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Leggi e istituzioni / ordinamento giudiziario
Nuova geografia giudiziaria e Csm: oltre il punto di non ritorno
di Marco Dall'Olio
Magistrato segretario presso il Consiglio Superiore della Magistratura
Il percorso del Consiglio Superiore della Magistratura e degli
Uffici Giudiziari verso un nuovo assetto territoriale della giurisdizione
Nuova geografia giudiziaria e Csm: oltre il punto di non ritorno

Come è noto il decreto legislativo 7 settembre 2012 n. 155, attuativo della legge delega 14 settembre 2011 n. 148, di conversione del decreto legge 13 agosto 2011 n. 138, ha previsto la soppressione di 31 Tribunali e di altrettante procure della Repubblica, oltre a quella di 220 sezioni distaccate.

La problematica concernente l’aggiornamento della dislocazione sul territorio degli uffici giudiziari, frutto di un assetto risalente al XIX secolo, è stata varie volte oggetto di attenzione da parte del CSM. La magistratura italiana ha sempre auspicato la realizzazione di una più moderna geografia giudiziaria, ed il suo organo di autogoverno ha ripetutamente sollecitato il legislatore ad intervenire in proposito. Pareri e delibere in tal senso sono stati espressi  - tra l’altro - nel 1991, nel 1994, nel 1998, nel 1999 e nel 2010. Ed anche la relazione al Parlamento per l’anno 1996 ha dato risalto alla necessità di una modifica in tal senso.

La riforma di cui alla legge delega n. 148 del 2011 è stata pertanto salutata con assoluto favore dal potere giudiziario ed il Consiglio Superiore della Magistratura, con delibera del 26 luglio 2012, ha fornito - ex art. 10 della legge 24 marzo 1958 n. 195 - parere ampiamente positivo in ordine alla stessa, pur auspicando la realizzazione di alcuni correttivi in sede di esercizio della delega (tra gli altri quelli - poi attuati - relativi  al mantenimento di un presidio giudiziario nelle aree ad alta infiltrazione della criminalità organizzata, ed alla presenza di un ufficio requirente in corrispondenza di ogni ufficio giudicante).

Pur ritenuta da molti osservatori come una riforma timida (ad esempio per avere previsto il mantenimento di almeno tre Tribunali anche nei distretti di Corte di Appello di piccole dimensioni, e per aver soppresso in via definitiva soltanto 31 Tribunali), quella di cui al D.Lvo n. 155 del 2012 va segnalata quale svolta storica, sia per aver realizzato per la prima volta dopo l’unificazione una modifica dell’assetto territoriale degli uffici giudiziari, sia per avere istituito il Tribunale di Napoli Nord, composto dal territorio di alcune sezioni distaccate soppresse, già facenti parte del Tribunale di Napoli e del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere.

Il D.Lvo n. 155 del 2012 - al fine di predisporre quanto necessario  all’attuazione della riforma - ha previsto una esecutività differita allo scadere dei dodici mesi dalla pubblicazione in Gazzetta ufficiale, ovvero al 13 settembre 2013 (ad eccezione dei circondari di L’Aquila e Chieti, colpiti dal terremoto, per i quali il differimento è pari a tre anni).

Onde consentire agli uffici giudiziari di avviare i primi interventi necessari a rendere operativa la riforma il CSM con delibera del 12 dicembre 2012 ha invitato i Presidenti dei Tribunali ad utilizzare estensivamente lo strumento di cui all’art. 48 quinquies O.G.. Si è pertanto auspicato un rapido accentramento dalle sezioni distaccate alla sede centrale di tutti i procedimenti camerali, di tutti i procedimenti penali di cui non fosse stata ancora  fissata la prima udienza e di tutti i procedimenti civili iscritti dopo una data prefissata, infine di tutti i procedimenti di cui non fosse prevedibile la definizione entro il 13 settembre 2013.

Quanto alle operazioni da porre in essere in proposito la delibera suggeriva: di identificare con esattezza le controversie pendenti presso la sezione distaccata; di individuare il settore o la sezione cui assegnare gli affari della sezione distaccata; di individuare il numero dei magistrati da adibire alla trattazione degli affari delle “nuove” sezioni del Tribunale, con i provvedimenti tabellari conseguenti, ivi compresa l’indizione dei concorsi interni; di provvedere ad avviare l’unificazione dei sistemi informatici sezione distaccata/sede centrale; di provvedere alla predisposizione di un nuovo calendario delle udienze in sede centrale successivo al 13 settembre 2013.

Da allora i dirigenti dei più diversi uffici giudiziari hanno provveduto a tale accentramento. I decreti emessi ex art. 48 quinquies O.G. sono stati peraltro quasi tutti impugnati in sede giurisdizionale amministrativa ad opera dei comuni interessati, delle associazioni di cittadini o di gruppi di avvocati che hanno lamentato l’illegittima anticipazione della riforma. In ordine a tali impugnazioni il Consiglio Superiore, salvo rari casi in cui effettivamente il procedimento ex art. 48 quinquies O.G. non era stato attivato correttamente, ha deliberato di invitare il Ministro della Giustizia (laddove il CSM non fosse direttamente parte del giudizio) o l’avvocatura dello Stato (ove il Consiglio fosse stato direttamente coinvolto per essere stata impugnata anche la delibera di approvazione del decreto presidenziale) a resistere nei giudizi promossi.

L’art. 5, comma 4, del D.Lvo n. 155 del 2012 prevedeva inoltre di far luogo entro il 31 dicembre 2012 alla rideterminazione delle piante organiche in conseguenza della soppressione di alcuni Tribunali e della rimodulazione delle dimensioni territoriali di altri (con transito di porzioni di territorio da un circondario ad un altro, o addirittura da un distretto ad un altro). Il 28 dicembre 2012 il Ministro della Giustizia depositava al CSM una prima proposta di modifica della pianta organica e richiedeva il prescritto parere. Con tale richiesta il Ministro manifestava l’intenzione di operare modifiche alla pianta organica non soltanto con riferimento agli uffici  coinvolti dalla riforma, ma anche avuto riguardo agli altri uffici giudiziari, rimodulando la stessa alla luce delle mutate realtà socio-economiche e territoriali nonché della comparazione dei flussi degli affari.

Il CSM, al fine di poter esprimere “causa cognita” il proprio parere, attivava i Consigli giudiziari richiedendo loro informazioni e riflessioni in ordine alla distribuzione delle risorse magistratuali sul territorio ed alla corrispondenza tra i dati statistici forniti dal Ministero e quelli in possesso degli uffici.

Veniva quindi predisposto da parte dell’organo di autogoverno un parere, fortemente negativo, che giungeva in forma di delibera al plenum del 13 febbraio 2013. La critica principale era quella di avere operato una complessiva revisione delle piante organiche senza adeguata valutazione dei dati essenziali (ad es. senza aver tenuto conto delle pendenze degli uffici giudiziari) e senza una analisi approfondita delle rilevazioni statistiche acquisite, peraltro non sempre pienamente coincidenti con i dati forniti dagli uffici.

Altresì contestata era la scelta di ridurre complessivamente la pianta organica degli uffici giudiziari di 120 unità (88 in Tribunale e 32 in procura) in cambio della sola promessa dell’utilizzo di parte di dette risorse per l’eventuale  incremento della dotazione organica di alcuni uffici di secondo grado. Suggeriva viceversa il CSM di limitare l’intervento sulle piante organiche ai soli 50 Tribunali, ed alle sole 50 procure della Repubblica, interessate dalle modifiche territoriali, e di posticipare ad una seconda fase - preceduta da una analisi più approfondita dei dati - una complessiva revisione delle piante, anche con l’ausilio dell’ufficio statistico nel frattempo istituito presso il Consiglio Superiore della Magistratura. 

La delibera con cui il CSM esprimeva detto parere non veniva però discussa in plenum in quanto il Ministro della Giustizia, alla luce delle sollecitazioni dell’organo di autogoverno, ritirava la proposta.

Il 10 aprile 2013 il Ministro formulava una seconda proposta di modifica delle piante organiche  ed il CSM il successivo 18 aprile esprimeva in ordine alla stessa parere ampiamente favorevole. Erano state sostanzialmente accolte le richieste formulate dall’organo di autogoverno con il primo parere. Lo schema di decreto di modifica delle piante organiche infatti aveva adottato la soluzione bifasica: una prima fase, immediata, concernente gli uffici giudiziari coinvolti da mutamenti territoriali; una seconda fase, successiva, volta al raggiungimento di una più omogenea redistribuzione delle complessive risorse magistratuali sul territorio.

La proposta del Ministro della Giustizia prevedeva addirittura un incremento della pianta organica complessiva di 69 unità (50 per gli uffici giudicanti e 19 per gli uffici requirenti) a fronte di una contrazione di 120 unità prevista nella precedente proposta.

Il successivo 23 aprile 2013 il Ministro della Giustizia emetteva il decreto di modifica delle piante organiche, contestualmente proponendo al Consiglio Superiore l’istituzione di un tavolo tecnico per l’attuazione della seconda fase della riforma.

Con delibera del 15 maggio 2013 il CSM costituiva, di concerto con il Ministero della Giustizia - e quale articolazione del preesistente comitato paritetico per l’individuazione di soluzioni condivise in ordine alle questioni in materia di organizzazione giudiziaria (istituito con delibera del 18 maggio 2011) - un gruppo di lavoro per la risoluzione comune delle  problematiche in materia di revisione delle circoscrizioni giudiziarie. Dai lavori del preesistente comitato paritetico emergeva che il Ministero della Giustizia, oltre a definire una serie di interventi in materia di edilizia giudiziaria, ha già avviato le necessarie modifiche ai sistemi informatici, distribuendo agli uffici giudiziari l’aggiornamento SICID, che consentirà di trasferire i fascicoli dalla sezione distaccata alla sede centrale, ed ha avviato l’aggiornamento SIECIC e degli altri registri.

Infine con delibera del 22 maggio 2013 il CSM, preso atto di una nota interpretativa del Ministero della Giustizia del 7 maggio di analogo tenore, e “fermi restando i profili interpretativi rimessi alle intangibili valutazioni giurisdizionali che la questione involge”, interveniva in punto competenza territoriale conseguente alla  revisione delle circoscrizioni giudiziarie ritenendo che “anche nel caso in cui il rimodellamento delle circoscrizioni giudiziarie comporti che territori comunali attualmente appartenenti ad una certa sezione distaccata siano assegnati, a decorrere dal 13 settembre 2013, alla competenza territoriale di affatto diverso Tribunale, quest’ultimo sarà competente alla trattazione e definizione unicamente degli affari sopravvenuti a detta data e non, quindi, anche dei procedimenti già pendenti presso la cennata sezione distaccata, i quali, invero, proseguiranno presso l’originaria sede principale”.

Nel frattempo, a decorrere dal 13 settembre 2012 ed in ragione della immediata efficacia della riforma per la parte relativa alla soppressione dei 31 uffici giudicanti e dei 31 uffici requirenti, il CSM non aveva più provveduto alla copertura dei relativi posti direttivi e semidirettivi. Analogamente con delibera del CSM del 9 maggio 2013 si era provveduto  a non coprire i posti di giudice ordinario per detti uffici, neppure destinando ad essi i MOT. Anzi, nel caso di uffici giudiziari accorpanti, le sedi per i giudici in tirocinio erano state individuate tenendo conto della  piante organica come modificata con il DM del 18 aprile 2013.

Veniva altresì richiesto alla STO un parere sulle problematiche organizzative connesse alla fase transitoria della revisione delle circoscrizioni giudiziarie. Si provvedeva inoltre alla raccolta di tutti i quesiti in proposito inviati al CSM. Infine si richiedeva ai dirigenti degli uffici giudiziari interessati da modifiche territoriali di  segnalare al CSM le eventuali criticità evidenziate e le soluzioni organizzative adottate (il termine per l’invio delle risposte era fissato al 7 giugno u.s.). A titolo di mero esempio si possono indicare, fra le molte altre, le seguenti problematiche: a) la gestione dei ruoli giudiziari nelle diverse ipotesi di soppressione ed accorpamento di uffici; b) la gestione dei registri informatici; c) la redazione dei programmi di gestione ex art. 37 D.L. 98 del 2011 nella fase transitoria; d) il dimensionamento delle sezioni e la distribuzione dei magistrati; e) la costituzione del Tribunale di Napoli Nord.

Allo scopo di dare una risposta agli uffici giudiziari, e per garantire nei limiti del possibile un comportamento omogeneo da parte di tutti i dirigenti, è in corso di elaborazione in settima commissione referente una delibera di carattere generale che dovrebbe giungere in plenum - al fine di favorire l’entrata in vigore dell’ultima fase della riforma - nelle prossime settimane.

All’avvicinarsi del 13 settembre 2013 non si intensificano però solo gli sforzi dell’organo di autogoverno per il miglior avvio della riforma. Parte del mondo politico e dell’avvocatura, oltre che alcuni dei 220 comuni delle sezioni distaccate soppresse - in attesa di conoscere l’esito delle prime pronunce sulla costituzionalità del D.Lvo n. 155 del 2012 (per eccesso di delega), che risultano fissate per i giorni 2 e 3 del prossimo mese di luglio  - ha operato in senso opposto, depositando in Parlamento disegni di legge e facendo pressioni per lo slittamento della data di avvio degli accorpamenti e delle soppressioni di ulteriori  12 o 18 mesi. A loro dire una riforma gestita in modo superficiale, con una fase attuativa ancora assai confusa, non potrebbe portare risparmi bensì realizzerebbe soltanto diseconomie nel sistema giudiziario.

Viceversa il CSM (e per quanto poco conti anche chi scrive) ritiene che un differimento di efficacia della riforma proprio nel momento in cui si è profuso da parte dei dirigenti degli uffici giudiziari, del ministero della giustizia e dell’organo di autogoverno il massimo sforzo (sia pure nella consapevolezza di un qualche – fisiologico – ritardo) per l’attuazione della riforma si risolverebbe nel definitivo affossamento di qualsivoglia possibilità di mutamento delle circoscrizioni giudiziarie e produrrebbe - esso sì - un danno enorme, sia di immagine che economico.

E’ per questa ragione che il 23 maggio 2013 il CSM ha votato all’unanimità la delibera (di seguito riportata) presentata al plenum in via d’urgenza ai sensi dell’art. 45 del Regolamento Interno consiliare, con la quale si richiedeva la convocazione di un’adunanza plenaria con la partecipazione del Ministro della Giustizia avente ad oggetto le prospettive di attuazione della riforma e l’apertura di una pratica per la verifica urgente dello stato degli adempimenti organizzativi connessi alla riforma:  “Il CSM ha manifestato apprezzamento per la decisione a suo tempo presa dal Governo e dal Parlamento di procedere alla revisione delle circoscrizioni giudiziarie, riforma chiesta da anni dalla magistratura come primo passo per una riorganizzazione razionale del sistema giudiziario in Italia secondo logiche di efficienza ed economicità. Oltre ad esprimere pareri favorevoli ai provvedimenti legislativi, il Consiglio ha successivamente fornito – e tuttora garantisce - la massima collaborazione al Ministro per l’adozione delle misure organizzative necessarie a dare concretezza ed organicità alla riforma e alla conseguente revisione delle piante organiche degli uffici interessati che, in parte, è stata già attuata con il DM 18 aprile 2013 emanato a seguito del parere favorevole del Consiglio. Per la parte che gli compete quindi ormai da mesi il Consiglio è impegnato nella predisposizione dei provvedimenti organizzativi dell’attività giudiziaria conseguenti alle cennate riforme. Il CSM sta offrendo una concreta e reale collaborazione al pieno dispiegamento della riforma: in particolare con la delibera 13 dicembre 2012 si è avviato l’accorpamento delle sezioni distaccate che, nei mesi successivi, è già stato realizzato, in molte realtà giudiziarie; recentemente poi, su proposta della Terza Commissione, il Consiglio ha disposto l’assegnazione delle sedi ai magistrati in tirocinio tenendo conto della nuova geografia giudiziaria. Analogamente si è a conoscenza che il Ministro della Giustizia sta in modo tempestivo coordinando gli interventi in materia di edilizia giudiziaria, riorganizzando i servizi e adeguando i sistemi informativi e informatici con impiego notevole di tempi e risorse finanziarie. Il percorso di realizzazione della revisione è dunque in fase avanzata sia presso il Consiglio che presso il Ministero. Il CSM, con delibera del 15 maggio 2013, ha inviato il Ministro della Giustizia a proseguire nell’attuazione della riforma. E’ quindi motivo di preoccupazione apprendere che forze politiche presenti in Parlamento avrebbero manifestato l’intenzione di differire di un anno, al 13 settembre 2014, l’attuazione della riforma. Pur nel rispetto delle prerogative del Parlamento, una tale proroga rischia di determinare uno spreco di risorse pubbliche, un definitivo abbandono della scelta di razionalizzare le risorse e di distribuirle in modo più equo, pregiudicando una riforma così importante e da tanti anni attesa. Non potrà non determinare inoltre serie disfunzioni non solo per gli adempimenti già in corso da parte del Consiglio e del Ministero, ma anche per gli uffici”.

Il Ministro della Giustizia ha accolto l’invito ed il Plenum con la sua partecipazione risulta fissato per il prossimo 20 giugno 2013. In quella sede sarà dato, forse, di sapere se “l’epocale” riforma di cui abbiamo sinora parlato ha ancora o no qualche chance di vedere la luce. 

Leggi anche: Lo Speciale - Uffici in bilico

 

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