetto la compatibilità di quel sistema con le tutele previste dalla normativa comunitaria: come parametro di valutazione sono stati richiamati proprio i principi di equivalenza e di effettività delle tutele.

In relazione ad essi, rispetto al caso concreto (che aveva preminenti risvolti di natura tributaria), è stata affermata la compatibilità della non automatica sospensione del grado d’appello, in relazione al principio di effettività delle tutele, ma la questione è stata rimessa al giudice nazionale per la verifica del rispetto del principio di equivalenza.

La Corte di Giustizia ha affermato che l’introduzione di un secondo grado di giudizio contro le decisioni di rigetto di una domanda di protezione internazionale e contro le decisioni di rimpatrio, e la scelta di dotarlo, se del caso, di effetto sospensivo automatico costituiscono modalità procedurali che attuano il diritto ad un ricorso effettivo contro simili decisioni e che “sebbene tali modalità procedurali rientrino nell’ordinamento giuridico interno degli Stati membri in forza del principio di autonomia processuale di questi ultimi, esse devono rispettare i principi di equivalenza e di effettività (v., per analogia, sentenza del 17 luglio 2014, Sánchez Morcillo e Abril García, C-169/14, EU:C:2014:2099, punti 31, 36 e 50, e giurisprudenza ivi citata, nonché ordinanza del 16 luglio 2015, Sánchez Morcillo e Abril García, C-539/14, EU:C:2015:508, punto 33)”. 

È stato aggiunto che “rispetto a ciò, dalla giurisprudenza costante della Corte emerge che le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione non devono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di diritto interno (principio di equivalenza), né devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) (v., in tal senso, sentenze del 5 giugno 2014, Kone e a., C-557/12, EU:C:2014:1317, punto 25, e del 6 ottobre 2015, Târsia, C-69/14, EU:C:2015:662, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).

Il rispetto degli obblighi derivanti dai principi di equivalenza e di effettività dev’essere esaminato tenendo conto del ruolo di dette norme nell’insieme del procedimento, dello svolgimento dello stesso e della peculiarità di tali norme, dinanzi ai vari organi giurisdizionali nazionali (sentenze del 1º dicembre 1998, Levez, C-326/96, EU:C:1998:577, punto 44, e del 27 giugno 2013, Agrokonsulting-04, C-93/12, EU:C:2013:432, punto 38 e giurisprudenza ivi citata).

Per quanto riguarda il principio di equivalenza, emerge dalla giurisprudenza della Corte che il suo rispetto richiede un pari trattamento dei ricorsi basati su una violazione del diritto nazionale e di quelli, analoghi, basati su una violazione del diritto dell’Unione, ma non l’equivalenza delle norme processuali nazionali applicabili a contenziosi aventi diversa natura (sentenza del 6 ottobre 2015, Târsia, C-69/14, EU:C:2015:662, punto 34 e giurisprudenza ivi citata).”

Tale affermazione merita un’attenta riflessione al fine di dare risposta al dubbio di compatibilità sopra avanzato.

La protezione internazionale ha per oggetto diritti fondamentali e riguarda soggetti che richiedono tutela, in ragione di uno stato di vulnerabilità che involge sia la causa della loro migrazione che la condizione in cui si vengono a trovare a seguito del percorso di abbandono del paese di origine.

Nel nostro sistema interno, per la maggior parte delle controversie che hanno per oggetto diritti fondamentali è previsto il doppio grado di merito: si pensi alle cause in materia di diritto di famiglia, di diritto alla salute, diritto dei minori, diritto alla riservatezza nonché di risarcimento del danno per le relative violazioni. Gli esempi sono numerosissimi.

Tali controversie postulano la valutazione di fatti complessi: il bilanciamento di diritti e di valori sui quali le domande richiedono un esame ed un percorso argomentativo articolato rendono la previsione del doppio grado di giudizio un principio di civiltà giuridica: ciò in quanto l’eliminazione di un grado presuppone l’impossibilità che il giudizio fattuale possa essere erroneo e che quindi sia sufficiente un’unica decisione di merito.

Il giudizio di legittimità, infatti, è caratterizzato dalla critica vincolata, riferibile soltanto ai vizi previsti dall’art. 360 cpc, e non consente, in linea di principio, una rivalutazione dei fatti già esaminati nel provvedimento impugnato.

E ciò, è particolarmente evidente nelle procedure in esame approdate in Cassazione a seguito dell’eliminazione dell’appello, nelle quali è rilevantissima la percentuale di dichiarazioni di inammissibilità visto che, quasi sempre, il ricorso contiene la riproposizione di questioni di fatto con la inammissibile richiesta di una nuova valutazione delle emergenze processuali che si ritengono non sufficientemente e correttamente esaminate nell’unico grado.

Dunque, la domanda che è necessario porsi, in relazione alla compatibilità del nostro sistema con il principio di equivalenza, è se l’eliminazione, in questa materia, del grado d’appello fornisca equivalente tutela rispetto alle controversie che hanno per oggetto tutti gli altri diritti fondamentali o non rappresenti una violazione del principio di parità di trattamento.

2.3. Seconda questione: gli effetti dell’eliminazione del grado d’appello sul funzionamento della Corte di Cassazione

Per illustrare gli effetti dell’eliminazione del grado d’appello per le controversie in materia di protezione internazionale è opportuno partire dai dati statistici.

Emerge, infatti, dall’esame dei dati estratti dalle ultime statistiche civili della Corte di Cassazione che alla data del 1.1.2017, a fronte di 106.860 giudizi, complessivamente pendenti presso le sezioni civili e tributaria, soltanto 310 riguardavano la materia in esame, rispetto alla quale risulta un aumento esponenziale nei due anni immediatamente successivi: si è, infatti, passati a 844 pendenze complessive registrate alla data dell’1.1.2018; nel periodo 1.1.2018/31.10.2018 sono stati iscritti 3980 ulteriori procedimenti, fino ad arrivare al 31.10.2019 – con 8523 nuove iscrizioni – ad una pendenza complessiva, nella specifica materia, di 11.287 controversie.

Il 10% circa del contenzioso delle sezioni civili e tributaria della Corte di Cassazione (che è attualmente pari ad 116.065 controversie) è, quindi, rappresentato dalle pendenze in materia di protezione internazionale; se, poi, ci si riferisce soltanto alle sezioni civili (che registrano 62.993 pendenze al 31.10.2019) la proporzione raggiunge quasi il 20%.

Al riguardo, va precisato che un notevole aumento si registra nell’ultimo anno anche presso i Tribunali, a seguito delle misure restrittive introdotte dal dl. n. 113/2018 che ricadono sulle valutazioni delle Commissioni territoriali: ma rimane, comunque, il dato numerico che va a gravare sul carico di lavoro della Corte di cassazione, senza alcun filtro che, al di là di ogni altra considerazione, potrebbe essere fornito dal grado d’appello.

La materia del diritto di asilo, declinata nelle varie forme, è sempre stata di tradizionale competenza della prima sezione civile della Corte alla quale sono tabellarmente assegnate tutte le controversie in materia di diritti della persona.

A seguito dell’esponenziale incremento delle relative pendenze, è stato adottato, tuttavia, un provvedimento di modifica tabellare che distribuisce fra le tre sezioni civili e la sezione lavoro l’assegnazione delle controversie in materia, con rotazione trimestrale rispetto alla data di iscrizione al ruolo generale.

Tale provvedimento, rispetto al quale sono state formulate osservazioni ritenute non idonee a superare la necessità di fronteggiare l’emergenza numerica attraverso una “spalmatura” della materia, è già operativo, e consente di registrare a carico delle singole sezioni un forte incremento, pari a circa 800/900 sopravvenienze al mese.

Ma, al di là del rilievo riferito ad un dato meramente numerico, rispetto al quale si potrebbe rispondere che la soluzione è stata fornita mediante il recente aumento dell’organico della Corte di cassazione (ancora in via di attuazione e per il quale non sono allo stato prevedibili tempi brevi), ci si chiede se tale provvedimento sia idoneo a dare una risposta accettabile che soddisfi l’esigenza, anche valoriale, di rendere decisioni coerenti con il principio di efficacia ed efficienza della giurisdizione.

A tale riguardo, si pongono due domande alle quali è necessario dare una risposta:

  1. il principio di specializzazione introdotto con la creazione delle sezioni specializzate presso Tribunale è un principio generale o è una mera misura organizzativa imposta per il primo (ed unico) grado di giudizio?
  2. la prevedibilità delle decisioni è un valore imprescindibile di civiltà giuridica, collegato al principio di uguaglianza, di stabilità del sistema e condizione essenziale della fiducia di cui le autorità giudiziarie devono godere in uno Stato di diritto. Sarà possibile fronteggiare il contenzioso in questa materia con decisioni prevedibili laddove alla distribuzione, pur rispondente ad una logica di equa ripartizione del sovraccarico ormai insostenibile, seguirà inevitabilmente una ancor maggiore difficoltà nel rendere decisioni omogenee?

Sul primo quesito, il tenore della norma sopra richiamato (cfr. la premessa) e le successive disposizioni contenute nelle modifiche apportate al d.lgs n. 25/2008 dall’art. 35 bis fa propendere, ad avviso di chi scrive, per una declaratoria di generale qualificazione di specializzazione di tutti i giudici che trattano tale materia, con la necessità di ricadute simmetriche in termini di organizzazione.

L’art.2 dl n.13/2017 convertito nella l. n. 46/2017 afferma, infatti, un principio di carattere generale e ridonda anche sull’altrettanto generale richiamo all’urgenza della trattazione di tali procedimenti, da declinare in termini di priorità nei progetti organizzativi di tutti gli uffici, desumibile anche dall’art. 35 bis co 15 d.lgs n. 25/2008 che prevede espressamente che “la controversia è trattata in ogni grado in via d’urgenza”: anche se un legislatore poco accorto ha qualificato impropriamente (come “grado”) il giudizio di legittimità, non ci sono dubbi sulla interpretazione estensiva della disposizione, posto che essa è collocata dopo la previsione dei tempi di definizione del giudizio di cassazione (termine, sia pur ordinatorio, di sei mesi) e nel contesto di eliminazione del secondo grado di giudizio.

Deve ritenersi, pertanto, che allo stesso principio di stretta specializzazione dovrebbe essere ispirato qualsiasi provvedimento organizzativo della Suprema Corte.

Sul secondo quesito, tenuto conto che come osservato dalla Corte Europea per i diritti Umani, a fronte dell’assoluta fisiologia connessa alla diversità di orientamenti giurisprudenziali fra le corti di merito e quella di legittimità, non è tollerabile che vi siano marcate diversità di vedute all’interno dell’organo che ha il compito di dare uniformità alla giurisprudenza, non vi è dubbio che l’aumento del numero delle sezioni che decidono su tale materia rende oggettivamente molto più difficoltoso il raggiungimento di soluzioni omogenee e non contrastanti fra loro, tali pertanto da imporre ben più che in passato l’intervento nomofilattico delle Sezioni Unite che, a fronte di una indubbia maggiore autorevolezza, compromette la celerità dei giudizi per le necessarie frenate che impone l’attesa delle relative pronunce sia nei gradi di merito che all’interno della stessa Corte di Cassazione.

Come ultima notazione sul pregiudizio derivante alla funzionalità della Corte di Cassazione, deve rammentarsi che l’eliminazione del grado d’appello venne prevista, a suo tempo, per l’impugnazione delle sanzioni amministrative, ex art. 23 L. n. 689/1981; ma, a seguito di un acceso dibattito fondato anche sul danno che tale disposizione aveva creato alla funzionalità della Corte, il secondo grado di merito venne successivamente reintrodotto con l’art. 26 Dlgs n. 40/2006.

Le controversie in materia di protezione internazionale – che rappresenta la declinazione del diritto d’asilo costituzionale previsto dall’art. 10 Cost. – hanno per oggetto diritti di rango certamente superiore rispetto a quelli vantati nell’ambito della L. n. 689/1081: risulta, pertanto, evidente una macroscopica incoerenza del sistema.

 3. Conclusioni

È dunque necessario che in tempi brevi vengano introdotti dei correttori rispetto alla tutela attualmente offerta dal nostro sistema giuridico nelle controversie in esame, a seguito della l. n. 46/2017: ciò in relazione sia al principio di equivalenza rispetto alle altre controversie in materia di diritti fondamentali, sia alla sostanziale inutilità, per la complessiva funzionalità della giurisdizione, della eliminazione di un grado di merito.

C’è da chiedersi, infatti, se i costi da sostenere rispetto all’inevitabile allungamento dei tempi di definizione delle altre controversie (e le conseguenti domande di risarcimento ex L. Pinto) non vanifichino anche il senso di contenimento economico della clausola di invarianza finanziaria che suggella la disposizione contenuta nell’art. 1 co 2 l. n. 46/2017; e se, conclusivamente, l’accelerazione realizzata attraverso lo spostamento “in avanti” di controversie che “maneggiano” diritti fondamentali (declinati oltretutto con tutele complesse) non si riveli una misura, oltre che inutile rispetto alle finalità che la l. n. 46/2017 si proponeva, anche dannosa in relazione ad una efficace ed equivalente tutela degli aventi diritto, dalla quale potrebbero derivare condanne dell’Italia da parte delle Corti europee.

A tali domande credo sia opportuno fornire risposte celeri, anche in previsione di un trend in progressivo aumento delle sopravvenienze, conseguente alla nuova normativa di stampo restrittivo contenuta nella l. n. 132/2018 che, pur non avendo efficacia retroattiva (come definitivamente affermato da Cass. SSU n. 29460/2019), è applicabile alle domande di protezione internazionale presentate in data successiva al 5.10.2018.

5 dicembre 2019
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