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Per un nuova fiscalità dell’Unione
Osservatorio internazionale / Europa
Per un nuova fiscalità dell’Unione
di Andrea Venegoni
Magistrato addetto all'Ufficio del Ruolo e del Massimario della Corte di Cassazione
Da una base imponibile comune per le imprese a nuove forme di finanziamento del bilancio europeo

Nei mesi scorsi sono stato interpellato dai curatori di una rivista che si occupa di questioni europee per la redazione di un articolo sul tema “Cosa fare per rilanciare l’Unione Europea”.

In quell’articolo scrissi allora che, dal mio punto di vista, tra le varie iniziative e riforme che si potrebbero intraprendere, l’elemento fondamentale per fare ripartire una “nuova” Unione è che gli Stati accettino di cedere ulteriore sovranità, quanto meno nelle materie di respiro europeo o transnazionale.

Non dovrebbe essere più ipotizzabile, in altre parole, che su una questione di interesse comune si anteponga un mero interesse o punto di vista nazionale a quello europeo.

Questo principio porta con sé, a mio avviso, alcuni corollari. Uno di questi è il corrispondente conferimento di un maggior peso specifico nel processo decisionale dell’Unione alle istituzioni tipicamente sovranazionali, prima di tutto la Commissione Europea ed il Parlamento Europeo, quindi una maggiore responsabilizzazione delle stesse, con conseguente necessaria riforma dei sistemi di nomina dei loro membri, della prima in particolare.

Altro elemento fondamentale, poi, è quello di dotare l’Unione di una maggiore autonomia finanziaria, e qui entra in gioco l’argomento su cui mi piace soffermarmi brevemente in questo scritto: il ruolo del bilancio europeo.

A prima vista potrebbe sembrare strano dovere affrontare il tema della struttura del bilancio, argomento prettamente tecnico-finanziario, a proposito di questioni di natura politico-istituzionale, e tuttavia è evidente a tutti come qualunque entità politica, sia essa uno Stato o un organismo nazionale o internazionale, non solo non possa raggiungere gli scopi che si prefigge, ma direi neppure esistere o sopravvivere, senza risorse economiche. È ugualmente evidente che la fonte di queste risorse condiziona in maniera determinante l’autonomia e la capacità di autodeterminazione di tale entità politica.

Detto in maniera molto più semplice e brutale in riferimento all’Unione Europea, se la maggior parte del bilancio della stessa consiste in contributi degli Stati, è chiaro che questi ultimi manterranno sempre, conseguentemente e proporzionalmente, una determinante voce in capitolo nella gestione dell’Unione e delle sue politiche. 

Per questo, il tema degli interessi finanziari dell’Unione e la loro tutela, su cui, a costo di essere un po’ ripetitivo, mi soffermo ormai da vari anni, appare oggi sempre più di rilievo vitale per il futuro dell’Unione, in particolare in un momento di crisi come quello attuale.

Conoscere questa materia, dalle sue origini e nei suoi sviluppi successivi, vuole dire, in ultima analisi, conoscere l’essenza stessa dell’Unione. Tutelare il bilancio dell’Unione significa tutelare l’istituzione stessa.

Come ho già sottolineato in altri lavori, il bilancio dell’Unione non è la somma di bilanci nazionali. Si tratta di un bilancio del tutto separato ed autonomo, e per questo anche di dimensioni, se si vuole, modeste se rapportate al volume dell’economia della UE nel suo complesso. È, infatti, un bilancio che si aggira sui 150 miliardi di euro l’anno. È anche un dato, direi, di comune conoscenza quello per cui dai primi anni '70 tale bilancio è finanziato in parte con “risorse proprie”, rappresentate dai diritti doganali e dai prelievi agricoli; per il resto, le entrate sono completate da una percentuale dell’imposta sul valore aggiunto (Iva) riscossa dagli Stati Membri, sebbene sulla natura di questa entrata si sia aperto negli anni un dibattito su cui non è il caso di entrare in questa sede. Tuttavia, ancora oggi, la parte più rilevante delle entrate del bilancio dell’Unione è rappresentata da un contributo degli Stati Membri in base al loro prodotto interno lordo (PIL). 

A questo punto, allora, il discorso tecnico finanziario e quello politico si incrociano e si intrecciano.

Se, come detto, la non completa autonomia finanziaria dell’Unione è elemento che non ne consente la completa autonomia politica dagli Stati, i quali, in fondo, tengono nelle proprie mani le redini della stessa Unione, contribuendone in grande parte all’approvvigionamento finanziario (senza entrare qui nel dettaglio, pure non irrilevante, tra gli Stati contributori “a credito” e quelli che ricevono più di quanto versano), la domanda se non si possa costruire una nuova Unione partendo da una nuova struttura di bilancio, meno fondata sui contributi nazionali, non appare, allora, senza senso.

In questa ottica, occorrerebbe forse pensare ed ipotizzare una nuova ed autentica fiscalità europea, una fiscalità che permetta all’Unione di ampliare l’ambito delle risorse proprie e consentire alla stessa di dotarsi di ulteriori forme di autofinanziamento in misura maggiore di quanto avviene oggi attraverso le risorse già esistenti.

Non si dovrebbe trattare, ovviamente, della introduzione di imposte europee, in aggiunta a quelle nazionali, quanto piuttosto della “europeizzazione” di imposte già esistenti, preferibilmente con l’attribuzione dei loro proventi direttamente al bilancio dell’Unione. Questa operazione potrebbe riguardare, in primo luogo, le imposte indirette, già armonizzate, superando definitivamente le discussioni sulla natura dell’Iva e, quanto meno, ampliando la quota del gettito della stessa destinata al bilancio dell’Unione (peraltro, in controtendenza rispetto alle decisioni dell’Unione sulla percentuale del gettito Iva che gli Stati devono trasferire al bilancio dell’Unione, importo che si sta sempre più riducendo), ma si potrebbe anche riflettere su interventi nell’ambito delle imposte dirette, sulle quali l’azione dell’Unione fino ad oggi è sempre stata piuttosto blanda, essendosi limitata, tutt’al più, ad interventi di armonizzazione delle normative nazionali.

Quando l’Unione è intervenuta in materia, lo ha fatto per evitare che la fiscalità di uno Stato fosse così “aggressiva” - nel senso di attraente, in particolare per le imprese - da alterare il principio di libera concorrenza e di funzionamento del mercato interno, a causa del trattamento fiscale particolarmente vantaggioso, così da integrare un vero e proprio aiuto di Stato (si veda, da ultimo, per esempio, il ben noto caso Apple - Commissione Europea, comunicato stampa 30 agosto 2016, in http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2923_en.htm).

Certo, anche nel campo delle imposte dirette l'Unione, ultimamente, sta cercando sempre più di proporre strumenti legislativi per una più incisiva armonizzazione delle normative nazionali e per la lotta all’evasione, ma, a parte la considerazione che, come detto, si tratta di una armonizzazione funzionale ad altro interesse, e cioè finalizzata alla tutela ed allo sviluppo del mercato interno, tale percorso ha incontrato sempre forti resistenze all'interno della stessa Unione. 

Nel 2011, per esempio, la Commissione aveva sottoposto al Consiglio dell'UE, e quindi agli Stati, una proposta di direttiva per creare una base imponibile societaria consolidata comune (CCCTB) per permettere alle imprese, ed in particolare ai gruppi, di disporre, per la prima volta, di un corpus unico di norme per calcolare gli utili imponibili secondo criteri comuni applicabili in tutto il territorio dell’Unione (Commissione Europea, COM(2011)121 finale, del 16 marzo 2011, proposta di direttiva del Consiglio relativa a una base imponibile consolidata comune per l'imposta sulle società).

Tale proposta, considerata eccessivamente ambiziosa dagli Stati, perché,  verosimilmente, l’armonizzazione incide in maniera significativa su quei sistemi caratterizzati da una fiscalità troppo “disinvolta”, non ha, quindi, compiuto progressi e sarà destinata ad essere sostituita da una nuova proposta appena presentata, che, senza abbandonare in alcun modo l'idea di creare la base imponibile consolidata comune, ed essendo anzi più incisiva per taluni aspetti (come la obbligatorietà per le imprese di determinate dimensioni anziché la facoltatività), procede, però, secondo un approccio per tappe, e quindi più graduale, prevedendo, in due documenti distinti, dapprima la creazione della base imponibile comune (CCTB – v. Commissione Europea, COM(2016)685 finale, del 25 ottobre 2016, proposta di direttiva del Consiglio per una base imponibile comune per l'imposta sulle società) e solo successivamente di quella consolidata (CCCTB - Commissione Europea, COM(2016)683 finale, del 25 ottobre 2016, proposta di direttiva del Consiglio per una base imponibile consolidata comune per l’imposta sulle società). In sostanza, i tempi per avere la base imponibile consolidata comune si sono notevolmente allungati. Peraltro, per essere chiari, sia la precedente che le attuali proposte riguardano solo la determinazione della base imponibile e non la fissazione delle aliquote, che restano di esclusiva competenza degli Stati, così come, ovviamente, il gettito dell’imposta.

È evidente che i poteri della Commissione scontano in questo campo, come in molti altri, la mancanza di una base legale per interventi legislativi ambiziosi. Non esiste, infatti, norma del Trattato che permetta la creazione di una imposta “europea” sui redditi delle imprese, i cui proventi possano essere attribuiti direttamente al bilancio dell'Unione. Gli interventi attuali, sulla base del Trattato di Lisbona, possono solo consistere in misure di armonizzazione ai sensi degli art. 114 – 115 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione.

Ci si potrebbe chiedere, allora, in termini molto prudenti e di lunga, se non lunghissima, prospettiva, perchè non si possa riflettere sull'opportunità di riformare questo aspetto istituzionale dell'Unione rendendola più indipendente dal punto di vista finanziario, in combinazione con altre riforme sulla struttura della stessa.

L'idea è affascinante, ma richiede un percorso che, ad oggi, in questi tempi di crisi anche istituzionale dell’Unione, sembra quasi impossibile anche solo immaginare.

Essa comporterebbe, infatti, in sostanza, un embrione di politica economica unitaria nell'Unione, che, tramite la leva fiscale, passerebbe ad appannaggio diretto delle istituzioni europee e presuppone, prima di tutto un intervento sui Trattati. Per tutto ciò occorre, però, la volontà degli Stati, cioè proprio di coloro che, con la ipotizzata modifica, non solo perderebbero una quota rilevante di gettito fiscale nazionale, ma cederebbero anche, di fatto, sovranità in favore dell’organismo sovranazionale.

Si ritorna, così, alla questione di apertura: quale Europa veramente si vuole; una Unione che formalmente esiste, ma sostanzialmente è sempre più svuotata di veri poteri, non avrà un grande futuro davanti ai temi che gli eventi del mondo di oggi pongono come sempre più urgenti, dalla politica estera all’immigrazione, dalla difesa comune ai cambiamenti climatici al commercio mondiale, senza dimenticare, ovviamente, la crisi economico-finanziaria e la lotta alla crescente povertà.

Una Europa diversa, per contro, sarebbe possibile, se vi fosse la corrispondente volontà politica. E se è vero che uno spiraglio di speranza potrebbe aprirsi, a conclusione di questo scritto, dal pensiero che, dopotutto, come diceva Bismarck, proprio la politica è l’arte del possibile - da cui si dovrebbe dedurre che nulla è precluso se lo si vuole -, lo stesso rischia, però, di essere brutalmente  richiuso da un’altra citazione attribuita allo stesso cancelliere tedesco, che, in diversa occasione, ebbe a dire che “il solo sano fondamento di un grande Stato, che lo distingue da uno piccolo, è l’egoismo nazionale”.

 

16 dicembre 2016
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