Magistratura democratica
L’istituto dei “Paesi di origine sicuri” e il decreto attuativo del 4 ottobre 2019: una “storia sbagliata”
di Filippo Venturi
Dottorando della Scuola Universitaria Superiore Sant'Anna di Pisa
Commento al decreto attuativo del 4 ottobre 2019 che introduce un elenco di “Paesi di origine sicuri”, in attuazione dell'art. 2-bis del d.lgs. 25/2008, ivi introdotto con la l. 132/2018 il cd. Decreto Sicurezza

Perché questa rubrica

La Rubrica “Diritti senza confini” nasce dalla collaborazione fra le Riviste Questione Giustizia e Diritto, Immigrazione e Cittadinanza per rispondere all’esigenza di promuovere, con tempestività e in modo incisivo, il dibattito giuridico sulle principali questioni inerenti al diritto degli stranieri.

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“È una storia un poco scontata,
è una storia sbagliata.
Storia diversa per gente normale,
storia comune per gente speciale.
Cos'altro vi serve da queste vite,
ora che il cielo al centro le ha colpite?

De André, “Una storia sbagliata”

 

1. Una prima (discutibile) attuazione dell’istituto dei “Paesi di origine sicuri”

Il 4 ottobre 2019 il Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, di concerto con i Ministri dell'interno e della giustizia, ha adottato un decreto nel quale si dispone che, ai sensi dell'art. 2-bis del d.lgs 25/2008, “sono considerati Paesi di origine sicuri: Albania, Algeria, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Senegal, Serbia, Tunisia e Ucraina”.

Trattasi di una prima (discutibile) attuazione dell’istituto giuridico dei “Paesi di origine sicuri”, introdotto nel nostro ordinamento con la l. 132/2018, che ha convertito con modificazioni il dl. 113/2018 (c.d. Decreto Sicurezza).

La portata di tale provvedimento ministeriale, malauguratamente tempestivo, pare dirompente. Esso rischia di determinare una grave compressione del diritto di asilo dei richiedenti che provengano da uno dei Paesi ivi designati come “sicuri”[1]. Come lo scrivente ha avuto modo di argomentare più ampiamente altrove[2], infatti, l’inserimento di uno Stato nell’elenco dei “Paesi di origine sicuri” pare poter implicare una “sterilizzazione” de facto del diritto di asilo di coloro che da quello Stato provengano, tale da costituire una ingiustificata discriminazione e da violare pertanto, nonostante alcuni (invero marginali e non risolutivi) spiragli per un’interpretazione costituzionalmente conforme, gli artt. 3 e 10 co. 3 della Costituzione e l’art. 3 della Convenzione di Ginevra del 1951. Questa conclusione è ulteriormente aggravata dal rischio, nient’affatto remoto, che suddetta “neutralizzazione selettiva” del diritto d’asilo sia fondata su considerazioni che non attengono alla verifica dell’effettivo rispetto dei diritti umani nei Paesi di origine, bensì a valutazioni di politica di gestione (rectius, contenimento) dei flussi migratori.

Al fine di poter comprendere le ragioni sulle quali tali considerazioni si fondano è indefettibile una breve analisi critica della disciplina approntata dal legislatore italiano per l’istituto in esame, la quale è stata inserita nell’articolato del d.lgs 25/2008. Esaurito l’esame concettuale e procedurale di tale regime normativo, si svolgeranno alcune osservazioni, inevitabilmente acerbe, sul decreto ministeriale recentemente adottato.

2. Le criticità della nozione di “Paesi di origine sicuri”

Lo studio della nozione di “Paesi di origine sicuri” richiede un’attenta disamina dell’art. 2-bis del d.lgs 25/2008, da condursi mediante il costante raffronto con la consistente elaborazione della dottrina europea in materia[3].

Il primo profilo da esaminare è quello degli organi coinvolti nella determinazione dell’elenco dei “Paesi di origine sicuri”. Al co. 1 dell’articolo si dispone che suddetto elenco è adottato, “in base ai criteri di cui al comma 2”, con “decreto del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, di concerto con i Ministri dell’interno e della giustizia”. La decisione in ordine a quali Stati inserire nella lista è quindi rimessa, entro i vaghi criteri di cui ai co. 2 e 3, all’Esecutivo. L’assenza di qualsivoglia vaglio parlamentare sulla designazione ministeriale, sebbene renda quest’ultima maggiormente reattiva rispetto al cambiamento delle condizioni di sicurezza dei Paesi elencati, potrebbe contribuire, ad opinione di chi scrive, a rendere l’utilizzo dell’istituto in esame opaco, esacerbando i rischi di una sua politicizzazione.

Rischi che si colgono in modo nitido laddove si consideri che l’elemento attorno a cui ruota (rectius, dovrebbe ruotare) la valutazione in ordine alla sicurezza del Paese è, ai sensi del co. 2, l’assenza, “in via generale e costante”, di atti di persecuzione, tortura, pene o trattamenti inumani o degradanti e pericoli causati da violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato: in sintesi, devono mancare, “in via generale e costante” le condizioni che, ai sensi degli artt. 7 e 14 del d.lgs. 251/2007, consentirebbero di riconoscere al richiedente lo status di beneficiario di protezione internazionale. Tale assenza deve essere valutata sulla base di tre parametri, estremamente vaghi: l’ordinamento giuridico, l’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico e la situazione politica generale. A (tentare di) riempire di contenuto questi parametri è il co. 3, che richiede ai Ministri coinvolti nella designazione di tenere conto della “misura” in cui è offerta protezione contro “persecuzioni” e “maltrattamenti” mediante le “pertinenti” disposizioni normative e il modo in cui esse sono applicate, mediante il “rispetto” (e non, si badi, la ratifica o l’esecuzione, che pure dovrebbero essere considerate) della Convenzione Edu, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, della Convenzione Onu contro la tortura e del principio di non-refoulement e, infine, mediante un “sistema di ricorsi effettivi contro le violazioni di tali diritti e libertà”.

La formulazione di questi due commi dell’art. 2-bis sollecita diverse riflessioni, le quali conducono a indagare le radici della “anomalia originaria” del concetto di “Paesi di origine sicuri”. La lettura della norma, infatti, consente di avvedersi immediatamente dell’estrema permeabilità dei criteri da essa delineati a valutazioni (non relative alla sicurezza dei Paesi di origine, bensì) lato sensu politiche. Peraltro, l’indeterminatezza delle formule utilizzate dal legislatore pare al contempo ineludibile e inammissibile: ineludibile in quanto sembra impossibile imbrigliare in espressioni maggiormente circoscritte la totalità dei parametri cui riferirsi per valutare “in via generale e costante” la “sicurezza” di un Paese con riguardo al rispetto dei diritti umani dei suoi cittadini individualmente considerati; inammissibile in quanto destinata a produrre, se considerata unitamente all’opacità del processo decisionale di designazione per come disciplinato dal co. 1 della disposizione, scelte sovente fondate su valutazioni di politica estera e/o di gestione dei flussi migratori.

Del resto, il quadro non migliora (anzi, pare aggravarsi) se si considerano le fonti delle informazioni sulle quali si dovrebbe basare il provvedimento ministeriale di determinazione dell’elenco dei “Paesi di origine sicuri”: esse sono, ai sensi del co. 4 dell’articolo in esame, la “Commissione nazionale per il diritto di asilo” “nonché […] altre fonti di informazione, comprese in particolare quelle fornite da altri Stati membri dell’Unione europea, dall’Easo, dall’Unhcr, dal Consiglio d’Europa e da altre organizzazioni internazionali competenti”. Anche sotto questo profilo, come è evidente, trattasi di indicazioni aperte, estremamente generiche, che non offrono alcuna certezza sulla fondatezza e completezza dei dati utilizzati per la designazione, alimentando dunque le preoccupazioni in ordine a una sua inaccettabile politicizzazione.

Ma l’inciso più insidioso della norma, già menzionato ma sul quale occorre soffermarsi con maggiore attenzione a causa della sua dirompente portata culturale, è contenuto nel co. 2 dell’art. 2-bis. Come si è accennato, infatti, l’assenza delle condizioni che, ai sensi degli artt. 7 e 14 del d.lgs. 251/2007, consentirebbero di riconoscere al richiedente lo status di beneficiario della protezione internazionale deve essere “generale” e “costante”. Nel breve inciso “in via generale e costante” si realizza il rovesciamento dell’intero paradigma culturale su cui si fonda il diritto d’asilo: all’esame individuale e concreto della richiesta di protezione internazionale (art. 3 del d.lgs 251/2007) viene a sostituirsi, infatti, una valutazione generale e astratta in ordine alla sicurezza del Paese di origine. Non si tratta, invero, di una sostituzione tout court: l’esame individuale dell’istanza è comunque formalmente garantito anche per coloro che provengano da un Paese di origine designato come sicuro, ma il deterioramento del regime procedurale che lo caratterizza pare talmente intenso da comportare, come anticipato, una “sterilizzazione” de facto del loro diritto di asilo.

3. La neutralizzazione procedurale del diritto di asilo dei richiedenti che provengano da un Paese di origine designato come sicuro

Pare dunque necessario soffermarsi sul peculiare regime procedurale che il legislatore italiano ha approntato per l’esame della richiesta di protezione internazionale di coloro che provengano da un Paese di origine designato come sicuro. La premessa di tali brevi considerazioni è che il testo delle disposizioni che si passeranno in rassegna è connotato da un groviglio di rinvii particolarmente contorto, il quale rende l’opera dell’interprete non solo complessa ma anche (in talune occasioni) opinabile.

Ciò chiarito, si deve osservare come tre siano i profili su cui ha inciso la nuova disciplina, la quale, come accennato, è stata introdotta dalla l. 132/2018 nell’articolato del d.lgs. 25/2008: il regime dell’onere della prova, i tempi della procedura di esame della richiesta e l’efficacia sospensiva dell’impugnazione giudiziale.

Per quanto attiene l’onere della prova, occorre notare come la designazione di un Paese di origine come sicuro determini una presunzione iuris tantum di “manifesta infondatezza” dell’istanza di protezione internazionale di coloro che da esso provengano (ex art. 28, co. 1 lett. b). Al fine di ribaltare tale presunzione, i richiedenti debbono dimostrare la “sussistenza di gravi motivi per ritenere non sicuro il Paese designato di origine sicuro in relazione alla” loro “situazione particolare” (art. 9, co. 2 bis del d.lgs. 25/2008). Il regime probatorio ordinariamente vigente nella materia de qua viene, quindi, stravolto sotto un duplice profilo: innanzitutto, pare venir meno il dovere di cooperazione dello Stato nell’esame della domanda di protezione internazionale del richiedente (il quale è invece di norma imposto dagli artt. 8 co. 3 e 27 co. 1 bis del d.lgs. 25/2008 e dall’art. 3 del d.lgs 251/2007); in secondo luogo, non è sufficiente che costui dimostri, come invece ordinariamente accade nel settore de quo, “ragionevoli motivi” che inducano a ritenere non sicuro il Paese di origine, essendo invece richiesta, la prova di “gravi motivi” che portino a tale conclusione. Viene a configurarsi, pertanto, una vera e propria probatio diabolica: è l’immigrato che cerca asilo a dover, da solo e in tempi come si vedrà brevissimi, ribaltare, mediante la dimostrazione di “gravi motivi” riferiti alla sua “situazione particolare”, la valutazione di “sicurezza” “generale e costante” operata dall’Esecutivo.

Peraltro, ad opinione di chi scrive, l’art. 9 co. 2 bis potrebbe anche essere interpretato in modo differente da come originariamente inteso dal legislatore, così da renderlo maggiormente compatibile con la Costituzione e con la Convenzione di Ginevra del 1951: poiché, infatti, tale norma dispone soltanto che la decisione con cui viene rigettata la domanda di protezione internazionale di chi proviene da un Paese di origine designato come sicuro sia “motivata dando atto esclusivamente che il richiedente non ha dimostrato la sussistenza di gravi motivi per ritenere non sicuro il Paese”, nulla pare impedire di considerare vigente anche nel settore de quo il principio generale della cooperazione probatoria dell’autorità giudicante con il richiedente (sebbene una violazione di tale principio non potrebbe emergere nella motivazione del rigetto, potendosi pertanto ipotizzare in termini problematici che il dovere di cooperazione probatoria degradi, in tale caso, a mera facoltà).

Per quanto invece riguarda i tempi della procedura di esame delle richieste di protezione internazionale di coloro che provengano da un Paese di origine designato come sicuro, la nuova normativa, dopo aver stabilito all’art. 28, co. 1 lett. c-ter) che suddetto esame debba essere “prioritario”, delinea due differenti scenari. Il primo, disciplinato dall’art. 28 bis co. 1-bis, è quello di una richiesta di protezione internazionale genericamente presentata da chi provenga da un Paese di origine designato come sicuro: in tal caso, “la questura provvede senza ritardo alla trasmissione della documentazione necessaria alla Commissione territoriale che adotta la decisione entro cinque giorni”. Il secondo, disciplinato dal co. 1-ter della medesima disposizione, riguarda invece il caso in cui suddetta richiesta sia presentata “direttamente alla frontiera o nelle zone di transito di cui al comma 1-quater”: in questa ipotesi, tramite il rinvio al co. 1, si dispone che “appena ricevuta la domanda, la questura provvede immediatamente alla trasmissione della documentazione necessaria alla Commissione territoriale che, entro sette giorni dalla data di ricezione della documentazione, provvede all’audizione. La decisione è adottata entro i successivi due giorni”.

Peraltro, la contorta tecnica normativa utilizzata dal legislatore pare consentire all’interprete di affermare che, in questo secondo scenario, questi termini siano in realtà raddoppiati (ex art. 28 bis co. 2 lett. a), dovendo pertanto la Commissione decidere entro 18 giorni complessivi, con la possibilità (ex art. 28 bis co. 3) di prorogare tale termine fino a 2 mesi in ragione della eventuale sopravvenienza di nuovi elementi e, nei casi eccezionali dei co. 3 e 3-bis dell’art. 27, di ulteriori 3 e 4 mesi. È chiaro, peraltro, che siffatta interpretazione debba essere preferita in quanto maggiormente conforme al quadro costituzionale e convenzionale, consentendo delle tempistiche più lunghe una più effettiva tutela del diritto di asilo.

A prescindere da tale ultima questione interpretativa, è comunque evidente la notevole compressione delle tempistiche di esame della richiesta di protezione internazionale di chi provenga da un Paese di origine designato come sicuro, le quali sono drammaticamente più brevi di quelli ordinariamente previste nella materia de qua (che, ex art. 27 co. 2, 3 e 3-bis, corrispondono a 33 giorni, automaticamente prorogabili fino a 6 mesi e con la possibilità di ulteriori proroghe di 9 e 12 mesi in casi eccezionali).

Si può dunque agevolmente comprendere la ragione per la quale a chi scrive paia che il regime procedurale delineato dal legislatore per l’esame della richiesta di protezione internazionale di coloro che provengano dai “Paesi di origine sicuri” determini una neutralizzazione de facto del loro diritto di asilo: pare infatti estremamente improbabile che costoro riescano, in tempi tanto brevi e con le difficoltà linguistiche ed emotive ben note agli operatori del settore, a fornire una probatio diabolica come quella descritta in precedenza.

Peraltro, nel secondo scenario testé menzionato, e cioè quello della presentazione della richiesta “direttamente alla frontiera o nelle zone di transito di cui al comma 1-quater”, pare anche venir meno l’efficacia sospensiva dell’impugnazione giudiziale del provvedimento di rigetto della Commissione territoriale. È questo il terzo profilo procedurale su cui la nuova disciplina, mediante un groviglio di rinvii difficilmente districabile, è andata ad incidere. La norma di riferimento è, in questo frangente, l’art. 35 bis, co. 3, il quale prevede che “la proposizione del ricorso sospende l’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, tranne che nelle ipotesi in cui il ricorso viene proposto: […] d) avverso il provvedimento adottato nei confronti dei soggetti di cui all’articolo 28-bis, commi 1-ter e 2, lettera c)”. Come si ricorderà, l’art. 28 bis, co. 1-ter, attraverso il rinvio all’art. 28, co. 1 lett. c-ter), disciplina proprio l’ipotesi in cui la richiesta di colui che provenga da un Paese di origine designato come sicuro sia presentata “direttamente alla frontiera o nelle zone di transito di cui al comma 1-quater”. Ai sensi del co. 4 dell’art. 35 bis è comunque concessa anche in questa ipotesi la possibilità di ottenere, con decreto emesso entro cinque giorni inaudita altera parte, la sospensione del provvedimento impugnato “per gravi e circostanziate ragioni”.

Trattasi di una conseguenza procedurale estremamente grave, la quale è stata ampiamente stigmatizzata dagli osservatori internazionali in quanto determina l’eliminazione di una salvaguardia che pare invece imprescindibile se si desidera (come si dovrebbe) impedire la violazione del principio di non-refoulement solennemente sancito dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra del 1951. Peraltro, considerata l’adozione nel nostro ordinamento del c.d. approccio hotspot, la situazione cui essa si applica, e cioè quella, apparentemente speciale, della presentazione della richiesta di protezione internazionale “direttamente alla frontiera o nelle zone di transito di cui al comma 1-quater”, pare potersi verificare con estrema frequenza, tanto da doversi considerare in realtà normale.

Esaurite tali considerazioni, si può dunque comprendere le ragioni per le quali, ad opinione dello scrivente, il regime procedurale delineato dal legislatore per l’esame delle richieste di protezione internazionale di coloro che provengano da un Paese di origine designato come sicuro determini una “sterilizzazione” de facto del loro diritto di asilo. L’applicazione congiunta dell’aggravio dell’onere probatorio, che viene peraltro a ricadere (quasi) esclusivamente sul richiedente protezione internazionale (art. 9, co. 2-bis), della notevole abbreviazione dei tempi di esame della domanda (art. 28 bis, co. 1-bis e 1-ter) e del venir meno (in alcuni ma più frequenti casi) dell’efficacia sospensiva dell’impugnazione giudiziale (art. 35 bis, co. 3 lett. d) non può che condurre a tale esito. Esito reso ancor più probabile se si considera anche la possibilità che la qualificazione, da parte dell’Esecutivo, di un Paese di origine come “sicuro” diffonda tra gli operatori chiamati a esaminare le istanze di protezione internazionale una diffidenza, definita altrove “culture of disbelief”, tale da condurre al venir meno di qualsivoglia possibilità per il richiedente di essere considerato credibile e, quindi, di essere protetto dal nostro ordinamento.

Peraltro, che questa conclusione sia quella, in definitiva, auspicata dal legislatore, lo dimostra la Circolare del Ministero dell’Interno del 18 dicembre 2018 avente ad oggetto il d.l. 4 ottobre 2018, n. 113, ove si legge che la finalità dell’istituto in esame è assicurare una “più efficiente ed efficace gestione del fenomeno migratorio” e garantire la presenza di adeguati “mezzi di contrasto del rischio di un ricorso strumentale agli istituti di tutela previsti”. Considerate tali premesse, nell’ottica delle quali l’istituto dei “Paesi di origine sicuri” è inteso quale strumento di gestione e contenimento dei flussi migratori, dunque, che la conseguenza della nuova disciplina possa essere quella testé delineata, e cioè quella di una neutralizzazione procedurale del diritto di asilo di coloro che provengano da un Paese di origine designato come sicuro, non dovrebbe destare particolare stupore.

4. Il decreto ministeriale del 4 ottobre: il tragico epilogo di una “storia sbagliata”

Quanto sinora detto dovrebbe essere sufficiente a comprendere il motivo per cui si sostiene che l’istituto dei “Paesi di origine sicuri” costituisca una “storia sbagliata” nel contesto di un ordinamento democratico che aspiri ad offrire una effettiva tutela dei diritti umani. Esso determina, infatti, un grave deterioramento (rectius, una vanificazione) procedurale della tutela del diritto di asilo di alcuni richiedenti, peggiorandone significativamente il trattamento sulla base di criteri tanto vaghi e indeterminati da presentare il serio rischio di una politicizzazione (latamente intesa) della designazione ministeriale, tale per cui i Paesi di origine qualificati come sicuri non siano, in verità, sicuri, così da rendere tale diversità di trattamento irragionevole e, pertanto, discriminatoria. La frizione con gli artt. gli artt. 3 e 10 co. 3 della Costituzione e con l’art. 3 della Convenzione di Ginevra del 1951 pare a chi scrive evidente.

E ciò senza considerare l’anomalia di un istituto che “sterilizza” de facto il diritto individuale di taluni soggetti alla protezione internazionale in ragione di una valutazione generale e astratta della “sicurezza” del loro Paese di origine: anomalia che, ad opinione di chi scrive, dovrebbe condurre a ripudiare tout court la nozione di “Paesi di origine sicuri”[4], estranea alle fondamenta culturali e giuridiche del diritto di asilo.

Ad ogni modo, lo scrivente aveva in una precedente riflessione ritenuto di dover rimandare il giudizio definitivo sulla “storia sbagliata” dei “Paesi di origine sicuri” nell’ordinamento italiano al momento (che invero si auspicava lontano) del suo epilogo, e cioè dell’adozione del decreto ministeriale di attuazione dell’art. 2-bis del d.lgs. 25/2008. Ebbene, come anticipato nelle battute iniziali di queste brevi considerazioni, tale decreto è stato approvato il 4 ottobre (ed è entrato in vigore il 19 ottobre). Occorre dunque verificare sino a che punto i timori antecedentemente espressi siano stati confermati.

È innanzitutto interessante osservare come nel preambolo del decreto si faccia riferimento alla “esigenza di assicurare il pieno rispetto delle disposizioni costituzionali concernenti i diritti inviolabili dell'uomo, di tutelare le specifiche situazioni personali del singolo richiedente protezione internazionale a prescindere del Paese di provenienza e di dare attuazione alla previsione di cui all'art. 2-bis del decreto legislativo n. 25 del 2008”. Pare potersi scorgere, tra queste righe iniziali, la percezione, da parte degli stessi estensori del decreto, dei profili di possibile frizione dell’istituto in esame con le regole basilari proprie del sistema di tutela dei diritti umani e con le rilevanti norme della Costituzione.

Ad ogni modo, all’art. 1, si dispone che debbano considerarsi Paesi di origine sicuri “Albania, Algeria, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Senegal, Serbia, Tunisia e Ucraina” (co. 1) e che “nell'ambito dell'esame delle domande di protezione internazionale, la situazione particolare del richiedente è valutata alla luce delle informazioni sul Paese di origine risultanti dall'istruttoria di cui in premessa”. L’istruttoria cui si fa riferimento è “l'appunto n. 167189 del 1° ottobre 2019, con il quale sono stati trasmessi gli elementi forniti, ai fini delle valutazioni di cui all'art. 2-bis, comma 4, del decreto legislativo n. 25 del 2008, dai competenti uffici geografici del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale relativamente” ai Paesi poi designati come sicuri. Il resto delle disposizioni del decreto non pare, invece, essere di particolare interesse.

Innanzitutto, dunque, si deve osservare come l’elenco dei Paesi di origine sicuri sia stato redatto sulla base di un appunto (cui non è stato possibile accedere) elaborato “dai competenti uffici geografici del Ministero degli affari esteri”. A tal proposito, pare evidente come la natura molteplice e composita delle indicazioni dell’art. 2-bis co. 4 del d.lgs. 25/2008 sia stata radicalmente disattesa: le informazioni sulle quali la designazione si è basata parrebbero esaurirsi in un’istruttoria svolta dai funzionari di un unico Ministero, in spregio alla varietà delle fonti richiamate dalla norma (che comprendono la Commissione nazionale per il diritto di asilo, gli altri Stati membri dell’Unione europea, l’Easo, l’Unhcr, il Consiglio d’Europa e altre organizzazioni internazionali competenti). La vocazione aperta e generica della disposizione pare essere stata pertanto sfruttata al fine di fondare la determinazione dell’Esecutivo su un bacino informativo non ampio e plurale, bensì ridotto e unilaterale. Le speranze precedentemente espresse da chi scrive in ordine al coinvolgimento di organizzazioni non governative e di altri enti indipendenti nella procedura di designazione, nonché in ordine alla molteplicità e accessibilità delle informazioni in essa utilizzate paiono essere state, dunque, deluse.

Peraltro, tale “appunto”, sul quale sembra essersi integralmente fondata la redazione dell’elenco dei “Paesi di origine sicuri”, deve, come si è visto, essere utilizzato anche per valutare “la situazione particolare del richiedente” che provenga da uno di essi. Trattasi di una disposizione della quale chi scrive ha difficoltà a comprendere il senso. Ci si chiede, infatti, in che modo le informazioni utilizzate per formulare una valutazione di sicurezza “generale” e “costante” del Paese di origine potrebbero essere utili a valutare la “situazione particolare del richiedente”. Dal momento che questa, per necessità logica, costituisce un’eccezione rispetto all’ordinario stato di sicurezza di quel Paese, esse difficilmente potrebbero contribuire a ricostruirla. Probabilmente, dunque, lo scopo della norma in esame è quello di ribadire ciò di cui in realtà nessuno avrebbe avuto ragione di dubitare, e cioè che di esse si debba tener conto nel valutare la coerenza e la plausibilità delle dichiarazioni del richiedente (ex art. 3, co. 5 lett. c) del d.lgs. 251/2007). L’ovvietà di tale conclusione, tuttavia, induce a ritenere che il vero fine della norma sia quello di rafforzare (giuridicamente e, a fortiori, culturalmente) il ruolo che la valutazione di sicurezza “generale” e “costante” operata dall’Esecutivo ha nell’esame, individuale e concreto, della richiesta di protezione internazionale da parte dell’autorità giudicante, come a riaffermare l’ineluttabilità di quella valutazione anche nell’ambito della singola procedura di accertamento del diritto di asilo, la quale non potrà che concludersi quindi con un provvedimento di diniego. Questa superflua precisazione è dunque, ad opinione di chi scrive, nitidamente sintomatica dell’ideologia giuridica su cui si fonda l’istituto dei “Paesi di origine sicuri”, la quale in definitiva aspira a sostituire all’accertamento concreto ex post del diritto individuale di asilo del richiedente una valutazione ex ante, astratta e generale della sicurezza del suo Paese di origine.

Ciò chiarito, è infine necessario soffermarsi sul nucleo del decreto ministeriale del 4 ottobre, e cioè su quali Paesi di origine siano stati designati come sicuri. Come anticipato, essi sono: “Albania, Algeria, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Senegal, Serbia, Tunisia e Ucraina”. A tal proposito possono essere formulate alcune prime asistematiche considerazioni.

Innanzitutto, si deve osservare come, sul piano meramente quantitativo, tale lista di Paesi sia più ampia della EU common list of safe countries of origin proposta dalla Commissione europea nel 2015[5], la quale includeva solamente l’Albania, la Bosnia ed Erzegovina, la Macedonia, il Kosovo, il Montenegro, la Serbia e la Turchia. Fortunatamente, tuttavia, essa è più ridotta rispetto ad altri esempi nazionali di elenchi molto estesi, quali, ad esempio, quello adottato in Olanda, che comprende ben 31 Paesi[6], oppure quello adottato nel Regno Unito, che comprende ben 26 Paesi (alcuni dei quali, invero, solo per alcune categorie di soggetti)[7]. In questa prospettiva, peraltro, può essere interessante notare che l’adozione, a livello di Unione europea, di una lista comune di “Paesi di origine sicuri” (in ordine alla quale le trattative sono ad oggi ancora in corso) parrebbe preferibile in quanto, come dimostra quanto appena osservato, essa è destinata ad essere tendenzialmente più ridotta (e, di conseguenza, più attendibile) degli elenchi che gli Stati Membri redigono sulla base delle proprie valutazioni discrezionali in uno scenario europeo caratterizzato da una competizione al ribasso delle politiche nazionali di asilo.

È altrettanto interessante osservare, inoltre, come l’Esecutivo italiano non abbia fatto uso della facoltà, pure prevista dall’art. 2-bis co. 2 del d.lgs. 25/2008 e utilizzata da altri Stati Membri dell’Unione Europea, di designare un Paese di origine come sicuro “con l’eccezione di parti del territorio o di categorie di persone”. Così, mentre altrove vengono previste specifiche eccezioni per molti dei Paesi designati come sicuri dal decreto ministeriale del 4 ottobre, nell’ordinamento italiano tali specificazioni sono assenti[8].

Rimanendo sempre su un piano superficiale di analisi, è dato rilevare come l’elenco adottato dall’Esecutivo italiano riguardi sia Paesi ampiamente previsti come sicuri, sia Paesi la cui sicurezza è più controversa. Ad esempio, l’Albania è qualificata come sicura da 14 Stati Membri dell’Unione Europea. Lo stesso dicasi per la Bosnia-Erzegovina, per la Macedonia del Nord, per il Montenegro, e per la Serbia. Il Kosovo è invece designato come sicuro da 13 Stati Membri dell’Unione Europea. Al contrario, il Ghana è considerato come sicuro da 9 Stati Membri dell’Unione Europea, l’Algeria da 5, il Marocco da 4, così come il Senegal, la Tunisia e l’Ucraina, mentre Capo Verde è qualificato come sicuro solamente da altri 2 Stati Membri dell’Unione Europea[9]. Tale rapida rassegna quantitativa, la quale rivela una consistente disomogeneità nelle pratiche di designazione all’interno dell’Unione Europea, pare a chi scrive indicatore esteriore dell’assenza di una univoca percezione della sicurezza dei Paesi elencati nel decreto del 4 ottobre. L’ingenuo interrogativo che sorge spontaneo da tale breve disamina è come sia possibile che dei Paesi che sono (rectius, dovrebbero essere) sicuri “in via generale e costante” ai sensi dell’art. 2-bis co. 2 del d.lgs. 25/2008 non siano considerati come tali dalla maggioranza degli altri Stati Membri dell’Unione Europea. Il sospetto è che la designazione sia stata fondata su considerazioni non (esclusivamente) attinenti all’effettivo rispetto nei Paesi di origine dei diritti umani, ma (anche) lato sensu politiche.

Uno studio nel merito della situazione dei diversi Paesi di origine indicati nell’elenco adottato dall’Esecutivo italiano è comunque in questa sede impossibile, esulando esso sia dal genere di scritto che si sta redigendo sia dalle competenze dello scrivente. Basti però ricordare come nel 2014, ad esempio, l’Unhcr abbia sostenuto la necessità di rimuovere l’Ucraina dalle liste di safe countries of origin dei vari Stati Membri dell’Unione Europea[10]. O che un’associazione internazionale di organizzazioni nazionali e sovranazionali quale EuroMed Rights abbia, nel 2018, pubblicato un breve report in cui segnala alcune rilevanti violazioni di taluni diritti e libertà fondamentali in Algeria, Marocco e Tunisia, tali da doverne escludere la qualificazione di “Paesi di origine sicuri”[11]. O, ancora, che il Ghana non sia considerato sicuro per le donne dal Lussemburgo e dal Regno Unito (che pure lo hanno qualificato come safe country of origin per le altre parti della popolazione), avendo peraltro Amnesty International nel suo rapporto annuale 2017-2018 sulla situazione dei diritti umani nel mondo segnalato che in Ghana le persone LGBT “continuavano ad essere vittime di episodi di vessazione da parte della polizia, oltre che di discriminazione, violenza e ricatti all’interno della comunità”[12].

Ad ogni modo, prima di formulare qualche riflessione conclusiva in ordine alla designazione ministeriale del 4 ottobre 2019, può essere interessante stimare (ovviamente in maniera solo indicativa) l’impatto quantitativo che essa potrebbe avere sulle richieste di protezione internazionale presentate nel nostro ordinamento, utilizzando come bacino i dati messi a disposizione sul sito del Ministero dell’Interno con riferimento al 2016[13]. Su un totale di 91.102 richieste di asilo esaminate in quell’anno (tra le quali ve ne sono 4.745 provenienti da cittadini di Paesi non identificati), l’elenco recentemente adottato avrebbe inciso su 14.725 richieste (la maggior parte delle quali provenienti da Ghana, Senegal e Ucraina). Trattasi, evidentemente, di un numero significativo. Ma il dato più rilevante (e inquietante) è la quantità delle richieste oggi astrattamente interessate dalla nuova disciplina che nel 2016 furono accolte (con riconoscimento, pertanto, dello status di rifugiato, di beneficiario di protezione sussidiaria o di beneficiario di protezione umanitaria): ben 5.244 (sulle 14.725 interessate). Trattasi di un numero di richieste che allo scrivente pare enorme: esso, infatti, implica che, nel 2016, più di un terzo delle richieste provenute da Paesi di origine oggi designati come sicuri ebbero esito positivo.

La gravità di questa constatazione è di immediata evidenza. Essa smentisce il presupposto fondamentale su cui si fonda la nozione di safe countries of origin: e cioè che la maggioranza delle domande di asilo provenienti da quei Paesi sia infondata. Pare infatti impossibile definire un Paese di origine “in via generale e costante” sicuro quando un numero così elevato di richieste di protezione internazionale di coloro che da esso provengono è stato in passato accolto. Trattasi, lo si ribadisce, di stime meramente indicative ma che, ad opinione dello scrivente, segnalano la criticità dell’istituto in esame, confermando drammaticamente i timori in precedenza espressi, tra i quali, in particolare, quello per cui esso sia in realtà concepito quale strumento di gestione (rectius, contenimento) dei flussi migratori.

Astrattamente, peraltro, i giudici ordinari potrebbero disapplicare il decreto ministeriale del 4 ottobre (e la relativa disciplina procedurale) laddove ravvisassero una violazione dei parametri legislativamente stabiliti all’art. 2-bis, co. 2 e 3 del d.lgs. 25/2008. Trattasi, tuttavia, di un esito piuttosto improbabile, in quanto la formulazione dei criteri enunciati nei co. 2 e 3 della norma è tanto vaga da non consentire un sindacato rigoroso da parte delle Corti.

Un risultato differente potrebbe invece ipotizzarsi con riferimento alla violazione del co. 4 della disposizione, relativo alle fonti delle informazioni su cui si dovrebbe basare la designazione: come accennato, infatti, la sua natura articolata e molteplice è stata ampiamente disattesa dal provvedimento ministeriale, il quale si fonda integralmente su un “appunto” il cui contenuto non è riportato (e cui lo scrivente non è riuscito altresì ad accedere). Per quanto la norma sia formulata in maniera aperta e generica, non si può escludere che il decreto sia considerato dalle Corti illegittimo per difetto di istruttoria.

Peraltro, essendo il richiamo all’appunto meramente formale (in quanto il suo contenuto non è riportato nel decreto né altresì accessibile), il provvedimento si rivela, in definitiva, privo di motivazione. Tale constatazione potrebbe condurre i giudici ordinari a ritenere radicalmente violati anche i co. 2 e 3 dell’art. 2-bis, e ciò non tanto (rectius, non solo) perché i Paesi di origine elencati nel decreto non sembrano, per le ragioni sopra accennate, sicuri, ma soprattutto perché nessun elemento in esso contenuto consente di verificare se la valutazione ministeriale sia o meno rispettosa dei parametri stabiliti a livello legislativo.

Ovviamente, queste riflessioni critiche vengono in questa sede prospettate in termini incerti e problematici: l’auspicio dello scrivente è che siano le Corti a maturare considerazioni più esaustive in ordine alla legittimità o meno del decreto ministeriale del 4 ottobre, soprattutto con riferimento ai più delicati aspetti dell’istruttoria e della motivazione dello stesso, i quali paiono ictu oculi presentare profili di incongruità rispetto alla disciplina approntata all’art. 2-bis del d.lgs. 28/2008.

Tutto ciò considerato, la neutralizzazione procedurale del diritto di asilo di coloro che provengono da uno dei Paesi di origine designati come sicuri nel decreto ministeriale del 4 ottobre assume, dunque, dimensioni davvero preoccupanti. Posto che, infatti, essa sarebbe stata inammissibile anche laddove avesse impedito ad un solo richiedente di veder tutelato dal nostro ordinamento il suo fondamentale diritto di asilo, le stime testé menzionate (nonché la disomogeneità delle prassi adottate dai vari Stati Membri dell’Unione Europea e le preoccupazioni espresse da vari osservatori internazionali con riferimento ad alcuni dei Paesi contenuti nell’elenco) confermano tragicamente i timori di una scarsa fondatezza (rectius, di una politicizzazione latamente intesa) della valutazione di sicurezza operata dall’Esecutivo e rendono irragionevole (e dunque discriminatoria e illegittima) la differenziazione di trattamento che su di essa si basa. In definitiva, dunque, l’affermazione secondo cui l’istituto dei “Paesi di origine sicuri” è incompatibile con gli artt. 3 e 10 co. 3 della Costituzione e l’art. 3 della Convenzione di Ginevra del 1951, già formulata sulla base di un astratto esame della disciplina dettata dalla l. 132/2018, è drammaticamente confermata, ad opinione di chi scrive, dall’analisi del decreto ministeriale del 4 ottobre 2019, il quale rappresenta l’epilogo tragico (ma per nulla sorprendente) di una “storia” che, rispetto ai postulati su cui si fonda il diritto di asilo e, più in generale, la tutela dei diritti umani nel nostro ordinamento, è davvero “sbagliata”.

5. Breve postilla sull’applicazione intertemporale dell’istituto dei “Paesi di origine sicuri”

Un ultimo profilo sul quale vale la pena di soffermarsi brevemente per il suo consistente rilievo pratico riguarda il regime intertemporale della disciplina esaminata. In estrema sintesi, ci si chiede se le richieste di protezione internazionale presentate prima del 4 ottobre 2019 da coloro che provengono da un Paese poi designato come sicuro saranno esaminate mediante il regime procedurale ordinariamente vigente nel settore della protezione internazionale ovvero mediante il nuovo regime procedurale approntato dal legislatore con la l. 132/2018. Trattasi di una questione estremamente complessa, in ordine alla quale difettano indicazioni definitive e su cui lo scrivente aveva avuto modo di riflettere giungendo alla conclusione (opinabile) secondo la quale tale regime procedurale, incidendo in maniera significativa sul diritto di asilo di coloro che provengano da un Paese di origine designato come sicuro (tanto da neutralizzarlo, come si è avuto modo di argomentare), non potrà applicarsi retroattivamente, e cioè anche alle domande di protezione internazionale presentate prima del 4 ottobre, bensì solo a quelle avanzate dopo tale data[14].

Un argomento a favore di tale opinione era stato tratto da Cass. civ., Sez. I, 19 febbraio 2019, n. 4890 in materia di (ir)retroattività dell’abrogazione del permesso di soggiorno umanitario (ove, tra l’altro, era stata evidenziata la natura dichiarativa, e non costitutiva, del provvedimento dell’autorità giudicante di riconoscimento della protezione internazionale). Su tale questione sono state tuttavia chiamate a pronunciarsi le Sezioni Unite, investite con ord. 11750 del 3 maggio 2019. Ulteriori indicazioni utili a risolvere la tematica in esame potranno essere pertanto tratte dalla pronuncia della Suprema Corte nella materia de qua, alla cui pubblicazione si rinviano dunque ulteriori riflessioni.

 

 

[1] Più volte nel corso di questa breve nota si utilizzerà l’espressione sintetica “coloro che provengono” da un Paese di origine designato come sicuro. Essa deve essere letta alla luce dell’art. 2 bis, co. 5 del d.lgs 25/2008 e si riferisce, quindi, a coloro che hanno la cittadinanza di quel Paese di origine designato come sicuro o che, apolidi, in precedenza vi soggiornavano abitualmente.

[2] Per una prima analisi della disciplina dettata dalla legislazione italiana con riferimento alla nozione di “Paesi di origine sicuri” sia consentito il rinvio a F. Venturi, Il diritto di asilo: un diritto “sofferente”. L’introduzione nell’ordinamento italiano del concetto di «Paesi di origine sicuri» ad opera della l. 132/2018 di conversione del cd. «Decreto Sicurezza» (dl. 113/2018), in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2019, p. 147 ss.

[3] Le radici dell’istituto in esame, infatti, affondano nella nozione comunitaria di “safe countries of origin”. In questa sede non è possibile ricostruirne in maniera esaustiva le origini, per le quali si rinvia allo scritto citato nella nota precedente. Tra gli studi più approfonditi della dottrina straniera in materia di “safe countries of origin” si possono invece menzionare H. Martenson e J. McCarthy, In General, No Serious Risk of Persecution: Safe Country of Origin Practices in Nine European States, in Journal of Refugee Studies, 1998, vol. 11, p. 320; M. Hunt, The Safe Country of Origin Concept in European Asylum Law: Past, Present and Future, in Journal of Refugee Studies, 2014, vol. 26, p. 500 ss.; C. Costello, Safe country? Says who?, in International Journal of Refugee Law, 2016, vol. 28, p. 606.

[4] Echeggiano qui le parole, potenti, di G.S. Goodwin-Gill, Safe country? Says who?, in International Journal of Refugee law, 1992, vol. 4, p. 248 ss., che retoricamente si chiede: “how can we be sufficiently sure that even the most respectable and reputable of regimes has not, just this once, produced a refugee? None of our societies is that pure”.

[5] Commissione Europea, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an EU common list of safe countries of origin for the purposes of Directive 2013/32/EU of the European Parliament and of the Council on common procedures for granting and withdrawing international protection, and amending Directive 2013/32/EU, Bruxelles, 9 settembre 2015.

[6] Secondo quanto riportato dallo European Migration Network, Safe Countries of Origin - EMN Inform, marzo 2018, tale elenco allora includeva: l’Albania, l’Algeria con eccezione della comunità LGBT, l’Andorra, l’Australia, la Bosnia ed Erzegovina, il Brasile, il Canada, gli altri Stati Membri dell’UE, la Georgia ad eccezione di alcune specifiche regioni, il Ghana, l’Islanda, l’India, la Giamaica ad eccezione della comunità LGBT, il Giappone, il Kosovo, il Liechtenstein, la Macedonia, il Principato di Monaco, la Mongolia, il Montenegro, il Marocco ad eccezione della comunità LGBT, la Nuova Zelanda, la Norvegia, San Marino, il Senegal ad eccezione della comunità LGBT, la Serbia, la Svizzera, il Togo ad eccezione della comunità LGBT, Trinidad e Tobago ad eccezione della comunità LGBT, la Tunisia ad eccezione della comunità LGBT, l’Ucraina ad eccezione di alcune specifiche regioni, gli Stati Uniti d’America e lo Stato del Vaticano. Nel 2019, il Togo è stato eliminato dall’elenco, mentre con riferimento al Brasile un’eccezione è stata prevista con riguardo alla comunità LGBT.

[7] Secondo quanto riportato dallo European Migration Network, Safe Countries of Origin - EMN Inform, marzo 2018, tale lista include: l’Albania, la Bolivia, la Bosnia ed Erzegovina, il Brasile, l’Egitto, l’Ecuador, il Gambia solo per gli uomini, il Ghana solo per gli uomini, l’India, il Kenya solo per gli uomini, il Kosovo, la Liberia solo per gli uomini, la Macedonia, il Malawi solo per gli uomini, il Mali solo per gli uomini, il Mauritius, la Moldavia, la Mongolia, il Montenegro, la Nigeria solo per gli uomini, il Perù, la Serbia, la Sierra Leone solo per gli uomini, il Sud Africa, la Corea del Sud, l’Ucraina.

[8] In particolare, sempre secondo quanto riportato dallo European Migration Network, Safe Countries of Origin - EMN Inform, marzo 2018, eccezioni sono previste (da diversi Stati Membri dell’Unione Europea alternativamente) per l’Algeria, per il Ghana, per il Kosovo, per il Marocco, per il Senegal, per la Tunisia e per l’Ucraina. La prassi sul punto è però molto disomogenea.

[9] Peraltro, talora, con eccezioni regionali o riguardanti parti della popolazione. I dati sono tratti ancora dallo European Migration Network, Safe Countries of Origin - EMN Inform, marzo 2018.

[10] Unhcr, International Protection Considerations related to developments in Ukraine, 5 marzo 2014.

[11] EuroMed Rights, Maghreb countries. “Safe” countries?, settembre 2018.

[12] Amnesty International, Rapporto annuale 2017-2018 sulla situazione dei diritti umani nel mondo, Ghana (https://www.amnesty.it/rapporti-annuali/rapporto-annuale-2017-2018/africa/ghana/).

[13] Si v. la scheda disponibile al seguente link:

http://ucs.interno.gov.it/FILES/AllegatiPag/1263/INT00029_Richieste_asilo_ed_2017.pdf.

[14] Sia consentito ancora il rinvio a sia consentito il rinvio a F. Venturi, cit., in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, fasc. n. 2/2019, p. 147 ss., ove si è avuto modo di argomentare più ampiamente questa opinione (che, come anticipato, rimane tuttavia incerta e problematica).

 

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