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Il romanzo popolare della Costituzione e dei cittadini nell'Italia repubblicana
Magistratura e società
Il romanzo popolare della Costituzione e dei cittadini nell'Italia repubblicana
di Giovanni Palombarini
già procuratore generale aggiunto presso la Corte di cassazione
Nel volume edito da Castelvecchi, Giuseppe Cotturri riprende la riflessione sulla legge fondamentale, registrando come, pur nella confusione della comunicazione pubblica che ha allontanato tanti dalla politica e dalla democrazia, «una cultura politica diversa avanza sulle gambe di quel che si chiama cittadinanza attiva»
Il romanzo popolare della Costituzione e dei cittadini nell'Italia repubblicana

In Italia la lunga storia della prima Repubblica si è chiusa contemporaneamente alla caduta del Muro di Berlino. Quell’evento non è stato un’espressione della fine della storia di cui ha parlato il filosofo Francis Fukuyama, secondo il quale i fatti del 1989 rappresentavano la conferma più vistosa ed epocale di una tendenza a livello globale, rivolta a conformare i sistemi politici ai principi della democrazia liberale. Più banalmente, da noi, nella nostra già esistente democrazia liberale, la caduta del muro ha coinciso con l’inizio della fine dei grandi partiti popolari che alla prima Repubblica avevano dato vita, ormai incapaci di misurarsi con i profondi cambiamenti che si andavano determinando in tutto il mondo, a cominciare dalla crescita delle povertà, e progressivamente travolti dagli sconvolgimenti prodotti dall’emergere della grande consistenza della corruzione politico-amministrativa. Mentre alcuni soggetti sociali operavano intanto per la realizzazione di valori costituzionali, il sistema politico non appariva più in grado di far fronte a questi problemi. E d’altra parte il conflitto tra le classi non si era affatto esaurito con lo svuotamento dell’esperienza del comunismo, ma come hanno dimostrato i decenni successivi al novembre 1989, era destinato ad assumere nuove forme. Per la costituzione iniziò un periodo travagliato. Alcuni, Magistratura democratica fra questi, pensarono che si fosse aperta una fase di “resistenza costituzionale”.

Per il sistema politico si posero alcune domande. Come far fronte a una diffusa richiesta di legalità?

Come continuare a governare in particolare il lavoro dipendente, nonostante le difficoltà crescenti, avendo l’ingombro della legge fondamentale che lo tutela? Il ventennio della seconda Repubblica, caratterizzato dal protagonismo della magistratura, impegnata a far fronte alla persistente corruzione e alla criminalità organizzata, contrastate con scarsa convinzione dai soggetti vecchi e nuovi che si contendevano il potere politico, ha visto ripetuti tentativi di riformare radicalmente la Costituzione repubblicana, dalla Bicamerale presieduta da Massimo D’Alema alla riforma approvata durante il secondo Governo Berlusconi, vanificata dal referendum del giugno 2006, fino ai disegni del Governo Berlusconi dell’ottobre 2010. I valori costituzionali non erano più riconosciuti come tali, era necessario cambiare.

A fronte del fallimento di tali tentativi, l’aspirazione di quel che rimaneva dei vecchi partiti fu quella di realizzare un sistema bipolare (che avrebbe consentito secondo alcuni esponenti delle organizzazioni della sinistra ormai al tramonto di far fronte alla crisi che le aveva ormai irreversibilmente investite). L’idea si concretizzò per via di riforme elettorali, con il fine dichiarato di assicurare una “nuova governabilità”. Tutto ciò è servito a mettere in crisi i diritti e a privare di influenza sui temi economici fondamentali i settori sociali, a cominciare dal lavoro dipendente, destinati a pagare il prezzo della modernizzazione neoliberista. Ciò, anche attraverso la modifica dell’articolo 18 dello Statuto dei diritti dei lavoratori, fallita nel 2002 ma realizzata nel 2012.

Intanto, l’amministratore delegato della Fiat, Sergio Marchionne, spavaldo protagonista della vita economica e finanziaria del Paese, − a sottolineare il cambiamento avvenuto nei rapporti di forza sociali − giustificava gli interventi operati per rilanciare l’azienda a livello internazionale, con gravi sacrifici per i diritti, con l’affermazione che lui operava nell’era “dopo Cristo”, e di quanto era avvenuto prima non gliene importava nulla. Il ceto politico non aveva nulla da obiettare.

La vittoria delle destre alle elezioni del 13 aprile 2008 non riusciva però a nascondere la crisi che aveva ormai investito anche la seconda Repubblica e i vari soggetti che ne erano stati i protagonisti. Le dimissioni nel novembre 2011 dell’ultimo Governo Berlusconi segnarono la fine dell’esperienza e del cosiddetto bipolarismo. Il conflitto, e l’intento di comprimere ulteriormente i diritti sociali, dovevano trovare meccanismi e forme diverse.

Ciò che poi è avvenuto e sta avvenendo in questo decennio è sotto gli occhi di tutti. I partiti politici, che nel secondo Novecento sono stati i protagonisti del Governo di una società sempre più complessa, orientandola e in qualche misura unificandola, dando così concretezza alla democrazia rappresentativa prevista dalla Costituzione, sono scomparsi o hanno cambiato nome e forme di intervento. Nuovi e diversi soggetti, rifiutate o abbandonate le tradizionali strutturazioni organizzative, si esprimono ormai con i progetti e le iniziative di singoli leaders, a loro modo interpreti, ciascuno con le sue proposte, dell’emergenza populistica che ha investito il Paese: un’emergenza che ha enfatizzato il ruolo di capi politici, diretti interpreti della volontà dei cittadini. Il parlamento si è adattato alla tendenza, trasformandosi in un semplice esecutore della volontà di chi di volta in volta è il nuovo capo. L’esempio di Silvio Berlusconi è stato seguito da Matteo Renzi, che ha ceduto alla tentazione di una radicale riforma della Costituzione che, unitamente a una nuova legge elettorale, avrebbe dovuto attribuire al capo dell’esecutivo eccezionali poteri. Com’è noto, il referendum popolare e l’intervento della Corte costituzionale hanno vanificato il tentativo. Sono poi arrivati Luigi Di Maio e Matteo Salvini.

Con il successo di questi ultimi, con il voto del 4 marzo 2018 si sono imposti − ne ha scritto Ezio Mauro − due radicalismi simmetrici. Quello del nuovo sovranismo, che ha intercettato il risentimento dei ceti impoveriti e ha offerto loro un bersaglio e un nemico, rappresentato dallo straniero che minaccia la nostra sicurezza, usurpa i nostri diritti e contamina la nostra identità; e il radicalismo egualitario e camaleontico dell’antipolitica, indifferente all’interesse generale, che, senza il vincolo di ideologie, senza il peso di un passato e di una sua storia di riferimento, ha assecondato il ribellismo e gli umori del momento, ha sancito la sconfitta della sinistra conquistando il suo popolo e oggi, con il suo inesauribile trasformismo, può scendere a compromessi persino sulla pelle dei migranti abbandonati al loro destino in mare.

Ha detto Mariarosaria Guglielmi nella sua relazione al XXII congresso di Md: «Nell’esito del voto abbiamo colto il grande rifiuto verso la politica, intesa come strumento e luogo di elaborazione di un progetto collettivo di cambiamento, e del pensiero politico come veicolo di nuove visioni e di aspirazioni comuni: non una richiesta di una discontinuità con il passato, di un cambio di passo, ma la rimozione di tutto quello che sino ad oggi è stato».

I capi politici del “governo del cambiamento” hanno imparato in fretta da quelli della seconda Repubblica che l'intreccio spregiudicato tra decreti legge e uso dei voti di fiducia può trasformare i parlamentari in pallide figure senza rilievo politico, pronti a realizzare le loro volontà. Perfino le contraddizioni interne alla maggioranza vengono ormai scaricate su un Parlamento inerte, come nel caso della legge di bilancio alla fine del 2018, che i parlamentari hanno votato a scatola chiusa, senza poterla leggere e tanto meno modificare.

Tutto questo, con quali esiti? I mesi del “governo del cambiamento”, puntuale interprete della cultura del populismo emergente, hanno accentuato, «polverizzazione della società e manovrabilità crescente del consenso attraverso un uso informale dei poteri e uso della virulenza di certa comunicazione social». Quanto alla virulenza del linguaggio adottato dai partiti di Governo, in particolare dalla Lega, il pontefice Francesco ha denunciato il diffondersi della “cultura dell’insulto”. Per alcuni gruppi dissenzienti è rimasta ferma la linea di “resistenza costituzionale”, per difendere con la Costituzione i diritti.

Questa è la situazione, questi i caratteri della terza Repubblica. Questo è il difficile quadro con il quale si è misurato Giuseppe Cotturri, che nel suo libro scrive: «È prolungato il tempo delle incertezze collettive, della fluidità e dell’andamento ondivago dei cambiamenti. In un certo senso sembra di assistere alla “ultrattività” del secolo breve: tutti i nodi irrisolti, le questioni sollevate e poi abbandonate a una deriva incontrollabile, si riversano nel tempo presente. Giustizia sociale? Diritti umani? Progressi nel benessere? Sicurezza e pace? Tutto è instabile, precario e anzi in pericolo».

Un bilancio problematico e amaro, come si vede. E la Costituzione? Partendo da questa constatazione Giuseppe Cotturri riprende la riflessione sulla legge fondamentale e sulle figure sociali da questa generate. Perché, pur nella confusione della comunicazione pubblica che ha allontanato tanti dalla politica e dalla democrazia, «una cultura politica diversa avanza sulle gambe di quel che si chiama cittadinanza attiva».

La storia della Costituzione viene suddivisa in tre periodi, un primo, quello della sua neutralizzazione, e un terzo, quello dei tentativi di modificarla radicalmente; in mezzo − 1968-1978 − un decennio tumultuoso di aria calda che libera “autonomia sociale”. Una tripartizione non di comodo, ma che tiene conto di quanto è avvenuto alla fine degli anni Sessanta, quando maturò la più forte spinta sociale al cambiamento della storia repubblicana. Una spinta capace di produrre significative riforme e, contemporaneamente, il diffondersi di un’ampia autonomia sociale e politica. Quanto di questa non viene trascinata dal terrorismo, scorre nel terzo periodo trovando modi di espressione che «s’inseriscono nell’area coperta dalla costituzione».

Fin dal primo momento matura però uno scarto, che progressivamente si allarga, tra disegno costituzionale e sistema di democrazia concretamente realizzato. Per fare fronte alle ragioni di tale scarto, Cotturri supera il dibattito e le teorizzazioni tradizionali del rapporto fra masse e potere elaborati negli anni Settanta del secolo scorso, dibattito e teorizzazioni che contemplavano comunque, accanto alla partecipazione di una serie di soggetti sociali alla decisione politica, la ricomposizione del momento decisionale entro le assemblee elettive; e tenta di andare oltre, disegnando una prospettiva nuova di trasformazione democratica, valorizzando proprio lo spirito della Costituzione e quanto di autonomia sociale si è andato sviluppando.

Una prospettiva suggestiva, di grande respiro. Prendendo atto della crisi del sistema dei partiti e del conseguente indebolimento delle assemblee elettive, ormai incapaci di realizzare interessi generali, Cotturri analizza e valorizza le esperienze della diretta partecipazione dei cittadini ai processi decisionali, di quelle forma di intervento per le quali «il cambiamento non è mai qualcosa di promesso ma qualcosa che si fa» (una citazione è qui riservata alla nascita di Magistratura democratica).

Partendo da una valutazione di forte fiducia. Se i partiti non hanno più un ruolo significativo, la democrazia ha tuttavia affondato radici profonde nel tessuto sociale e la Costituzione è tuttora vissuta come bene essenziale. La riduzione di quella che veniva definita “democrazia progressiva” a misura solo dei partiti, contemporanea all’inizio della loro crisi, è visibile nel lungo racconto che unisce i diversi periodi di vita della Costituzione. Ciò nonostante, o forse proprio per questo, la espressione della sovranità popolare ha cominciato a filtrare, lentamente ma inarrestabilmente, attraverso altri strumenti e altre forme della politica. Dal ’68 e fino a oggi, dopo la sovranità attraverso partiti, si sono cercate forme tese a realizzare una sovranità contro il sistema dei partiti. Così, i risultati dei referendum in questi anni Duemila hanno vanificato tutti i tentativi dei vari partiti governativi di cambiare la costituzione a colpi di maggioranza.

Un dato felice, questo, che ha confermato il radicamento della Costituzione del 1946 e della democrazia. Ma è anche del tutto evidente che le potenzialità che si sono sviluppate nel sistema politico di questo Paese contro il sistema dei partiti non sono bastate a realizzare pienamente l’impegnativo disegno di cambiamento e di emancipazione, che pure la Costituzione contiene. La questione della realizzazione di questo disegno è ancora aperta, come evidenziano il miserabile dibattito politico che caratterizza le vicende istituzionali della neonata terza Repubblica e i pesanti arretramenti che caratterizzano la fase in tema di diritti civili e di diritti del lavoro. Nella stagione della globalizzazione, la perdita di poteri decisionali delle istituzioni e del ruolo tradizionale della politica democratica accresce lo strapotere di gruppi economici-finanziari, che, indifferenti ai grandi problemi della salute e dell’ambiente, spostando gli investimenti ricattano e corrompono comunità e Stati. Qui si può individuare il ruolo dei cittadini attivi, capaci di sviluppare un’iniziativa che individua nella politica costituzionale una chiave per una diversa qualità del proprio intervento politico.

Infatti, se le cose stanno così, si rende necessario un ulteriore passaggio, un ulteriore sviluppo democratico per realizzare compiutamente quel disegno costituzionale, uno sviluppo che consenta di concepire un nuovo dibattito costituente non basato su momenti di rovesciamento violento dell’ordine preesistente, ma come possibilità di cambiamento anche attraverso la processualità pacifica e civile di un sistema politico democratico.

Il problema è dunque quello dell’apertura della decisione politica alla partecipazione attiva dei cittadini, oltre i limiti formali della democrazia rappresentativa, con autonome attività civiche dirette alla realizzazione di interessi generali. È ragionevole pensare a un sistema politico allargato e articolato in cui non è sancita la esclusività della forma-partito, ma siano previste altre forme di partecipazione politica, dirette alla tutela dei diritti umani, al sostegno dei più deboli, alla cura dei beni comuni. Scrive Enrico Scoditti nella sua postfazione che questo collegamento all’interesse generale è la garanzia, contro le crescenti miscele di populismo e individualismo, del civismo dell’autonomia sociale.

Si tratta pertanto di avviare un processo costituente che valorizzi la democrazia come terreno di formazione e realizzazione di un'altra più articolata costituzione. La strada, ribadisce Cotturri, è quella della più diretta e ampia partecipazione di soggetti sociali al processo decisionale. Lo dimostra l’esperienza: la cittadinanza attiva, generata dalla costituzione, con la sua presenza ne determina positivamente i cambiamenti. Diversi movimenti di cittadini − forme autonome di organizzazione di persone per la realizzazione di interessi generali − hanno già dato concretezza a un più profondo e consapevole concetto di sovranità popolare. La vicenda del Tribunale dei diritti del malato è significativa in proposito.

Occorre andare oltre, avendo presente che lo sviluppo democratico deve annullare la divaricazione tra sistema dei partiti e sovranità popolare. A tal fine, per realizzare la Repubblica dei cittadini tenendo anche conto di quanto è stato prodotto dalle varie esperienze di cittadinanza attiva, ogni riforma della Costituzione deve essere finalizzata ad adeguare i modi in cui le manifestazioni di volontà popolare possano concorrere a determinare l’indirizzo del sistema di Governo.

Qui, di grande interesse è la riflessione di Cotturri sul “ciclone referendario”, sull’irruzione del potere popolare. Le pronunce dei referendum, dalla preferenza unica all’abolizione del finanziamento pubblico ai partiti, dal divorzio all’aborto, dalla scala mobile all’acqua pubblica, hanno certamente avuto un effetto sugli equilibri di Governo, ma s’è trattato di effetti limitati e comunque bisognosi di approfondimento. Per questo sono necessari strumenti operativi ulteriori rispetto all’attuale configurazione costituzionale del referendum. Ed ecco la proposta. L’idea è di inserire nell’articolo 75, accanto ai referendum abrogativi, la possibilità di referendum preventivi di indirizzo, fissando una “soglia di rilevanza” dei quorum di partecipazione ai fini della loro vincolatività, e referendum direttamente approvativi di proposte articolate di legge, con quorum che garantiscano la partecipazione della maggioranza assoluta della popolazione. E i referendum non vengono impediti, come avviene oggi, dal formarsi di un’ampia maggioranza parlamentare.

In questa medesima logica Cotturri arriva a proporre, fra gli altri interventi sulla Costituzione, anche una riscrittura dell’articolo 49. Non più il solo diritto dei cittadini di associarsi liberamente in partiti per concorrere a determinare la politica nazionale; più ampiamente questo obiettivo può essere perseguito tramite le nuove forme di referendum, con petizioni al Parlamento, con proposte di legge di iniziativa popolare, o con autonome attività civiche dirette alla realizzazione di interessi generali. Le due proposte costituzionali offrono la base di un nuovo patto.

La ricomposizione avviene dunque a questo livello. La partecipazione popolare non è in contrasto con le istituzioni rappresentative, ma è un presupposto del loro migliore funzionamento. Di conseguenza, proprio per questo, sia i poteri di Governo che i poteri di garanzia vedono o devono diversificare e accrescere le proprie funzioni. Così una Costituzione per tante ragioni progressiva, ancora in cammino, può consentire di restituire lo scettro al principe. Il costituzionalismo dei cittadini è una garanzia dello sviluppo ulteriore di questo straordinario romanzo. Per leggerlo, il libro di Giuseppe Cotturri fa appello alle nostre capacità di emozionarci e appassionarci.

25 maggio 2019
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