QUESTIONE GIUSTIZIA

Trimestrale fondato da Giuseppe Borrè

Direttore Nello Rossi

Vice Direttori Vincenza (Ezia) Maccora, Rita Sanlorenzo

Comitato di redazione Maria Acierno, Silvia Albano, Giovanni Armone, Giuseppe Battarino, Marco Bignami, Francesco Buffa, Daniela Cardamone, Giulio Cataldi, Maria Giuliana Civinini, Elena Riva Crugnola, Linda D’Ancona, Carlo De Chiara, Riccardo De Vito, Antonella Di Florio, Fabrizio Filice, Mariarosaria Guglielmi, Vincenza (Ezia) Maccora, Daniele Mercadante, Gualtiero Michelini, Luca Minniti, Piergiorgio Morosini, Ilario Nasso, Andrea Natale, Luigi Orsi, Marco Patarnello, Carla Ponterio, Gaetano Ruta, Giuseppe Salmè, Rita Sanlorenzo, Valerio Savio, Enrico Scoditti, Simone Spina, Anna Luisa Terzi, Glauco Zaccardi.

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Segreteria di redazione Mosè Carrara

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QUESTIONE GIUSTIZIA - Rivista trimestrale è una pubblicazione online editata dalla Associazione Magistratura democratica, codice fiscale 97013890583 ISSN 1972-5531

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II/III trimestre 2022 - chiuso in redazione in ottobre 2022

Sommario

Editoriale

Ordinamento giudiziario: isolare, separare, atomizzare la magistratura. Solo un preludio delle politiche della destra?

di Nello Rossi

La riforma dell’ordinamento giudiziario: analisi e commenti alla legge delega n. 71 del 2022

Introduzione. Una riflessione collettiva che costituisce una prima fotografia della legge delega n. 71 del 2022. In attesa di conoscere se i decreti legislativi delegati vedranno la luce

di Vincenza (Ezia) Maccora

I. Accesso e formazione

La riforma dell’ordinamento giudiziario e il concorso in magistratura: progressi, dubbi, questioni aperte

di Daniele Mercadante

Il ruolo della Scuola superiore della magistratura e della formazione iniziale nel “nuovo” ordinamento giudiziario

di Maria Giuliana Civinini

II. Il Consiglio superiore della magistratura

Assetto, struttura e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura nel tormentato percorso della riforma Cartabia

di Marco Patarnello

Da un Porcellum al Marta-rellum: una prima lettura della nuova legge elettorale per il Csm di cui alla l. 17 giugno 2022, n. 71

di Valerio Savio

III. La dirigenza degli uffici

La dirigenza degli uffici giudiziari: luci e ombre della riforma

di Vincenza (Ezia) Maccora

Il conferimento degli incarichi direttivi ai magistrati tra formale discrezionalità del Csm e sostanziale sindacato “sostitutivo” del giudice amministrativo

di Giuseppe Campanelli

IV. La valutazione dei magistrati

La delega Cartabia in tema di valutazioni di professionalità del magistrato: considerazioni a prima lettura

di Raffaello Magi e Daniele Cappuccio

La giustizia e la performance

di Ottavia Civitelli

Ancora sul disegno di legge delega per la riforma dell’ordinamento giudiziario: le modifiche sui criteri di accesso alle funzioni di consigliere di Cassazione e di sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione

di Antonella Di Florio

La partecipazione degli avvocati alle deliberazioni dei consigli giudiziari in materia di valutazioni di professionalità dei magistrati

di Chiara Valori

Giudizi e pregiudizi

di Francesco Petrelli

V. Magistrati “fuori ruolo”

La nuova disciplina del collocamento fuori ruolo dei magistrati

di Daniela Cardamone

Contro la demonizzazione dei magistrati fuori ruolo

di Claudio Castelli

Magistrati e politica

di Edmondo Bruti Liberati

VI. L’organizzazione degli uffici

Le tabelle degli uffici giudiziari giudicanti e i programmi di gestione nel “progetto Cartabia”. L’occasione di un cambiamento

di Francesco Vigorito

La procedura tabellare per l’adozione del documento organizzativo delle procure della Repubblica: un ritorno al passato o un ponte verso il futuro?

di Gabriele Mazzotta

VII. Il pubblico ministero

Un pubblico ministero “finalmente separato”? Una scelta poco o per nulla consapevole della posta in gioco. E l’Europa ce lo dimostra

di Mariarosaria Guglielmi

La separazione delle carriere tra argomenti tradizionali ed evoluzione del processo: un tema ancora attuale?

di Valentina Maisto

VIII. Il procedimento disciplinare

L’impatto della riforma Cartabia sul procedimento disciplinare

di Simone Perelli

IX. Appendice

Testo del disegno di legge n. 2681, presentato dal Ministro della giustizia Alfonso Bonafede (pp. 199-338)

Testo della relazione conclusiva della Commissione presieduta dal Prof. Avv. Massimo Luciani (pp. 339-355) e articolato normativo (pp. 356-448)

Parere del Csm del 23 marzo 2022 (pp. 449-593)

Legge n. 71 del 17 giugno 2022 (pp. 594-612)

Gli autori

Ordinamento giudiziario: isolare, separare, atomizzare la magistratura. Solo un preludio delle politiche della destra?

In questo fascicolo doppio della Rivista, realizzato con il coordinamento di Ezia Maccora, il lettore troverà un esame completo dei diversi aspetti della legge delega di riforma dell’ordinamento giudiziario. Ad un primo sguardo d’insieme la legge rivela, sotto la superficie variegata delle norme e degli istituti introdotti ex novo o rivisitati, un tratto di fondo: la volontà di ridefinire la presenza della magistratura nella vita delle istituzioni, riducendone il peso ed il ruolo. Per attuare tale ridefinizione sono state messe in campo le tecniche del “distanziamento”, della “separazione” e dell’“atomizzazione”. Per un verso, si è dato vita a uno statuto fortemente separato della magistratura (attraverso meccanismi di distanziamento non solo dalla politica, ma anche dall’alta amministrazione e dalla stessa “amministrazione della giurisdizione”). Per altro verso, si è realizzata nel corpo della magistratura la maggiore divaricazione possibile – a Costituzione invariata – tra giudici e pubblici ministeri. Infine, si è inteso favorire, con la legge elettorale del Csm, l’atomizzazione del corpo dei magistrati a discapito del suo associazionismo e ridurre, grazie al sistema elettorale tendenzialmente maggioritario, il pluralismo della rappresentanza. Operazione, quest’ultima, riuscita solo in parte. Se, infatti, si è rivelato innaturale e impossibile azzerare il ruolo delle aggregazioni in un momento collettivo come le elezioni, il sistema elettorale maggioritario binominale ha comunque alterato e distorto il rapporto tra voti ricevuti e seggi assegnati alle formazioni che hanno sostenuto le candidature individuali. Ad ispirare, giustificare e sorreggere l’operazione di riduzione e di ridimensionamento hanno concorso diversi fattori: l’attuale crisi di credibilità della magistratura; la distruttiva campagna di stampa in corso da anni nel Paese; la lentezza della giustizia, non di rado interamente addebitata ai magistrati; l’annosa diffidenza, quando non l’aperta ostilità, del ceto politico. Va riconosciuto che in questo redde rationem – che a tratti sembra assai più una operazione di potere che una riforma mirata all’efficienza – è stato rispettato il limite della Costituzione. Ma c’è già chi ritiene insufficiente il nuovo assetto, non è pago del realizzato ridimensionamento e preme per ulteriori “innovazioni” attuate con radicali modifiche del dettato costituzionale. Innovazioni perseguite da settori della politica e dell’avvocatura interessati a ri-creare l’assetto burocratico della magistratura del passato, anche a costo di depotenziare la giurisdizione. La legge Cartabia rischia perciò di essere solo il preludio delle future politiche della destra vittoriosa alle elezioni, mentre l’area della “non destra” (un confuso coacervo che non sapremmo definire altrimenti) sembra destinata a scontare a lungo la logica da puro “ceto politico” seguita nella competizione elettorale.

1. Una “istantanea” della legge delega di riforma dell’ordinamento giudiziario / 2. Magistrati, politica e alta amministrazione / 3. E gli avvocati? / 4. La massima separazione possibile delle funzioni (a Costituzione invariata) / 5. Il nuovo sistema elettorale del Csm: tra atomismo e opzione maggioritaria / 6. Giurisdizione e magistratura all’epoca della destra…

1. Una “istantanea” della legge delega di riforma dell’ordinamento giudiziario

La scelta di questa Rivista – soprattutto nei settori che più le sono propri, come la disciplina del processo civile e penale e l’ordinamento giudiziario – è di osservare, da vicino e in tempo reale, il magma della politica che si cristallizza in diritto.

A questa impostazione hanno obbedito i recenti numeri della Trimestrale – vds. i nn. 3 e 4 del 2021 – centrati, con grande tempestività, sulle leggi delega di riforma del processo civile e del processo penale.

Nel caso della legge delega di riforma dell’ordinamento giudiziario, questo metodo di lavoro, felicemente sperimentato per gli altri due interventi riformatori, ci ha fatto però pagare uno scotto.

Le difficoltà incontrate nel cammino della riforma ordinamentale e l’itinerario legislativo più lungo e tortuoso che ne è derivato (conclusosi solo nel giugno di quest’anno) si sono inevitabilmente riflessi sulla programmazione dei lavori della Trimestrale, determinando un significativo slittamento rispetto ai tempi originariamente previsti.

D’altro canto, le note vicende politiche – dimissioni del Governo Draghi, elezioni anticipate, Governo in carica solo per gli affari correnti – comportano che l’itinerario di attuazione della delega, scandito dalla elaborazione dei decreti legislativi delegati e dall’acquisizione dei pareri delle commissioni parlamentari competenti, rientri interamente nella responsabilità del nuovo Governo che sarà in carica dopo le elezioni.

Ci sarà dunque un passaggio di testimone tra esecutivi di cui è ora difficile prevedere modi, tempi e caratteristiche.

In un siffatto contesto, il compito degli Autori di questo fascicolo della Rivista è consistito nello scattare, con la massima precisione, una nitida “istantanea” della legge n. 71 del 17 giugno 2022.

Istantanea indispensabile per descrivere e valutare le consistenti novità introdotte nell’ordinamento giudiziario; per analizzare, all’occorrenza criticamente, le linee del progetto riformatore; per discutere le prospettive dei lavori di redazione dei decreti legislativi delegati.

2. Magistrati, politica e alta amministrazione

L’area su cui interviene la legge delega di riforma dell’ordinamento giudiziario è amplissima e stimola, come il lettore avrà modo di constatare, le analisi e le valutazioni differenziate contenute in questo numero della Rivista.

Sotto la superficie variegata delle norme e degli istituti, introdotti ex novo o rivisitati, emerge però un dato politico e istituzionale di fondo: la ridefinizione della presenza della magistratura nel quadro delle istituzioni repubblicane.

Per attuare tale ridefinizione sono state messe in campo tecniche differenti – il “distanziamento”, la “separazione”, l’“atomizzazione” –, con risultati a volte condivisibili e positivi, a volte criticabili e negativi.

Un netto distanziamento dalla politica era da tempo rivendicato dalla stessa magistratura.

Nel n. 3/2019 di questa Rivista, chi scrive, dando voce a un orientamento diffuso tra i magistrati progressisti, aveva sottolineato la necessità di tale presa di distanza in termini molto netti, che vale la pena di riportare qui: «La magistratura di orientamento democratico ha mantenuto viva negli anni un’idea alta della politica, del suo dinamismo, della sua responsabilità, e non intende certo rinunciarvi. È divenuto, però, via via più evidente che le profonde trasformazioni verificatesi nel sistema politico italiano negli ultimi decenni hanno inciso sulle modalità di partecipazione del giudice-cittadino alla vicenda politica del Paese. Tanto la lunga fase politica caratterizzata da sistemi elettorali tendenzialmente maggioritari  e dal bipolarismo, quanto la successiva esplosione nel Paese di movimenti di segno dichiaratamente populista e l’asprezza assunta dal conflitto politico, hanno reso problematica la diretta partecipazione di magistrati alla competizione per il potere politico (la politics), mentre hanno rafforzato la necessità di una magistratura più autonoma e più capace di una visione d’insieme della politica, ispirata a valori della Carta costituzionale (la policy). In quest’ottica, la magistratura ha apertamente condiviso le proposte di legge, sinora peraltro sempre abortite, dirette a precludere il ritorno in magistratura di quei magistrati che abbiano scelto di prendere parte alla competizione politica (ad avviso di chi scrive, anche solo candidandosi alle elezioni politiche o amministrative), prevedendo la loro ricollocazione – al termine del mandato o in caso di mancata elezione – in altri comparti dell’amministrazione (…). Si tratta, in sostanza, di aumentare la distanza tra sistema politico e potere giudiziario per salvaguardare il libero svolgimento delle loro dinamiche interne, mettendoli al riparo anche solo dal sospetto di impropri condizionamenti e indebite influenze reciproche. Distanza da salvaguardare con determinazione, in un contesto istituzionale nel quale la fine dell’immunità parlamentare, nella sua versione forte, e il rilievo mediatico e politico assunto da particolari indagini e processi hanno talvolta dato vita a cortocircuiti, rivelatisi dannosi per l’immagine e la credibilità tanto della politica quanto della giurisdizione. In definitiva, va contrastata – nei limiti del possibile e nel rispetto del diritto, costituzionalmente sancito, di elettorato passivo – la “spendita” nella sfera politica di meriti o di visibilità raggiunta in quella giudiziaria, rendendo irreversibile e per ciò stesso straordinaria la scelta del magistrato di trasformarsi in attore politico»[1].

In quest’ottica vanno inquadrate le norme del capo III della legge delega (artt. 15-19), che dettano disposizioni in materia di eleggibilità e ricollocamento dei magistrati in occasione di elezioni politiche e amministrative nonché di assunzione di incarichi di governo nazionale, regionale o locale, prevedendo meccanismi differenziati di temporaneo “distanziamento” dalla giurisdizione o di vero e proprio “distacco” da essa dei magistrati candidati e non eletti, dei magistrati al termine del mandato elettivo e dei magistrati al termine di incarichi apicali o di incarichi di governo non elettivi.

Si è di fronte a scelte istituzionali che non sono prive di ricadute negative perché riducono, fin quasi ad annullarlo in concreto, l’apporto di conoscenze e di esperienze dei magistrati alle assemblee elettive (nazionali o locali), ma che sono divenute inevitabili nel contesto politico istituzionale del Paese.

Occorre, però, constatare criticamente che la legge delega è andata ben oltre una incisiva linea di demarcazione tra politica e magistratura.

Nell’art. 20 della legge, che disciplina il ricollocamento dei magistrati a seguito dell’assunzione di incarichi apicali e di incarichi di governo non elettivi (capo e vice-capo dell’ufficio di gabinetto, segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei Ministeri, capo e vice-capo di dipartimento presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e i Ministeri, nonché presso i consigli e le giunte regionali), il legislatore ha infatti esteso meccanismi di raffreddamento e di penalizzazione professionale anche ad incarichi di natura più strettamente tecnica[2].

Con l’effetto di dissuadere o distogliere i magistrati dallo svolgimento di compiti che, per capacità tecniche ed esperienza sul campo, hanno spesso dimostrato di saper svolgere alla pari o meglio di altri professionisti.

In sostanza, sotto questo profilo, Governo e Parlamento si sono dimostrati corrivi alle impostazioni polemiche interessate a dilatare a dismisura il tema delle cd. sliding doors, trasferendolo impropriamente dalla sfera dei rapporti tra politica e giurisdizione alla sfera dell’amministrazione.

Più in generale, anche le scelte della legge delega sulla posizione dei magistrati fuori ruolo appaiono fortemente influenzate dalle polemiche alimentate in questa materia da settori della politica e dell’avvocatura, rispondendo «ai luoghi comuni penalizzanti che vedono in modo sostanzialmente negativo l’esperienza del magistrato fuori ruolo»[3].

E ciò in un ambito nel quale non dovrebbero valere posizioni preconcette e ostilità di principio, ma considerazioni e valutazioni differenziate sulla natura degli incarichi da ricoprire e sull’opportunità o meno che essi siano ricoperti da magistrati.

L’originaria questione istituzionale – riguardante i rapporti tra magistratura e politica – sembra essersi progressivamente trasformata in un’operazione di redistribuzione di potere a favore di altre categorie di esperti (avvocati e professori universitari).

Constatazione, questa, evidente anche quando si guardi alle norme dirette all’immissione di avvocati e docenti universitari nella struttura del Csm[4].

3. E gli avvocati?

Per altro verso, resta discutibilissimo che all’estrema attenzione dedicata, nella nuova legge, alla posizione dei magistrati rispetto alla politica e all’amministrazione corrisponda l’assoluta indifferenza per la posizione dei parlamentari-avvocati.

Questi ultimi fruiscono, senza limitazione alcuna, della libertà di esercitare la professione. Libertà maturata in un diverso contesto storico, nel quale la professione liberale dell’avvocato si svolgeva senza contatti e collegamenti stretti con grandi centri di interesse e di potere economico.

Oggi, invece, tanto gli intensi legami di alcuni avvocati con grandi imprese, oligopoli e centri di potere, quanto la costituzione di settori dell’avvocatura in gruppi di pressione politica, quanto, infine, la triste esperienza di avvocati parlamentari impegnati a far approvare leggi utili alla difesa dei loro assistiti impongono di riconsiderare una questione di fondo: la possibilità per gli avvocati di continuare a esercitare, senza limiti di sorta, la professione forense in costanza del mandato parlamentare.

Un vero e proprio tabù, che non viene affrontato né sotto il profilo dei possibili conflitti di interesse né sul versante di eventuali torsioni dell’attività legislativa.

Nel momento in cui ci si propone di distanziare politica e giurisdizione, evitando tra di loro dannosi attriti, continuare ad ignorare il tema delle possibili incompatibilità del crescente numero di avvocati che siedono in Parlamento appare il frutto di uno strabismo non più tollerabile.

Un Parlamento che, di fatto, si priva delle competenze e dei saperi dei magistrati, ma non pone alcun limite alla presenza di avvocati in servizio permanente effettivo rischia di ricevere input unilaterali e fuorvianti, perché troppo fortemente ispirati da esigenze “particolaristiche” dell’avvocatura , su molte questioni di giustizia.

4. La massima separazione possibile delle funzioni (a Costituzione invariata)

All’opera di distanziamento della magistratura dalla politica e dall’amministrazione, la legge delega sull’ordinamento giudiziario fa seguire un’accentuazione estrema del processo di interna divisione del corpo della magistratura.

Sul versante delle funzioni dei magistrati la riforma è, infatti, vicina a realizzare il massimo di separazione possibile tra giudici e pubblici ministeri a Costituzione invariata.

L’art. 12 della legge delega modifica l’art. 13 del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, stabilendo la regola generale che il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa può essere effettuato una volta nel corso della carriera, entro 9 anni dalla prima assegnazione delle funzioni.

Trascorso tale periodo, è ancora consentito, per una sola volta: a) il passaggio dalle funzioni giudicanti alle funzioni requirenti, a condizione che l’interessato non abbia mai svolto funzioni giudicanti penali; b) il passaggio dalle funzioni requirenti alle funzioni giudicanti civili o del lavoro, in un ufficio giudiziario diviso in sezioni, purché il magistrato non si trovi, neanche in qualità di sostituto, a svolgere funzioni giudicanti penali o miste.

La regola generale intende evitare che la scelta delle funzioni sia troppo fortemente condizionata dalla posizione del magistrato nella graduatoria del concorso di accesso e da considerazioni compiute nella fase iniziale della sua vita professionale, lasciando aperta una porta per una opzione fondata su di una più matura vocazione.

Tanto la regola generale quanto i due ulteriori spiragli lasciati aperti per il mutamento di funzioni che si sono in precedenza ricordati costituiscono solo modesti e parziali temperamenti di una separazione ormai pressoché totale.

Preludio, nei programmi di alcune forze politiche e di settori dell’avvocatura, di una integrale separazione delle carriere, attuata attraverso distinti concorsi di accesso e distinti organi di governo autonomo.

Dall’ulteriore passo in avanti compiuto dalla riforma Cartabia non c’è da attendersi il risultato di una migliore e più efficiente distribuzione delle risorse umane in magistratura.

Ancora una volta, l’intento principale dell’innovazione attuata è un riassetto organizzativo posto in essere sul presupposto che la residua vicinanza tra le figure del giudice e del pubblico ministero si traduca in una impropria alterazione degli equilibri tra le parti nel processo.

Un dato, questo, smentito sul piano “quantitativo” dalle elevate statistiche sulle assoluzioni e, sul piano “qualitativo”, dal rigetto dell’ipotesi accusatoria in grandi processi nei quali importanti Uffici di procura avevano investito molto in termini di impegno e di immagine[5].

5. Il nuovo sistema elettorale del Csm: tra atomismo e opzione maggioritaria

Ulteriore tassello dell’operazione riformatrice è stata l’opzione per un sistema elettorale imperniato sull’atomizzazione del corpo elettorale (favorita dalla possibilità di presentare candidature individuali senza firme di sostegno) e di carattere tendenzialmente maggioritario[6].

È evidente che, nella scelta compiuta, ha esercitato un peso notevolissimo la furiosa polemica nei confronti delle associazioni dei magistrati intesa a presentarle, in blocco e in tutte le loro espressioni, come aggregazioni di potere da dissolvere per liberare energie e genuina rappresentanza della magistratura.

Polemica originata dalle gravi deviazioni emerse nella gestione delle nomine al Csm, ma poi divenuta campagna politica incessante e martellante, ottusamente cieca di fronte alle differenze emerse tra diversi gruppi e ingenerosa nell’investire in toto la complessa realtà dell’associazionismo, irriducibile alle sole degenerazioni e tuttora capace di produrre idee, di fare cultura, di rappresentare istanze non meramente corporative.

Le vistose ed acritiche concessioni del legislatore allo spirito dei tempi hanno prodotto meccanismi elettorali che – per effetto della singolare combinazione tra candidature individuali e curvatura maggioritaria del sistema di provvista dei membri togati del Consiglio – rischiano di deprimere proprio le aggregazioni fondate su idee e programmi e di favorire le aggregazioni di potere su base localistica o personalistica.

Con il corollario di ridurre la capacità del Consiglio di essere un interlocutore autorevole del Ministro della giustizia e del Parlamento nella vita delle istituzioni giudiziarie del Paese.

Per il momento è stata scongiurata, anche in ragione della sua palese incostituzionalità, la prospettiva più negativa e umiliante per il governo autonomo della magistratura: il sorteggio, in una delle sue tante fantasiose varianti, dei componenti togati del Csm.

Ma, naturalmente, c’è già chi ritiene insufficiente il nuovo assetto, non è pago del realizzato ridimensionamento, e preme per ulteriori “innovazioni” da attuare grazie a radicali modifiche del dettato costituzionale.

Innovazioni perseguite da settori della politica e dell’avvocatura interessati a ri-creare l’assetto burocratico della magistratura del passato anche a costo di depotenziare la giurisdizione.

6. Giurisdizione e magistratura all’epoca della destra…

Le elezioni politiche del 25 settembre hanno fatto registrare un netto successo della destra, che ha trovato l’unità elettorale a dispetto delle diversità e dei personalismi, sfruttando a proprio vantaggio una legge elettorale contorta e distorsiva della rappresentanza.

Legge oggetto di unanime esecrazione ma difficilissima da cambiare perché, di fatto, attribuisce alle oligarchie partitiche il potere di decidere i rappresentanti dei cittadini, dando vita al cd. “Parlamento dei nominati”.

Sul versante opposto, la “non destra” (non si saprebbe, oggi, come chiamarla altrimenti) ha affrontato la competizione elettorale in ordine sparso, obbedendo a un riflesso condizionato da puro “ceto politico”.

Le diverse forze in campo hanno infatti messo in conto di perdere una battaglia politica decisiva per le sorti del Paese pur di conservare o accrescere singolarmente le loro modeste “rendite di opposizione”, fatte di seggi in Parlamento e di presenze minoritarie nelle istituzioni.

Così che, dopo lo spettacolo di mediocri egoismi offerto ai cittadini, per un periodo prevedibilmente lungo sarà difficile alla “non destra” chiamare a raccolta forze sociali e intellettuali per grandi battaglie ideali e di principio.

In tale contesto, non è facile prevedere quali saranno gli sviluppi politici e gli esiti legislativi sul terreno delle istituzioni, della giustizia e in particolare dell’ordinamento giudiziario.

Stando ai programmi e ai proclami di chi ha vinto le elezioni[7], gli approdi raggiunti sul piano ordinamentale nella legge delega n. 71/2022 dovrebbero essere ritenuti insufficienti e inadeguati.

Di qui una serie di interrogativi.

La nuova coalizione di governo si sentirà impegnata a varare i decreti legislativi delegati della legge n. 71 o la delega verrà lasciata cadere per procedere a più radicali interventi di modifica dell’ordinamento della magistratura, attuati attraverso una revisione della Costituzione?

E, se si sceglierà di mettere subito mano alla Costituzione, quale sarà il cantiere dei lavori di rifacimento? Un’assemblea costituente (che discuta di giustizia unitamente al tema del presidenzialismo e delle autonomie), una commissione bicamerale con un perimetro di intervento deciso dalle Camere, oppure leggi di revisione costituzionale di carattere più circoscritto e settoriale?

I dati relativi ai seggi assegnati allo schieramento della destra – 115 al Senato e 235 alla Camera – dicono che la compagine uscita vittoriosa dalle elezioni dispone della maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, necessaria per approvare, in seconda votazione, una revisione della Costituzione, ma non della maggioranza di due terzi dei componenti delle Camere (132 al Senato e 266 alla Camera), indispensabile per approvare norme di revisione non sottoponibili al referendum costituzionale.

Ma questo dato non sarà certo in grado di dissuadere forze politiche che appaiono fermamente intenzionate a porre in essere profonde modifiche della Costituzione sui temi della giustizia, e possono sperare nell’appoggio e nella cooperazione di formazioni politiche oggi collocate nell’area degli sconfitti.

Con ogni probabilità, dunque, la nuova frontiera del confronto sull’assetto della magistratura e della giurisdizione sarà la Costituzione.

Nella drammaticità di questo confronto, la magistratura italiana – dopo gli scandali, le autocritiche, le campagne di stampa furiose, incessanti, demolitorie – ha l’occasione di voltare definitivamente pagina, recuperando slancio e unità nella difesa dei valori fondanti della giurisdizione.

Senza cedimenti, timidezze, tentennamenti e ritrovando un’unità non corporativa ma ideale.

Quando si naviga su di una costa insidiosa, il piccolo cabotaggio è la scelta più pericolosa. E si può sperare di superare le tempeste solo volgendo con coraggio la prua verso il mare aperto.

Nello Rossi

Ottobre 2022

1. N. Rossi, L’etica professionale dei magistrati: non un’immobile Arcadia, ma un permanente campo di battaglia, in questa Rivista trimestrale, n. 3/2019, pp. 55-56, www.questionegiustizia.it/data/rivista/articoli/649/qg_2019-3_05.pdf.

2. Su tale problematica, cfr. E. Bruti Liberati, Magistrati e politica, pubblicato in anteprima su Questione giustizia online, 24 settembre 2022 (www.questionegiustizia.it/articolo/magistrati-e-politica), ora in questo fascicolo.

3. Così C. Castelli, Contro la demonizzazione dei magistrati fuori ruolo, pubblicato in anteprima su Questione giustizia online, 9 settembre 2022 (www.questionegiustizia.it/articolo/contro-la-demonizzazione-dei-magistrati-fuori-ruolo), ora in questo fascicolo. Per un’attenta disamina della materia, vds. D. Cardamone, La nuova disciplina del collocamento fuori ruolo dei magistrati, pubblicato in anteprima su Questione giustizia online, 22 settembre 2022 (www.questionegiustizia.it/articolo/la-nuova-disciplina-del-collocamento-fuori-ruolo-dei-magistrati), ora in questo fascicolo.

4. Sul tema, vds. M. Patarnello, Assetto, struttura e funzionamento del Consiglio Superiore della Magistratura nella proposta della Commissione Luciani, in Questione giustizia online, 10 novembre 2021 (www.questionegiustizia.it/articolo/assetto-struttura-e-funzionamento-del-consiglio-superiore-della-magistratura-nella-proposta-della-commissione-luciani), ora in questo fascicolo in versione aggiornata: Assetto, struttura e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura nel tormentato percorso della riforma Cartabia.

5. Su questo aspetto della legge delega vds. il contributo di M. Guglielmi, Un pubblico ministero “finalmente separato”? Una scelta poco o per nulla consapevole della posta in gioco. E l’Europa ce lo dimostra, pubblicato in anteprima su Questione giustizia online, 17 settembre 2022 (www.questionegiustizia.it/articolo/un-pubblico-ministero-finalmente-separato), ora in questo fascicolo.

6. Sulla nuova legge elettorale del Csm, cfr. V. Savio, Da un Porcellum al Marta-rellum. Una prima lettura della nuova legge elettorale per il CSM, pubblicato in anteprima su Questione giustizia online, 7 settembre 2022 (www.questionegiustizia.it/articolo/csm-da-un-porcellum-al-marta-rellum), ora in questo fascicolo, e, dello stesso Autore, i numerosi scritti sulla normativa elettorale del Consiglio pubblicati su Questione giustizia online.

7. Nell’«Accordo quadro di programma per un Governo di centro destra» (www.forzaitalia.it/speciali/PER_L_ITALIA_Accordo_quadro_di_programma_per_un_Governo_di_centrodestra.pdf), stipulato dai tre partiti uniti nell’alleanza di destra figurano, tra gli obiettivi programmatici, l’elezione diretta del Presidente della Repubblica, la valorizzazione delle autonomie regionali e degli enti locali e l’attuazione del federalismo fiscale.

Con particolare riguardo alla giustizia, vengono poi enunciati in termini generici ed estremamente sintetici i seguenti punti: «Riforma della giustizia e dell’ordinamento giudiziario: separazione delle carriere e riforma del CSM. Riforma del processo civile e penale: giusto processo e ragionevole durata, efficientamento delle procedure, stop ai processi mediatici e diritto alla buona fama. Riforma del diritto penale: razionalizzazione delle pene e garanzia della loro effettività, riforma del diritto penale dell’economia, interventi di efficientamento su precetti e sanzioni penali» (punto 3).

Più esplicito in tema di giustizia il programma elettorale del partito di maggioranza relativa, Fratelli d’Italia (www.fratelli-italia.it/programma/), che annovera tra gli obiettivi di riforma: la «[s]eparazione delle carriere tra magistratura inquirente e giudicante, con concorsi distinti e impossibilità di passaggio di funzioni»; la «[r]iforma del Csm con sorteggio dei membri per sconfiggere la lottizzazione correntizia che ha fortemente minato l’indipendenza e l’autorevolezza della magistratura »; lo «[s]top alle porte girevoli tra magistratura e politica» con il «rafforzamento della riforma Cartabia»; la «[r]evisione degli incarichi fuori ruolo al fine di ricondurre più magistrati possibili allo svolgimento delle funzioni loro proprie e sostenere il lavoro delle procure nel garantire la giustizia» (p. 33).

Sul terreno della giurisdizione, si afferma poi di voler realizzare una «[r]iforma del processo civile e penale orientata a offrire effettive garanzie per le parti, parità di condizioni e ragionevole durata» e si punta su di un tradizionale cavallo di battaglia della destra: la «[c]ertezza della pena», accompagnata dal «no a provvedimenti “svuota carceri”», dalla proposta di un «[n]uovo piano carceri e di aumento dell’organico e delle dotazioni della Polizia penitenziaria» nonché di «[a]umento della pianta organica di tribunali e procure» (ibid.).

Se il generico richiamo all’elezione diretta del Presidente della Repubblica nulla dice sulle effettive modalità con le quali ci si propone di innovare la forma di governo, in materia di giustizia le proposte della destra collidono con il dettato costituzionale tanto sul versante della definitiva separazione delle carriere quanto sul sistema di provvista dei membri togati del Csm, e potranno essere attuate solo modificando profondamente la Costituzione.

Introduzione. Una riflessione collettiva che costituisce una prima fotografia della legge delega n. 71 del 2022. In attesa di conoscere se i decreti legislativi delegati vedranno la luce

di Vincenza (Ezia) Maccora

Un intervento riformatore condizionato da luoghi comuni e pregiudizi, che vorrebbe dare risposte ad alcune serie criticità presenti nel corpo della magistratura e nel suo organo di governo autonomo. Molteplici le linee che lo caratterizzano, frutto di mediazioni politiche non sempre coerenti tra di loro. Gli Autori e le Autrici scattano, in questo numero, una prima fotografia nella consapevolezza che molto sarà affidato ai decreti legislativi delegati (se vedranno la luce) e al momento attuativo affidato al Consiglio superiore della magistratura. L’obiettivo già oggi percepibile è, da un lato, quello di separare la magistratura al suo interno (pubblici ministeri e giudici) e di indebolirla all’esterno (impedendo la presenza dei magistrati nelle altre istituzioni e rendendo il Consiglio superiore meno rappresentativo del pluralismo culturale esistente in magistratura); dall’altro, di spingere, sempre più forte, il pedale sulla produttività.

1. Premessa / 2. Le principali questioni affrontate / 2.1. Il contesto storico / 2.2. La separazione delle carriere / 2.3. Lo status dei magistrati fuori ruolo / 2.4. L’indebolimento del Consiglio superiore della magistratura / 2.5. Il controllo sulla professionalità dei magistrati / 2.6. La spinta alla produttività e l’“ossessione” della tenuta della decisione nelle fasi e nei gradi successivi / 2.7. Il controllo affidato ai dirigenti e al procedimento disciplinare / 2.8. La dirigenza degli uffici giudiziari / 2.9. L’accesso e la formazione / 2.10. L’organizzazione degli uffici giudiziari / 3. L’incognita dei decreti legislativi delegati

1. Premessa

Mai come per questo numero, abbiamo riscontrato tante difficoltà a riflettere compiutamente su un testo di legge che ha avuto un iter parlamentare così travagliato e complesso. Abbiamo iniziato a ragionare su questa proposta di riforma ordinamentale fin dal 28 settembre 2020, quando l’allora Ministro della giustizia, On. Alfonso Bonafede, ha presentato alla Camera dei deputati il disegno di legge AC n. 2681. Da quel momento, ci è sembrato di camminare sempre sulle sabbie mobili, con anticipazioni e testi in continuo mutamento, con un iter parlamentare che si è snodato attraverso i lavori della Commissione Luciani e gli emendamenti presentati dalla Ministra Cartabia, ulteriormente verificati e modificati nei due rami del Parlamento, fino all’approvazione della legge delega qui in esame.

Dobbiamo allora veramente ringraziare le Autrici e gli Autori, che sono intervenute/i più volte sui loro scritti adattandoli all’evoluzione del testo di volta in volta riscontrata, fino a pervenire, con questo numero, a una prima lettura del testo della legge delega n. 71, approvata il 17 giugno 2022.

Consegniamo quindi ai lettori questa prima fotografia, quasi una «istantanea» della nuova riforma ordinamentale, come la definisce nel suo Editoriale Nello Rossi, consapevoli che una valutazione più approfondita potrà essere fatta solo dopo l’emanazione dei decreti legislativi delegati, il cui futuro a oggi è molto incerto, se, come emerge dai risultati elettorali del voto del 25 settembre 2022, saranno affidati a un Governo con una maggioranza diversa da quella che ha adottato la legge delega e che si caratterizza, in materia di giustizia, con linee politiche molto radicali, alcune delle quali richiedono modifiche costituzionali.

2. Le principali questioni affrontate

Il numero affronta i vari punti toccati dall’intervento riformatore: l’accesso e la formazione, la struttura e la legge elettorale del Consiglio superiore della magistratura, la dirigenza degli uffici giudiziari, le valutazioni di professionalità, lo status dei magistrati fuori ruolo, l’organizzazione degli uffici giudicanti e requirenti, il pubblico ministero e il procedimento disciplinare.

Si rimanda ai singoli contributi, senza ripercorrere qui tutti gli aspetti affrontati dalle Autrici e dagli Autori, limitandosi a individuare alcune linee di fondo che caratterizzano l’intervento normativo e il contesto storico in cui la legge delega si è inserita e si è alimentata.

2.1. Il contesto storico

Le diverse tappe dei due anni di lavoro che hanno contraddistinto l’intervento di riforma (il ddl AC 2681, i lavori della Commissione Luciani, gli emendamenti del Governo e la legge n. 71 del 2022) si sono inserite in un contesto molto problematico per la magistratura e il Consiglio superiore, entrambi interessati dalla difficoltà di interpretare correttamente la “riforma Castelli-Mastelli”, consentendo la ricostruzione della cd. “carriera” e adottando delibere di nomina dei dirigenti, con motivazioni non sempre chiare sulla comparazione effettuata e sui criteri adottati, che hanno suscitato molta sfiducia. Un terreno fertile, che ha alimentato e nutrito gli scandali romani dell’Hotel Champagne e il degrado etico emerso dalle chat perugine. Un contesto che ha inevitabilmente condizionato le scelte del Legislatore, chiamato a dare risposte ai cittadini rispetto a questo spaccato che troppo spesso, anche con discutibili generalizzazioni, è stato offerto all’opinione pubblica per sostenere che era giunto il momento di riformare la magistratura. Non vi è dubbio che quanto ha coinvolto la magistratura e il Consiglio superiore è grave e richiede analisi e reazioni serie; occorre, però, ribadire che non sono possibili letture “interessate” che riscrivono la storia della magistratura e del Consiglio superiore attraverso la lente della patologia, in una sorta di “così fan tutti” che non esiste[1]. Sarebbe un’operazione scorretta, volta solo a compromettere irrimediabilmente la fiducia dei cittadini nelle istituzioni, senza risolvere nessuno dei problemi che oggi affliggono la giustizia.

Sono accaduti fatti gravissimi la sera dell’incontro all’Hotel Champagne tra alcuni componenti del Consiglio e alcuni soggetti esterni, tra cui rappresentanti politici, per discutere delle nomine di dirigenti di importanti uffici, e, più in generale, vi è stata una caduta etica indiscutibile, come dimostra il malcostume emerso dalle chat perugine. Questi fatti meritano risposte chiare, che devono partire innanzitutto dagli stessi magistrati, ma i cittadini devono sapere che la giurisdizione nel nostro Paese è indipendente e la magistratura resta ancora un corpo sano[2]. Per questo non bisogna mai stancarsi nell’evidenziare ciò che veramente serve a migliorare l’efficienza e la qualità della giurisdizione, che spesso richiede interventi diversi da quelli che vengono proposti.

2.2. La separazione delle carriere

Quello che ad esempio non serve, ed è anzi dannoso, è continuare a modificare l’assetto unitario dell’ordine giudiziario, separando i pubblici ministeri dai giudici. È paradossale che il nostro Paese, come bene evidenzia in questo numero Mariarosaria Guglielmi, si stia incamminando su una strada opposta a quella seguita dagli altri Paesi europei, modificando ciò che altrove si vuole raggiungere. L’art. 13 della legge n. 71/2022 si muove proprio lungo questa strada, indifferente a ciò che realmente serve, sulla spinta di luoghi comuni che produrranno solo danni e che gli stessi cittadini hanno dimostrato, con il voto referendario, di non condividere. L’intervento riformatore «giunge a un passo dalla rottura formale con l’assetto unitario dell’ordine giudiziario voluto dalla Costituzione»; sostanzialmente, sarà infatti possibile cambiare funzione solo una volta durante l’arco della carriera del magistrato. Formalmente, quindi, la riforma si pone nel rispetto della nostra Carta costituzionale; nella sostanza, crea un solco e una separazione netta tra le due funzioni. Non ci stancheremo di ribadire, come giustamente osserva Guglielmi, «i rischi di un definitivo distacco del pubblico ministero dalla giurisdizione: il progressivo scivolamento verso forme sempre più evidenti di personalizzazione e di protagonismo, la ricerca ad ogni costo del risultato per l’accusa, la perdita della cultura delle garanzie».

Su questo ultimo punto ho già avuto modo di evidenziare, e ne rimango ancora profondamente convinta, il valore profondo dell’appartenere tutti ad un’unica cultura della giurisdizione, avendo sperimentato, nel corso degli anni, che i pubblici ministeri che fin dall’inizio condividono una seria cultura della prova sono soprattutto quelli che hanno svolto anche la funzione giudicante[3].

Nel numero, una giovane collega ragiona sul ruolo del pubblico ministero e sul suo status. Valentina Maisto, pubblico ministero a Napoli, ci racconta le ragioni della sua scelta e propone una nuova prospettiva rispetto a quella della separazione delle carriere con cui da molti anni continuiamo a confrontarci: «dopo l’inquisitorio e l’accusatorio, forse è giunto il tempo di un modello nuovo che tenga conto del fatto che il pubblico ministero è una parte pubblica orientata ai principi costituzionali, con la schiena dritta ma anche gentile, che tiene la porta similmente aperta per un confronto con un giudice come con un avvocato e che, parimenti, non deve temere né il giudice né l’avvocato». Una nuova prospettiva, in cui le tre parti del processo sono poste, nella dialettica processuale, quasi sullo stesso piano. Una provocazione? Una interpretazione troppo ardita?

2.3. Lo status dei magistrati fuori ruolo

I tre contributi offerti ai lettori a firma di Daniela Cardamone, Claudio Castelli e Edmondo Bruti Liberati analizzano le positività e le criticità del nuovo dato normativo, ricordano come molte delle soluzioni adottate accolgano richieste provenienti dalla stessa magistratura, dall’associazionismo e dal Consiglio superiore della magistratura, basti ricordare la richiesta di regolamentare il rapporto dei magistrati candidati negli enti locali[4].

Gli Autori evidenziano, in una valutazione quasi unitaria, come accanto a ragioni serie, volte a salvaguardare la stessa apparenza di imparzialità della magistratura, coesista il forte pregiudizio verso queste figure, alimentato da luoghi comuni che sono cresciuti nella stessa categoria («privilegiati», scrive Castelli, «che sfuggono dalla giurisdizione per avere laute prebende e per lavorare poco») e che hanno “demonizzato” anche agli occhi dei cittadini questo ruolo. L’obiettivo ultimo sembra essere quello di operare una separatezza netta tra il corpo della magistratura e altri settori istituzionali, in cui è invece utile che il magistrato apporti il suo sapere tecnico, anche qui facendo leva sulla prospettazione negativa che essi operano per ottenere dal Parlamento soluzioni legislative gradite alla categoria.

Insomma, un intervento riformatore che, se da un lato coglie aspetti che richiedevano effettivamente una nuova regolamentazione e anche specifici e più stringenti criteri per salvaguardare «il potenziale pregiudizio dell’indipendenza ed imparzialità di magistrati» venuti a stretto contatto con la «sfera politica» (così Cardamone), dall’altro si muove sulla scia dei pregiudizi e luoghi comuni che, senza risolvere alcun problema reale, portano sempre di più a disegnare una magistratura separata, il cui compito deve rimanere all’interno dell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, con il rischio di renderla sempre più isolata.

2.4. L’indebolimento del Consiglio superiore della magistratura

Marco Patarnello ci ricorda come «il desiderio» della politica «di riformare il Csm può dirsi nato insieme all’organo». Un’affermazione molto efficace che, quanto alla struttura e al funzionamento dell’organo di governo autonomo, si realizza nel progetto di riforma con soluzioni di modifica della struttura attualmente esistente, introducendo le professionalità di avvocati e professori, e ampliando le competenze del Comitato di presidenza, senza essere consapevoli delle conseguenze che tali modifiche potranno apportare e che lo scritto di Patarnello ben evidenzia.

Ma il punto centrale d’indebolimento del Csm risiede nella riforma della legge elettorale per l’elezione della componente togata. Valerio Savio, che su questo numero affronta il tema (peraltro già trattato in molti altri suoi scritti pubblicati su Questione giustizia online[5]), nel rilevare il forte merito del legislatore di aver escluso il meccanismo incostituzionale e irrazionale del sorteggio, sottolinea però «le rilevanti criticità in punto di piena rappresentatività delle diverse sensibilità in magistratura», considerando che il Consiglio, per come è disegnato dalla nostra Costituzione, non pone la necessità di avere all’esito delle elezioni maggioranze stabili, ma di garantire la rappresentatività delle idealità presenti nel corpo della magistratura. Una legge, frutto del compromesso politico, che tiene conto solo in minima parte dell’opinione della magistratura che si è espressa, grazie a un referendum indetto dall’associazione nazionale magistrati, a favore di sistemi elettorali a effetti proporzionali[6], sistemi ritenuti più adeguati anche da parte di insigni giuristi[7]. Certo, un sistema elettorale proporzionale a liste contrapposte non poteva trovare ingresso in questo momento storico, in cui il dibattito pubblico, alimentato da molti esponenti politici e, purtroppo, anche da alcuni magistrati, lo rappresenta come il mezzo che più avrebbe legittimato quelle “correnti” additate come il male assoluto che occorre combattere.

Alla sua prima applicazione, la legge elettorale ha confermato i punti critici che Savio evidenzia, infatti il risultato elettorale ha premiato i due gruppi maggioritari (Magistratura Indipendente, che ha conquistato sette seggi, e Area DG, che ne ha conquistati sei) e ha assegnato un mero diritto di tribuna ai gruppi minoritari[8].

Inoltre, ha portato a una sovrarappresentazione o sottorappresentazione di alcuni gruppi (individuati sulla base dei candidati collegati tra loro), se si rapportano i voti complessivamente ottenuti dai magistrati tra loro collegati ai seggi assegnati[9].

L’unico dato positivo, direttamente collegato all’ampiezza del numero dei magistrati che si sono candidati (87), è stata la grande partecipazione del corpo elettorale[10], che si è attestata intorno all’85%. Un dato importante di partecipazione e decisamente distante da quello registrato nelle elezioni politiche del 25 settembre, dove vi è stata una fortissima astensione; quasi il 36% degli elettori, cioè più di uno su tre, «ha deciso di rinunciare a quello che in una democrazia viva dovrebbe essere considerato un diritto prima ancora che un dovere»[11].

La partecipazione dei magistrati alle elezioni per il rinnovo della componente togata del Consiglio superiore dimostra che i magistrati credono nel valore e nei compiti dell’organo di governo autonomo e vogliono contribuire a eleggere i suoi membri.

2.5. Il controllo sulla professionalità dei magistrati

Tanti i contributi su questo tema che proponiamo ai lettori, anche con posizioni culturali e sfumature diversificate, ad esempio sulla questione del voto degli avvocati componenti i consigli giudiziari sulla valutazione di professionalità dei magistrati introdotta dalla riforma (Cappuccio-Magi, Valori, Petrelli e Civitelli). Una questione, quest’ultima, da sempre dibattuta all’interno della magistratura, con argomenti differenziati che fanno comunque riflettere. Personalmente, condivido il ragionamento di Ottavia Civitelli quando si chiede se veramente pensiamo che tale nuovo strumento consenta una possibile compromissione dell’indipendenza della magistratura o se, invece, siamo di fronte a quel «pregiudizio» di cui scrive Francesco Petrelli. Si tratta infatti di una previsione molto circoscritta, non una mera valutazione, essendo ancorata alla segnalazione, da parte del Consiglio dell’ordine degli avvocati, di un fatto specifico in merito alla professionalità del magistrato sottoposto alla valutazione. Soprattutto richiamo il ragionamento di Civitelli quando, nel valutare positivamente questo ampliamento delle fonti di conoscenza, sottolinea che esso non può comunque rappresentare da solo una soluzione all’effettività della valutazione di professionalità che occorre raggiungere: «l’importanza del punto di vista esterno non ci esime dai nostri compiti». Questione antica, quella dell’attendibilità delle fonti di conoscenza e della effettività delle valutazioni affidate al circuito dell’autogoverno (dirigente, consiglio giudiziario, consiglio superiore della magistratura), fino ad oggi non del tutto risolta, riscontrandosi sul territorio soluzioni positive non omogenee e presenti a macchia di leopardo.

Lo stesso meccanismo di valutazione della professionalità dei magistrati presenta, accanto a novità positive, alcune serie criticità che rischiano di favorire il carrierismo e la gerarchizzazione. Ne parlano approfonditamente Cappuccio e Magi quando evidenziano, da un canto, la quantomeno discutibile attribuzione di distinti giudizi di valore in ordine alla capacità del magistrato di organizzare il proprio lavoro; dall’altro, l’assunzione di centralità, nel contesto del procedimento, del rapporto del capo dell’ufficio.

Anche in questo settore, l’intervento del legislatore è stato accompagnato dal pregiudizio che il sistema di valutazione esistente sia eccessivamente “domestico”, date le percentuali minime di esiti negativi. In realtà non si è considerato, come sottolineano gli Autori, che il sistema di valutazione introdotto dalla riforma del 2007 non mira alla comparazione o alla selezione del migliore, ma soltanto alla verifica del mantenimento di una professionalità adeguata e a raccogliere elementi specifici “neutri” da utilizzare in occasione di altre valutazioni specifiche, come ad esempio in caso di conferimento di incarico direttivo o semidirettivo. Ne consegue che i dati statistici non sono per nulla eccentrici e preoccupanti, ma confermano la fisiologia di una selezione legata al cd. carattere “aperto” dei ruoli.

Un approfondimento specifico è dedicato all’accesso in Cassazione. Antonella Di Florio analizza i nuovi criteri di accesso alle funzioni di legittimità, sottolineando come il disegno riformatore manifesti «una sostanziale sfiducia nell’operato dell’organo di autogoverno che consent[e] di formulare dei dubbi di compatibilità costituzionale, essendo stato aumentato il peso del parere della commissione tecnica rispetto al potere valutativo del Consiglio superiore della magistratura», che è posto in una «posizione subordinata»: «soltanto “eccezionali e comprovate ragioni” consentiranno di superare il valore “preminente” del parere espresso, con una previsione che sostanzialmente attribuisce il potere decisionale all’organismo tecnico, in contrasto con l’art. 105 Cost. Inoltre, la nomina dei magistrati juniores è del tutto esclusa ove manchi il giudizio “ottimo” della Commissione, senza alcuna possibilità di una diversa valutazione del Csm».

2.6. La spinta alla produttività e “l’ossessione” della tenuta della decisione nelle fasi e nei gradi successivi

Soprattutto, una valenza fortemente critica assume, come ricordano Cappuccio e Magi, «la singolarità del reiterato accenno nella legge alle “gravi anomalie in relazione all’esito degli atti e dei provvedimenti nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento e del giudizio”, che (…) appare difficilmente armonizzabile con il fondamentale principio per cui l’attività interpretativa in diritto del giudice è, per regola costituzionale, libera e quella di valutazione della prova è insindacabile per legge».

In effetti, proprio in occasione del dibattito organizzato dalla Rivista, dopo lo sciopero indetto dall’Associazione nazionale magistrati, avevo sottolineato la preoccupazione che desta la disciplina prevista alla lett. g dell’articolo del disegno di legge sopra citato, laddove stabilisce «che il consiglio giudiziario acquisisca in ogni caso a campione i provvedimenti relativi all’esito degli affari trattati dal magistrato in valutazione nelle successive fasi o nei gradi del procedimento e del giudizio». Un’acquisizione che, essendo prevista a campione e non potendo, perciò, rappresentare una «significativa anomalia», legittima la preoccupazione di chi evidenzia il rischio futuro di un maggior conformismo della giurisprudenza, dato che, per come è stata formulata, non tiene conto della complessità della valutazione affidata al magistrato e del fisiologico mutamento delle decisioni che può avvenire nei diversi gradi di giudizio, anche per un mutamento della regola interpretativa[12]. Da questo punto di vista, sarà molto importante seguire – se ci sarà – l’evoluzione dei decreti legislativi delegati che dovranno specificare anche cosa s’intende, ad esempio, per scostamento della decisione nei gradi successivi, non potendo – immagino – riguardare una mera modifica della pena (per concessione, ad esempio, di una circostanza attenuante) o una modifica della condanna alle spese nel giudizio civile[13].

Analogo giudizio negativo riguarda la spinta alla produttività che contrassegna lo spirito riformatore. Non perché sia errato favorire una risposta giudiziaria tempestiva (la ragionevole durata dei processi è una delle richieste più pressanti dei cittadini ed è alla base del loro sentimento di sfiducia nel sistema giudiziario), quanto perché, se si guarda esclusivamente al dato quantitativo, si rischia di trasformare il senso profondo della qualità della risposta giudiziaria senza farsi carico della complessità della valutazione demandata al giudice.

Sempre Civitelli, al riguardo, ricorda che «[l]a credibilità e l’efficacia della giurisdizione e la professionalità del magistrato si misurano e sono riconosciuti dalla collettività in base alla capacità di rendere giustizia, che è fatta di modi, contenuti e tempi della risposta giurisdizionale. Può sembrare impalpabile, ma in verità è chiaro quando manca, perché non c’è nulla di più tangibile di una risposta giurisdizionale ingiusta e scollegata dalla realtà, anche se magari resa nel perfetto rispetto delle tempistiche, in modo organizzato e in quantità conforme ai programmi di gestione».

2.7. Il controllo affidato ai dirigenti e al procedimento disciplinare

Questa spinta verso la produttività appare evidente anche dai nuovi compiti di controllo affidati ai dirigenti e dall’introduzione di nuove e specifiche fattispecie disciplinari, in particolare l’omessa collaborazione del magistrato nell’attuazione del piano mirato di smaltimento dei ritardi nonché la reiterazione delle condotte che hanno comportato la necessità di adottare il piano mirato di smaltimento, ove attribuibili al magistrato. Simone Perelli, nella sua riflessione, ripercorre nel dettaglio tutte le nuove disposizioni di modifica del catalogo degli illeciti disciplinari, analizzando anche l’introduzione del nuovo istituto della riabilitazione, e sottolineando come, per molte di esse, sarà necessario che sia la giurisprudenza che si formerà a chiarire la portata delle modifiche introdotte.

Quello che già ora è possibile notare è la forte criticità della scelta della legge delega di far leva sul disciplinare per raggiungere gli obiettivi di maggior produttività, trasformando ad esempio lo stesso programma di gestione da strumento di controllo dell’attività della sezione a strumento di controllo del singolo giudice[14].

2.8. La dirigenza degli uffici giudiziari

Affronto personalmente nel numero, e non senza qualche stanchezza, un tema che è sul tappeto da anni. Con qualche stanchezza, perché mi sembra che la magistratura continui ad avvitarsi su se stessa, senza voler ammettere che non saranno un nuovo dato normativo o ulteriori interventi sulla normativa secondaria del Consiglio superiore a restituire credibilità al governo autonomo della magistratura agli occhi dei cittadini e dei magistrati, ma che è necessario, innanzitutto, un nuovo atto etico e di responsabilità che assicuri un vero cambio di rotta rispetto a quanto emerso da ultimo dalle chat perugine.

«Possiamo agevolmente constatare la fallacia delle soluzioni “normativistiche”, in assenza di prassi rigorose, che sposino l’imparzialità prescritta in astratto con l’imparzialità praticata in concreto. Solo agli ingenui (o finti tali) possono bastare “profili”, “griglie”, “criteri predisposti” e altri accorgimenti, tutti utili e segno di buone intenzioni, ma tutti aggirabili»[15].

Rimando, per i dettagli, a quanto ho scritto nel fascicolo, sottolineando solo come uno degli istituti da sempre indicato come centrale nella gestione della temporaneità degli incarichi, cioè quello della conferma, sia migliorato grazie all’intervento riformatore, che ha ampliato le fonti di conoscenza, come peraltro richiesto dagli stessi magistrati. Ma ancora una volta sarà la sua attuazione concreta a dimostrare la volontà di cambio di rotta rispetto al passato, dato che ancora oggi il Consiglio non ha dimostrato di volersene veramente appropriare incamminandosi sulla strada di una applicazione tempestiva ed efficace dell’istituto. Molte sono, infatti, le procedure ancora pendenti e non decise, alcune delle quali già decise con unanime giudizio negativo dai consigli giudiziari.

Giuseppe Campanelli, il cui scritto è antecedente all’approvazione della legge delega n. 71 del 17 giugno 2022, ma quando già gli emendamenti erano stati presentati, affronta un tema centrale: il rapporto tra le delibere del Csm e il sindacato del giudice amministrativo, acuito anche dai noti eventi che hanno inciso sulla crisi della giustizia in generale, e del Consiglio superiore in particolare.

Opportunamente, lo scritto analizza i due perni centrali del rapporto tra queste due istituzioni: da un lato, la «rivendicazione della centralità» del ruolo del Consiglio superiore e il rapporto con la «sovrabbondante regolamentazione» dei criteri per l’esercizio delle competenze sul conferimento degli incarichi direttivi quali tentativi di smarcarsi dal penetrante sindacato del giudice amministrativo; dall’altro, le «clausole di stile» utilizzate dal giudice amministrativo nei suoi provvedimenti sul ruolo del Csm, con l’esercizio di un sindacato che si dimostra sempre più spesso come «sostitutivo».

2.9. L’accesso e la formazione

Daniele Mercadante e Giuliana Civinini affrontano i due temi dell’accesso e della formazione affidata alla Scuola della magistratura, due dei punti dell’intervento riformatore che presentano più lati positivi.

Da tempo, infatti, la stessa magistratura richiede il ritorno al concorso di primo grado, cioè aperto ai giovani laureati senza ulteriori requisiti, per «sanare», come ricorda Mercadante, «l’ingiustizia che è stata perpetrata gratuitamente per diversi lustri a danno dei laureati più meritevoli, e in particolare di quelli meno agiati tra loro, che dovrebbero poter accedere immediatamente al concorso, senza incorrere in spese e attese che altro non possono ritenersi se non sostanzialmente inutili, in quanto insuscettibili di garantire loro una significativa formazione o maturazione supplementare». La legge delega opera positivamente in questo senso, così come va salutato con favore il mantenimento del tirocinio di 18 mesi ex art. 73 l. n. 98/2013, che fino all’intervento riformatore costituiva uno dei titoli per accedere al concorso e che è stato mantenuto come esperienza – ovviamente non più obbligatoria, ma facoltativa – anticipando il suo inizio al superamento dell’ultimo esame del corso di laurea prima della discussione della tesi. Vista l’esperienza positiva del tirocinio, ci si augura che, anche ora che non costituisce più titolo per l’accesso al concorso, rimanga una scelta qualificante dei giovani che guardano al concorso in magistratura, per l’alto valore formativo che assicura[16] e che non andrebbe disperso. Sempre positiva è l’innovazione, operata dalla legge delega, di affidare la preparazione al concorso alla Scuola della magistratura. Civinini, nel suo contributo, si sofferma in particolare sul ruolo attribuito alla Scuola sia sulla formazione iniziale (e in particolare a quella relativa alla gestione dei corsi di preparazione al concorso riservati agli ex-tirocinanti ex art. 73 l. n. 98/2013 e ai funzionari addetti all’ufficio per il processo) sia su quella riservata ai dirigenti, due settori che richiederanno importanti innovazioni in punto di programmi e di metodi e un nuovo modo di interfacciarsi con il Consiglio superiore della magistratura.

2.10. L’organizzazione degli uffici giudiziari

È affidata a Francesco Vigorito e a Gabriele Mazzotta la riflessione in punto di organizzazione degli uffici giudiziari, rispettivamente, giudicanti e requirenti.

Entrambi gli scritti sottolineano la complessità dei compiti affidati alla dirigenza intesa in senso ampio (direttivi e semidirettivi) e alcune importanti contraddizioni presenti nella legge delega.

Viene salutata con favore la reintroduzione della valutazione da parte del circuito del governo autonomo dei progetti organizzativi degli uffici requirenti, ferme restando – sottolinea Mazzotta – le criticità riscontrabili nella «intromissione del Ministro di Giustizia, cui si vuol attribuire la facoltà di osservazioni al progetto organizzativo», nei «conseguenti potenziali conflitti con l’autorità giudiziaria», nell’«accentuazione di percorsi professionali definitivamente differenziati tra pm e giudici», che «potrebbero, almeno in astratto, vanificare (se non porsi in contraddizione con) tale spunto di modernità con l’inganno di risolvere la problematicità dell’assetto ordinamentale del pubblico ministero nella sua separazione dal giudice».

E anche sul versante degli uffici giudicanti si guarda con qualche preoccupazione all’aumento delle incombenze in capo ai dirigenti, sempre più impegnati nella predisposizione delle tabelle, dei programmi di gestione e dei progetti per la costituzione dell’ufficio del processo. In questo senso, Vigorito si chiede se «la nuova normativa» non possa «essere l’occasione per una complessiva rivisitazione del sistema tabellare e, più in generale, degli strumenti di organizzazione degli uffici (programmi di gestione, progetti previsti dall’art. 12, comma 3, dl 9 giugno 2021, n. 80) allo scopo di evitare duplicazioni e sovrapposizioni e delineare un modello di organizzazione più semplice e flessibile, che utilizzi al meglio le opportunità offerte dalle nuove tecnologie».

3. L’incognita dei decreti legislativi delegati

Le criticità presenti nella legge delega potrebbero in parte essere superate da decreti legislativi delegati che si facessero carico delle osservazioni provenienti dal mondo giuridico ed evidenziate anche in questo numero.

Purtroppo, il risultato elettorale che ci ha consegnato il voto del 25 settembre non ci rassicura sulla possibilità che effettivamente la nuova maggioranza di governo voglia/riesca ad esercitare la delega[17] e, soprattutto, che il contenuto sia migliorativo della legge delega.

Le prime dichiarazioni di esponenti politici[18] e i commenti apparsi sui quotidiani[19] fanno pensare che non vi sia una volontà in questo senso. D’altra parte, mentre l’approvazione della riforma civile e di quella penale era strettamente collegata al raggiungimento degli obiettivi legati al PNRR[20], questa esigenza non c’è in relazione alla riforma dell’ordinamento giudiziario.

Anche guardando ai programmi elettorali dei partiti che hanno ricevuto un ampio consenso alle elezioni, data la netta vittoria alla Camera e al Senato della coalizione di centrodestra, non bisogna farsi illusioni: in tanti guardano a un ridimensionamento del Consiglio superiore e delle sue prerogative e alla separazione delle carriere tra pubblici ministeri e giudici[21].

Non c’è quindi da stare tranquilli. Forse si può sperare che, almeno, il nuovo Consiglio superiore della magistratura, che si insedierà dopo l’elezione della componente laica, o – quantomeno – la sua maggioranza, sia consapevole che quanto è scritto in Costituzione rappresenta un argine da preservare e non superare, per garantire al Paese di avere una giurisdizione indipendente, condizione indispensabile per la tutela dei diritti e il controllo di legalità.

Quella Costituzione che la Senatrice Liliana Segre, in occasione del discorso pronunciato nell’Aula di Palazzo Madama in apertura della prima seduta della XIX legislatura, ha ricordato essere «non un pezzo di carta, ma il testamento di 100.000 morti caduti nella lunga lotta per la libertà».

1. «Ripeto (…) l’ovvia raccomandazione di non fare di tutta l’erba un fascio. (…) [I] magistrati italiani mostrano di possedere un livello medio di preparazione e professionalità di tutto rispetto, come ho potuto constatare nella mia quadriennale esperienza nella Scuola superiore della magistratura, oggetto, non a caso, di attacchi da parte dei settori più politicizzati del correntismo giudiziario. Ho pure rilevato che il confronto con i magistrati di altri Paesi va molto spesso a nostro favore, anche a livello delle nuove leve. Nelle competizioni internazionali tra giudici tirocinanti, i nostri giovani hanno primeggiato, mostrando peraltro, accanto alla preparazione, una freschezza e un entusiasmo che mi hanno rallegrato il cuore. Occorre impedire che la denigrazione sistematica e generalizzata di ciò che esiste ci porti, alla fine, alla dittatura dei mediocri». Così G. Silvestri, Notte e nebbia sulla magistratura italiana, in Questione giustizia online, 12 giugno 2020, www.questionegiustizia.it/articolo/notte-e-nebbia-sulla-magistratura-italiana_12-06-2020.php.

2. «Forse ce n’è bisogno in un momento in cui la sfida per la qualità viene avvilita e mortificata da proposte di anzianità, sorteggi e statistiche puramente quantitative. Sembra che si punti ad un rispecchiamento nella magistratura della parte peggiore del Paese. Forse sarebbe il caso che i giudici italiani levino la loro voce, senza complessi né timidezze, per rivendicare un’eredità di civiltà giuridica, di dignità e coraggio che oggi, approfittando di un momento difficile, si vorrebbe disperdere, per far loro indossare quella livrea che sinora hanno rifiutato. Se non lo fanno prima che sia troppo tardi, peggio per loro e per tutti noi». Ancora G. Silvestri, op. ult. cit.

3. Mi sia consentito rinviare a E. Maccora, Le domande di Questione Giustizia a Ezia Maccora, presidente aggiunta sezione GIP-GUP del Tribunale di Milano, in Questione giustizia online, 1° giugno 2022, www.questionegiustizia.it/articolo/le-domande-di-questione-giustizia-a-ezia-maccora.

4. Cfr. le delibere del Csm del 28 aprile 2010, «Partecipazione dei magistrati al governo degli enti locali (comuni, province, regioni) – esercizio di Uffici politico-amministrativi da parte di magistrati che svolgono o non svolgono funzioni giurisdizionali» e del 21 ottobre 2015, «Rapporto tra politica e giurisdizione, con particolare riferimento al tema del rientro nel ruolo della magistratura di coloro i quali abbiano ricoperto incarichi di Governo ed attività politica e parlamentare. Candidabilità e, successivamente non ricollocamento in ruolo dei magistrati che siano candidati ad elezioni politiche od amministrative, ovvero che abbiano assunto incarichi di governo nazionale, regionale e negli enti locali».

5. Cfr. V. Savio: Note minime in margine al decreto del Ministro di Giustizia sui collegi territoriali per le elezioni CSM, in Questione giustizia online, 19 luglio 2022, www.questionegiustizia.it/articolo/note-minime-in-margine; CSM, da un Porcellum al Marta-rellum: una prima lettura della proposta di legge elettorale, ivi, 21 febbraio 2022, www.questionegiustizia.it/articolo/csm-da-un-porcellum-al-marta-rellum-una-prima-lettura-della-proposta-di-legge-elettorale; CSM, i perché del proporzionale, ivi, 26 gennaio 2022, www.questionegiustizia.it/articolo/csm-i-perche-del-proporzionale; Una legge che s’ha da fare, ivi, 4 ottobre 2021, www.questionegiustizia.it/articolo/una-legge-che-s-ha-da-fare; Quale sistema elettorale per il Consiglio superiore della magistratura?, ivi, 25 febbraio 2020, www.questionegiustizia.it/articolo/quale-sistema-elettorale-per-il-consiglio-superiore-della-magistratura_25-02-2020.php; Il sorteggio dei candidati Csm, una riforma incostituzionale, irrazionale, dannosa, ivi, 24 ottobre 2018, www.questionegiustizia.it/articolo/il-sorteggio-dei-candidati-csm-una-riforma-incostituzionale-irrazionale-dannosa_24-10-2018.php.

6. «Nelle date del 27 e 28 gennaio 2022 si è svolto, con voto online, un referendum consultivo indetto a norma dell’art. 55 dello Statuto dell’ANM. Per il secondo quesito, avente ad oggetto il sistema – maggioritario o proporzionale – preferibile per eleggere i componenti togati del CSM, su 7.872 elettori, hanno espresso la loro preferenza 4.091 (affluenza al 51,97%): 3.189 sono stati i voti espressi a favore di un sistema “ad ispirazione proporzionale”, mentre 745 sono stati quelli favorevoli al maggioritario» (Anm, Cdc, 5 febbraio 2022, www.associazionemagistrati.it/doc/3731/il-cdc-dellanm-prende-atto-degli-esiti-del-referendum.htm).

7. Così G. Silvestri, Notte e nebbia, op. cit., e R. Romboli, Quale legge elettorale, per quale Csm, in Questione giustizia online, 25 maggio 2020, www.questionegiustizia.it/articolo/quale-legge-elettorale-per-quale-csm_25-05-2020.php.

8. Il gruppo di Autonomia e Indipendenza non è riuscito, neanche con il meccanismo dei resti, a ottenere un seggio.

9. Guardando al risultato elettorale relativo all’elezione di 13 magistrati con funzioni giudicanti di merito, categoria in cui tutte le sensibilità culturali della magistratura erano presenti, i candidati collegati al gruppo di Magistratura Indipendente hanno ottenuto complessivamente 2115 voti (30,87%), conquistando 4 seggi (30%); quelli di Area DG 1319 voti (19,25%), conquistando sempre 4 seggi (30%); quelli di Unicost 1193 voti (17,42%), conquistando tre seggi (23%); quelli di Magistratura democratica 879 voti (12,83%), conquistando un seggio (7%); quelli collegati al Comitato Altra Proposta 621 voti (9,06%), conquistando un seggio (7%).

Gli stessi risultati, se riferiti a un sistema proporzionale con collegio unico nazionale, avrebbero consentito di eleggere una rappresentanza più in linea con il pluralismo effettivo esistente in magistratura (MI avrebbe avuto 4 seggi; Area DG 2 seggi, Unicost 2 seggi, Md 2 seggi, Comitato Altra Proposta 1 seggio, e avrebbero ottenuto un seggio sia il gruppo di A&I, che ha avuto 377 voti, sia il gruppo dei restanti candidati tra loro collegati, che hanno ottenuto 346 voti.

Si precisa che i dati qui riportati risultano dal sito del Consiglio superiore e sono in attesa di validazione da parte della Commissione elettorale centrale – cfr. https://csmapp.csm.it/web/csm-internet/attualita/news.

10. Grande disaffezione, manifestata attraverso le schede bianche, si era registrata nelle elezioni del Consiglio superiore del 2018 nella categoria dei pubblici ministeri, quale reazione alla scelta di avere 4 candidati per 4 seggi.

11. Così W. Veltroni, La solitudine (e le ragioni) del non voto, Corriere della Sera, 28 settembre 2022.

12. «Una previsione che lascia riflettere perché quando prevale la preoccupazione di valutare l’operato professionale sulla base di una acritica conformità (anche nei gradi successivi) si dà ingresso ad un lento ma inesorabile mutamento della funzione giurisdizionale: il pensiero si accomoda così, quasi senza accorgersene, sulla soluzione meno invadente, sulla soluzione meno dirompente, sulla soluzione che consente di rischiare meno». Così L. De Renzis, in Questione giustizia online, 27 maggio 2022, www.questionegiustizia.it/articolo/le-domande-di-questione-giustizia-a-a-luisa-de-renzis-sostituta-procuratrice-generale-presso-la-corte-di-cassazione.

13. Cfr. E. Maccora, Le domande, op. cit.

14. «Il progetto di riforma è ispirato ad un modello organizzativo ormai desueto (perché già sperimentato come inadatto a regolare organizzazioni produttive multilivello), puntando a raggiungere la migliore efficienza del sistema attraverso: l’accentuazione della piramide gerarchica (estesa anche agli Uffici giudicanti); l’utilizzo della leva disciplinare quale strumento di sollecitazione dell’efficienza numerica; la valorizzazione delle statistiche di produttività nelle valutazioni individuali. Si tratta di uno schema d’intervento pre-moderno, inadeguato a governare strutture produttive complesse; non a caso, i modelli attuali di gestione di queste ultime privilegiano criteri di organizzazione orizzontali che valorizzano le responsabilità collettive in luogo di quelle individuali, accentuando le potenziali creative ed innovative dei singoli, attraverso un loro maggiore coinvolgimento nelle scelte organizzative. Insomma, ancora una dimostrazione della grande modernità della previsione dell’art. 107 della Costituzione, messa in crisi dal progetto di riforma che esaltando la gerarchizzazione dei rapporti tra magistrati, ne rafforza gli effetti, utilizzando il disciplinare non già in coerenza con il suo ruolo fisiologico di strumento di conformazione al modello costituzionale, ma piuttosto quale strumento di repressione del talento del singolo, in funzione della garanzia dei target di produzione numerica fissati dal dirigente, su cui, poi, lo stesso dirigente sarà sottoposto a verifica». Così S. Musolino, in Questione giustizia online, 3 giugno 2022, www.questionegiustizia.it/articolo/le-domande-di-questione-giustizia-a-stefano-musolino.

15. Così G. Silvestri, Notte e nebbia, op. cit.

16. Cfr. S. Beccaglia e S. Colombo, Il tirocinio ex art. 73 dl 69/2013. Due tirocinanti raccontano “in diretta” la propria esperienza, in Questione giustizia online, 14 ottobre 2019, www.questionegiustizia.it/articolo/il-tirocinio-ex-art-73-dl-692013-due-tirocinanti-raccontano-in-diretta-la-propria-esperienza_14-10-2019.php.

17. Il 28 settembre 2022, il Consiglio dei ministri ha approvato in via definitiva e all’unanimità i relativi decreti legislativi. Per l’ordinamento giudiziario, la delega deve essere esercitata entro il 21 giugno 2023.

18. Enrico Costa annuncia la presentazione di un disegno di legge per separare le carriere dei giudici e dei pm, cfr. L. Milella, Riforma giustizia, processo civile e penale, il sì unanime di Palazzo Chigi. Cartabia: “Una giustizia più vicina ai bisogni del cittadini”, La Repubblica (online), 29 settembre 2022 (www.repubblica.it/politica/2022/09/29/news/processo_civile_e_penale_ultimo_si_unanime_di_palazzo_chigi_cartabia_riforme_per_una_giustizia_piu_vicina_ai_bisogni_dei-367779984/). Proposta  di legge  in dieci articoli effettivamente presentata, con previsione di concorsi distinti per giudici e pubblici ministeri e di due Csm diversi, di cui dà notizia L. Milella: Carriere separate per giudici e pm, da Costa di azione la prima proposta di legge, La Repubblica (online),  8 ottobre 2022  (www.repubblica.it/politica/2022/10/08/news/carriere_separate_per_giudici_e_pm_da_costa_di_azione_la_prima_proposta_di_legge-369075537/).

19. B. Flammeri, Il centrodestra: riforma Cartabia non convince, pronti a rivederla. L’obiettivo della coalizione è la separazione delle carriere, Terzo Polo d’Accordo, Il Sole 24 Ore, 29 settembre 2022.

20. «Ora le riforme della giustizia fondamentali per il PNRR sono state tutte approvate in via definitiva»: così ha dichiarato la Ministra Marta Cartabia dopo il via libera del Consiglio dei ministri tenutosi nel pomeriggio del 28 settembre 2022.

21. Nel programma di Fratelli d’Italia si legge: «[s]eparazione delle carriere tra magistratura inquirente e giudicante, con concorsi distinti e impossibilità di passaggio di funzioni. Riforma del Csm con sorteggio dei membri per sconfiggere la lottizzazione correntizia che ha fortemente minato l’indipendenza e l’autorevolezza della magistratura, revisione degli incarichi fuori ruolo al fine di ricondurre più magistrati possibili allo svolgimento delle funzioni loro proprie e sostenere il lavoro delle procure nel garantire la giustizia» (p. 33, www.fratelli-italia.it/programma/). In quello della Lega: «Per una giustizia più equilibrata e una effettiva parità delle parti, è indispensabile separare le carriere di giudici e pubblici ministeri, creando due Csm. Occorre un ulteriore, decisivo passo verso la separazione delle carriere, che crei un solco profondo tra funzione requirente e funzione giudicante. A tale scopo è necessario che ci siano due Csm e concorsi separati per pubblico ministero e giudice. Per garantire l’effettiva terzietà e imparzialità nello svolgimento della funzione giudicante non è sufficiente che i magistrati si distinguano solo per funzione. È necessaria una riforma costituzionale, che imponga la distinzione dei ruoli nell’ordinamento giudiziario. (…) Sorteggio degli eleggibili, previa individuazione dei requisiti minimi di professionalità, autorevolezza ed esperienza. Divieto per i Consiglieri del Csm uscenti di essere trasferiti, nei primi cinque anni dalla cessazione dall’incarico, alla Corte di Cassazione o all’Ufficio del Massimario. Legificazione delle circolari del Csm. (…) È necessario assicurare l’effettiva responsabilità del magistrato per errori commessi nell’esercizio della funzione» (p. 87, https://cdn.pagellapolitica.it/wp-content/uploads/2022/08/Programma_Lega_2022.pdf). In quello di Forza Italia: «Riforma della giustizia e dell’ordinamento giudiziario, separazione delle carriere e riforma del CSM» (p. 4, https://dait.interno.gov.it/documenti/trasparenza/POLITICHE_20220925/Documenti/43/(43_progr_2_)-pdfa_-_programma_forza_italia_politiche_2022.pdf). Ma anche altre forze politiche esprimono programmi non molto diversi. Ad esempio, in quello di Azione-Italia Viva si legge: «approvazione del DDL di iniziativa popolare promosso dalle Camere Penali sulla separazione delle carriere tra giudici e PM, per assicurare la effettiva parità tra accusa e difesa. Previsione di un sistema di valutazione di professionalità dei magistrati effettivo e puntuale, anche da parte dei rappresentanti delle università e dell’avvocatura all’interno dei consigli giudiziari. Revisione della riforma del CSM adottata nell’ultima legislatura al fine di superare davvero il sistema delle correnti» (p. 17, https://dait.interno.gov.it/documenti/trasparenza/POLITICHE_20220925/Documenti/7/(7_progr_2_)-programma_azione-italia_viva-calenda.pdf).

La riforma dell’ordinamento giudiziario e il concorso in magistratura: progressi, dubbi, questioni aperte

di Daniele Mercadante

Le modifiche apportate dalla delega alla disciplina del concorso per l’accesso alla magistratura ripristinano l’accesso con la sola laurea in giurisprudenza, una misura equa e razionale. Purtroppo il concorso necessita, se si vuole che contribuisca ad un miglioramento dello stato della magistratura, di diverse altre riforme, non tutte a costo zero, che il governo non ha nemmeno preso in considerazione, rivelando, sul tema, una conoscenza assai superficiale delle questioni rilevanti. Se la magistratura, come è ormai chiaro, è considerata un’azienda, ne è pessimo amministratore chi non si cura troppo del reclutamento del personale.

1. Introduzione / 2. Il ritorno a un concorso aperto ai semplici laureati in giurisprudenza / 3. La possibilità di iniziare il tirocinio presso procure, tribunali e corti dopo il superamento dell’ultimo esame del corso di laurea in giurisprudenza e prima della discussione della tesi di laurea / 4. L’organizzazione di corsi di preparazione al concorso da parte della Scuola superiore della magistratura / 5. Le modifiche alle prove scritte del concorso / 6. La riduzione delle materie oggetto della prova orale / 7. Le riforme di cui il concorso in magistratura avrebbe necessità, e che il disegno di delega legislativa non contempla / 7.1. La riduzione dei tempi di svolgimento del concorso e la loro sincronizzazione con quelli relativi alle prese di possesso e ai trasferimenti / 7.2. La riduzione dei candidati al concorso e l’introduzione di una quarta prova scritta / 7.3. Aumentare le tutele dell’imparzialità del concorso in magistratura, come di tutte le selezioni pubbliche / 7.4. Rivedere l’organizzazione degli studi in giurisprudenza quale contributo a una riqualificazione delle professioni legali

1. Introduzione

L’accesso alla magistratura è questione di rilevanza ad un tempo costituzionale e amministrativa. Da una parte, le modalità di ammissione alla magistratura sono oggetto diretto di un intero articolo della Costituzione repubblicana, il 106, a limitazione di possibili arbitri delle maggioranze volti a immettere in magistratura persone gradite, o ad ostacolare l’ingresso di classi di cittadini, o di singoli, poco disposti all’allineamento e all’ossequio. Dall’altra, organizzare modalità di accesso alla magistratura eque ed efficienti assume una certa rilevanza nell’ambito più complessivo della buona gestione della macchina giudiziaria, e può apportare benefici non trascurabili sia agli attori professionalmente coinvolti – funzionari, magistrati, avvocati –, sia al pubblico che entra in contatto, anche solo occasionalmente, con il mondo delle procure, dei tribunali e delle corti.

Il 17 giugno 2022, il Parlamento ha definitivamente approvato la legge n. 71/2022 («Deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura»), che interviene, tra le altre materie relative all’ordinamento giudiziario, sulla disciplina del concorso in magistratura.

Questo articolo illustra l’intervento riformatore ed esprime una valutazione sui suoi singoli punti, per poi soffermarsi su taluni aspetti problematici dell’attuale sistema di reclutamento dei magistrati, che non sono stati oggetto di attenzione da parte del Governo e che si ritengono, tuttavia, di grande importanza ove si vogliano apportare dei miglioramenti allo stato di cose presente.

Le proposte di delega legislativa relative al reclutamento nella magistratura sono contenute nell’articolo 4 del ddl, e riguardano:

I. la possibilità di accedere al concorso in magistratura con la sola laurea in giurisprudenza, senza la necessità di conseguire titoli o di maturare esperienze supplementari (art. 4, comma 1, lett. a);

II. la possibilità di iniziare il tirocinio della durata di diciotto mesi presso procure, tribunali e corti, previsto dal dl n. 69/2013, art. 73, dopo il superamento dell’ultimo esame di profitto del corso di studi in giurisprudenza, anziché, come è disposto attualmente, dopo la laurea (art. 4, comma 1, lett. b);

III. L’organizzazione, da parte della Scuola superiore della magistratura, anche presso sedi decentrate, di corsi per la preparazione al concorso in magistratura, per iscriversi ai quali gli aspiranti dovrebbero: a) avere almeno iniziato il tirocinio di cui al punto II che precede, oppure b) avere fatto parte dell’ufficio del processo, di cui al dl n. 80/2021, art. 14, e avere soddisfatto i requisiti di rendimento negli studi universitari di giurisprudenza necessari per accedere al tirocinio (art. 4, comma 1, lett. c);

IV.  la possibilità che le prove scritte del concorso in magistratura, di diritto civile, penale e amministrativo, richiedano la trattazione delle questioni proposte ai candidati «anche alla luce dei principi costituzionali e dell’Unione europea», e la prescrizione che tali prove abbiano «la prevalente funzione di verificare la capacità di inquadramento teorico-sistematica dei candidati» (art. 4, comma 1, lett. d);

V. la diminuzione del numero delle materie la cui conoscenza verrebbe verificata nella prova orale del concorso, con il mantenimento “almeno” delle seguenti: diritto civile, diritto penale, diritto processuale civile, diritto processuale penale, diritto amministrativo, diritto costituzionale, diritto dell’Unione europea, diritto del lavoro, diritto della crisi e dell’insolvenza e ordinamento giudiziario, e con il mantenimento, altresì, del colloquio in lingua straniera previsto dal d.lgs n. 160/2006, art. 1, comma 4 (art. 4, comma 1, lett. e).

2. Il ritorno a un concorso aperto ai semplici laureati in giurisprudenza

L’attuale concorso in magistratura, articolato in alcune prove scritte e in un grand oral sulle materie sulle quali vengono sostenuti gli scritti e diverse altre, deve ricondursi a un impianto risalente almeno all’opera riformatrice del Ministro Zanardelli, alla fine del XIX secolo. Questo concorso è sempre stato aperto ai semplici laureati in giurisprudenza, senza requisiti ulteriori.

Con l’istituzione delle scuole di specializzazione per le professioni legali, ormai ben più di vent’anni fa, ha iniziato a fare il proprio ingresso nell’ordinamento una lunga serie di requisiti supplementari, alternativi tra loro, per poter accedere al concorso. Attualmente, come disposto dall’art. 2 d.lgs n. 160/2006, per poter presentare domanda è necessario, oltre che avere ottenuto la laurea in giurisprudenza, il possesso di uno dei seguenti requisiti: essere magistrati amministrativi o contabili; procuratori dello Stato; dipendenti pubblici con  qualifica  dirigenziale e con cinque  anni  di  anzianità; docenti universitari di ruolo di materie giuridiche; abilitati all’esercizio della professione forense; magistrati onorari con sei anni di anzianità; diplomati presso una scuola di  specializzazione per le professioni legali istituita ai sensi del d.lgs n. 198/1997; dottori di ricerca in materie giuridiche; diplomati presso una scuola di specializzazione almeno biennale istituita ai sensi del dPR n. 162/1982.

Questo cd. “concorso di secondo grado” (in quanto non accessibile ai semplici laureati) è stato a suo tempo introdotto per ridurre il numero dei partecipanti, che aveva subito un notevole incremento, e aveva così messo in crisi una macchina concorsuale già in notevole difficoltà, e al fine d’inaugurare, a imitazione di quanto era stato fatto in Germania, una formazione comune e di auspicata alta qualità per i laureati in giurisprudenza intenzionati a divenire avvocati, notai o magistrati, attraverso l’istituzione delle scuole di specializzazione per le professioni legali presso le facoltà di giurisprudenza.

Più di vent’anni dopo, il meno che si possa dire è che nessuno degli obiettivi è stato conseguito. Il progetto iniziale prevedeva una severa restrizione dell’accesso al concorso, da riservarsi tendenzialmente ai soli diplomati delle scuole di specializzazione, ma la successiva, graduale apertura alle numerose categorie che si sono elencate in precedenza ha abbattuto qualsiasi argine opponibile a una partecipazione di massa. Quanto alle scuole di specializzazione per le professioni legali, il loro fallimento in quanto centri di formazione comuni alle professioni legali “in senso stretto” (avvocatura, notariato e magistratura), e anche solo quali concorrenti credibili delle scuole notarili e dei centri privati per la preparazione al concorso in magistratura, è talmente eclatante che insistervi sarebbe inutile, se non si fosse costretti a osservare che la riforma che qui si commenta, lungi dal prevederne la chiusura, appare potenzialmente idonea a prolungarne l’esistenza, per motivi che francamente sfuggono.

L’unico risultato di rilievo della sperimentazione del “concorso di secondo grado” è consistito in un ingiustificato prolungamento, anche di anni, dei tempi necessari ai neolaureati per poter partecipare al concorso, senza alcuna garanzia di retribuzione, o anche solo di rimborso delle spese affrontate, e con ben scarse prospettive che tale periodo supplementare di disoccupazione o di precariato venga quanto meno parzialmente compensato da un’offerta formativa di riconosciuto valore.

Vent’anni di mal concepiti e male attuati propositi riformatori, dunque, hanno preservato un concorso oltremodo affollato e lento oltre ogni ragionevolezza, precludendolo, in sostanza, ai soli neolaureati in situazione di difficoltà economica, senza riguardo per la loro effettiva preparazione.

A fronte di un tale assetto normativo, la cui vigenza si è protratta per un tempo francamente intollerabile, attesa la prova desolante che da subito ha offerto, la riapertura del concorso ai neolaureati, se non risolverà il più che serio problema dell’affollamento delle prove, potrebbe quanto meno sanare l’ingiustizia che è stata perpetrata gratuitamente per diversi lustri a danno dei laureati più meritevoli, e in particolare di quelli meno agiati tra loro, che dovrebbero poter accedere immediatamente al concorso, senza incorrere in spese e attese che altro non possono ritenersi se non sostanzialmente inutili, in quanto insuscettibili di garantire loro una significativa formazione o maturazione supplementare.

Ho scritto “dovrebbero”, perché la delega prevede che i laureati «possano essere immediatamente ammessi» al concorso. Si fa notare che una formula analoga era prevista, in una precedente versione del disegno di delega, in materia di corsi di preparazione al concorso, che la Scuola superiore della magistratura “avrebbe potuto” organizzare; tale disposizione è stata corretta, nel testo che qui si commenta, sostituendo la facoltà con un obbligo posto a carico della Scuola (che, secondo l’ultima versione disponibile, “organizza” senz’altro i corsi). Rimane pertanto il dubbio che il legislatore delegato possa limitare la facoltà di accesso immediato al concorso ad alcune categorie soltanto di neolaureati (introducendo uno sbarramento parametrato al voto di laurea, o alla media dei risultati ottenuti negli esami di profitto).

Ora, come si argomenterà in seguito, questo potrebbe rivelarsi opportuno, ma solo ed esclusivamente se tali limitazioni venissero imposte, identiche e senza alcuna eccezione, a tutti i partecipanti, a prescindere dai titoli posseduti, dai precedenti concorsi superati, dalle abilitazioni ottenute. Sembra, però, che la facoltà di limitare la partecipazione al concorso di categorie diverse dai neolaureati non rientri tra i criteri direttivi del disegno di delega. Limitare in qualche modo l’accesso al concorso dei (soli) neolaureati apparirebbe del tutto irrazionale, laddove permanesse la possibilità di assicurarsi l’ammissione frequentando le scuole di specializzazione per le professioni legali, che vedrebbero così prolungata un’esistenza che si ritiene ormai priva di giustificazione, o laddove venisse salvaguardata l’attuale ammissibilità indiscriminata al concorso, senza riguardo ai risultati conseguiti negli studi universitari, di centinaia di migliaia di funzionari pubblici e di avvocati.

3. La possibilità di iniziare il tirocinio presso procure, tribunali e corti dopo il superamento dell’ultimo esame del corso di laurea in giurisprudenza e prima della discussione della tesi di laurea

La misura va salutata con favore. Attualmente, il tirocinio di diciotto mesi presso procure, tribunali e corti è riservato a quei laureati «che abbiano riportato una media di almeno 27/30 negli esami di diritto costituzionale, diritto privato, diritto processuale civile, diritto commerciale, diritto penale, diritto processuale penale, diritto del lavoro e diritto amministrativo, ovvero un punteggio di laurea non inferiore a 105/110» (dl n. 69/2013, art. 73, comma 1).

Considerata l’elevata selettività degli esami di profitto menzionati dalla norma, l’apertura del tirocinio a chi debba ancora sostenere il solo esame di laurea, ma abbia conseguito una media di almeno 27/30 in tali esami, non diminuirebbe verosimilmente in alcun modo la qualità dei partecipanti. L’apertura deve in questo senso considerarsi un opportuno incentivo offerto ai migliori studenti affinché, se lo desiderano, inizino quanto prima il tirocinio.

4. L’organizzazione di corsi di preparazione al concorso da parte della Scuola superiore della magistratura

L’incarico alla Scuola deve fare oggetto di un apprezzamento e di qualche cautela. L’apprezzamento discende dalla previsione della limitazione della platea dei possibili iscritti a tali corsi alle sole persone che abbiano ottenuto, all’esito degli studi di giurisprudenza, i risultati previsti ai fini dell’ammissibilità ai tirocini presso procure, tribunali e corti, ovverosia, come già riportato al par. 3, a chi abbia ottenuto una media di almeno 27/30  negli esami di diritto costituzionale, diritto privato, diritto processuale civile, diritto commerciale, diritto penale, diritto processuale penale, diritto del lavoro e diritto amministrativo, o un punteggio di laurea non inferiore a 105/110. In tale modo i corsi saranno frequentati solo da persone la cui solida preparazione di base permetterà di sviluppare un percorso didattico assai approfondito, ambizioso, di ampio respiro, e gli allievi potranno imparare, oltre che dai propri insegnanti, anche – se non soprattutto – dal mutuo confronto d’idee, così come saranno chiamati a fare una volta divenuti magistrati.

Quanto alle cautele, occorre avvertire che dei corsi che possano efficacemente concorrere con quelli impartiti dai centri di preparazione privati presuppongono necessariamente la disponibilità di ampie risorse economiche, e una selezione qualificata, imparziale e severa dei docenti. Se il legislatore non intendesse assumersi con serietà e con una fondata prospettiva di successo questi impegni, meglio sarebbe rinunciare a un’ambizione che verrebbe altrimenti percepita fin da subito come velleitaria, al pari di quella, improvvida, che ha portato alla creazione delle scuole di specializzazione per le professioni legali.

Ancora, preme ricordare che la Costituzione italiana prevede che «[l]’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento», e che «[e]nti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato» (art. 33).

Chi scrive non riesce a sfuggire al dubbio che la previsione relativa all’istituzione di corsi di preparazione al concorso da parte della Scuola superiore della magistratura sia il frutto di un irrazionale pregiudizio ostile, diffusosi in taluni settori della magistratura, e non solo, nei riguardi del fenomeno delle scuole private di preparazione ai pubblici concorsi, in seguito a una grave vicenda di cronaca che ha coinvolto alcune persone impegnate nell’organizzazione di uno specifico corso, e che sembra avere attratto l’attenzione di un pubblico in gran parte piuttosto provinciale, soprattutto per un riflesso condizionato di morboso voyerismo sessista relativo ad aspetti bassamente pruriginosi, più che per un anelito alla riflessione sui problemi della formazione e sui rapporti tra docenti e discenti maggiorenni (problema oltremodo serio, e che dovrebbe fare oggetto di un’approfondita indagine in molti ambiti, privati e pubblici).

Si ritiene dunque utile rimarcare che l’organizzazione di corsi per la preparazione ai pubblici concorsi è attività protetta dalla Costituzione repubblicana in quanto diretta alla diffusione del sapere, e per questo è attratta al novero delle libertà fondamentali, anche laddove venga esercitata in forma non gratuita, e che l’iniziativa relativa all’organizzazione di corsi pubblici di preparazione al concorso partirebbe su di un piede sbagliato laddove venisse intesa come attività “a dispetto” di quella esercitata dai privati.

5. Le modifiche alle prove scritte del concorso

A partire dall’instaurazione della Repubblica, le prove scritte del concorso in magistratura sono state tre, centrate sul diritto civile, sul diritto penale e sul diritto amministrativo (in epoca immediatamente anteriore la prova di diritto civile comprendeva anche il diritto commerciale). Fino al concorso indetto col dm 9 dicembre 1998, la prova di diritto civile includeva riferimenti al diritto romano.

L’intervento governativo prevede che le prove scritte consistano «nello svolgimento di tre elaborati scritti, rispettivamente vertenti sul diritto civile, sul diritto penale [e] sul diritto amministrativo, anche alla luce dei principi costituzionali e dell’Unione europea».

Che il magistrato italiano sia, prima ancora che garante della legalità nel suo complesso, garante di quella legalità suprema che è quella costituzionale, non può porsi in dubbio, e non può non salutarsi con favore il ritorno del diritto costituzionale tra le materie delle tracce scritte.

Quanto al diritto dell’Unione europea, anch’esso è parte integrante dell’attuale sistema normativo, con la posizione di primazia sul diritto nazionale che, negli ambiti di sua competenza, gli è propria.

Sulla disposizione, che, nella formulazione che si è riportata, appare reintrodurre elementi di contaminazione transdisciplinare in tracce centrate su singole materie, si osserva che essa non appare isolata nel panorama normativo. Attualmente, tra le prove scritte del concorso per avvocato dello Stato, vi è un tema «di carattere teorico in diritto civile con riferimento al diritto romano»; tra le prove scritte del concorso per consigliere di Stato vi è un tema in «diritto civile e commerciale, con riferimenti al diritto romano»; tra le prove scritte del concorso per referendario della Corte dei conti vi è un tema in «diritto civile e diritto commerciale, con riferimenti al diritto processuale civile».

La denominazione di queste prove, al pari di quella di diritto civile del concorso per magistrato ordinario, prima della sciagurata eliminazione dei riferimenti al diritto romano, consente al candidato di comprendere e prevedere con sufficiente esattezza che cosa verrà richiesto in sede concorsuale, e in quale modo possa prepararsi al meglio. Non altrettanto si può dire della formulazione «diritto civile, diritto penale e diritto amministrativo, anche alla luce dei principi costituzionali e dell’Unione europea».

Per quanto riguarda il diritto costituzionale, esso è quasi per definizione un “diritto di (e dei, e sui) principi”, e di conseguenza è ovvio ritenere che il candidato dovrà prepararsi senz’altro anche attraverso lo studio delle opere manualistiche più affermate di diritto costituzionale – ciò che si ritiene auspicabile e di sicuro giovamento, per i magistrati e per tutti gli attori del processo.

Quanto al diritto dell’Unione europea, la sua vastità, la sua fluidità e il suo consistere di una più che vasta congerie di principi relativi a settori estremamente disomogenei, consiglierebbero di specificare che ai candidati all’ingresso in magistratura verrà richiesta, in sede di prove scritte, una trattazione dei soli principi fondamentali (ovverosia costituzionali in senso lato) del diritto dell’Unione europea. Non farlo significherebbe disorientare ingiustamente i candidati e accordare una discrezionalità pericolosa ed eccessiva alla commissione esaminatrice.

L’art. 4, comma 1, lett. c-bis del disegno di delega prevede inoltre, quanto alle prove scritte del concorso, che queste abbiano quale funzione prevalente quella «di verificare la capacità di inquadramento teorico-sistematica dei candidati».

La disposizione si presta a un’osservazione.

Attualmente – e da molti anni, purtroppo – le prove scritte del concorso in magistratura, considerata l’apertura pressoché indiscriminata a qualunque tipo di laureato, anche il meno meritevole, purché non giovanissimo, sono investite della prevalente funzione di permettere una verifica della capacità del candidato di esprimersi in una lingua italiana passabilmente intelligibile, incombenza che verrebbe ristretta a casi del tutto marginali laddove si prendesse atto della necessità di ammettere al concorso i candidati non già, come accade attualmente, sulla base della disponibilità di ampi mezzi di sussistenza e dell’ostinazione, bensì premiando la laboriosità e il talento (come previsto esplicitamente dall’art. 34, comma 3, Cost. e, implicitamente ma sempre piuttosto chiaramente, dai successivi art. 97, comma 3, e 106, comma 1).

Laddove, come si auspica, il concorso in magistratura venisse organizzato in modo tale da non dover più assolvere in primo luogo il compito – umiliante per il Paese, per i commissari e per i candidati – di verificare la conoscenza della grammatica e della sintassi italiane di base, la prescrizione di cui al disegno di delega legislativa, relativa al privilegio da riservarsi alla valutazione delle capacità d’inquadramento teorico-sistematico delle questioni giuridiche, diverrebbe attuabile, e il suo intento sarebbe da condividersi. Sembrerebbe difatti che la disposizione sia volta a scongiurare due ipotetiche, pericolose inclinazioni delle commissioni esaminatrici: quella a proporre tracce prevalentemente tecnico-pratiche, e quella a promuovere un nozionismo che finisca per premiare la conoscenza di particolari decisioni giurisprudenziali, in luogo della capacità ricostruttiva del quadro ordinamentale.

6. La riduzione delle materie oggetto della prova orale

La previsione non toglierebbe alla prova il suo carattere di grand oral, di passaggio emozionante, angoscioso e severamente formativo, una sorta di “rito d’iniziazione” che i magistrati ricordano spesso con timore e tremore, e che deve purtroppo ritenersi il prezzo finale dell’accesso a una funzione pubblica di elevata responsabilità. Si segnala come la prova di diritto fallimentare (nella sua nuova denominazione di «diritto della crisi e dell’insolvenza») dovrebbe essere ancora affiancata da una verifica sul diritto commerciale, che non pare davvero possibile escludere dalle prove scritte e dall’orale.

7. Le riforme di cui il concorso in magistratura avrebbe necessità, e che il disegno di delega legislativa non contempla

7.1. La riduzione dei tempi di svolgimento del concorso e la loro sincronizzazione con quelli relativi alle prese di possesso e ai trasferimenti

Il principale e più atteso intervento riformatore, tra quelli che si sono illustrati, riguarda la riapertura del concorso in magistratura ai neolaureati in giurisprudenza. Il motivo per il quale tale riapertura è stata da più parti domandata risiede nell’evidente ingiustizia di un assetto normativo, quello vigente, che ritarda l’entrata nel mondo del lavoro di candidati senz’altro meritevoli senza che tale procrastinazione apporti alcun apprezzabile beneficio, né all’amministrazione della giustizia, né ai candidati. Stando così le cose, non si può fare a meno di segnalare come lo stesso criterio di giudizio imponga di provvedere a una severa limitazione della durata, da sempre abnorme, della procedura concorsuale, che può superare i due anni e mezzo. Anche in questo periodo, come in quello della preparazione vera e propria, al concorrente è quasi preclusa ogni altra attività e, dunque, anche tale lungo intervallo di tempo scoraggerà chi voglia seriamente impegnarsi nel concorso, e in particolare i candidati meno benestanti, benché meritevoli.

Che possano trascorrere due anni e mezzo dal momento in cui ci si iscrive al concorso al giorno in cui si apprende la graduatoria degli ammessi, oltre a essere – e si usano i termini che seguono con piena consapevolezza – una vergogna e uno scandalo, testimonia della deplorevole carenza di mezzi e capacità organizzative ed amministrative che affligge l’apparato della giustizia.

È imperativo – e la realizzazione di questi auspici non è tecnicamente troppo difficoltosa – che il concorso in magistratura:

a) abbia una durata complessiva, dalla pubblicazione del bando alla pubblicazione della graduatoria degli ammessi, uguale o inferiore all’anno;

b) venga bandito ogni anno nello stesso giorno (con un’approssimazione di una settimana al massimo);

c) veda le prove scritte svolgersi ogni anno negli stessi tre giorni (con un’approssimazione di una settimana al massimo);

d) veda la correzione delle prove scritte terminare nello stesso giorno (con un’approssimazione di due settimane al massimo);

e) veda le prove orali iniziare e concludersi ogni anno negli stessi giorni (con un’approssimazione di una settimana al massimo);

f) termini ogni anno nello stesso giorno (con un’approssimazione di tre settimane al massimo).

La riduzione dei tempi e il rispetto dei termini di fase possono ottenersi: attraverso una scansione esatta e inderogabile delle varie fasi strettamente burocratiche del procedimento, individuando un contingente di personale amministrativo da adibire obbligatoriamente ai relativi incombenti, che sia stabile e numericamente più che adeguato al compito; attraverso l’eventuale nomina, una volta conosciuto il numero dei candidati i cui temi dovranno essere corretti, di commissari supplementari, in un numero tale che a ogni sottocommissione venga assegnata la correzione di un numero di elaborati che possa essere agevolmente gestito in tre mesi di sedute; attraverso l’eventuale nomina, una volta conosciuto il numero dei candidati ammessi agli orali, di commissari supplementari, in un numero tale che a ogni sottocommissione venga assegnato un numero di candidati che sia possibile esaminare in un mese.

Si sottolinea che una riforma di questo genere permetterà di attuare una sincronizzazione pressoché esatta dei tempi del concorso con quelli relativi alle prese di possesso e ai trasferimenti dei magistrati – che dovranno avere luogo ogni anno negli stessi giorni, con un’approssimazione di una settimana. Questo permetterà al Consiglio superiore di provvedere alle necessità delle procure, dei tribunali e delle corti maggiormente bisognosi di nuovi magistrati senza che rimangano – eccettuate ipotesi marginali, e comunque in misura più che grandemente ridotta rispetto all’attuale – in situazioni di grave e prolungata carenza d’organico, o in balia del successo di bandi speciali, applicazioni, supplenze etc., che non possono che tamponare una carenza organizzativa e di risorse creandone un’altra, sperabilmente, ma non immancabilmente, meno seria.

7.2. La riduzione dei candidati al concorso e l’introduzione di una quarta prova scritta

Non è raro che al concorso in magistratura si iscrivano più di 15mila candidati, a fronte di bandi che generalmente non prevedono più di 350 posti disponibili. Ancora negli anni sessanta del secolo scorso, i partecipanti erano meno di mille, per un numero di posti disponibili non di molto inferiore a quello attuale.

Contribuiva a tale scarsa affluenza una serie di fattori sui quali attualmente non è possibile fare assegnamento: la limitazione della possibilità d’iscriversi alla facoltà di giurisprudenza ai soli diplomati del liceo classico (fino al 1969); l’effetto dissuasivo verso i candidati meno seri esercitato dai riferimenti al diritto romano nella prova scritta di diritto civile (fino al 1998); la credibile prospettiva – non una certezza, ma una concreta possibilità – di ottenere redditi più che decorosi intraprendendo la professione forense (fino allo scriteriato strangolamento per affollamento del mercato dell’assistenza legale).

Negli ultimi quindici anni circa, la partecipazione al concorso in magistratura è poi ulteriormente aumentata perché il sostanziale e “selvaggio” blocco delle assunzioni nel settore pubblico, comprensivo dell’insegnamento universitario, ha indirizzato verso la magistratura molti brillanti laureati che, in altre epoche, si sarebbero diretti verso tale sbocco professionale.

Le attuali prove scritte del concorso non sono tali da scoraggiare immediatamente troppi candidati, come testimoniano il numero degli iscritti e quello dei candidati che consegnano gli elaborati per la correzione.

Il peggior servizio che questo stato di cose rende è quello ai candidati che non superano il concorso: dopo anni di un ingrato sforzo, dopo migliaia di ore di studio, che avrebbero potuto dedicare a traguardi raggiungibili, illusi da un’apparente semplicità (e dall’apparente nozionismo) dei temi scritti, e magari dopo avere speso molto denaro in corsi di preparazione per una carriera che un’onesta analisi del loro potenziale gli avrebbe rivelato come quasi certamente preclusa, si ritrovano, senza alcun risarcimento, più poveri di energie, di tempo, di prospettive di carriera.

Parafrasando un adagio vecchio quanto l’idea di selezionare gli aspiranti ad una carica sulla base dei risultati di prove di conoscenza, si può dire che il concorso in magistratura non serve a valutare quali candidati saranno dei buoni magistrati (occorrerebbero, per questo, delle capacità divinatorie), ma quali candidati siano maggiormente in grado di superare dei concorsi in magistratura. Il che non è così deprimente come potrebbe sembrare a prima vista: se le prove sono ben congegnate, la capacità di superare concorsi in magistratura può tenere il luogo, con un’accettabile approssimazione, dell’inconoscibile indice di capacità ad essere un buon magistrato.

Non vi è dubbio sul fatto che le prove scritte, sulle tre materie di diritto sostanziale (civile, penale, amministrativo) che con più frequenza il magistrato medio si trova a dover trattare, costituiscano un buon banco di prova sul quale misurare l’attitudine del candidato. Ma si tratta di materie tecniche, professionalizzanti, seppure di ampio respiro. Deve essere salutata con favore, come si è detto, l’apertura che il disegno di delega effettua su due meta-materie di più ampio raggio: il diritto costituzionale interno e dell’Unione europea. Ma forse non basta.

Quello che la somministrazione di una prova di diritto civile comprensiva di elementi di diritto romano permetteva di “comunicare” al concorrente, era l’esigenza, da parte dell’ordinamento, di reclutare magistrati che si dimostrassero degni di una tradizione non solo strettamente giuridica, ma umanistica, in quel peculiare senso che ha reso degna di lode nel mondo la nostra cultura.

L’attuale prova scritta diviene, ogni anno che passa, un paradosso sempre meno sopportabile: proprio nell’epoca nella quale “ricordare” le norme diviene meno importante (ci sono la digitalizzazione di dottrina e giurisprudenza e i motori di ricerca), la prova sembra chiudersi in un nozionismo sempre più ridondante, laddove quello che il magistrato di domani dovrà dimostrare (e in questo nessun computer potrà sostituirlo), ossia l’attitudine ad essere umanista e scienziato sociale, viene lasciato ai margini della valutazione.

Il magistrato dell’epoca dell’intelligenza artificiale si libererà di molti compiti ripetitivi, di molte incombenze sillogisticamente meccaniche, e sarà chiamato sempre più spesso a ricostruire principi, a riportare a sistema il non-ovvio, ciò che la “macchina” non può “trovare”, semplicemente perché dev’essere creato (ma creato con un tale rispetto dell’armonia del “campo” da sembrare una scoperta obbligata, almeno col senno del poi).

Questo magistrato non deve essere selezionato solo sulla base della conoscenza dei codici. Deve essere selezionato anche tramite la verifica della sua cultura, in senso non solo giuridico.

È per questo che si propone di risolvere il problema dell’eccessiva partecipazione al concorso con l’introduzione di una quarta prova scritta, che manifesti immediatamente allo studente di giurisprudenza che la magistratura esige una sensibilità culturale elevata, non confinata al mondo del diritto.

Nel concorso per l’accesso alla carriera diplomatica i candidati si misurano con una prova scritta di «lingua inglese, senza l’uso di alcun dizionario, su tematiche di attualità internazionale», e con una prova di «storia delle relazioni internazionali a partire dal congresso di Vienna»; i concorrenti per l’accesso alla carriera prefettizia affrontano una prova consistente «nella traduzione, con l’uso del vocabolario, di un testo o nella risposta a un quesito nella lingua inglese o francese scelta dal candidato», e una di «storia contemporanea e della pubblica amministrazione italiana».

L’introduzione di una prova di carattere storico, o di una prova di cultura generale in lingua straniera, consentirebbe di allontanare immediatamente un gran numero di candidati chiaramente inidonei, e di ridurre, si ritiene non di poco, lo scarto tra quell’insieme visibile costituito dai candidati capaci di superare le prove e quell’insieme invisibile costituito dai candidati potenzialmente capaci di diventare buoni magistrati, cioè, irrinunciabilmente, persone curiose di tutto, rispettose di tutti, aperte e umili di fronte alla vastità dell’umano.

L’alternativa sarebbe la limitazione dei candidati sulla base del voto di laurea, o, in maniera più raffinata, della loro collocazione nei migliori decili dei laureati della propria facoltà di giurisprudenza, ma la si ritiene una soluzione meno preferibile rispetto all’introduzione del tema supplementare.

7.3. Aumentare le tutele dell’imparzialità del concorso in magistratura, come di tutte le selezioni pubbliche

L’Italia è, da vent’anni almeno – e non è dato sapere per quanto tempo ancora lo sarà –, anche in considerazione del fatto che la tendenza si estende ormai al resto dell’Europa occidentale e agli Stati Uniti, un Paese regolato dallo stesso principio dell’Adagio finale della Sinfonia Les Adieux di Haydn: il presente (economico e sociale) è sempre più oscuro del passato; i posti di lavoro “scompaiono”, uno dopo l’altro, come gli esecutori della composizione scompaiono dal teatro dopo aver spento il proprio lume.

In un contesto del genere, che finisce per sottrarre valore a titoli di studio anche elevati, e conseguiti con serietà e profitto, il meno che si possa fare, soprattutto per le giovani generazioni, ma non solo, è garantire nella maniera più rigorosa possibile che quei pochi, residui posti di lavoro che vengono attribuiti per concorso, o comunque all’esito di una selezione di carattere pubblico, siano riservati, e siano percepiti da tutti come riservati, solo ed esclusivamente ai canditati più capaci, selezionati in maniera rigorosamente e manifestamente imparziale.

Questo, visibilmente (quanto meno a livello di percezione) non accade, ed è lungi dall’accadere: quale si pensa possa essere il risultato di un’inchiesta che domandi al pubblico (anche a un pubblico addetto ai lavori) una valutazione sull’imparzialità delle pubbliche selezioni?

In questo senso, peraltro, il concorso in magistratura non è certamente la prova maggiormente sospettabile di parzialità; basti pensare al fatto che, circostanza quasi inaudita in relazione ad altre pubbliche selezioni, quasi ad ogni tornata concorsuale numerosi posti non vengono attribuiti ad alcun vincitore, cosa che con tutta evidenza non accadrebbe, laddove quei posti fossero stati “prenotati” da centri di potere in grado di influire sulle commissioni esaminatrici.

Il problema comunque resta, e se attualmente interessa con più urgenza altre pubbliche selezioni, deve esigersi che le maggiori tutele che in questa sede si invocano a protezione e promozione dell’imparzialità dei concorsi riguardino soprattutto la magistratura (che, anche in tema di imparzialità dei pubblici concorsi, è chiamata, attraverso l’azione inquirente e giudicante, a “custodire i custodi”, e quindi deve essere, apparire ed essere percepita come sommamente trasparente).

Si auspica l’elaborazione di un testo unico delle procedure concorsuali che regoli in maniera prevedibile, razionale e immodificabile dalle singole amministrazioni il maggior numero di dettagli, anche minuti, delle selezioni, in modo da lasciare la minore discrezionalità possibile nel concepire e dare esecuzione ai bandi, considerato il pessimo uso che dell’ampia discrezionalità attualmente accordata è stato fatto, anche a elevatissimi livelli, dando luogo negli anni a un affollato e disturbante bestiario di regolamentazioni concorsuali bislacche e offensive dell’intelligenza, ciò che indubbiamente agevola la corruzione e – a torto o a ragione, poco importa – ne incrementa la percezione diffusa.

La tutela dell’imparzialità delle pubbliche selezioni dev’essere presidiata da severissime sanzioni penali: chi sia riconosciuto colpevole di azioni volte ad alterare il risultato di un pubblico concorso in senso divergente da quello dettato dal merito dei canditati deve essere soggetto alle stesse pene previste per la concussione e privato di ogni carica o impiego presso le pubbliche amministrazioni, nonché della possibilità di esservi ammesso o riammesso, vita natural durante. Deve poi, allo stesso modo, essere automaticamente escluso o espulso, senza possibilità di ammissione o riammissione, sempre vita natural durante, dagli albi professionali.

Un concorrente che abbia studiato con serietà e abnegazione può dubitare di tutto, ma non deve essere messo nella condizione di dubitare, neppure per un istante, del fatto che sarà immancabilmente valutato sulla sola base del valore delle prove che avrà svolto, in maniera assolutamente imparziale.

Il perseguimento dei reati legati all’alterazione degli esiti delle pubbliche selezioni (tra le quali devono intendersi incluse quelle per l’accesso a tutti gli albi professionali, di qualsiasi genere) dev’essere automaticamente considerato priorità di massimo grado da qualsiasi progetto organizzativo relativo all’azione inquirente e alla trattazione degli affari penali, e da qualsiasi misura avente effetti equivalenti.

7.4. Rivedere l’organizzazione degli studi in giurisprudenza quale contributo a una riqualificazione delle professioni legali

Dopo circa un ventennio dall’apertura della facoltà di giurisprudenza ai diplomati di scuole superiori diverse dal liceo classico, si è ritenuto di eliminare i riferimenti al diritto romano dalle prove scritte di diritto civile del concorso in magistratura. Insomma, è il concorso in magistratura che si è adeguato alla caduta del livello medio della preparazione dei candidati. Quanto accaduto è scoraggiante, ma è altresì rappresentativo di una tendenza generalizzata.

In Italia è oggi possibile laurearsi in giurisprudenza senza essere tenuti, o quasi, a misurarsi con una prova scritta (eccettuata la tesi), senza essere tenuti, o quasi, a leggere per esteso delle decisioni giurisdizionali, senza essere tenuti a conoscere il latino (in Italia, presso la facoltà di giurisprudenza), senza essere tenuti a conoscere una qualsiasi lingua straniera.

La facoltà di giurisprudenza è divenuta – senza forse che questo rappresentasse il risultato di un disegno preordinato, ma l’insipienza non è un’attenuante – la destinazione di chi non vuole saperne del greco, del latino, di una qualsiasi lingua straniera moderna, della matematica (anche la più elementare), dei rudimenti della statistica. È insomma divenuta la facoltà di chi non ha intenzione di profondere altro sforzo, nei propri studi universitari, se non quello relativo alla lettura di testi scritti in un italiano immediatamente comprensibile. Gli studi di giurisprudenza – per chi si accontenti di una laurea, non importa in quale modo conseguita – sembrano non richiedere più l’onerosa assimilazione dei principi di quel linguaggio “tecnico” e “scientifico” (nel senso di cui all’espressione “scienze umane”) che, nel solco di una tradizione millenaria ancora viva e in continua e feconda evoluzione, adempie l’indispensabile compito di dar ragione di quel segmento della realtà sociale che è costituito dai rapporti giuridici, alimentando una pratica culturale che li filtra attraverso categorie altre rispetto a quelle, intuitive, semplicistiche, grossolane e pressoché inutili dell’uomo della strada e del profano, anche se esperto di altre scienze.

Vero è che l’accesso alle professioni “strettamente” legali è regolato, ovverosia sorvegliato o limitato (dai concorsi per l’accesso alla magistratura, al notariato e ai vari posti di funzionario pubblico, e dall’esame di abilitazione alla professione forense), ma tale regolazione, soprattutto per l’abnorme immissione di laureati nell’avvocatura (che ha avuto il principale effetto - forse neppure questo voluto, ma esattamente conseguito - di vanificare le prospettive di autonomia economica, e quindi di indipendenza professionale e culturale, degli avvocati, soprattutto dei più giovani), non appare in grado di porre rimedio alla dequalificazione indotta dalla sconcertante banalizzazione degli studi in giurisprudenza inflitti ai nuovi iscritti alle università, molti dei quali vengono condannati a laurearsi senza neppure varcare la soglia di una conoscenza del fenomeno giuridico appena degna della nostra tradizione.

Finché la facoltà di giurisprudenza continuerà ad attrarre quegli studenti che si sentono spaventati (non dirò dagli studi di ingegneria, medicina o chimica, ma) dagli studi di lettere, lingue, economia o scienze politiche, neppure gli ambiti della professione legale apparentemente protetti da selezioni concorsuali o abilitanti successive alla laurea potranno sfuggire alla gravitazione attorno al “buco nero” creatosi in forza del collasso su se stessa di questa enorme massa di laureati in giurisprudenza dequalificati, smarriti e delusi da studi che hanno tradito, in primo luogo, proprio le loro speranze, e che avrebbero meritato quel rigore e quella selezione che soli sono in grado di conferire un “valore reale” al (e di impedire l’abbassamento del valore legale del) titolo conseguito.

La prima selezione dei magistrati (e degli avvocati, dei notai, dei funzionari pubblici) deve avvenire durante il corso di studi in giurisprudenza. La prima prova del concorso deve essere rappresentata dagli esami di profitto e dall’esame di laurea.

Finché il legislatore non consentirà alle facoltà di giurisprudenza di recuperare una piena serietà degli studi, l’apparato del concorso in magistratura (e non solo questo) dovrà stringere le maglie, e supplire alle manchevolezze di altri.

Il ruolo della Scuola superiore della magistratura e della formazione iniziale nel “nuovo” ordinamento giudiziario

di Maria Giuliana Civinini

L’Autrice esamina le novità contenute nella riforma dell’ordinamento giudiziario in materia di formazione giudiziale e Scuola superiore della magistratura, concentrandosi sulle nuove sfide che alla formazione iniziale deriveranno dal ritorno al concorso di “primo grado”, sulla formazione dei dirigenti e sulla formazione per la preparazione al concorso.

1. Premessa / 2. Il concorso e la formazione iniziale / 3. Una nuova competenza della Scuola: i corsi di preparazione / 4. La formazione per i dirigenti e gli aspiranti dirigenti

1. Premessa

La recente riforma dell’ordinamento giudiziario dedica uno spazio limitato, ma concettualmente rilevante alla formazione e alla Scuola superiore della magistratura. Se ne occupano due articoli: il 4, che prevede il ritorno all’accesso al concorso sulla base del solo titolo di studio e l’istituzione di corsi di preparazione al concorso presso la Scuola, e il 10, che disciplina l’accesso agli uffici direttivi e semidirettivi e la formazione sia degli aspiranti che dei titolari di posti. L’intervento tocca dunque due gangli essenziali della giustizia, idonei a influenzarne grandemente la qualità e l’efficacia: l’accesso alla magistratura e la sua dirigenza.

Questa Rivista ha numerose volte approfondito i temi del concorso in magistratura e della dirigenza giudiziaria; ai relativi articoli si fa qui rinvio, concentrando l’attenzione sull’impatto delle nuove disposizioni sull’organizzazione e le attività della Ssm, sulle innovazioni che si richiederanno in punto di programmi e metodi, sul necessario interfacciarsi con il Consiglio superiore della magistratura – cui spettano, ai sensi dell’art. 105 della Costituzione, le assunzioni e le promozioni. Specifica attenzione sarà dedicata all’assegnazione di un nuovo compito alla Scuola: la gestione di corsi di preparazione al concorso in magistratura riservati a tirocinanti ed ex-tirocinanti “ex art. 73” e a funzionari addetti all’Ufficio per il processo.

2. Il concorso e la formazione iniziale

Il ritorno al concorso di primo grado per l’ingresso in magistratura è auspicato da tempo[1] e la novità contenuta nella legge delega è certamente positiva.

È stata invece – e purtroppo – persa l’occasione per intervenire sulla struttura della formazione iniziale.

Come si indicava in uno scritto a quattro mani con Edmondo Bruti Liberati, vi è l’esigenza di dare una nuova organizzazione alla formazione iniziale dei mot, che preveda: a) una netta diversificazione strutturale e funzionale tra formazione iniziale e formazione permanente; b) la creazione di un corpo insegnante stabile; c)  un coordinamento organizzativo permanente tra Scuola e coordinatori del tirocinio negli uffici giudiziari; d) interdisciplinarità e rapporto con gli altri giuristi pratici, costruiti in primis con stage anche di lunga durata; e) l’armonizzazione del metodo di formazione “per imitazione” negli stage nelle giurisdizioni; f) l’apertura sin dall’inizio del tirocinio a quelle che i francesi chiamano “Humanités judiciaires” (cultura giudiziaria, etica e deontologia, atto del giudicare). Se gli interventi sui metodi e sui programmi sono nella disponibilità della Scuola e del Csm – ciascuno per le proprie competenze –, la diversificazione strutturale, il corpo insegnante stabile e la previsione di magistrati permanentemente adibiti al coordinamento avrebbero richiesto l’intervento del legislatore.

La storia dei primi dieci anni di attività della Scuola testimonia di questa occasione mancata.

Nel suo primo quadriennio di vita, la Scuola si è fatta carico della formazione di quasi 1000 mot nominati con dm (2012, 2013 e 2014), in un contesto normativo diverso da quello che aveva caratterizzato la formazione iniziale organizzata dalla Nona Commissione. Senza nulla togliere all’enorme lavoro svolto, il Comitato direttivo dell’epoca ha operato scelte sui metodi e i contenuti, che non erano state precedute (per mancanza di tempo) da studi, riflessioni, sperimentazioni che tenessero conto del nuovo rapporto tra formazione presso la Ssm e presso gli uffici, e del profilo del vincitore di concorso (non un giovane neolaureato ma persone provenienti da lunghi percorsi formativi o professionali). Tali scelte, nel corso di quel primo pionieristico periodo, sono state riorientate alla luce dell’esperienza, dando luogo a valutazioni progressivamente sempre più positive sull’utilità formativa da parte dei destinatari della formazione.

Negli anni successivi, la Ssm ha formato mot con cadenza annuale con giudizi dei partecipanti sulla utilità formativa in caduta negativa fino al 2017 e impennata positiva nel 2018, e con valutazioni complessive dei corsi in successiva costante crescita[2].

Ciò nonostante, alcune criticità sembrano rimaste sostanzialmente invariate. Ci si riferisce: alla sottovalutazione da parte dei mot delle questioni culturali e di quelle legate all’autogoverno, alla richiesta pressante di formazione pratica e sostanzialmente casistica, all’insofferenza per (o ansia verso) le valutazioni della Scuola, alla non sempre puntuale correzione delle prove, alla mancanza di coordinamento tra formazione svolta presso la Scuola e quella presso gli uffici giudiziari[3]. Il biennio 2020-2021, caratterizzato dalla pandemia da Covid-19 e dall’esigenza di inserire massicce dosi di formazione a distanza nella formazione iniziale, ha interrotto la naturale evoluzione di programmi e metodi, che ha ripreso, arricchita dalle difficili esperienze sul campo, solo negli ultimi tempi.

Mentre sono ancora irrisolte le criticità del recente passato, la riforma muta radicalmente (verosimilmente, a partire dai vincitori del concorso di settembre 2023) i destinatari della formazione iniziale, evidentemente non come figure istituzionali (mot), ma come tipologia di giurista e, in parte, di persona.

I destinatari della formazione iniziale si distingueranno in due gruppi: giovani laureati in giurisprudenza che non hanno una pregressa esperienza lavorativa e non sono passati attraverso percorsi formativi (come scuole per le professioni legali o tirocini negli uffici giudiziari o negli studi di avvocato); laureati in giurisprudenza che hanno svolto il tirocinio di diciotto mesi ai sensi dell’art. 73 l. n. 98/2013 o hanno lavorato negli uffici giudiziari come funzionari addetti all’Ufficio per il processo, e che hanno eventualmente anche seguito il corso di preparazione al concorso presso la Ssm.

Infatti la riforma, al fine evidente di conservare un appeal al tirocinio “ex art. 73” e continuare a fruire di manodopera a basso costo (la borsa riconosciuta ai tirocinanti nei limiti dello stanziamento di bilancio, come sappiamo, è di circa 400 euro mensili e viene corrisposta con molto ritardo), ha previsto che chi abbia in corso o abbia svolto il suddetto tirocinio formativo potrà accedere ai nuovi «corsi di preparazione al concorso per magistrato ordinario per laureati», facoltà riconosciuta anche ai funzionari dell’Upp.

Rinviando al prosieguo le osservazioni su tali corsi di preparazione, deve notarsi come la Scuola dovrà organizzare la formazione iniziale per due tipologie molto diverse di mot: un tipo con preparazione teorica e nessuna esperienza pratica, un tipo con molta (e a volte troppa) esperienza pratica in funzioni complementari ma diverse da quelle del magistrato, che per di più ha fruito di un corso di preparazione della Scuola medesima. Per ragioni intuitive, non risponderebbe a una buona pratica di formazione giudiziale proporre ai due gruppi lo stesso percorso formativo. L’osservazione vale, evidentemente, anche per i primi undici anni di vita della Scuola, in cui questa ha formato mot reclutati con un unico concorso di secondo grado all’esito di numerosi e diversissimi percorsi (giudici onorari, dirigenti amministrativi, tirocinanti, allievi delle sspl, avvocati, notai), che, in parte a causa dell’eccesso di varietà e in parte per l’evoluzione della formazione iniziale sopra sintetizzata, rendevano impensabile la costruzione di formazioni differenziate, se non per specifiche attività del tirocinio mirato.

L’esperienza ormai maturata e il tempo a disposizione (probabilmente due anni) impongono un approccio nuovo, meditato e innovativo.

Se la logica suggerirebbe addirittura due concorsi con prove diverse e due tirocini con durata differenziata (più lunga per i laureati, più breve per tirocinanti e funzionari Upp), non potendosi percorrere tale strada che presuppone un intervento normativo, indispensabile appare che, secondo le linee guida del Csm, la Ssm disegni due percorsi formativi. Questi, pur intersecandosi e includendo parti in comune (ad esempio, su cultura giudiziaria, etica, deontologia, innovazione e NTC), dovrebbero tener conto della diversa conoscenza di base delle due tipologie di mot (probabilmente troppa teoria i primi e troppa pratica i secondi) ed essere in grado di integrare percorsi monotematici di tirocinanti e funzionari (che, ad esempio, abbiano effettuato il tirocinio in un settore e continuato come membri dell’Upp dello stesso), facendo sì che, all’ “uscita” dalla Ssm, ogni magistrato sia in grado di trattare ogni materia e svolgere ogni funzione con alta professionalità.

La diversa opzione dell’indistinto magmatico non potrebbe che aggravare le reazioni di insofferenza a troppa cultura, troppa teoria o troppa pratica che già caratterizzano varie selezioni di mot, minando l’efficacia della formazione iniziale.

Non si deve, in proposito, dimenticare che gli anni che hanno preceduto la riforma ordinamentale hanno visto una gravissima caduta deontologica della magistratura e un appannamento dell’immagine delle associazioni dei magistrati, che per decenni hanno costituito il luogo della riflessione, dell’autocritica, dell’elaborazione collettiva della coscienza e dell’azione della magistratura. Nella rete connettiva costituita da una forte e unita Associazione nazionale dei magistrati, sono nate e sono state costruite dal basso le strutture portanti di una giustizia moderna: professionalità, formazione, deontologia, valutazioni di professionalità, promozioni per merito, disciplinare, in un insieme che declinava indipendenza con responsabilità. Nella crisi associativa odierna[4], la formazione iniziale dei magistrati acquista un valore e una funzione ancora maggiori di quelli che spinsero il Csm ad adottare, nella consiliatura 1990-1994, la «Relazione al Parlamento sullo stato della giustizia per l’anno 1994», dedicata a «Reclutamento e formazione professionale dei magistrati»[5], iniziando il percorso che avrebbe portato alla creazione della Nona Commissione e, venticinque anni dopo, della Scuola superiore.

Questo libriccino, in gran parte frutto dell’ingegno e della penna di Elvio Fassone, la cui lettura sempre mi emoziona, contiene pietre miliari che dovremmo costantemente avere presenti: la formazione professionale «è costituita dall’approfondimento di nozioni già acquisite, dall’apprendimento di nozioni nuove, dall’allargamento del campo delle conoscenze, dall’affinamento delle tecniche operative; ma è fatta anche di progressiva consapevolezza del ruolo, di dedizione all’impegno, di coscienza dei doveri e delle responsabilità che ad esso si accompagnano» (p. 50); bisogna «predisporre il contesto e gli strumenti necessari per favorire una adeguata socializzazione, per tale intendendosi il processo attraverso cui l’individuo acquisisce i valori, gli atteggiamenti, i comportamenti, le abitabilità e le conoscenze di un determinato gruppo sociale del quale entra a far parte» (p. 51).

La formazione culturale deve essere in grado di allargare le prospettive culturali del magistrato in tirocinio e di fornire quella guida ai valori, atteggiamenti e comportamenti che l’associazionismo è in minor misura in grado di dare, contrastando il tentativo – che si legge in filigrana nella riforma ordinamentale – di “normalizzare” il magistrato, burocratizzarlo, gerarchizzarlo, renderlo una monade senza guida culturale, insensibile alle ultime braci che ancora sfavillano sotto le ceneri dell’associazionismo. E anche qui i percorsi dovranno essere almeno in parte diversi, per guidare sia chi si affaccia alla giurisdizione col candore e l’entusiasmo di chi ha appena lasciato l’università e lo studio in preparazione del concorso, sia chi vi giunge dopo aver operato forse per anni negli uffici giudiziari, osservandone vizi e virtù.

3. Una nuova competenza della Scuola: i corsi di preparazione

L’art. 4 della legge delega prevede che «1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, il decreto o i decreti legislativi recanti modifiche alla disciplina dell’accesso in magistratura sono adottati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: (…) c) fermo restando quanto previsto dalla lettera a) [accesso al concorso per i laureati] del presente comma, prevedere che la Scuola superiore della magistratura organizzi, anche in sede decentrata, corsi di preparazione al concorso per magistrato ordinario per laureati, in possesso dei requisiti previsti dall’articolo 73 del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, che abbiano in corso o abbiano svolto il tirocinio formativo di cui alla lettera b) del presente comma oppure che abbiano prestato la loro attività presso l’ufficio per il processo ai sensi dell’articolo 14 del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, stabilendo che i costi di organizzazione gravino sui partecipanti in una misura che tenga conto delle condizioni reddituali dei singoli e dei loro nuclei familiari; (…)».

Non sembra che il legislatore si sia ispirato all’esperienza francese, la più rilevante se non unica esperienza europea. Questa include le classi “Prépas Talents”, che hanno la finalità di promuovere la diversità nel reclutamento dei magistrati: ogni anno, cinque classi a Parigi, Bordeaux, Douai, Lione e Orléans accolgono candidati meritevoli e motivati provenienti da contesti sociali svantaggiati; il corso è gratuito e gli studenti godono di una borsa di studio[6]. Inoltre sono stati creati, in partenariato tra l’École nationale de la magistrature (Enm) e le Università, due master di secondo livello dedicati alla preparazione al concorso, master “etichettati” Enm che si svolgono presso le Università di Brest, Nantes e Rennes, nonché presso l’Università di Aix-en-Provence. Lo scopo è, ancora, quello di “democratizzare” l’accesso in magistratura[7].

Il nostro mitico personaggio, come lo definiva Andrioli, ha scelto la via opposta. Anziché democratizzare, aprire la selezione a un’effettiva partecipazione dei migliori o dei più promettenti studenti favorendo l’accesso a corsi di preparazione di chi non ha mezzi, proviene da aree o gruppi sociali svantaggiati o da università minori, ha previsto corsi di formazione, a pagamento, per chi può contare su risorse proprie o familiari che consentano la partecipazione al tirocinio formativo per diciotto mesi dopo la laurea e la successiva partecipazione al corso di preparazione. Degno di nota il fatto che, utilizzando per l’ammissione anche il requisito del voto (indirettamente per i tirocinanti, direttamente per i funzionari Upp senza un passato da tirocinante), non è possibile recuperare eventuali handicap derivanti da ridotto accesso a un’educazione universitaria di qualità o da difficoltà nel percorso universitario dovute a cause esogene.

Se questa è la maggior critica che, sul piano dei principi, si può muovere alla riforma, la seconda è la mancanza di copertura finanziaria per un’operazione che avrà costi molto elevati in termini di risorse umane e materiali (tenuto conto che la platea degli aspiranti è molto ampia e che non sono previsti criteri di delega per la loro selezione). L’art. 42, infatti, contiene una clausola di invarianza finanziaria. La Scuola potrà organizzare i corsi solo se ha risorse sufficienti nel suo bilancio e nella sua organizzazione (comma 1). Con meravigliosa disinvoltura, il comma 2 della norma prevede che: «In conformità all’articolo 17, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, qualora uno o più decreti legislativi determinino nuovi o maggiori oneri che non trovino compensazione al proprio interno, i medesimi decreti legislativi sono adottati solo successivamente o contestualmente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanziano le occorrenti risorse finanziarie». Siamo dunque di fronte a un mero desiderio. L’unico elemento positivo è che, nel tempo necessario per reperire le risorse, l’intera idea potrà essere ripensata e meglio strutturata.

Una diversa e più facilmente operativa soluzione potrebbe essere quella di seguire l’esempio francese dei master a marchio Ssm in cooperazione con le Università. Una o più esperienze pilota potrebbero iniziarsi utilizzando in parte, e in parte riconvertendo, le risorse impiegate nelle scuole per le professioni legali… a condizione che il partenariato con la Ssm sia effettivo e l’Università riesca a distaccarsi dall’esperienza sspl per costruire un modulo didattico affatto nuovo.

4. La formazione per i dirigenti e gli aspiranti dirigenti

La riforma introduce qualche novità nel percorso per la nomina a posizioni decisionali: tanto gli aspiranti a uffici direttivi che gli aspiranti a uffici semidirettivi devono aver frequentato un corso di formazione; questo ha la durata di tre settimane anche non consecutive; è prevista una prova finale diretta ad accertare le capacità acquisite; il Cd «indica per ciascun partecipante elementi di valutazione in ordine al conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, con esclusivo riferimento alle materie oggetto del corso» (art. 26-bis, comma 2, d.lgs n. 26/2006, come modificato). La valutazione è comunicata al Csm e confluisce evidentemente tra i materiali conoscitivi della procedura di nomina. Altra novità è la previsione di corsi dedicati a chi già esercita funzioni direttive e semidirettive.

La formazione per i dirigenti, iniziata nei primi anni 2000 dalla Nona Commissione e continuata dalla Ssm, è materia stratificata e complessa. Date le finalità di questo scritto, mi limiterò ad alcune osservazioni sulle novità e i possibili sviluppi.

La riforma giunge sull’onda delle critiche alle nomine dei capi degli uffici, che, da tempo carsiche e poi dilaganti a seguito delle note chat dell’ex-pubblico ministero e consigliere Palamara, hanno scosso il corpo della magistratura e l’opinione pubblica. Crisi di credibilità dell’istituzione aggravata da un fenomeno caratteristico del sistema italiano, l’impugnazione davanti al giudice amministrativo con annullamenti eclatanti sovente costruiti più sulla stretta logica delle patologie dell’atto amministrativo che su quella, innervata di discrezionalità, di nomina di un dirigente di corte.

Per dare un nuovo smalto a nomine e promozioni di dirigenti i cui poteri sono al contempo ampliati e dettagliati, si gioca su tre fattori: la durata della formazione, la valutazione, la sua considerazione da parte del Csm nel procedimento di selezione.

La previsione di una formazione di lunga durata è certamente un elemento positivo; fare il dirigente è una funzione specifica che richiede competenze e conoscenze diverse da quelle tipiche dell’esercizio della giurisdizione. Benché sia prevista la non contestualità, una eccessiva dispersione deve essere evitata. Lo schema organizzativo più adeguato sembra quello di una settimana di corso al mese per tre mesi, in modalità residenziale, con moduli strutturati di apprendimento online alternati alle settimane in presenza. Una formazione di tale impegno richiede: un’elaborazione lunga e approfondita, non lasciata in buona parte nelle mani di un esperto di organizzazione, condotta da una struttura stabile (magistrati distaccati, un ufficio studi/centro di ricerca) della Scuola; chiarezza degli obbiettivi formativi e dei metodi di dirigenza degli uffici giudiziari cui sono funzionali; la costruzione e sperimentazione dei moduli; l’elaborazione di materiali da parte della struttura formativa, in modo che la documentazione del corso (ulteriore al corredo di leggi, regolamenti e circolari) non sia lasciata all’impegno individuale dei responsabili delle sessioni e dei relatori.

A fronte di tali sfide, dovrebbe essere rivisto e ampliato il Protocollo d’intesa Csm-Ssm-Ministero della giustizia, del 22 dicembre 2021[8], che impegna la Ssm a organizzare almeno due corsi l’anno per titolari di posti direttivi e due per titolari di posti semidirettivi, tratteggiandone i contenuti. Dovrebbero essere previste forme di collaborazione, in particolare tra Consiglio e Scuola, per l’elaborazione di linee guida sulla formazione dei magistrati in posizione decisionale. Si consideri in proposito che il percorso formativo, in particolare quello che si conclude con una valutazione che confluisce nel materiale consiliare per il concorso, ha una sicura influenza sulla selezione e che questa rientra tra le prerogative costituzionali del Csm.

Quanto alla valutazione, questa era già presente nel testo previgente ma, per le informazioni disponibili, non ha avuto un impatto sulle procedure di promozione.

Ricordo la valutazione da me ricevuta nel 2015, all’esito del corso da me frequentato e concluso con l’elaborazione di un piano di azione per una riforma strutturale dei servizi della volontaria giurisdizione: «Il magistrato ha frequentato con profitto il corso per aspiranti dirigenti organizzato dalla Scuola. Il progetto predisposto dà conto in modo approfondito dei temi di analisi e degli elementi di riflessione oggetto del percorso formativo». Si trattava chiaramente di un “giudizio” standard, buono per tutti gli usi e probabilmente applicato a tutti i partecipanti. Altrettanto chiaramente, si trattava di un elemento che in nulla poteva arricchire la valutazione consiliare.

Il meccanismo si rafforza oggi attraverso la previsione di una prova finale, il cui risultato si aggiunge alle schede valutative redatte dai docenti. Schede e documenti relativi alla prova devono essere trasmessi al Csm per le valutazioni di sua competenza in ordine al conferimento dell’incarico direttivo.

Siamo con tutta evidenza davanti a un elemento cruciale, che deve essere governato con attenzione. Se la finalità è quella di ottenere elementi utili in vista della selezione del Csm, la prova e l’esito della stessa devono avere alcune indefettibili caratteristiche: devono fornire informazioni funzionali all’espletamento del concorso; garantire l’imparzialità del processo; attuare la parità di trattamento; avere una chiara base didattico-scientifica. La prima conseguenza è che le stesse non possono essere lasciate all’improvvisazione, non possono cambiare nel metodo e nella sostanza da un concorso all’altro, devono essere individualizzate. La seconda è che le prove devono essere predisposte da un team di esperti (magistrati, psicologi, scienziati dell’organizzazione) ed essere validate dal Comitato direttivo della Scuola e, in via definitiva, dal Csm. Infatti, le prove e le relative valutazioni possono contenere pregiudizi anche inconsapevoli e possono abbinare risultati positivi a comportamenti che non necessariamente corrispondono al modello di dirigente che emerge dalla normativa primaria e secondaria e viceversa.

Da anni sono in uso nelle organizzazioni complesse (ad esempio, nella Commissione europea) metodi di selezione che utilizzano, accanto a forme concorsuali più tradizionali, valutazioni espresse all’esito di un set di prove (esercizi di analisi e di presentazione, esercizi di management, simulazioni, interviste, test attitudinali), formulate sulla base di un modello di competenze e il cui esito è comparato con l’esito delle prove di un gruppo di riferimento composto da senior manager. Simili metodi – utilizzabili anche come metodi di verifica delle competenze dopo un periodo di specifica formazione – possono essere adattati per rispondere alle esigenze specifiche sopra poste in evidenza. Calibrati sui caratteri tipici della magistratura e del suo assetto costituzionale, garantirebbero trasparenza (il metodo di valutazione, le sue componenti, il modello di competenza, il gruppo di riferimento sarebbero conoscibili e controllabili), parità di trattamento (essendo il metodo unico e scientificamente fondato), corrispondenza tra utilità perseguita (dare al Csm elementi di valutazione obbiettivi e rilevanti) e risultato.

Modalità più semplicistiche (ad esempio, un isolato esercizio di programmazione senza risultati di riferimento con cui valutarlo) potrebbero rivelarsi inutili o, peggio, prestarsi a manipolazioni o divenire una foglia di fico dietro cui lasciar prosperare prassi conosciute (qualcosa di simile è avvenuto in passato nel rapporto tra commissioni esterne per la Cassazione e selezioni consiliari). D’altra parte, la platea potenzialmente amplissima di partecipanti ai corsi congiura per l’adozione di soluzioni semplici e poco costose. Inoltre, anche per la formazione dei dirigenti, inquieta – nonostante la consistenza del bilancio della Scuola – la natura di riforma “a costo zero”. Né sarà il supporto organizzativo del Ministero, previsto dal citato Protocollo d’intesa e anch’esso con clausola d’invarianza finanziaria, a supplire alla mancanza di risorse adeguate.

L’auspicio è che non si siano fatti, sotto forma di legge delega, proclami senza futuro.

1. Cfr., tra gli altri, E. Bruti Liberati e M.G. Civinini, La formazione iniziale dei magistrati. Analisi di una esperienza e una proposta, in Questione giustizia online, 28 maggio 2021, www.questionegiustizia.it/articolo/la-formazione-iniziale-dei-magistrati-analisi-di-una-esperienza-e-una-proposta; vds. anche D. Mercadante, La riforma dell’ordinamento giudiziario e il concorso in magistratura: progressi, dubbi, questioni aperte, ivi, 4 aprile 2022, www.questionegiustizia.it/articolo/la-riforma-dell-ordinamento-giudiziario-e-il-concorso-in-magistratura, ora in questo fascicolo; G. Silvestri, Formazione dei magistrati e attività della Scuola della Magistratura, ivi, 16 ottobre 2019, www.questionegiustizia.it/articolo/formazione-dei-magistrati-e-attivitagrave-della-sc_16-10-2019.php.

2. Vds. Comitato direttivo della Ssm (a cura di), Dieci anni di Scuola Superiore della Magistratura (2011-2021), in Quaderni della Ssm, n. 12, 2022, pp. 137 ss. (www.scuolamagistratura.it/documents/20126/1750902/ssm_q12_v1.pdf).

3. E. Aghina e G. Ichino, La formazione iniziale alla luce delle novità introdotte dal d.lgs n. 26/2006, in questa Rivista trimestrale, n. 1/2016, pp. 24 ss., www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/la-formazione-iniziale-alla-luce-delle-novita-introdotte-dal-d_lgs-n_26-del-2006_315.php; G. Silvestri, Formazione, op. cit. Gli Autori sono stati “testimoni oculari” dell’evoluzione della formazione iniziale: Aghina e Ichino sono stati membri del primo Cd e responsabili della formazione iniziale; Silvestri è stato il secondo presidente del Cd dal 2016 al 2019. Non si rinvengono studi e testimonianze edite dei membri dell’attuale Cd. Vds. anche Comitato direttivo della Ssm (a cura di), Dieci anni, op. cit., pp. 137 (particolare apprezzamento per lo studio casistico), 139 (coordinamento Ssm-uffici), 153 (rapporto formazione iniziale/a distanza); Ssm, L’organizzazione della formazione iniziale dei magistrati in Italia. Buone prassi del tirocinio presso la Scuola superiore della magistratura, pp. 4 (esigenza di un corpo stabile di docenti), 7-8 (stage), 8-9 (coordinamento) – www.scuolamagistratura.it/documents/20126/642080/L%27organizzazione+della+formazione+iniziale+dei+magistrati+in+Italia.pdf.

4. L’indipendenza senza responsabilità e senza etica può condurre a derive non in linea con la Costituzione e gli standard europei. Il tema è troppo ampio per essere trattato in questa sede; per qualche suggestione, si segnala D. Kosař, Perils of Judicial Self-Government in Transitional Societies, Cambridge University Press, Cambridge (UK), 2017.

5. In Quaderni del Csm, n. 68, giugno 1994 (www.csm.it/documents/21768/81517/Quaderno+n.+68/6db9181d-7826-4ff7-a142-5b44872b31b4) – comprensivo di frontespizio nello spazio intranet: https://avcon.csm.it/go/www.cosmag.it/quaderni/quad_68.pdf.

6. www.enm.justice.fr/devenir-magistrat/preparer-les-concours/classes-prepas-talents.

7. www.enm.justice.fr/devenir-magistrat/preparer-les-concours-de-l-enm/preparations-publiques-labelisees-enm; www.enm.justice.fr/actu-15052019-democratiser-l-acces-l-enm-nouveau-dispositif-egalite-des-chances.

8. www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_7_1.page?contentId=SCA360140.

Assetto, struttura e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura nel tormentato percorso della riforma Cartabia

di Marco Patarnello

Il desiderio di riformare il Csm può dirsi nato insieme all’organo. Accantonate – solo per il momento – le ipotesi di riforma costituzionale accennate dalla Commissione Luciani, la legge n. 71/2022 si è concentrata – essenzialmente – sulla struttura amministrativa, Segreteria e Ufficio studi, con soluzioni non prive di risvolti problematici, che aprono a un superficiale meccanismo di reclutamento di avvocati e dirigenti amministrativi e ampliano la centralità del Comitato di presidenza.

* Premessa / 1. Riformare il Csm / 2. I lavori della Commissione Luciani: geometria unitaria o rinnovo parziale periodico? / 3. I lavori della Commissione Luciani: quale vicepresidente e per quale Consiglio? / 4. La riforma varata con la legge n. 71/2022: Costituzione e funzionamento del Csm / 5. La riforma varata con la legge n. 71/2022: la Segreteria e la struttura amministrativa / 6. La riforma varata con la legge n. 71/2022: l’Ufficio studi e documentazione / 7. Tout se tient

* Premessa

Come è stato già ricordato in altre parti di questo numero della nostra Rivista, il percorso che ha condotto al varo della legge 17 giugno 2022, n. 71 è stato particolarmente complesso e si è sviluppato attraverso ipotesi di riforma succedutesi nel corso del tempo. L’anticipazione del presente articolo, pubblicata sulla versione online di questa Rivista il 10 novembre 2021, si soffermava sull’esame del più concreto e approfondito punto di partenza riferibile alla Ministra della giustizia, vale a dire il lavoro prodotto dalla cd. Commissione Luciani. Oggi disponiamo, invece, di un testo di legge che ha abbandonato buona parte di quelle ipotesi di riforma sul tappeto, per concentrarsi essenzialmente (per quanto di interesse in questo articolo) sulla struttura della Segreteria generale e dell’Ufficio studi e documentazione del Consiglio e su taluni aspetti inerenti al personale, accantonando le più radicali ipotesi di riforma del Csm. Tuttavia, nell’aggiornare le riflessioni odierne, adattandole a quella che è stata la trama della riforma concretamente partorita dalla legge n. 71/2022, sembra utile non pretermettere le riflessioni di carattere generale più specificamente correlate con le ipotesi di riforma del Csm esaminate dalla Commissione Luciani. Si reputa, cioè, opportuno riproporre le considerazioni di carattere generale legate alle diverse ipotesi all’epoca ancora sul tappeto, sul presupposto che il tema della riforma del Csm – anche in chiave di rivisitazione dell’impianto costituzionale – resti pur sempre attuale, come del resto ci insegna la pluriennale esperienza maturata intorno a questo delicato organo di rilievo costituzionale.

Per questa ragione, abbiamo ritenuto di riproporre immodificati – anche nella forma – i paragrafi da 1 a 3 dell’articolo anticipato su Questione giustizia online, rivisitando e aggiornando – sulla base della disciplina normativa concretamente consacrata nella legge n. 71 – solamente i paragrafi da 4 a 7. Buona lettura.

1. Riformare il Csm

I propositi di riforma del Consiglio superiore della magistratura sono una costante della vita istituzionale e politica italiana e sottolineano, in qualche modo, le difficoltà e le immaturità nel rapporto fra magistratura e politica nel nostro Paese.

Tuttavia, sarebbe mistificante ricondurre le recenti spinte riformatrici esclusivamente al consueto (e in qualche modo fisiologico, o comunque inevitabile) desiderio della politica di occupare lo spazio di autonomia e indipendenza del terzo potere dello Stato. È del tutto evidente che questo nuovo progetto riformatore è (o tenta di essere) una risposta al recente disvelamento della crisi dell’autogoverno, evidenziata dalla “vicenda Palamara” e dintorni.

Proprio per il suo evidente legame con la vicenda personale e politica di Luca Palamara, è inevitabile e curioso ricordare che la più forte “spallata” riformatrice al Csm fu tentata proprio da quello che, successivamente, divenne il più famoso e irridente detrattore di Palamara e che sin da allora ne intuì – e sfruttò – lo “spessore” culturale e politico: Francesco Cossiga. È all’ex-Presidente della Repubblica che risale, infatti, il più autorevole tentativo di ridimensionare il Csm allorquando, nel 1990, nominò la Commissione Paladin al fine di mettere in evidenza i presunti travalicamenti del Consiglio dalle sue funzioni e di “accusarlo” al Parlamento affinché lo “riformasse”. La Commissione Paladin, però, non fu affatto compiacente: confermò il rispetto della normativa costituzionale da parte del Csm, e oggi quella Relazione resta un punto fermo per chiunque voglia studiare e approfondire le competenze e le prerogative di tale organo. Parliamo di oltre trent’anni addietro, quando il Csm era più o meno a metà della sua poco più che sessantennale esistenza e Palamara non si era ancora neppure laureato.

Ma l’accostamento fra gli interventi riformatori di ieri e di oggi attraverso il fil rouge di Palamara non assurge a dignità di chiave di lettura: se l’approccio contro-riformatore di Cossiga non nascondeva i legami ideologici e politici con il Piano Solo, gli insulti del 2008 a un giovane e spaesato Palamara servivano solo a cannoneggiare la fortezza dell’indipendenza e autonomia della magistratura attraverso il suo varco più clamoroso e fragile.

Ancora oggi è, infatti, incomprensibile (e inaccettabile) come un ordine con una storia e una tradizione culturale e istituzionale più che dignitose – per non dire onorevoli – abbia potuto mettersi in mani così modeste, prima ancora che spregiudicate. Ad ogni buon conto, sappiamo come è andata, con buona pace di quanti giuravano che l’evidente inconsistenza di Palamara avrebbe semplicemente consentito all’altrettanto evidente spessore di chi lo circondava di emergere ed essere egemone.

Fatto sta che una riforma è oggi ineludibile, sebbene nella cultura giuridica costituzionale e ordinamentale sia assai meno chiaro su cosa una tale riforma debba orientarsi, con quali obiettivi precisi, per ottenere quali risultati e con quali strumenti.

Se, infatti, nessuno (da molti anni) dubita della assoluta necessità di un ennesimo intervento (il settimo?) sulla legge elettorale del Csm – ganglio centrale per fissare la “cifra” dell’organo –, regna massima confusione sotto il cielo quanto a tutti gli altri aspetti su cui un intervento potrebbe rendersi utile, oltre che sulle stesse modalità contenutistiche di una nuova legge elettorale.

In questo scenario, il difficile e circoscritto lavoro svolto della Commissione Luciani non può che risultare problematico e denso di insidie, oltre che incerto sulla portata costituzionale od ordinaria di una “buona” riforma del Consiglio superiore della magistratura.

2. I lavori della Commissione Luciani: geometria unitaria o rinnovo parziale periodico?

La Commissione opportunamente si interroga, innanzitutto, sulla funzionalità e sui limiti dell’attuale assetto, che vede l’intero Csm rinnovarsi e insediarsi unitariamente ogni quattro anni.

L’interrogativo non è nuovo. La durata quadriennale del mandato fissata dalla Costituzione per i componenti del Csm ha sin dall’inizio determinato un assetto quadriennale dell’intero organo, analogo a quello dei tradizionali organismi della rappresentanza politica: elezione e rinnovo contemporaneo dell’intero Consiglio, come avviene per Camera e Senato (sulla stessa scia, la legislazione ordinaria ha fissato l’assetto delle articolazioni decentrate del governo autonomo della magistratura: i consigli giudiziari; sia pure con segmenti cronologici mutati nel corso del tempo).

Per altri organismi anche più importanti, la Costituzione ha dettato regole diverse, imponendone il rinnovo parziale a scadenze differenziate (fra tutti, basti pensare alla Corte costituzionale).

I pro e i contro delle due soluzioni sono piuttosto evidenti.

L’insediamento e il rinnovo unitario a seguito di un’unica tornata elettorale valorizza la natura rappresentativa dell’organo e segna una soluzione di continuità nel funzionamento e nell’indirizzo del medesimo, in conformità alle indicazioni, rispettivamente, del corpo elettorale o delle maggioranze parlamentari del determinato momento storico in cui ricade il rinnovo.

Il rinnovo parziale a scadenze differenziate valorizza la natura tecnica e istituzionale dell’organo ed evita soluzioni di continuità legate non soltanto ai mutamenti di orientamento culturale e politico, ma ancor più alla inevitabile esigenza di apprendimento di competenze nuove da parte di chi, neoeletto, si accosta in ogni caso a un “mestiere” nuovo, mai sperimentato in precedenza, e alla conseguente ricerca di nuovi equilibri.

La Commissione manifesta una certa preferenza per il sistema del rinnovo parziale e, dunque, per la continuità nel funzionamento del Csm, soprattutto al fine di favorire una dialettica più fluida in seno all’organo e ostacolare il consolidarsi di aggregazioni di interesse interne. A queste ragioni esplicitate dalla Commissione possono facilmente essere aggiunte riscontrate esigenze di continuità e di funzionalità del Csm, certamente ostacolate da un vero e proprio riavvio quadriennale dell’organo, che nell’attuale assetto riparte interamente da zero ad ogni tornata elettorale, con possibili controindicazioni anche nell’ambito della ricerca del miglior equilibrio fra componente elettiva e struttura amministrativa[1].

La Commissione, tuttavia, ritiene che tale tipo di scelta non possa essere effettuata con semplice legge ordinaria, sull’attuale impianto costituzionale.

Ciò non tanto perché essa sia incompatibile con esplicite disposizioni costituzionali, che invero nulla statuiscono su questo specifico aspetto, limitandosi a fissare la durata quadriennale del mandato. Rileva, infatti, la Commissione che – pur a Costituzione invariata – sarebbe possibile ipotizzare un meccanismo modulare il quale, aumentando il numero dei componenti, consenta un rinnovo cronologicamente “sfalsato” di un terzo di essi rispettando la durata quadriennale del mandato di ciascuno dei due segmenti[2]. Dunque, l’intervento sarebbe possibile. Ma, ad avviso della Commissione, l’ostacolo a tale soluzione è costituito dalla posizione del vicepresidente, il quale non potrebbe che essere eletto nell’ambito di una delle due componenti, venutesi in tal modo a creare, con la conseguenza che l’incarico dovrebbe, inopportunamente, avere durata biennale o – in alternativa – escludere una delle due componenti dalla possibilità di eleggere il vicepresidente nel proprio seno, con conseguente lesione della posizione di eguaglianza fra tutti i componenti dell’organo. Preoccupazioni eccessive? È possibile.

3. I lavori della Commissione Luciani: quale vicepresidente e per quale Consiglio?

In ragione di ciò, la Commissione avanza l’ipotesi di una modifica costituzionale che legittimi, innanzitutto, un intervento sull’assetto del rinnovo “modulare” del Csm[3], ma soprattutto che risolva il tema della posizione del vicepresidente con una consistente modifica di assetto istituzionale: la nomina del vicepresidente a cura del Presidente della Repubblica. Addirittura, la relazione suggerisce che la nomina del vicepresidente venga assegnata al Capo dello Stato, anche a prescindere dal rinnovo modulare del Consiglio e dunque anche nell’attuale assetto.

Ad avviso di chi scrive, non vi sono ragioni per una chiusura pregiudiziale rispetto a un intervento costituzionale limitato ad entrambi i profili suggeriti dalla Commissione. Sia il rinnovo “modulare” che la nomina del vicepresidente a cura del Presidente della Repubblica appaiono compatibili con la visione ordinamentale del Csm immaginata dal Legislatore costituente e dalla migliore dottrina, e con una rigorosa interpretazione dei canoni di autonomia e indipendenza della magistratura. Il giudizio muterebbe, tuttavia, laddove al Presidente fosse assegnato anche un potere insindacabile di scioglimento dell’organo, come pure vi è un accenno nella relazione illustrativa. Un potere di scioglimento non codificato in una precisa e rigorosa indicazione dei presupposti potrebbe cancellare con un tratto il senso della collegialità di qualsiasi consesso, trasformando il suo presidente in un dominus.

Indubbiamente si tratta di scelte con profili positivi e con profili di più incerta opportunità.

Il rinnovo “modulare”, pur sfumando l’accentuazione sulla natura rappresentativa del Csm, presenta il significativo vantaggio di assicurare una continuità istituzionale e funzionale dell’organo e una maggiore fluidità nella dialettica e nelle dinamiche interne.

Tuttavia, non deve essere trascurato che tale meccanismo riduce sensibilmente il numero dei seggi “togati” da sottoporre a ciascuna delle due tornate elettorali. Non si tratta di un dettaglio trascurabile. Oggetto di separata disamina, il tema del meccanismo elettorale per il rinnovo del Consiglio superiore della magistratura costituisce, unanimemente, un punto nevralgico delle esigenze di riforma di quest’organo e non v’è dubbio che la sclerotizzazione e opacizzazione dei meccanismi della rappresentanza è largamente favorita dall’esiguità numerica e dimensionale dei seggi da sottoporre alla competizione – particolarmente in caso di competizione elettorale priva di liste concorrenti.

La nomina del vicepresidente a cura del Presidente della Repubblica costituirebbe una interessante novità, che avrebbe il merito di rafforzare il legame fra l’organo e il Capo dello Stato, e potrebbe slegare la nomina del vicepresidente dalla “contrattazione” politica attualmente connessa alla sua natura elettiva ed accentuare la funzione tecnico-istituzionale del Csm, senza smentirne il disegno ordinamentale attualmente sotteso.

Anche questa inedita soluzione, però, non è priva di importanti punti interrogativi.

L’organo avrebbe un vertice privo di rappresentatività, sebbene con una forte legittimazione che promana direttamente dal Presidente della Repubblica: non è facile pronosticare la pervietà e maturità della relazione con un’assemblea rappresentativa. Probabilmente, una tale innovazione funzionerebbe meglio nello scenario di un rinnovo parziale e modulare del Csm, che ne accentuerebbe la natura tecnico-istituzionale, sminuendone quella “politica” e semplificando le dinamiche dei rapporti fra l’assemblea e il suo vertice.

È bene evidenziare che il punto di equilibrio fra natura rappresentativa e natura tecnico-istituzionale del Csm è estremamente delicato. Eliminare – o stemperare oltre un certo limite – il principio di rappresentatività significa inevitabilmente attrarre il Csm in una sfera di influenza istituzionale tanto preziosa, quanto potenzialmente capace di soffocarlo e di soffocare la freschezza e democraticità del pensiero interno alla magistratura e, in definitiva, l’autonomia e indipendenza della stessa.

In ogni caso, questa modifica reciderebbe anche l’ultimo legame fra il Comitato di presidenza e il principio di rappresentanza. Il Comitato di presidenza – composto dal vicepresidente e dai due componenti di diritto: il presidente della Corte di cassazione e il procuratore generale presso di essa – svolge oggi un discusso ruolo di direzione e indirizzo del Csm, privo di solidi agganci normativi ordinari e del tutto privo di sostegno costituzionale. Oggi è proprio la figura del vicepresidente – eletto dall’assemblea – che assicura un legame di sufficiente rappresentatività fra il Comitato e l’assemblea. Svincolare del tutto il Comitato di presidenza da un legame politico e rappresentativo con l’organo costituzionale può riservare sorprese non adeguatamente valutate, separando e isolando ulteriormente un organismo (il Comitato) che già oggi sconta una certa diffidenza e autoreferenzalità.

Un secondo profilo di dubbio, rispetto alla soluzione suggerita dalla Commissione, è costituito dalla potenziale caratura politica che a cura del Presidente assumerebbe la nomina del vicepresidente, se effettuata all’interno della platea dei componenti eletti dal Parlamento: scegliere il vicepresidente nell’ambito di un parterre di nomina parlamentare potrebbe coinvolgere il Presidente della Repubblica nella contesa politica ed esporlo a critiche, dovendo scegliere nell’ambito degli orientamenti che si sono confrontati fra maggioranza e opposizione. Ma il problema potrebbe trovare agevolmente soluzioni diverse, del resto accennate dalla stessa Commissione nella relazione espositiva[4].

Ma, come si è detto, i temi del rinnovo “modulare” e della nomina del vicepresidente – per come impostato dalla Commissione – importerebbero modifiche costituzionali, quindi esulano dalla concreta proposta di revisione e correzione del disegno di legge in materia e sono affidati solo ad alcune riflessioni contenute nella relazione di accompagnamento. Perciò essi restano fuori dal testo degli emendamenti e, dunque, non sembra utile approfondirli ulteriormente in questa sede.

4. La riforma varata con la legge n. 71/2022: Costituzione e funzionamento del Csm

Gli interventi incidenti direttamente sull’assetto complessivo del Consiglio, e in particolare sulla struttura e il funzionamento del medesimo, varati con la riforma sono, tutto sommato, contenuti. Dovendosi escludere dalla presente ricognizione i profili più specificamente attinenti all’ordinamento giudiziario, alla tematica del disciplinare, dei direttivi, della partecipazione dei magistrati alle elezioni politiche e della riforma elettorale del Csm, in quanto oggetto di specifica trattazione nell’ambito di altri articoli del presente numero, deve ritenersi che la riforma non stravolga l’assetto strutturale del Consiglio superiore della magistratura.

L’unico intervento significativo, da questo punto di vista, è costituito senza dubbio dall’aumento del numero dei componenti del Csm, che ritorna alla cifra complessiva di 30 membri, già ampiamente conosciuta in precedenza. La scelta – teoricamente in controtendenza rispetto alle più comuni spinte efficientiste, orientate a ridurre le dimensioni dei centri decisionali – va salutata con favore. Il Csm non è, tanto, un organo di governo, quanto soprattutto un organo di garanzia, e l’incremento – contenuto – del numero dei suoi componenti elettivi (da 24 a 30) non può che favorire la rappresentatività dell’organo e la sua capacità di esprimere valutazioni meditate e complete, come del resto si era già sperimentato per i lunghi decenni precedenti alla modifica del 2002. D’altra parte, il numero di decisioni e di deliberazioni che il Csm assume comunemente è oramai così elevato (nell’ordine delle decine di migliaia l’anno) da giustificare ampiamente l’esigenza che il numero dei componenti subisca tale aumento, ritornando al numero di 30 componenti elettivi, originariamente previsto.

Non può, invece, ritenersi significativa (e probabilmente neppure utile) la disciplina riferibile alla formazione delle commissioni consiliari contenuta nell’art. 22 della legge n. 71, laddove fissa in sedici mesi (in luogo degli attuali dodici) la scadenza del rinnovo dei componenti di ciascuna commissione, secondo i criteri fissati dal regolamento interno, precisando che i componenti “effettivi” della sezione disciplinare possono essere assegnati a una sola commissione e non possono far parte della commissione per il conferimento degli incarichi direttivi o semidirettivi, per le valutazioni di professionalità e per le incompatibilità di sede o di funzioni. Si tratta di un tentativo di affrontare lo spinoso tema dell’ipotizzata incompatibilità fra il ruolo di componente della sezione disciplinare e componente del Csm. Ad avviso di chi scrive, la dilatazione delle ipotesi di incompatibilità – che ha già stravolto l’assetto organizzativo del processo penale – rischia di estendere taluni eccessi anche alla materia consiliare. La soluzione adottata ha il pregio di non essere dirompente sul piano organizzativo – soprattutto alla luce dell’ampliamento del numero dei componenti varato con la nuova legge –, ma ha il difetto di recepire lo spirito dei sostenitori della ipotizzata incompatibilità, aprendo il varco a possibili futuri interventi radicali. Sono fortunatamente scomparsi i riferimenti a ipotesi di composizione delle commissioni mediante sorteggio.

Per il resto, la riforma varata si mostra preoccupata e interessata a intervenire soprattutto su aspetti legati alla struttura e alla macchina amministrativa e organizzativa, come di seguito si segnala.

5. La riforma varata con la legge n. 71/2022: la Segreteria e la struttura amministrativa

Uno dei punti di intervento piuttosto innovativi varati dalla legge n. 71 riguarda la struttura amministrativa e, in particolare, la struttura di segreteria[5].

Viene riconfermata l’estrazione necessariamente interna all’ordine giudiziario per quanto attiene alle figure del segretario generale e del vicesegretario, per i quali possono dirsi risolti alcuni problemi lessicali attinenti alla legittimazione necessaria a ricoprire tali incarichi[6].

L’art. 25 della legge interviene a modificare l’art. 7 della legge n. 195/1958, sostituendolo.

Il nuovo testo stabilisce che il segretario generale è «designato» dal Comitato di presidenza, a seguito di un preventivo interpello fra tutti i magistrati (che abbiano conseguito almeno la quinta valutazione di professionalità), ma l’incarico è conferito con deliberazione del Csm.

Con riferimento al vicesegretario generale, la nuova normativa prevede che esso sia «nominato» dal Comitato di presidenza, previo concorso per titoli aperto a tutti i magistrati (che abbiano conseguito almeno la terza valutazione di professionalità).

Per entrambe le cariche viene, ovviamente, stabilito che la nomina comporti il collocamento fuori ruolo dei magistrati nominati, fissando in sei anni il termine di durata dell’incarico, fermo restando il limite decennale complessivo fissato dalla disciplina per gli incarichi fuori ruolo.

La formulazione del testo contiene senza dubbio alcune imprecisioni, che nel caso del vicesegretario generale attingono il limite della superficialità. L’organo deliberante – e suscettibile di assumere decisioni con rilevanza giuridica esterna intorno allo status dei magistrati – è senza alcun dubbio il Consiglio superiore della magistratura e, dunque, l’assemblea. Se con riferimento alla posizione del segretario generale l’espressione “designazione” in luogo di “proposta” in capo al Comitato di presidenza può ritenersi irrilevante, attesa la esplicita precisazione che l’incarico è conferito con deliberazione del Csm, con riferimento alla posizione del vicesegretario generale l’indicazione che esso è nominato dal Comitato di presidenza – senza ulteriori precisazioni – deve ritenersi del tutto impropria e potenzialmente problematica. D’altro canto, entrambi devono essere collocati fuori del ruolo organico, decisione che può validamente essere assunta solo dal Csm nel suo complesso. Ed è del tutto evidente che in tal senso – ed in tal modo – dovrà trovare applicazione, a dispetto delle espressioni o della terminologia utilizzata nel testo normativo: il Comitato di presidenza, in entrambi i casi, dovrà formulare una proposta di nomina al plenum, e quest’ultimo assumerà le decisioni corrispondenti.

Sotto diverso profilo, va osservato che la nuova disciplina pone alcune ulteriori differenze, non secondarie, fra la nomina del segretario generale e quella del vicesegretario generale. Nel primo caso si osserva la valorizzazione della natura fiduciaria e interamente discrezionale dell’incarico, laddove essa avviene al di fuori di un meccanismo concorsuale. Nel secondo caso la norma utilizza, invece, l’espressione «previo concorso per titoli», che allude a una scelta che sembra rivestire un carattere più curriculare che fiduciario, pur se per entrambe le posizioni la scelta sembrerebbe riferibile alla volontà del medesimo organo non assembleare: il Comitato di presidenza.

La disciplina varata offre, comunque, il fianco a perplessità e critiche, sia per le osservazioni già espresse, sia per la peculiare natura e ruolo del Comitato di presidenza, i cui compiti si ampliano considerevolmente con il nuovo testo normativo, come emergerà con maggiore chiarezza anche all’esito della disamina delle modifiche in punto di struttura di segreteria e Ufficio studi, che saranno esaminate di seguito. Sul punto, senza appesantire la presente riflessione, per quanti vogliano approfondire il tema della natura e del ruolo del Comitato di presidenza, può risultare sufficiente rinviare a quanto già pubblicato su questa Rivista: il riferimento è al n. 4/2017 della nostra Trimestrale, titolato a «L’orgoglio dell’autogoverno: una sfida possibile per i 60 anni del CSM», e in particolare al paragrafo 4 dell’articolo «60 anni di vita: le nostre rughe», dedicato specificamente al Comitato di presidenza, ma anche all’articolo pubblicato su Questione giustizia online il 26 maggio 2015, dal titolo «Autoriformare il CSM?»[7].

L’estrazione interamente interna all’ordine giudiziario viene messa, invece, in discussione per quanto attiene alla struttura della Segreteria (e dell’Ufficio studi, come vedremo), tuttavia lasciando al Consiglio importanti margini organizzativi: in particolare, il Consiglio dovrà fissare il numero complessivo di componenti esterni da assegnare alla Segreteria generale in misura non superiore a diciotto unità[8], tenendo conto delle proprie risorse finanziarie (il Csm ha, infatti, autonomia contabile e gestionale); la concreta scelta dei componenti la segreteria verrà effettuata mediante selezione per titoli e colloquio, effettuata da una commissione a composizione mista: due magistrati di legittimità e tre professori universitari di discipline giuridiche, individuati dal Comitato di presidenza.

Questo coefficiente numerico di componenti esterni della Segreteria (che prenderebbe il posto degli attuali magistrati segretari) può essere composto per due terzi da magistrati ordinari con almeno la seconda valutazione di professionalità – collocati fuori ruolo per la durata dell’incarico –, ma almeno il restante terzo dev’essere riservato a dirigenti amministrativi provenienti da amministrazioni pubbliche centrali (od organi costituzionali) con almeno otto anni di esperienza.

La durata massima dell’incarico – fatti salvi, per i magistrati, i limiti massimi generali sulla durata decennale dei collocamenti fuori ruolo – verrebbe fissata per tutti in sei anni, utilizzando, per i dirigenti amministrativi, lo strumento di contratti di collaborazione continuativa (assolutamente non rinnovabili né stabilizzabili) all’uopo introdotti nella normativa di settore. A migliore garanzia di trasparenza, verrebbe fissata in tre anni la durata della graduatoria degli idonei all’esito di ciascuna procedura concorsuale, così da ostacolare il rinnovarsi di procedure concorsuali al solo fine di aggirare graduatorie non gradite.

La soluzione adottata ha l’obiettivo di aprire all’esterno l’attuale prospettiva tutta interna alla corporazione, che vede la dirigenza della segreteria generale del Csm interamente affidata ai magistrati. Tuttavia, sussiste qualche perplessità circa l’idoneo raccordo fra la soluzione proposta e la vigente disciplina inerente al personale amministrativo del Csm, introdotta a seguito della creazione del ruolo autonomo di tale personale[9].

Ma, a prescindere dalle incertezze circa la pervietà del raccordo normativo, pur apprezzandosi l’equilibrio della proposta e lo spirito che la caratterizza, sembra permanere più di qualche dubbio sul piano della concreta utilità ed efficacia della disciplina, che introduce figure dirigenziali amministrative finora estranee all’organizzazione del Consiglio.

Mentre per i magistrati il passaggio dal Consiglio per l’incarico di magistrato addetto alla Segreteria generale costituisce un’attrattiva coerente con il proprio percorso professionale e, in quanto tale, capace di arricchirlo e di costituire un’effettiva ambizione in vista di un futuro rientro in organico, è dubitabile che possa risultare altrettanto attraente un incarico provvisorio per un dirigente – con ben otto anni di servizio – di diversa amministrazione, tanto più se di provenienza da un organo costituzionale.

Innanzitutto, non sarà indolore creare le condizioni affinché tale passaggio provvisorio possa costituire un’attrattiva economica: si parla, infatti, di personale che è già dirigente di altre amministrazioni centrali od organi costituzionali da almeno otto anni ed è impegnativo immaginare che un incarico di collaborazione continuativa di questo genere con il Csm possa essere più remunerativo in misura così consistente da costituire un’attrattiva. Ma – in disparte l’aspetto economico che potrebbe trovare soluzione grazie all’autonomia contabile del Csm – è soprattutto la natura temporanea dell’incarico che rischia di porre il dirigente di provenienza da altra amministrazione al di fuori delle dinamiche di carriera dell’ amministrazione di provenienza, senza incardinarlo in nuove dinamiche dell’amministrazione di destinazione, stante la necessaria temporaneità dell’incarico. Del resto, il Csm è una piccola amministrazione, con limitate prospettive di carriera per un dirigente amministrativo (non a caso, finora è mancata tale figura) e soprattutto con un orizzonte culturale e professionale molto circoscritto e specifico: la gestione della carriera e della vita professionale dei magistrati e della magistratura. È improbabile che possa risultare appetibile, specialmente per una permanenza limitata che interrompe un percorso maturato altrove e difficile da riprendere al termine dell’incarico. La norma varata nella legge n. 71 afferma espressamente che «almeno un terzo (pari a non più di 6 unità) dei posti complessivi della segreteria (pari a non più di 18 unità) è riservato a dirigenti amministrativi provenienti da organi costituzionali e amministrazioni pubbliche»; essa sembra, quindi, imporre una soluzione che sarebbe stato meglio limitarsi a consentire o a favorire. Resta, certo, la possibilità che il terzo dell’organico in questione non venga coperto, ma questo ridurrebbe considerevolmente la possibilità di funzionamento della macchina amministrativa, laddove oggi il numero dei magistrati segretari assegnati al Consiglio è pari a 14 unità, e già così risulta in affanno.

Il testo normativo tocca, poi, anche aspetti più specificamente legati al reperimento e all’utilizzazione di professionalità amministrative esterne al personale del Csm, mediante la possibilità di distaccare personale di altre amministrazioni a supporto delle esigenze del vicepresidente e dei componenti del Consiglio. Si tratta semplicemente dell’ampliamento numerico di strumenti già in parte a disposizione del Consiglio nell’attuale assetto normativo, che se hanno il pregio di migliorare e aumentare gli strumenti operativi a disposizione del Csm hanno anche il difetto di aumentare le occasioni di spesa mediante circuiti concorsuali semplificati o meccanismi francamente fiduciari per esigenze di servizio transitorie e legate alla singola consiliatura, peraltro non sempre oggettivamente riscontrate: duttilità significa incisività e adattabilità, ma anche discrezionalità e ampliamento delle possibilità di spesa, anche perché – per quanto attiene ai contratti di collaborazione continuativa – appare oggetto di contrattazione la stessa entità del compenso[10].

6. La riforma varata con la legge n. 71/2022: l’Ufficio studi e documentazione

La legge n. 71/2022 dispone, poi, anche per l’Ufficio studi e documentazione un’operazione non dissimile a quella poc’anzi descritta per la Segreteria, con le peculiarità di cui si dirà a breve.

Viene, cioè, demandata al Consiglio superiore della magistratura la possibilità di individuare, nei limiti delle proprie risorse finanziarie, il numero (non superiore a dodici unità) di componenti dell’Ufficio studi e documentazione. Anche nel caso di quest’ultimo, la concreta scelta dei componenti avverrà mediante selezione per titoli e colloquio, effettuata da una commissione a composizione mista: due magistrati di legittimità e tre professori universitari di discipline giuridiche, individuati dal Comitato di presidenza. Si tratta di una soluzione pressocché identica a quella prevista per la Segreteria (fatta salva la possibilità di “tarare” i titoli anche sulla base della diversa tipologia dei rispettivi ruoli[11]).

In questo caso, almeno un terzo dell’organico fissato dal Consiglio è riservato, però – anziché a dirigenti amministrativi – a professori o ricercatori universitari in materie giuridiche o ad avvocati con almeno dieci anni di esercizio effettivo, laddove i restanti due terzi sarebbero riservati – come per la Segreteria – a magistrati ordinari che abbiano conseguito almeno la seconda valutazione di professionalità, da collocarsi fuori del ruolo organico.

La soluzione appare ancora più opinabile di quella adottata per la Segreteria. Ciò sotto più profili.

Innanzitutto, l’attività propria dell’Ufficio studi e documentazione è di natura squisitamente giuridica, nella peculiare materia dell’ordinamento giudiziario e del diritto costituzionale ed amministrativo, con specifico riferimento alle problematiche attinenti allo status del magistrato e all’assetto ordinamentale della magistratura. Si tratta di un segmento giuridico piuttosto preciso e circoscritto, strettamente connesso e funzionale all’autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario: è il vero e proprio core business del Consiglio superiore della magistratura. Considerato che si tratta propriamente di riflettere sulla normativa che governa la carriera dei magistrati, suscita perplessità constatare che si ritenga utile limitarne, sia pure in parte, la presenza all’interno dell’organo che ha la specifica funzione costituzionale di tutelarne autonomia e indipendenza.

Ma il punto dolente non è tanto l’apertura, limitata a un terzo, verso esperienze professionali altamente qualificate, che ben strutturata potrebbe in linea teorica aumentare la resa speculativa dell’Ufficio arricchendola di qualificati apporti esterni, quanto la concreta modalità utilizzata, considerato che attrarre energie professionali e scientifiche qualificate non è scontato né facile. Si tratta, infatti, di assicurarsi la selezione di personale con elevata competenza giuridica ed esperienza di approfondimento scientifico e culturale.

Sotto questo profilo, l’apertura ai professori universitari di discipline giuridiche appare indiscutibilmente una scelta felice e potenzialmente fertile. Considerazione analoga può essere fatta verosimilmente anche per i ricercatori universitari delle medesime discipline. Si tratta di un ceto professionale particolarmente qualificato e molto ben selezionato, già incardinato in una carriera ricca di prospettive e di esperienze qualificanti, il cui apporto non può che arricchire il Csm. In merito a questa apertura si possono nutrire solo perplessità sulla concreta attrattività di un tale incarico, rispetto a un mondo che dispone già di prospettive professionali attraenti e orientate verso una carriera interna all’accademia. Potrà esservi concreto interesse verso un incarico di durata limitata, che certamente assorbirà energie professionali e speculative intense, trattandosi di un ruolo decisamente impegnativo?

Verrebbe da dire che l’unico modo di saperlo è sperimentarlo.

Il punto dolente, però, è dato dal fatto che la norma non si arresta all’apertura verso il segmento professionale accademico, ma offre l’alternativa della possibilità d’inserimento in questo ruolo anche di avvocati con almeno dieci anni di esercizio effettivo della professione. Non è chi non veda come si tratti di un taglio professionale decisamente differente. Non perché – evidentemente – nell’ambito della professione forense difettino carature professionali anche di elevatissimo livello, quanto per il fatto che un incarico del genere di quello in discussione, comportando inevitabilmente la sospensione dall’albo professionale, per di più per una durata massima circoscritta nel tempo a non più di sei anni, non può che perdere attrattiva per qualsiasi avvocato affermato nella propria dimensione professionale, finendo con l’essere attraente solo per quella parte del ceto professionale forense che non è riuscita a trovare uno spazio in un corpo numericamente molto esteso e privo di una sua efficace selettività.

Così strutturata la normativa, è facile – e allarma – pronosticare che l’Ufficio studi e documentazione del Csm resterà, in questo terzo, privo di copertura o, in alternativa, verrà coperto con personale preso dalla parte meno selezionata del mondo dell’avvocatura.

7. Tout se tient

Al termine di questo breve e limitato ragionamento sulla circoscritta riforma della struttura amministrativa del Csm e su alcuni aspetti della sua vita, una riflessione sembra inevitabile: intervenire sui delicati equilibri dell’impianto sotteso all’organizzazione del terzo potere dello Stato è materia complessa, da maneggiare con cautela. Si tratta di un sistema in cui tutto si tiene in un delicato equilibrio. La riforma di questo organismo richiede una filosofia di fondo, una visione complessiva dell’organo e della magistratura. Il testo di legge varato non si discosta dall’assetto costituzionale attuale – sul quale, infatti, non interviene –, ma non è possibile per questo concludere che la qualità dell’intervento sia irrilevante sulla tenuta dell’organo. Pur nel rispetto del disegno costituzionale, più di un aspetto delle modifiche varate suscita ragionate perplessità.

Ci pare pertinente, tuttavia, ricordare che le riforme – anche quelle migliori – camminano e si inverano solo attraverso la vitalità del corpo su cui si innestano. L’etica, la visione, la cultura, il nerbo e l’energia della magistratura sono la trama che sostiene qualsiasi intervento riformatore. Se si tratta di una trama fragile o – peggio – priva di sufficiente uniformità e coesione, non risulterà in grado di reggere le inevitabili ed enormi sollecitazioni che un ordine giudiziario dovrà sempre sostenere. Se, al contrario, si tratta di una trama solida e coesa, neppure cattive riforme potranno facilmente piegarla. Finora la magistratura questo lo ha capito. Ritrovi fiducia in se stessa e rispetto per il proprio ruolo e vedrà che la riforma, qualsiasi riforma, avrà un miglior sapore e comunque troverà ben diverso petto.

1. Nel rinnovo quadriennale dell’intero organo, tutte le competenze e “i saperi” legati alla conoscenza delle complesse normative secondarie, delle prassi applicative e degli indirizzi amministrativi seguiti sono assicurate solo dalla struttura amministrativa, e in particolare dai magistrati segretari e dall’Ufficio studi, così potendosi sbilanciare o rendere meno limpido l’equilibrio fra componente elettiva e struttura amministrativa, inconveniente che sarebbe largamente disinnescato dalla continuità connessa a un rinnovo parziale biennale.

2. Sarebbe all’uopo sufficiente aumentare di un terzo l’attuale coefficiente numerico di 24 membri elettivi, portandolo a 36 e procedere al rinnovo “sfalsato” di tale “nuovo” terzo.

3. Meglio se per metà dell’organo, piuttosto che secondo la geometria: 2/3 - 1/3.

4. Si potrebbe, ad esempio, ipotizzare che il Presidente della Repubblica scelga il vicepresidente autonomamente, al di fuori dei componenti eletti dal Parlamento, salvo l’eventuale riequilibrio numerico dei componenti o l’individuazione di altre soluzioni finalizzate a non incidere sull’attuale composizione “binaria” del Consiglio. Ma, a maggior ragione, una tale scelta può essere fatta solo avendo chiaro quanto essa allontani il Csm dall’attuale prossimità alla logica della rappresentanza, attraendola alla sfera d’influenza dell’alta magistratura.

5. Il tema della struttura amministrativa nel suo complesso è affrontato approfonditamente in questa Rivista trimestrale, nel fascicolo n. 4/2017, con riflessioni in parte ancora oggi utili.

6. Il riferimento alle funzioni di legittimità viene adeguato alla normativa vigente in punto di valutazione di professionalità, così eliminando taluni contrasti interpretativi – non sempre disinteressati – che nel passato anche recente avevano inciso sulle valutazioni in punto di legittimazione a ottenere la nomina.

7. Vds., rispettivamente: www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/60-anni-di-vita-le-nostre-rughe_491.php; www.questionegiustizia.it/articolo/autoriformare-il-csm__26-05-2015.php.

8. Attualmente, l’art. 7, comma 1 della l. n. 195/1958 ne fissa il numero a 14. Ma in realtà una ricognizione puntuale del complesso assetto della normativa applicabile è contenuta nella delibera Csm del 5 dicembre 2012, avente ad oggetto: «Disciplina sulla presenza dei magistrati presso la Segreteria e l’Ufficio Studi del Consiglio superiore della magistratura».

9. Sul punto, può risultare utile la ricostruzione operata nella citata delibera Csm del 5 dicembre 2012.

10. Anche sul punto, giova rimandare a questa Rivista trimestrale, n. 4/2017.

11. Più organizzativa, amministrativa e operativa la natura degli incarichi presso la Segreteria, più di studio e approfondimento normativo e scientifico la natura degli incarichi presso l’Ufficio studi e documentazione.

Da un Porcellum al Marta-rellum: una prima lettura della nuova legge elettorale per il Csm di cui alla l. 17 giugno 2022, n. 71

di Valerio Savio

Una legge elettorale per tre quarti ad effetti maggioritari, frutto di compromesso tra logiche diverse. Dai possibili effetti in concreto i più diversi, a seconda della “tenuta” delle aggregazioni associative “storiche”. Con rilevanti criticità, in particolare in punto di tutela della rappresentanza di genere e di una piena rappresentatività delle diverse sensibilità in magistratura, ma nel contesto politico positiva espressione, da un lato, del rifiuto del sorteggio quale criterio base nella selezione dei candidati, così come di sistemi maggioritari “puri”; dall’altro, della volontà di garantire comunque la formazione di un Consiglio superiore sufficientemente pluralista.

1. Il contesto di approvazione / 2. Le norme strutturali del nuovo sistema elettorale / 3. Elettorato attivo e passivo / 4. Il meccanismo di ripartizione di cinque seggi con metodo proporzionale / 5. Le criticità in punto di rappresentanza di genere / 6. I collegi / 7. Le criticità in punto di pluralismo. Le possibili dinamiche politico-associative che la legge può innescare

1. Il contesto di approvazione

Nell’operare una prima lettura della nuova legge elettorale per il Consiglio superiore della magistratura – introdotta dalla legge 17 giugno 2022, n. 71 novellando gli artt. da 22 a 27 della l. 24 marzo 1958, n. 195 (articoli che di seguito si preferisce non citare in ogni occasione, per snellezza del testo) –, al netto dei condizionamenti della cronaca relativi agli effetti prodotti prima delle elezioni per il rinnovo del Consiglio del 18-19 settembre 2022, non si può fare a meno di operare alcuni minimi rilievi di ordine politico generale, relativi al contesto nel quale la legge è stata approvata.

Inserita in una riforma ordinamentale che vuole essere di ampio respiro e che è certamente la più ampia da quella del 2006-2007, e approvata al termine dei tre anni di acceso dibattito politico nato dall’inchiesta della Procura della Repubblica di Perugia, che ha rivelato le degenerazioni delle prassi consiliari, la nuova legge elettorale è stata discussa dentro e fuori il Parlamento in un clima politico difficilissimo, in cui altissimi sono stati i rischi di opzioni distruttive per il Consiglio, in cui un ampio partito trasversale si è schierato apertamente per una riduzione non solo e non tanto del ruolo delle “correnti” (indistintamente assurte nel discorso pubblico al ruolo di indiscusso nemico pubblico numero uno, senza possibilità di declinazioni del tema) quanto, altresì, del ruolo e del protagonismo istituzionale del Csm. È il clima che ha portato al fatto inedito ed emblematico di indicare espressamente il “controllo correntizio” sulle elezioni quale obiettivo primo della riforma addirittura nella Relazione illustrativa al disegno di legge, e diverse forze politiche a sostenere il sorteggio dei candidati (e, in alcune proposte: degli eletti) quale ritenuta unica vera riforma possibile della legge elettorale per il Csm.

In tale quadro, dominato dall’illusoria convinzione che con una legge elettorale si possano cancellare i “corpi intermedi” di una comunità politica (intesa senso lato) che voglia continuare a riconoscerne la funzione, in un contesto che vedeva altresì in corso referendum abrogativi volti a introdurre la responsabilità civile diretta dei magistrati e una sostanziale separazione delle carriere tra pm e giudicanti in un’ottica “punitiva” della magistratura; che vedeva favorevole al sorteggio dei candidati una parte seppure minoritaria della dottrina costituzionalistica e (malinconicamente) anche della stessa magistratura; che vedeva in tutti i settori dell’emiciclo parlamentare un sentimento dominante contrario al proporzionale (perché ritenuto, senza ragione, meno adatto del maggioritario a superare il famigerato “controllo correntizio” sulle elezioni), e che, senza sorprese, avrebbe potuto portare a un sistema di soli collegi uninominali maggioritari che avrebbe ucciso il pluralismo nel Consiglio, deve innanzitutto darsi atto alle forze che hanno sostenuto la legge, e in primo luogo alla Ministra Marta Cartabia, della cultura costituzionale con la quale – oltretutto in un Parlamento balcanizzato e a fine legislatura – si è voluto rifiutare l’incostituzionale soluzione del sorteggio e della sensibilità istituzionale (riferibile alla correttezza di rapporti tra esecutivo e magistratura) con la quale al contempo si è voluto mostrare di dare parziale ascolto al recente referendum consultivo indetto dall’Associazione nazionale magistrati, espressosi all’81% a favore di sistemi elettorali a effetti proporzionali: arrivandosi, modificando l’originario ddl incentrato unicamente su collegi maggioritari binominali, a un sistema, se si vuole, di compromesso, ma che accanto a 15 componenti magistrati eletti con meccanismi maggioritari ne vede 5 eletti con meccanismo proporzionale.

Se la “vecchia” legge elettorale che ha regolato gli ultimi cinque rinnovi del Csm si è dimostrata indiscutibilmente il “Porcellum” della magistratura, per la sua attitudine a creare un Csm (piuttosto che di eletti) di nominati dalla dirigenze dei gruppi, la nuova normativa potrebbe esserne il “Mattarellum” – o, se la Ministra ci consente: il “Martarellum” – per similitudine con la legge elettorale per le Camere del 1993, fondata appunto su tre quarti di maggioritario e un quarto di proporzionale. Con la differenza, certo non di poco conto, che ciò che poteva far apprezzare il Mattarellum per il Parlamento – la possibilità di assicurare che dalle elezioni uscisse, pur in presenza di una tutela delle opposizioni, una chiara indicazione di maggioranza, a garantire la governabilità in un’alternanza di coalizioni (alla fine, in qualche modo, attuatasi nelle elezioni politiche dal 1994 al 2008) – lo è molto meno con riguardo al Consiglio superiore della magistratura, dove un problema di governabilità notoriamente non si pone e dove, anzi, è preferibile che maggioranze precostituite o stabili non ve ne siano.

Ma qui siamo già alle criticità della nuova legge, e dobbiamo prima vedere di che si discute.

2. Le norme strutturali del nuovo sistema elettorale

La nuova normativa (come si è detto, ora rinvenibile nei nuovi artt. 22-27 l. n. 195/1958) porta da 16 a 20 i componenti «togati» e da 8 a 10 quelli di nomina parlamentare.

Per i componenti «togati», si prevedono: a) un collegio unico nazionale per due componenti che esercitano funzioni di legittimità in Cassazione e relativa Procura generale, maggioritario, in cui vengono eletti i due candidati più votati; b) due macro-collegi territoriali pure binominali maggioritari per 5 magistrati che esercitano funzioni di pm presso uffici di merito e presso la Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo, in ciascuno dei quali vengono eletti i due candidati più votati nonché il «miglior terzo» per percentuale di voti presi sul totale degli aventi diritto al voto; c) quattro macro-collegi territoriali binominali maggioritari per l’elezione di 8 magistrati con funzioni di merito o destinati alla Cassazione ex art. 115 rd n. 12/1941, in ciascuno dei quali vengono eletti i due candidati più votati; d) un collegio unico nazionale definibile come “virtuale”, in cui vengono eletti 5 magistrati con funzioni di merito o destinati alla Cassazione ex art. 115 rd n. 12/1941, con ripartizione proporzionale dei seggi.

Per tutti tali collegi, si viene eletti a prescindere dal genere di appartenenza. Non ci sono cd. “quote di risultato”.

I collegi territoriali vengono composti ogni quattro anni, aggregando «in continuità territoriale» distretti e, se del caso, circondari «o uno o più uffici», con la priorità di garantire che abbiano «corpo elettorale» in composizione «tendenzialmente» equivalente. Agli effetti del «corpo elettorale», i magistrati di legittimità e che «esercitano funzioni presso uffici con competenza nazionale» (in primo luogo, quindi, Cassazione e relativa Procura generale) «sono conteggiati» nel Distretto di Roma, i fuori ruolo nel distretto dove lavoravano prima del collocamento fuori ruolo.

Nel collegio nazionale per i componenti di legittimità, così come in ciascuno dei macro-collegi territoriali per componenti magistrati/pm e giudici di merito, devono esserci almeno 6 candidati, «e ogni genere deve essere rappresentato in misura non inferiore alla metà dei candidati effettivi». Ammesse le candidature dall’Ufficio elettorale centrale presso la Cassazione nominato dal Csm, se non si raggiungono tali soglie, si integrano le candidature «volontarie» con un sorteggio «in seduta pubblica» tra i magistrati eleggibili nel singolo collegio, che in precedenza – entro un dato termine – non si siano dichiarati al Csm indisponibili a essere candidati in tal modo. «L’estrazione avviene da elenchi separati per genere, in modo tale che sia raggiunto il numero minimo di sei candidature e sia rispettato l’indicato rapporto tra generi»; a tal fine, «i magistrati eleggibili sono estratti a sorte in numero pari al triplo di quelli necessari per raggiungere il numero minimo di sei o per assicurare l’indicato rapporto tra i generi. I magistrati estratti a sorte sono inseriti in un elenco numerato progressivamente, differenziato per genere, formato secondo l’ordine di estrazione, e sono candidati nel collegio seguendo l’ordine di estrazione per integrare il numero delle candidature» necessarie secondo i due profili; «in presenza di gravi motivi ciascuno dei magistrati estratti può comunicare la propria indisponibilità alla candidatura entro il termine di quarantotto ore dalla pubblicazione dell’esito dell’estrazione»; nel caso in cui il numero delle indisponibilità complessivamente dichiarate prima e dopo il sorteggio «non consent[a] di raggiungere il numero minimo di candidature o di rispettare il rapporto percentuale tra i generi» del 50%, «si procederà senza ulteriore integrazione».

3. Elettorato attivo e passivo

L’elettorato attivo spetta ai magistrati «ai quali siano state conferite le funzioni giudiziarie», e che non siano sospesi dalle stesse ex artt. 30 e 31 dl n. 511/1946.

Ciascun elettore riceve tre schede, una per eleggere un componente di legittimità nel collegio nazionale relativo, una per votare il candidato/pm, una per votare il candidato giudice di merito. Si possono votare solo i candidati del macro-collegio territoriale cui appartiene il distretto nel quale si lavora. Su ogni scheda si può indicare il nominativo di un solo candidato.

Ineleggibili, oltre ai magistrati senza funzioni e ai sospesi secondo le norme appena citate, nonché ai condannati a gravi misure disciplinari (ed oltre ai consiglieri superiori uscenti, come già da art. 104 Cost.), i magistrati che non possono garantire «quattro anni di servizio prima della data di collocamento a riposo» (così chiudendosi la querelle sulla possibilità di far parte del Csm da pensionati) e i magistrati «che abbiano prestato servizio presso l’Ufficio Studi e la Segreteria del Consiglio Superiore» uscente (norma già presente) e altresì «per cinque anni dal ricollocamento in ruolo». E ineleggibili, ancora, sono i magistrati «che fanno parte del Comitato Direttivo della Scuola Superiore della Magistratura o che ne hanno fatto parte nel quadriennio» antecedente alle elezioni.

Se tali ultime cause di ineleggibilità sono un chiaro esempio della filosofia anticorrentizia della legge, perché evidentemente ispirate al voler evitare lo sfruttamento di rendite di posizione derivanti da ruoli che si è ritenuto in qualche modo controllati dai gruppi, la più importante delle innovazioni in materia, vale a dire l’ineleggibilità di chi non abbia «conseguito la terza valutazione di professionalità» (e laddove in precedenza erano sufficienti 5 anni tra uditorato e funzioni, e non i 12 ora necessari per tale valutazione) appare una indiretta concessione alla “filosofia” – da taluni proposta – del Csm quale consesso, se non di “ottimati”, almeno di “esperti”. Della norma si è autorevolmente adombrata la possibile incostituzionalità con riguardo all’art. 104 Cost., laddove prevede l’elezione «tra gli appartenenti alle varie categorie», per la notevole restrizione dell’area degli eleggibili e per la compromissione dell’elettorato passivo. L’opzione, però, si crede rientri nella discrezionalità del legislatore (le «categorie» di cui all’art. 104 Cost., non più riferibili alle qualifiche di magistrati “di tribunale”, “di appello”, di “cassazione”, potendo forse ancora essere riferibili a funzioni e ruoli – con incostituzionalità, secondo la ratio che ha presieduto all’approvazione della norma costituzionale, di una legge che ne escludesse alcuni –, ma certamente non apparendo riferibili alle «valutazioni di professionalità»; la norma, ovviamente discutibile nel merito, non essendo in sé irragionevole in relazione all’esperienza che indiscutibilmente richiedono le funzioni consiliari; il limite non essendo “discriminatorio” in senso tecnico, riguardando condizione che tutti possono raggiungere; in Costituzione rinvenendosi una valorizzazione dell’esperienza nella norma che per i componenti «laici» chiede avvocati «con quindici anni di esercizio effettivo»), potendosi rilevare come la norma, piuttosto, oneri in prospettiva consigli giudiziari e Csm a essere particolarmente tempestivi nel disporre in ordine alla terza valutazione di professionalità per chi può averla in tempo utile per le elezioni, per gli effetti sull’eleggibilità.

Per il collegio unico nazionale di legittimità possono candidarsi solo magistrati della Suprema corte e della relativa Procura generale. Per i collegi territoriali per magistrati/pm e per giudici di merito ci si può candidare solo nel collegio in cui si esercitano le funzioni. Per candidarsi non servono più le firme di presentatori in numero da 25 a 50 necessarie per la vecchia legge (è la norma che è stata oggetto di referendum il 12 giugno 2022).

4. Il meccanismo di ripartizione di cinque seggi con metodo proporzionale

Nata anche per superare la vecchia normativa che ha portato storicamente a candidati in numero di poco superiore a quello dei consiglieri da eleggere (e, in un ultimo celebre caso-limite, a 4 candidati pm per 4 posti), la legge “vuole” e promuove quindi una competizione con un’ampia platea di candidati individuali che non hanno bisogno di presentatori (ciò sempre nella dichiarata ottica anticorrentizia che, nel caso ingenuamente, non considera che una candidatura anche estranea a correnti organizzate, che non sia in grado di avere qualche decina di presentatori ha, evidentemente, pochissime chance già in partenza).

La candidatura è sempre più, quindi, un fatto individuale. Ma con un importante correttivo (del tutto apprezzabile, dal punto di vista della potenziale migliore qualità del confronto elettorale e, come vedremo, del pluralismo in Csm): nei soli quattro collegi per giudici di merito è previsto che il singolo candidato, con una formale dichiarazione entro trenta giorni prima delle elezioni, possa “collegarsi” «con uno o più candidati dello stesso o di altri collegi» sempre per giudici di merito. «Ogni candidato non può appartenere a più di un gruppo di candidati collegati e il collegamento non opera se non è garantita la rappresentanza di genere e non è reciproco tra tutti i candidati del gruppo» (regole su cui vigila l’Ufficio elettorale centrale: e si ritiene che ove la dichiarazione non sia reciproca proprio tra tutti i candidati di un gruppo valga, almeno, tra coloro tra i quali è reciproca ).

Di fatto, vengono così rese possibili, per i giudici di merito, delle “liste”. Evidentemente, non necessariamente riferibili alle “correnti”, dal momento che possono formarsi tra candidati individuali.

Il collegamento è funzionale nella legge alla ripartizione con metodo proporzionale dei cinque seggi del collegio “virtuale” nazionale per giudici “di merito”. Infatti, eletti con metodo maggioritario gli 8 componenti di cui ai quattro macro-collegi territoriali (in ciascuno, i due più votati), per ripartire i cinque seggi “proporzionali” si calcola innanzitutto il totale dei voti conseguiti nei diversi collegi da ciascun gruppo di candidati collegati e da ciascun candidato non collegato. Con un meccanismo pensato, evidentemente, per dare tutela ai candidati non collegati e ai gruppi di candidati collegati che non hanno avuto eletti nei collegi con il meccanismo maggioritario, si detrae dal totale dei voti conseguiti da ciascun gruppo di candidati collegati il numero dei voti dei candidati di quel gruppo che – arrivati nel loro collegio primi o secondi – sono stati eletti nel loro collegio col maggioritario. Così ottenute le “cifre elettorali” utilizzabili, si divide la cifra dei voti validi complessivamente espressi per tutti i candidati nei diversi collegi per 5 (il numero di seggi da assegnare), così ottenendo il “quoziente-base”. Si attribuiranno quindi i seggi a seconda dei quozienti pieni colti da ciascuna “lista” di candidati collegati o da ciascun singolo candidato non collegato, e a seguire, per i seggi non assegnati con i quozienti pieni, i seggi vengono assegnati a seconda dei maggiori resti (e, nel caso residuale di “parità di resti”, a seconda del “maggior numero di voti” e per ultimo “per sorteggio”).

Esempio: se i magistrati nei quattro collegi maggioritari binominali “di merito” hanno espresso complessivamente per tutti i candidati in corsa 7500 voti validi, 2800 per i magistrati collegati nella lista dei Bianchi, 2200 per i collegati Verdi, 450 per i collegati Blu, 400 per i Rossi, 300 per i Gialli, e in un collegio un candidato non collegato ha riportato 320 voti (con i candidati dei Bianchi e dei Verdi arrivati primi e secondi in tutti i collegi, a conquistare gli 8 seggi “maggioritari”), e se i gruppi dei Bianchi e dei Verdi hanno utilizzato per fare arrivare tra i primi due i loro candidati (complessivamente, 2600 voti i Bianchi e 1950 voti i Verdi), ecco che le cifre elettorali utilizzabili per il riparto proporzionale saranno 200 per i Bianchi, 250 per i Verdi , 450 per i Blu, 400 per i Rossi, 300 per i Gialli, 320 per il candidato non collegato (con i restanti voti, per arrivare a un totale di 7500 voti validi, disseminati tra altri candidati - collegati o non collegati - con meno consenso), ed ecco allora che, con il quoziente-base, nell’esempio, di “1500” (vale a dire 7500 voti validi complessivamente espressi diviso 5, il numero dei seggi), nel nostro caso nessuna cifra elettorale raggiunge tale elevato quoziente pieno, e che con i resti vengono eletti un Blu con i 450 voti presi dalla “lista”, un Rosso con 400, il non collegato con 320, un Giallo con 300, e che i Verdi conseguiranno un altro seggio con 250, seggio che va a sommarsi agli altri quattro Verdi eletti nei collegi maggioritari.

Assegnati in tal modo i seggi “proporzionali”, per la legge, nell’ambito del medesimo gruppo di candidati collegati sono eletti coloro che hanno ottenuto nel loro collegio la percentuale più alta, calcolata non sui voti validamente espressi ma sul totale degli «aventi diritto al voto» nel collegio (scelta che appare voler neutralizzare eventuali differenze tra collegio e collegio nell’astensionismo, nelle schede bianche, nelle nulle). Per tornare all’esempio, se tra i collegati Blu nel collegio n. 1 il Blu ha avuto il 7% degli aventi diritto al voto e nei collegi 2-3-4 il candidato Blu ha avuto rispettivamente il 6, il 5 e il 4%, sarà in concreto eletto il candidato Blu del collegio n. 1.

Come si vede dall’esempio, il sistema può garantire l’elezione a un non collegato che ottiene anche solo 320 voti su 7500 magistrati che hanno espresso voti validi, e un diritto di tribuna a diversi gruppi di minoranza.

Va rilevato come si tratti di un meccanismo che è una trasposizione su collegi plurinominali del collegamento tra candidati, in vista di una ripartizione proporzionale dei seggi, proprio del sistema a suo tempo proposto per il Csm da Gaetano Silvestri, sistema ripreso dalla legge elettorale prevista per il Senato sino al 1992 e fondato, invece, su collegi uninominali.

5. Le criticità in punto di rappresentanza di genere

Lo si è detto e ripetuto da sempre, dalla magistratura associata e dalla migliore cultura costituzionalistica.

Il sistema elettorale “buono”, quello che meglio si attaglia al ruolo costituzionale del Consiglio: a) è quello che meglio garantisce ed esalta la rappresentatività dell’organo e l’ineliminabile pluralismo della magistratura, i diversi orientamenti culturali e politici in senso lato dei magistrati, e che quindi evita il rischio di maggioranze precostituite e/o culturalmente “monocolori” o un esercizio delle funzioni casuale e disordinato; b) è quello che meglio può portare il Csm a un esercizio delle funzioni figlio di “visioni” nazionali delle questioni di giustizia e non della considerazione di localismi e/o di interessi particolaristici; c) ancora, è quello che «promuove la pari opportunità tra donne e uomini» (art. 51, comma 1, Cost.); infine, d) è quello che, facendo tutte queste cose, riesca anche a garantire in Consiglio la presenza di tutte le “categorie” (giudici, pubblici ministeri, magistrati con funzioni di legittimità), ancora una volta per ragioni di rappresentatività del consesso oltre che per le esigenze della sezione disciplinare.

Il sistema proposto garantisce senz’altro la presenza delle tre «categorie» e in proporzione che si crede non si presti a particolari critiche, tenuto conto di quella che è la composizione della magistratura tra giudicanti, pubblici ministeri, magistrati di legittimità. Mantenendo nel solo numero di 2 i magistrati di legittimità, respinge visioni gerarchiche della magistratura, e (da taluni auspicati) ritorni a un peso specifico forte della Cassazione in Consiglio.

Per quanto concerne la rappresentatività di genere, vi sono tre novità di rilievo, in attuazione della «promozione delle pari opportunità» di cui all’art. 51, comma 1, Cost.

La prima riguarda i componenti laici, come da art. 104 Cost., da eleggersi dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con quindici anni di esercizio effettivo. Ribadita dalla legge ordinaria anche in questa occasione la necessità per il singolo candidato dell’elezione con maggioranza dei tre quinti delle Camere riunite (dei votanti , dal terzo scrutinio), per la prima volta si statuisce che l’elezione debba avvenire «nel rispetto della parità di genere garantita dagli articoli 3 e 51 della Costituzione» e, novità altrettanto rilevante, «secondo procedure trasparenti di candidatura».

Se la formula ha semplificato e indebolito quella invero più incisiva del testo originario del disegno di legge («secondo principi di trasparenza nelle procedure di candidatura e di selezione»), e se il richiamo agli artt. 3 e 51 Cost., in combinato disposto con l’introduzione di «procedure trasparenti di candidatura», sembra voler innanzitutto e certamente richiedere una attuazione almeno della “pari opportunità” nella selezione delle candidature, sembra altrettanto certo che già la lettera della nuova disposizione – che non si limita a parlare di rispetto delle «pari opportunità» o di «garanzia della rappresentanza di genere» (espressione, quest’ultima, invece usata in relazione ai gruppi di magistrati di merito collegati) bensì, e significativamente, di «rispetto della parità di genere» – debba essere letta come norma che, in attuazione dell’art. 51 Cost., imponga anche un identico numero di uomini e donne tra i 10 eletti (superandosi i dubbi al riguardo impostabili in relazione alla natura di una elezione parlamentare e quindi, per definizione, politicamente “libera”). In sintesi, siamo oltre le quote cd. “di chance”, con una formula che rimanda a una “quota di risultato”. Interessante sarà vedere l’interpretazione che il Parlamento darà della disposizione (l’istituzione di «procedure trasparenti di candidatura» sembrando imporre, peraltro, l’introduzione di nuove norme regolamentari, che appunto disciplinino la selezione/presentazione delle candidature presso le Camere riunite; con un richiamo alla necessaria loro pubblica «trasparenza» che appare anch’esso figlio delle polemiche degli ultimi anni sul Consiglio, e che hanno non marginalmente toccato anche le modalità di elezione dei laici, tra cui deve poi essere eletto il vicepresidente).

La seconda novità di rilievo in materia di pari opportunità di genere è invece nella regola, per i componenti magistrati, per la quale in ciascuno dei tre collegi territoriali «ogni genere» debba essere «rappresentato in misura non inferiore alla metà dei candidati effettivi», con previsione, ove le candidature spontanee non raggiungano tale soglia, del già evidenziato meccanismo di sorteggio, utile a fare il possibile per raggiungere il rapporto di parità tra generi.

La terza significativa novità è la previsione che il «collegamento» tra giudici di merito, ai fini e agli effetti del collegio “virtuale” per l’assegnazione dei seggi “proporzionali”, «non opera», tra le altre ragioni, «se non è garantita la rappresentanza di genere»: qui non si parla di “parità di genere”, ma di “garanzia della rappresentanza”, formula che di certo esclude “liste” di “collegati” di un solo genere, ma che appare legittimare “liste” di collegati anche con un solo esponente del genere meno rappresentato (essendosi evidentemente ritenuto che le cd. “quote di chance” siano già in precedenza garantite, per i profili istituzionali, dalle altre norme sulle candidature e sul sorteggio “di genere”, e di lasciare alle dinamiche politico-associative ogni garanzia ulteriore).

Due i rilievi critici possibili.

Il primo: che il “sorteggio di genere” nei singoli collegi esprime solo una tensione e non è, in assoluto, in grado di produrre un risultato certo. Si è visto infatti che, nel caso in cui il numero delle indisponibilità al sorteggio complessivamente rese prima e dopo di esso non consenta di rispettare il rapporto percentuale tra i generi del 50%, «si procederà senza ulteriore integrazione»: è ciò che appare essere avvenuto in concreto in questa prima applicazione della legge (ci si consenta qui un riferimento alla cronaca di queste prime elezioni con il nuovo meccanismo: dopo il sorteggio di genere e ricevute le indisponibilità, i candidati ufficialmente ammessi vedono nei quattro collegi di merito, a seconda dei casi: 10 donne e sette uomini, 7 donne e otto uomini, 7 donne e 9 uomini, 6 uomini e 6 donne; nei collegi pm: in un caso 4 donne e sei uomini, nell’altro 3 donne e 5 uomini; nel collegio di legittimità: 3 donne e sei uomini – con un totale, però, di 40 donne e 46 uomini, che appare un ottimo risultato complessivo).

La seconda ben più grave criticità è quella che balza agli occhi, tanto più in presenza della esaminata disciplina rinforzata prevista per l’elezione dei laici: resta infatti che nel meccanismo proposto, contati i voti, nulla impedisce che i togati eletti nei diversi collegi, maggioritari come proporzionali, siano alla fine tutti uomini o tutti donne.

È un fatto che si sia lasciato il risultato “di genere” alla volontà degli elettori, e alle dinamiche politico-associative.

6. I collegi

Con riguardo alla necessità di non favorire «eccessivi localismi» (come si esprime la Relazione illustrativa), il sistema proposto non si presta invece a critiche di rilievo. Non cedendosi al mantra di consentire con collegi piccoli il voto del “collega della porta accanto” (null’altro che un mito, in concreto privo oltretutto di sostanziale significato vista l’ampiezza dei distretti e le odierne possibilità di comunicazione che annullano le distanze), si prevede che il collegio per i componenti di legittimità sia nazionale, che quelli per i componenti pm siano solo due, e solo quattro quelli per i giudici di merito, creandosi così dei macro-collegi. Questi ultimi, se non li eliminano, certo attenuano di molto i rischi che i localismi abbiano un peso decisivo nella scelta dei consiglieri.

Come si è visto, è stato disposto che i collegi siano determinati con «decreto del Ministro della Giustizia» emanato a regime «almeno quattro mesi prima del giorno fissato per le elezioni», «sentito il CSM» per un parere obbligatorio, ma non vincolante.

Sui collegi, la questione centrale è capire quale sia per la legge, tra quelli posti, il criterio prioritario da seguire nella decisione sulla loro formazione.

La formula legislativa appare al riguardo chiara. Il Ministro deve, sì, tener conto dell’esigenza di garantire che tutti i magistrati del singolo distretto di corte d’appello tendenzialmente siano inclusi nel medesimo collegio, e che vi sia continuità territoriale tra i distretti inclusi nei singoli collegi, ma ciò solo quali criteri di partenza, l’esigenza dichiaratamente prioritaria da seguire essendo nella norma, già per dato letterale, il «garantire la composizione numericamente equivalente del corpo elettorale dei diversi collegi», se è vero che a tal fine è fatta «salva la possibilità» di sottrarre dai singoli distretti «uno o più uffici per aggregarli al collegio territorialmente più vicino»: la composizione equivalente «del corpo elettorale» – evidentemente non in assoluto, ma per massima approssimazione – è quindi criterio cui, se necessario, piegare geografia e composizione dei distretti.

Si tratta evidentemente di scelta del tutto razionale, in relazione alla necessaria pari rappresentatività dei componenti da eleggere. Ogni collegio per l’elezione di pm e di giudici di merito deve, infatti, innanzitutto eleggere direttamente con regola maggioritaria “pura” due consiglieri, e doveva certo evitarsi che in nome di altri criteri, quali una diversa o maggiore contiguità geografica o una diversa o maggiore omogeneità socio-culturale dei territori (decisa e valutata poi da chi, e su cosa? E a che titolo da tutelare?), vi fossero «corpi elettorali» di grandezza diversa.

La soluzione scelta, per giungere alla più approssimata possibile parità numerica del «corpo elettorale» dei singoli collegi, è quella di consentire come extrema ratio di sottrarre dal singolo distretto non solo un circondario di tribunale, ma addirittura in ipotesi «uno o più uffici» dello stesso: soluzione, ancora una volta, assolutamente dirimente in ordine all’enucleazione di quello che è il criterio prioritario da seguire nella formazione dei collegi, ma forse con qualche criticità, residuando nella norma il problema di come in ipotesi sceglierli, il circondario o gli uffici da scorporare: da quale dei distretti del collegio in sovrannumero di popolazione? E, nell’ambito del distretto prescelto, quale circondario, e – in ultima ipotesi – quale ufficio va distaccato ed annesso «al collegio territorialmente più vicino»? L’adottata esigenza della continuità territoriale fa necessariamente propendere per lo scorporo di un intero circondario piuttosto che di singoli uffici, e di un circondario che sia confinante con il territorio di altro collegio.

La scelta prioritaria di approssimare un numero di elettori il più possibile identico nei vari collegi non poteva, poi, non avere per corollario sia la scelta di una determinazione dei collegi in occasione di ogni elezione (e non una volta per tutte), sia il riferimento non agli organici degli uffici, ma al «corpo elettorale», e quindi alle presenze effettive negli uffici.

È impossibile non fare qui un secondo riferimento alla cronaca, ai collegi formati dal Ministro per le elezioni del 18 settembre 2022.

Sentito il Csm, il Ministro ha emanato in data 23 giugno 2022 il dm in parola. I collegi sono stati individuati «sulla base dei dati relativi alle presenze giuridiche del personale di magistratura come comunicati al Ministro dal Consiglio in data 20.6.2022» (così il parere del Csm varato dal plenum il 22 giugno 2022: per la cronaca, sono stati così individuati, per i collegi per l’elezione di componenti con funzioni di pm, un collegio formato da 4676 elettori e uno formato da 4565 elettori; per i collegi per l’elezione di componenti giudici di merito, quattro collegi con un numero di elettori, rispettivamente, pari a 2301, 2375, 2349 e 2215: indiscutibile che il Ministero abbia correttamente ricostruito quale sia la priorità di legge nella formazione dei collegi, e che in presenza di un riferimento al «corpo elettorale» si dovessero considerare le presenze fisiche negli uffici: il Csm glielo riconosce, nel citato parere di competenza).

Nel corso dell’iter di approvazione della legge, da parte di alcuni, anche in Csm, si è poi criticato l’essersi attribuito al Ministro, con il dm in parola così come configurato dalla legge, «il potere di determinare, per ogni elezione, i collegi elettorali, con i conseguenti rischi di una possibile interferenza di scelte discrezionali dell’esecutivo sulle modalità di elezione dei componenti dell’organo di governo autonomo della Magistratura» (così la nota di un gruppo di consiglieri).

Rilevato come trattasi di rilievo critico derivante da sensibilità mai inutilmente spesa, può osservarsi come la necessità del Ministro di garantire al contempo continuità territoriale tra distretti inclusi in uno stesso collegio, aggregazione di interi distretti nello stesso collegio e omogeneità numerica del corpo elettorale dei diversi collegi, ancorandola alle presenze effettive, renda alla fine gli spazi discrezionali del Ministro assai limitati e molto difficilmente utilizzabili per consapevoli interferenze sulle elezioni consiliari, tenuto conto, oltretutto, che non si tratta di determinare collegi piccoli riferiti a realtà particolari che più facilmente possono consentire eventuali decisioni politicamente orientate, ma di macro-collegi molto ampi (quelli per i pm, addirittura ampissimi), rendendo tale genere di ipotetiche valutazioni assai difficoltose e improbabili (essendo però vero che tanto più il Ministro sceglierà di determinare i collegi a ridosso del termine dei «quattro mesi prima» delle elezioni, tanto più saranno difficili strategie di candidati e gruppi legate alla configurazione dei collegi).

7. Le criticità in punto di pluralismo. Le possibili dinamiche politico-associative che la legge può innescare

In punto di tutela del pluralismo in Consiglio, ribadito che un sistema fatto di soli collegi uninominali maggioritari avrebbe facilmente potuto avere effetti devastanti nel facilitare un Csm in ipotesi “monocolore”, espressione di un solo orientamento, va rilevato che, come in tutte le soluzioni dichiaratamente di compromesso (nel caso, tra sistemi a effetti maggioritari e sistemi a effetti proporzionali), la “filosofia” della riforma esprime logiche contraddittorie.

Così, si crea una “riserva” di proporzionale, e anzi una riserva di proporzionale a tutela rinforzata delle minoranze, riconoscendosi il valore del pluralismo e della presenza in Consiglio di formazioni rimaste minoritarie nei collegi binominali maggioritari, ma il tutto si innesta su un sistema, e come deroga e palliativo a un sistema che è, invece, per i tre quarti dei consiglieri da eleggere, largamente e strutturalmente maggioritario, e che rende concretamente possibile almeno sulla carta la formazione in Consiglio di due grandi “blocchi” di rappresentanza, ciascuno dei quali – se in grado di esprimere una forza su base nazionale anche minimamente rilevante, e tanto più se in presenza di un voto frammentato tra tanti candidati – con grande facilità potrà essere di 6/7 componenti, o anche più ampio (pur magari i due blocchi essendo espressione ciascuno, in ipotesi, di non più del 15/20% dei voti, però sufficienti a far arrivare i loro candidati sempre primi o secondi nei singoli collegi). Sistema che potrebbe poi vedere uno dei blocchi maggioritari, magari composto da 8/9 consiglieri, fare stabilmente maggioranza in Consiglio con un coeso e numeroso gruppo di componenti laici, di affine orientamento culturale e politico (o espressione di forze politiche diverse, ma accomunate dalla finalità di pesare in modo decisivo, e nello stesso segno, nelle scelte consiliari), con l’effetto di ridurre di molto il ruolo dei consiglieri espressione delle componenti rimaste minoritarie, anche se magari rappresentative di percentuali rilevanti di elettorato. Il tutto come se il problema principale fosse garantire quella “governabilità” che in Csm non è necessaria ed evitare quella eccessiva frammentazione della rappresentanza che, oltretutto, è stata presentata nella logica anticorrentizia come un fattore idoneo a impedire, insieme alle maggioranze stabili, quegli accordi “di potere” consolidati tra gruppi che unanimemente, in Parlamento, si è dichiarato di voler rendere difficoltosi.

Ancora: nel dibattito politico si è rifiutato radicalmente di tornare al proporzionale per liste già proprio della legge elettorale del 1975, quale sistema che favorirebbe il correntismo deteriore (oltretutto con un abbaglio storico frutto più di incultura che di malafede, quel sistema avendo accompagnato la fase più affluente e ricca della storia delle correnti). Ma poi si prevede il descritto meccanismo di recupero proporzionale. E, ancora una volta, sfugge la “filosofia” complessiva.

Singolare, rispetto a regola in genere presente nei sistemi elettorali, e foriero di possibili disfunzioni nella gestione del complessivo processo elettorale, è poi il fatto che non sia previsto per il collegio “virtuale” del recupero proporzionale un numero massimo di collegamenti possibili, ad esempio corrispondente al numero massimo (13) dei magistrati “di merito” da eleggere con i quattro macro-collegi più quello “virtuale” (o, ad esempio, nel doppio o nel triplo di tale numero). Si è evidentemente puntato ad avere una platea vasta, se non vastissima, di candidati (a chiudere la stagione della vecchia legge elettorale, con un numero di candidati pari o di poco superiore agli eleggibili, con ridottissima scelta per l’elettore). Tuttavia, attesa l’evidente convenienza che si può avere in vista della ripartizione dei seggi della quota proporzionale, a candidare in ipotesi decine se non centinaia di candidati (per aumentare la cifra elettorale generale della singola “lista” di collegati) il rischio di disfunzioni è duplice: di disfunzioni tecniche, legate al rischio che si impiantino confronti elettorali in cui l’eccessivo numero di candidati determini criticità al processo elettorale in senso proprio (si pensi ai possibili numerosi contenziosi dinanzi all’Ufficio elettorale centrale, per la legge da risolversi in tempi ristrettissimi), e di disfunzionalità “politiche”, legate al rischio che si impiantino tornate elettorali in cui l’eccessivo numero di candidati – decine, ma in ipotesi anche centinaia – renda assai difficile un reale ed effettivo confronto dei candidati davanti agli elettori sui temi consiliari, con il possibile precipitato di un Consiglio eletto molto più su personalismi che non su un consapevole dibattito sulle diverse opzioni politico-culturali coinvolte dalle attribuzioni consiliari.

Per altro e diverso profilo, un eccessivo numero di candidati nei singoli collegi (non solo “di merito”) potrà facilmente portare ad una altrettanto eccessiva frammentazione del voto, disperso tra tanti candidati, e in ipotesi a consiglieri eletti, nel “recupero” proporzionale del collegio “virtuale” (ma in ipotesi estrema anche per gli eletti “maggioritari”), con un basso numero di voti, a fronte di altri consiglieri eletti in altri collegi col metodo maggioritario (innanzitutto in quello di legittimità e in quelli per i pm), magari con 1500/2000 voti: con potenziali rischi sulla loro diversa rappresentatività in Consiglio.

Di certo, e se non altro, proprio la convenienza che il singolo gruppo di candidati collegati ha ad allungare le liste in ipotesi a decine di candidati per alzare la cifra elettorale spendibile nel collegio proporzionale virtuale, prevedibilmente, concorrerà a rendere puramente teorica la possibilità che nel collegio dei giudici di merito si debba arrivare al sorteggio per raggiungere la soglia minima dei 6 candidati.

Del pari, in un panorama associativo che vede allo stato cinque/sei possibili “formazioni” in vario modo organizzate, e che consente ai singoli di candidarsi e collegarsi senza un numero minimo di firme di presentatori, altrettanto teorica appare la possibilità che si debba arrivare al sorteggio per giungere al minimo di 6 candidati nei due collegi per i pubblici ministeri e nel collegio unico nazionale per i componenti di legittimità, anche perché è evidentemente possibile che, al limite, i gruppi organizzati possano presentare “candidature di servizio” per arrivare al numero di 6 ed evitare comunque l’operatività del sorteggio (essendo invece meno “gestibile” il risultato della parità di genere nelle candidature: qui, presentatisi nei collegi tutti i candidati “volontari”, evidentemente fisiologico potrà essere che uno dei due generi sia meno rappresentato o anche largamente meno rappresentato dell’altro, a innescare il meccanismo del sorteggio, il quale - sia detto incidentalmente, e pur restando una discutibile concessione a una logica che dovrebbe rimanere estranea ai meccanismi di composizione di un organo elettivo di rilievo costituzionale -, in tali sussidiari ed anzi residuali termini, non pare presentare profili di illegittimità costituzionale, non intaccando neanche in minima parte il diritto di elettorato passivo dei singoli magistrati, anzi esaltato nella nuova legge dalla previsione per cui ogni magistrato può candidarsi con una semplice personale dichiarazione, senza un anche minimo numero di firme di presentatori).

Un fatto pare certo: il meccanismo garantisce che non si possa riprodurre, in nessun collegio, la situazione “quattro pm per quattro seggi” vista alle elezioni del 2018 e ideale “capolinea” del meccanismo creato nel 2002. Nei singoli macro-collegi per giudici di merito, in particolare, per quanto si è detto l’elettore si troverà comunque di fronte una pluralità di candidati, collegati come non collegati: essendo oltretutto tutt’altro che remota la possibilità, come si è visto nell’esempio/simulazione di voto di cui sopra, che in tali collegi possa risultare eletto, magari con i resti, nel collegio virtuale proporzionale un candidato non collegato con grosso seguito personale nel proprio collegio di appartenenza.

Per il resto, è difficile prevedere quali dinamiche il nuovo sistema potrà determinare, in quanto potrà modificare in futuro il terreno di gioco e le regole di ingaggio del confronto politico-associativo.

Le elezioni del settembre 2022 daranno evidentemente una prima risposta.

Sulla base della sola lettura della legge, sono possibili solo alcune osservazioni “di quadro”.

Gli effetti che la nuova legge elettorale potrà determinare molto dipenderanno, ed in molto divergeranno, dalla “forza” che le correnti tuttora organizzate saranno in grado di esprimere, dal tipo di seguito che potranno ricevere le loro indicazioni di voto.

Se tale seguito sarà anche in futuro forte, è prevedibile che il Consiglio rimanga composto, per la maggior parte, dalla rappresentanza di più formazioni associative (espressione delle correnti tradizionali, o di nuove aggregazioni), con diritto di tribuna di quelle rimaste minoritarie. Se tale seguito dovesse rivelarsi di molto diminuito o addirittura minimo, il sistema elettorale potrebbe esitare un Consiglio con una maggioranza di consiglieri eletti uti singuli al di fuori di indicazioni collettive e di programmi collettivamente costruiti, estremamente e forse troppo frammentato, in cui sarebbe certamente molto difficile costruire maggioranze sulle grandi scelte di governo autonomo, e con il rischio che il consesso si ripieghi di fatto e si rimpicciolisca ad occuparsi solo di ordinaria amministrazione, e con maggioranze casuali delle cui scelte, a fine consiliatura, non potranno chiamarsi a rispondere che singoli.

Dal punto di vista dei comportamenti politici – che sempre fisiologicamente le leggi elettorali modificano –, può solo rilevarsi che se i gruppi organizzati più forti riterranno in previsione comunque di rilievo il seguito che potranno avere le loro indicazioni di voto, è prevedibile che possano decidere di presentare nei singoli collegi (territoriali come “di legittimità”) un unico candidato o di concentrare il voto su di un unico candidato per puntare in sicurezza a uno dei primi due posti del collegio. E che, al contrario, i gruppi che si ritengono meno forti ma non del tutto minoritari puntino a trovare rappresentanza nel “proporzionale”, presentando lunghe liste di candidati collegati, per raggiungere un quoziente che garantisca almeno un seggio.

La criticità maggiore in punto di pluralismo, rilevata si può dire da tutto l’associazionismo giudiziario negli scorsi mesi, resta comunque quella di cui si è già detto: quella per cui un effetto concreto e possibile della nuova legge è che le due formazioni più forti – corrispondenti a due delle attuali correnti, o a future diverse aggregazioni – possano essere in grado di eleggere ciascuna un componente di legittimità, almeno due pm, e quattro giudici di merito nei collegi maggioritari, e magari con tecniche di gestione del voto almeno uno o due componenti nel collegio virtuale proporzionale, arrivando a 7/8 seggi (e una di loro magari a 9, con il “miglior terzo” tra i pm), così costituendo in Consiglio una componente che iper-rappresenta la sua forza effettiva, pur avendo una percentuale non superiore al 15/20%, o magari anche inferiore: essendo comunque eletti nei collegi i due più votati, anche se con pochi voti in assoluto, anche se in caso di scuola con il 5%.

Si tratta di dinamiche possibili.

Ma tra il dire e il fare c’è, notoriamente, di mezzo il mare, e si tratta di dinamiche immaginabili solo a partire dall’ipotesi di una forte “tenuta” della capacità dei gruppi organizzati di organizzare e blindare il voto su singoli candidati; “tenuta” che, nelle prime elezioni Csm “post-Champagne”, nell’attuale assai fluida situazione interna alla magistratura e dopo quanto avvenuto negli ultimi anni, è tutta da dimostrare , almeno in un certo grado.

È, del resto, possibile che la legge in prospettiva, per i suoi meccanismi e, innanzitutto, per il favor per le candidature individuali, promuova la figura del candidato e del consigliere cavaliere solitario, magari sull’onda di fenomeni mediatici. Ma questa è un’altra storia, probabilmente oggi collegabile a sistemi elettorali tra i più diversi.

In definitiva, pur con le non certo marginali criticità evidenziate, al Martarellum va comunque riconosciuto di rifiutare l’incostituzionale e irrazionale sorteggio dei candidati quale regola primaria e non eventuale e residuale, e di consentire comunque una composizione consiliare sufficientemente pluralista, con diverse e variegate componenti, anche in ipotesi minoritarie, non necessariamente espressione di gruppi.

Il concreto funzionamento della democrazia dell’autogoverno dipenderà, come sempre, non dalle regole, ma dalla partecipazione dei magistrati, dal confronto vero sui contenuti dell’azione consiliare.

Come la vicenda delle degenerazioni consiliari ha assai bene evidenziato, e come avviene in tutte le comunità “politiche” in senso ampio, più è ridotta la partecipazione e più avanza il potere delle oligarchie. Con qualsivoglia legge elettorale.

La dirigenza degli uffici giudiziari: luci e ombre della riforma

di Vincenza (Ezia) Maccora

Due linee principali hanno ispirato il disegno riformatore.

La prima: una reazione allo scandalo delle nomine romane e della caduta etica riscontrata nella magistratura e nel suo organo di governo autonomo. Nessuna riforma del sistema di selezione sarà, però, mai sufficiente a superare la crisi che ha coinvolto la magistratura e il rapporto dei magistrati con la “carriera” se non sarà accompagnata da un nuovo patto etico e di responsabilità, che assicuri un vero cambio di rotta rispetto a quanto è emerso dalle chat perugine.

La seconda: l’essere permeato da una non condivisibile impronta aziendalistica e produttivistica, in linea con l’esigenza di raggiungere gli obiettivi del PNRR ma lontana dall’esigenza di rendere “giustizia”, che dovrà essere attentamente considerata in sede di elaborazione dei decreti delegati e di normativa secondaria.

1. L’iter della legge delega n. 71 del 17 giugno 2022, in vigore dal 21 giugno 2022 / 2. Le direttive della legge di riforma / 3. Il parere del Consiglio superiore della magistratura / 4. Il momento storico che ha nutrito il progetto riformatore / 5. Qualche ulteriore considerazione in merito al contenuto del progetto riformatore quanto al conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi

1. L’iter della legge delega n. 71 del 17 giugno 2022, in vigore dal 21 giugno 2022

La legge n. 71/2022 trova la sua origine nella presentazione alla Camera dei deputati del disegno di legge AC 2681, depositato nel settembre 2020 dall’allora Ministro della giustizia Bonafede durante il secondo Governo Conte. Con la nascita del Governo Draghi, la Ministra della giustizia Cartabia ha costituito un’apposita commissione di studio per proporre modifiche da inserire nell’iter parlamentare già avviato. La Commissione, presieduta dal Prof. Avv. Massimo Luciani, ha consegnato i propri lavori in data 31 maggio 2021, precisando, nella relazione conclusiva, il metodo seguito: «In conformità a quanto indicato nelle Premesse del decreto ministeriale istitutivo, la Commissione ha definito il perimetro del proprio lavoro tenendo conto delle esigenze di: a) “superare i profili problematici del funzionamento del Consiglio superiore della magistratura” e di affrontare “i più generali temi riguardanti l’ordinamento giudiziario nel suo complesso e l’organizzazione degli uffici”; b) “procedere all’individuazione di possibili misure organizzative e proposte normative finalizzate, in particolare, ad incidere sull’efficienza dell’amministrazione della giustizia e sull’imparzialità dell’esercizio della giurisdizione”; c) coordinare le ipotesi di riforma con il “più ampio programma di interventi riguardante il sistema giudiziario e ordinamentale in coerenza con le Country Specific Recommendations adottate dal Consiglio dell’Unione Europea il 9 luglio 2019 e il 20 maggio 2020”; d) considerare quanto previsto dal disegno di legge AC 2681, esaminandone e valutandone le proposte, anche in ragione degli “esiti dell’indagine conoscitiva espletata in sede parlamentare”, degli “emendamenti presentati” e del parere del Consiglio Superiore della Magistratura su detto disegno di legge; e) essere coerenti “con il calendario del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, funzionale al conseguimento delle risorse del Next Generation Eu”».

Quanto al contenuto delle proposte formulate, si legge ancora che, «allo scopo di tenere conto dell’esigenza di una valutazione complessiva dei candidati, è stato escluso il ricorso ai criteri ponderali indicati nell’originario testo Bonafede e sono state rese più snelle le indicazioni relative agli indicatori generali ed a quelli specifici, onde bilanciare l’esigenza di un’adeguata predeterminazione nella fonte primaria dei criteri di valutazione dei candidati a funzioni direttive o semidirettive e quella di lasciare un margine di ragionevole discrezionalità all’attuazione da parte del CSM (…). Il legislatore delegato è dunque invitato a individuare gli indicatori, generali e specifici, di cui il Consiglio deve tenere conto nella scelta dei magistrati ai quali affidare gli incarichi direttivi e semidirettivi. La Commissione ha ritenuto che debbano essere valutate le esperienze pregresse con specifico riferimento ai risultati conseguiti, le capacità relazionali dei candidati, nonché le loro competenze ordinamentali. Per coloro che hanno maturato esperienze fuori dal ruolo organico della magistratura, poi, devono essere individuati parametri capaci di far apprezzare l’acquisizione di competenze coerenti con l’incarico cui il magistrato ambisce. Si segnala, inoltre, la possibilità di acquisire i pareri redatti dai dirigenti ai fini delle valutazioni di professionalità dei magistrati dell’ufficio, affinché ne siano verificate l’effettività e attendibilità. Si propone una disciplina funzionale all’ottenimento del risultato di far sì che i magistrati che ricoprono incarichi direttivi o semidirettivi li conducano a termine, esercitandoli sino alla scadenza, anche nella prospettiva di porre un freno al c.d. “carrierismo”»[1].

Nel febbraio 2022, il Governo ha presentato i propri emendamenti al disegno di legge AC 2681, recependo solo in parte i contenuti dei lavori della Commissione Luciani. La Commissione giustizia della Camera ha svolto un ciclo di audizioni informali e, nel corso dell’esame in sede referente, sono stati approvati numerosi emendamenti. Il testo è stato poi approvato in data 26 aprile 2022 e trasmesso al Senato, dove si sono svolte ulteriori audizioni e si è arrivati all’approvazione finale il 17 giugno 2022.

2. Le direttive della legge di riforma

La legge «Delega al Governo per la riforma ordinamentale della magistratura» stabilisce all’art. 1, lett. a, che il Governo è delegato ad adottare entro un anno dall’entrata in vigore della legge uno o più decreti legislativi volti alla revisione dell’assetto ordinamentale della magistratura, con specifico riferimento alla necessità di rimodulare, secondo principi di trasparenza e di valorizzazione del merito, i criteri di assegnazione degli incarichi direttivi e semidirettivi e di rivedere il numero degli incarichi semidirettivi attualmente previsto.

All’art. 2 sono precisati i principi e i criteri direttivi da seguire nell’esercizio della delega di cui all’art. 1.

Alla lett. a si prevede espressamente l’applicazione dei principi di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto compatibili, ai procedimenti per la copertura dei posti direttivi e semidirettivi, unitamente alla previsione di pubblicazione sul sito intranet istituzionale del Consiglio superiore della magistratura di tutti gli atti del procedimento[2], ferme restando le esigenze di protezione dei dati sensibili, da realizzare con l’oscuramento degli stessi, stabilendo altresì il divieto di contemporanea pendenza di più di due domande di conferimento di funzioni direttive e semidirettive.

La lett. b del medesimo articolo prevede che i procedimenti, distinti in relazione alla copertura dei posti direttivi e dei posti semidirettivi, siano definiti secondo l’ordine temporale con cui i posti si sono resi vacanti, salva la possibilità di deroghe per gravi e giustificati motivi e fatta salva comunque la trattazione prioritaria dei procedimenti relativi alla copertura dei posti di primo presidente della Corte di cassazione e di procuratore generale presso la Corte di cassazione.

La lett. c istituzionalizza l’audizione dei candidati a cui la commissione deve procedere sempre, e nel caso in cui il numero dei candidati sia eccessivamente elevato, l’audizione deve coinvolgere almeno tre di essi, individuati dalla commissione tenendo conto dell’indicazione di tutti i suoi componenti. Devono essere stabilite, inoltre, le modalità idonee ad acquisire il parere del consiglio dell’ordine degli avvocati competente per territorio nonché, in forma semplificata e riservata, dei magistrati e dei dirigenti amministrativi assegnati all’ufficio giudiziario di provenienza dei candidati, escluso in ogni caso l’anonimato, prevedendo che la commissione valuti specificamente gli esiti di tale audizione e interlocuzioni ai fini della comparazione dei profili dei candidati.

La lett. d stabilisce che, nell’assegnazione degli incarichi direttivi e semidirettivi, le attitudini, il merito e l’anzianità dei candidati siano valutati in conformità ai criteri dettati dal Consiglio superiore della magistratura, con specifico riferimento all’incarico da ricoprire[3], assegnando rilevanza al criterio dell’acquisizione di specifiche competenze rispetto agli incarichi per cui è richiesta una particolare specializzazione, e che le attitudini direttive e semidirettive siano positivamente accertate nel corso del procedimento, oltre che in forza degli elementi indicati dall’art. 12, commi 10, 11 e 12 del d.lgs 5 aprile 2006, n. 160[4], anche con particolare attenzione alla conoscenza del complesso dei servizi resi dall’ufficio o dalla sezione per la cui direzione è indetto il concorso, alla capacità di analisi ed elaborazione dei dati statistici, alla conoscenza delle norme ordinamentali, alla capacità di efficiente organizzazione del lavoro giudiziario e agli esiti delle ispezioni svolte negli uffici presso cui il candidato svolge o ha svolto funzioni direttive o semidirettive.

La lett. e precisa che l’attività svolta dal magistrato fuori ruolo è valutabile ai fini del riscontro delle attitudini organizzative solo se idonea, in relazione alla natura e alle competenze dell’amministrazione o dell’ente che conferisce l’incarico nonché alla natura dell’incarico, a favorire l’acquisizione di competenze coerenti con l’attività giudiziaria.

La lett. f stabilisce che il criterio dell’anzianità ha carattere residuale a parità di valutazione risultante dagli indicatori del merito e delle attitudini, salva la necessità di dare prevalenza, se risultano paritari tali ultimi due indicatori, al candidato appartenente al genere meno rappresentato, quando emerga una significativa sproporzione, su base nazionale e distrettuale, nella copertura dei posti direttivi o semidirettivi analoghi a quelli oggetto di concorso.

Le lett. g e h attengono al procedimento di conferma nell’incarico direttivo e semidirettivo[5] prevedendo che il Csm nella valutazione tenga conto anche dei pareri espressi dai magistrati dell’ufficio, acquisiti con le modalità che il Consiglio stesso determinerà, del parere del presidente del tribunale o del procuratore della Repubblica, rispettivamente quando la conferma riguarda il procuratore o il presidente, delle osservazioni del consiglio dell’ordine degli avvocati, e che valuti altresì i provvedimenti tabellari e organizzativi redatti dal magistrato in valutazione nonché, a campione, i rapporti redatti ai fini della valutazione di professionalità dei magistrati dell’ufficio o della sezione. La valutazione è prevista anche nel caso in cui il magistrato non richieda la conferma nell’incarico. L’esito della valutazione sarà preso in considerazione in caso di partecipazione a successivi concorsi per il conferimento di altri incarichi direttivi e semidirettivi.

Alla lett. i si prevede che il magistrato titolare d’incarico, anche quando non chiede la conferma, non possa partecipare a concorsi per il conferimento di un ulteriore incarico direttivo o semidirettivo prima di cinque anni dall’assunzione delle predette funzioni, fermo restando quanto previsto dagli artt. 45, comma 1, e 46, comma 1, d.lgs 5 aprile 2006, n. 160, in caso di valutazione negativa[6].

Le lett. l e m stabiliscono che la reiterata mancata approvazione, da parte del Csm, dei provvedimenti organizzativi adottati nell’esercizio delle funzioni direttive possa costituire causa ostativa alla conferma e sia in ogni caso oggetto di valutazione in sede di partecipazione a ulteriori concorsi per il conferimento di nuovi incarichi; anche la capacità di dare piena e compiuta attuazione a quanto indicato nel progetto organizzativo deve essere oggetto di valutazione sia in caso di partecipazione a un nuovo concorso per il conferimento di incarico direttivo o semidirettivo, sia in caso di conferma di quello svolto.

La lett. n prevede, infine, una complessiva rivisitazione degli incarichi per cui è richiesta l’attribuzione delle funzioni direttive, al fine di contenerne il numero.

L’art. 10 modifica il d.lgs n. 26 del 2006, in particolare l’art. 26-bis, che si occupa delle funzioni della Scuola superiore della magistratura. La disposizione in commento inserisce tra le finalità della Scuola (art. 2 d.lgs n. 26/2006) l’organizzazione di corsi di formazione per i magistrati che aspirano al conferimento degli incarichi non solo direttivi, ma anche semidirettivi di primo e di secondo grado. Con riguardo all’oggetto dei corsi di formazione si inserisce, tra le competenze che devono essere acquisite tramite i corsi, la capacità di analisi ed elaborazione dei dati statistici; si specifica che la durata dei corsi è di almeno tre settimane, anche non consecutive, e che gli stessi devono includere lo svolgimento di una prova finale diretta ad accertare le capacità acquisite; si inseriscono le schede valutative redatte dai docenti e la documentazione relativa alla prova finale tra i documenti da comunicare al Csm per le valutazioni in ordine al conferimento dell’incarico direttivo; si prevede che corsi di formazione specifici siano riservati ai magistrati cui è stata conferita, nell’anno precedente, la funzione direttiva o semidirettiva[7].

Sono stati anche introdotti nuovi e specifici illeciti disciplinari per i presidenti di sezione e i capi degli uffici. La lett. ee-bis dell’art. 11 della legge in esame, che modifica il d.lgs 23 febbraio 2006, n. 109, sanziona l’omessa adozione delle iniziative di cui all’art. 37 commi 5-bis e 5-ter del dl n. 98 del 2011, nonché l’omessa segnalazione al dirigente da parte del semidirettivo delle situazioni di cui all’art. 37-quater del citato decreto legge. Mentre la lettera ee-ter punisce l’omissione della segnalazione da parte della dirigenza, rispettivamente, al consiglio giudiziario e al capo dell’ufficio delle condotte del magistrato che non collabori all’attuazione delle misure di cui all’art. 37, comma 5-bis, sopra citato. Si tratta, quindi, di illeciti omissivi di pura condotta, che comportano la sanzione dell’incapacità ad esercitare un incarico direttivo o semidirettivo (cfr. art. 11, lett. e, n. 2)[8].

3. Il parere del Consiglio superiore della magistratura

In data 23 marzo 2022, il Consiglio superiore della magistratura ha approvato il parere, previsto dall’art. 10 della legge 195 del 1958, sugli emendamenti presentati dal Governo al ddl AC 2681, evidenziando sia le criticità sia gli aspetti positivi introdotti dalla proposta emendativa.

Innanzitutto si evidenzia giustamente che, «se nel parere reso in relazione al testo originario del DDL, si era osservato che un significativo irrigidimento dei parametri valutativi e degli indicatori, attraverso la loro sussunzione a livello normativo primario ed un eccessivo dettaglio nella loro formulazione avessero finito per limitare il potere discrezionale del Consiglio trasformandolo in potere amministrativo vincolato, in contrasto con l’art. 105 Cost., nel presente parere si accoglie con favore il significativo cambio di passo nella scelta del metodo con il quale perseguire l’obiettivo, comune al DDL originario, di riformare il sistema giustizia; in particolare si osserva come, discostandosi dall’impianto del DDL, con riguardo anche al conferimento di incarichi direttivi e semidirettivi, la proposta emendativa abbia abbandonato l’idea di introdurre con normativa primaria una disciplina di dettaglio, viceversa limitandola a previsioni di carattere generale».

Ciò premesso, rileva il Consiglio che «le disposizioni introdotte in tema di dirigenza, seppure in parte condivisibili, non appaiono idonee ad incidere in maniera effettiva sulla trasformazione del rapporto dei magistrati con la carriera, indotta dalla riforma del 2006, e delle conseguenti distorsioni in sede consiliare nelle procedure di nomina dei dirigenti. Ad avviso del Consiglio, al fine di porre un freno alle possibili derive carrieriste del sistema, sarebbe pertanto necessario introdurre una “effettiva temporaneità degli incarichi direttivi e semidirettivi”, prevedendo l’obbligo di riprendere lo svolgimento delle attività giudiziarie ordinarie per un congruo periodo di tempo prima di poter aspirare ad un nuovo incarico. In ogni caso, ad avviso del parere, sarebbe necessario prevedere che il termine di legittimazione per un nuovo incarico per i dirigenti e i semidirigenti sia fissato in otto anni, cioè in misura pari alla durata dell’incarico, anche in caso di mancata richiesta di conferma. E ciò allo scopo di assicurare maggiore stabilità nella dirigenza degli uffici, consentire una migliore programmazione delle attività della quinta commissione e ridurre il numero degli aspiranti con un conseguente snellimento delle procedure concorsuali»[9].

Tale conclusione è condivisa da molti magistrati e gruppi associativi, che a fronte di quanto accaduto ritengono che sia una scelta necessitata per interrompere quel concetto di “carriera” ritenuto uno dei fattori che più ha alimentato procedure di selezione opache e non corrette[10].

Nel dettaglio il parere sottolinea, in relazione all’audizione obbligatoria di tutti i candidati a un incarico dirigenziale, con facoltà di limitare le audizioni a tre di essi solo qualora il loro numero sia eccessivamente elevato (lett. c), il rischio di un inutile dispiego di energie e l’evidente dilatazione dei tempi di definizione della procedura in contrasto con l’esigenza di assicurare il celere svolgimento dell’azione amministrativa.

Viene valutata criticamente la previsione dell’acquisizione del parere del consiglio dell’ordine degli avvocati competente per territorio, che rischia di introdurre nella procedura «dei veri e propri giudizi valutativi (in ipotesi anche non collegati a fatti specifici), che paiono di difficile inquadramento nell’ambito del procedimento (connotato dall’acquisizione di fonti di conoscenza e da un conclusivo parere del Consiglio Giudiziario), potenzialmente tali da generare un ampio contenzioso e tali da rischiare di introdurre inopportune ricerche di consenso presso il Foro locale. Inoltre l’acquisizione di un “parere” anche da parte dei magistrati e dei dirigenti amministrativi suscita perplessità trattandosi di una previsione generica e tale da generare conflittualità all’interno dell’Ufficio giudiziario di provenienza del candidato; la natura riservata di tale interlocuzione confliggerebbe inoltre con le esigenze di trasparenza sottese all’intento riformatore. L’interlocuzione dei dirigenti amministrativi è ritenuta infine fuorviante ed inutile potendo la stessa riguardare solo aspetti marginali dell’attività giurisdizionale svolta dal magistrato».

Si esprime un giudizio positivo in merito alla previsione che, nell’assegnazione degli incarichi direttivi e semidirettivi, le attitudini, il merito e l’anzianità dei candidati siano valutati in conformità ai criteri dettati, con specifico riferimento all’incarico da ricoprire, dal Consiglio superiore della magistratura. In tal modo, si è riconosciuta la centralità della discrezionalità consiliare. Nell’ambito di tale valutazione positiva, sono state però evidenziate alcune criticità comunque presenti. Il nuovo testo approvato, rispetto al ddl originario, che innalzava l’anzianità richiesta per accedere a determinati incarichi e reintroduceva il cd. meccanismo delle fasce di anzianità e dello «spiccato ed eccezionale rilievo», come si è già detto, prevede, per l’ipotesi in cui la valutazione comparativa tra candidati rappresenti una situazione di equivalenza sotto il profilo delle attitudini e del merito, accanto al criterio dell’anzianità, quello del «genere meno rappresentato». Al riguardo il parere, pur rilevando la condivisibilità del nuovo criterio introdotto, nonostante l’incertezza applicativa derivante da una non chiara formulazione, non condivide l’abbandono del sistema delle fasce di anzianità, che consentiva di valorizzare il dato oggettivo dell’esperienza professionale del magistrato[11].

Altre criticità sono legate al rilievo attribuito alla conoscenza del complesso dei servizi resi dall’ufficio o dalla sezione oggetto di conferimento, atteso che, in tal modo, «si introduce un elemento di territorialità in una procedura concorsuale nazionale». Il parere esprime perplessità in relazione sia alla previsione secondo la quale le attitudini devono essere accertate in relazione alla capacità di analisi ed elaborazione dei dati (che rischia di determinare la sicura prevalenza dei soli magistrati che hanno già ricoperto precedenti incarichi semidirettivi), sia rispetto alla previsione che anche il merito sia apprezzato in base agli stessi criteri delle attitudini (stante la non sovrapponibilità dei rispettivi profili valutativi).

Con favore è stato, invece, accolto il rilievo attribuito nella procedura di conferma ai provvedimenti organizzativi adottati nel tempo dal dirigente e ai rapporti redatti ai fini delle valutazioni di professionalità: «pur rendendosi in tal modo più pesante la documentazione, già copiosa, da valutare, essa contribuisce infatti ad un controllo più rigoroso del dirigente oggetto di conferma».

Il parere valuta, ancora, con favore sia il mantenimento di una valutazione del primo quadriennio nel caso in cui il dirigente non richieda la conferma nell’incarico, sia la previsione di un termine di legittimazione più lungo (cinque anni) per il successivo trasferimento del magistrato dirigente.

Quanto al valore ostativo derivante dalla mancata approvazione dei progetti tabellari, il parere rileva che «la modifica proposta, laddove intesa nel senso di prevedere che tale reiterata mancata approvazione possa essere ostativa alla conferma, appare muoversi nel solco tracciato dalle vigenti circolari; laddove invece mediante la stessa s’intenda attribuire al legislatore delegato la possibilità di prevedere che, tale reiterata approvazione, risulti sempre ostativa alla conferma, la norma desta non poche perplessità, sottraendo di fatto tale valutazione al Consiglio».

Il parere esprime, infine, forte perplessità in relazione alla mancata individuazione dei criteri in base ai quali operare la riduzione del numero degli incarichi semidirettivi[12].

4. Il momento storico che ha nutrito il progetto riformatore

La Rivista trimestrale ha dedicato numerose pagine alla crisi che negli ultimi anni ha attraversato la magistratura: da come è stata attuata e metabolizzata la riforma ordinamentale cd. “Castelli-Mastella” del 2007 fino allo scandalo dell’Hotel Champagne e alla caduta etica che emerge dalle chat perugine.

Già nel numero 4/2017 (L’orgoglio dell’autogoverno: una sfida possibile per i 60 anni del Csm) si evidenziavano le questioni già allora cruciali per la magistratura e il suo organo di governo autonomo, e che lo sarebbero state ancora di più nel futuro: Soggetti soltanto alla legge. I magistrati e le carriere (Riccardo De Vito); La discrezionalità del Consiglio: una prerogativa irrinunciabile dell’autogoverno o un peso insostenibile per la magistratura? (Mariarosaria Guglielmi); Le nomine dei dirigenti:banco di prova per la difesa dell’autogoverno (Rita Sanlorenzo); La conferma del dirigente: dall’analisi dei dati alla ricerca di una credibile prospettiva (Daniele Cappuccio). In quella sede avevo sottolineato che si era di fronte a «un compleanno difficile», che richiedeva «una riflessione approfondita anche delle dinamiche e delle prassi negative che stanno attraversando il circuito dell’autogoverno, che se non verranno velocemente superate e modificate, saranno deleterie anche per chi vuole difendere questa preziosa Istituzione e la stessa tenuta del quadro costituzionale»[13]. Soprattutto perché la magistratura «ha interpretato la riforma ricercando nuovi modi per restaurare forme antiche di carriera ed il Consiglio non è riuscito ad instaurare quel clima di fiducia verso le sue decisioni che era indispensabile in un momento in cui allontanandosi il requisito rassicurante dell’anzianità aumentava l’ambito della discrezionalità (…) i magistrati hanno spasmodicamente cercato di conquistare in un’ottica personalistica tutti gli indicatori previsti dalla normativa secondaria nel tentativo di oggettivizzare il parametro delle attitudini, in modo del tutto sproporzionato rispetto al lavoro giudiziario, ed i loro fascicoli personali si sono riempiti delle cd. “medagliette” (referente per la formazione, referente informatico, componente della commissione flusso, delegato del presidente all’organizzazione di x, y, j, etc.) che hanno assunto sempre più un valore quantitativo e nominalistico piuttosto che qualitativo, non essendo accompagnate da una analisi seria su come tale compiti fossero in concreto svolti e sulla loro stessa compatibilità con le funzioni giudiziarie. (...) Nel contempo il Consiglio superiore non è riuscito a calmierare questa corsa alla nuova forma di carriera ed anzi, in qualche modo, l’ha rafforzata elaborando una normativa secondaria che prevede una serie infinita di indicatori generali ed altrettanti specifici, non “pesati”, con l’obiettivo dichiarato di consentire ai magistrati di conoscere ed indirizzare il proprio percorso di carriera, ma di fatto sollecitando quella rincorsa a precostituirsi “titoli/medagliette” di cui si è detto»[14]. Incisiva, al riguardo, la considerazione di Donatella Stasio: «il cosiddetto Testo unico sulla nuova dirigenza tradisce – nonostante le correzioni volute a suo tempo dal Quirinale – un’idea burocratica e deresponsabilizzante dell’autogoverno nonché la fragilità di un Csm che, per recuperare credibilità, ha sostanzialmente preferito ingabbiarsi in un recinto invece che assumere la responsabilità di una discrezionalità necessaria a garantire la qualità del servizio e la tutela dei diritti. Tant’è che si è preferito mandare il messaggio di un percorso vincolato che assicura benefici di carriera a tutti, innescando aspettative che oggi si stanno rivelando una mina sul terreno dell’autogoverno»[15].

L’incapacità di interpretare correttamente la riforma ordinamentale del 2007 è stata il terreno fertile che ha nutrito gli scandali romani e messo a dura prova la credibilità del Consiglio superiore della magistratura. Come ricordava Pino Borrè, fondatore di questa Rivista, in tempi insospettabili a proposito delle nomine dei dirigenti: «È necessario che il Csm sappia essere all’altezza del compito che, a ben vedere, è forse il più significativo fra quelli che gli spettano [la scelta dei dirigenti – ndr], occorre capire che è in gioco non solo l’immagine ma la stessa sopravvivenza del sistema dell’autogoverno. Perché il giorno in cui si potesse dire (non per impeto polemico, com’è già accaduto, ma con sicura coscienza) che c’era da avere più fiducia negli antichi strumenti di selezione generale e in una vecchia Commissione giudicatrice che non nella funzione valutativa dell’organo di autogoverno, si tornerebbe incommensurabilmente indietro nella storia del pluralismo e dell’indipendenza della magistratura»[16].

Alla luce di ciò, rimane attuale quanto ho avuto modo di scrivere all’indomani dell’attuazione della riforma del 2007: «La complessità che è sotto i nostri occhi, richiede nel prossimo futuro una paziente opera di ricostruzione (…) perché si tratta di avere chiaro che in assenza del modello ordinamentale di governo autonomo della magistratura che delinea la nostra Carta costituzionale non sarà possibile avere una magistratura autonoma e indipendente e una giurisdizione libera e imparziale. Questa consapevolezza deve spingerci ad operare collettivamente per costruire un sistema di governo autonomo migliore nella sua operatività restituendo a tutti i magistrati l’orgoglio di difenderlo e di sentirsi parte di esso. E per far sì che questo processo di rilegittimazione riparta occorre che ognuno di noi senta il peso della discrezionalità come caratteristica imprescindibile di un organo di rilievo costituzionale e nel contempo si senta parte di quell’autogoverno diffuso che richiede, in ogni suo anello, responsabilità politica e dovere di render conto. Di questo in fondo si nutre ogni Democrazia, che è faticosa sia per gli eletti sia per gli elettori, ma che non dovremmo voler perdere. Quanto sta avvenendo in Turchia, con epurazioni massicce di magistrati, in Polonia e in Romania, in tema di riforme ordinamentali, dovrebbe farci capire qual è oggi la vera posta in gioco e perché occorra rifondare un patto etico e culturale nell’associazionismo giudiziario e nell’autogoverno»[17].

In realtà, quella auspicata opera di ricostruzione e di rifondazione di un nuovo patto etico non si è realizzata e la magistratura è stata travolta dallo scandalo dell’Hotel Champagne e dall’emergenza etica rivelata dalle chat perugine.

La gravità dell’accaduto è risuonata nelle parole del Presidente Mattarella, pronunciate il 21 giugno 2019 all’assemblea plenaria straordinaria del Csm: «Il coacervo di manovre nascoste, di tentativi di screditare altri magistrati, di millantata influenza, di pretesa di orientare inchieste e condizionare gli eventi, di convinzione di poter manovrare il Csm, di indebita partecipazione di esponenti di un diverso potere dello Stato, si manifesta in totale contrapposizione con i doveri basilari dell’Ordine giudiziario e con quel che i cittadini si attendano dalla Magistratura».

Da quel momento, in tanti – e in più sedi – hanno avvertito l’urgente necessità di investire in una nuova etica della responsabilità[18] capace di dare risposte efficaci alla crisi che ha investito la giurisdizione, la magistratura e i suoi organi di rappresentanza, a partire dal governo autonomo[19].

Una nuova etica della responsabilità, che deve partire necessariamente da quanto opportunamente ricorda Nello Rossi: «La diagnosi che noi proponiamo all’attenzione di chi ci legge è che un bubbone maligno sia scoppiato in un organismo già afflitto da mali risalenti, che ne avevano pericolosamente abbassato le difese immunitarie e lo avevano reso debole e permeabile alle più pericolose infezioni. Il bubbone – che ha segnato uno sconvolgente salto di qualità – è consistito nell’accettare di discutere delle nomine di due importanti Procure – Roma e Perugia – con indagati e imputati di quelle Procure, in veste di ascoltati “suggeritori di strategie”, ammessi a influenzare le scelte discrezionali di alcuni componenti del Consiglio. I mali risalenti e cronici stanno invece nella progressiva diffusione di metodi spregiudicati, non di rado clientelari e notabilari, nella ricerca dei voti per le elezioni del Consiglio superiore e nell’esercizio, troppo spesso opaco, della discrezionalità amministrativa nelle procedure di nomina dei dirigenti degli uffici e dei magistrati chiamati a svolgere le funzioni connesse all’amministrazione della giurisdizione. Si tratta di piani intrecciati e connessi da più fili, che occorre esaminare insieme, animati da una duplice consapevolezza. Da un lato – anche nel momento dell’indignazione e della ripulsa –, non si possono trasformare “fatti” che sono espressione di una degenerazione estrema in una sorta di paradigma o passepartout per rileggere singole vicende o interi pezzi della storia istituzionale della magistratura e del Csm. Dall’altro lato, i recenti accadimenti non possono essere ridotti, sminuzzati e, soprattutto, isolati dall’ambiente nel quale sono avvenuti. In altri termini, se l’analisi deve essere seria e coraggiosa, non va lasciato spazio né a fuorvianti generalizzazioni né a letture riduttive dei fenomeni osservati»[20].

Questo è il contesto storico che ha nutrito il nuovo progetto di riforma ordinamentale con l’iter parlamentare sopra ricordato. Un testo finale che si distanzia da quello originario del ddl n. 2681 e anche dal testo della Commissione Luciani, soprattutto nella parte relativa all’attuazione di una effettiva temporaneità degli incarichi, richiesta dal Consiglio superiore della magistratura, dall’Associazione nazionale magistrati e, in parte, anche dagli stessi magistrati come antidoto alla “carriera” e alle storture riscontrate nel momento della selezione e della nomina operata dal Csm.

Un approdo finale da valutare anche considerando quale dirigente si vuole selezionare e per quale giurisdizione[21].

In questo campo, la Rivista ha offerto ai lettori moltissime riflessioni. Basti richiamare il numero monografico Quali dirigenti servono alla giustizia? (n. 2-3/2013), ancora attuale, dato che le questioni affrontate dieci anni fa erano eguali a quelle oggi in discussione: professionalità, responsabilità, attitudini, carriera e discrezionalità. E, nel presente fascicolo, le riflessioni, da un lato, di Francesco Vigorito[22], per il settore giudicante, che descrive gli ampi compiti che spettano al dirigente che nel prossimo quadriennio dovrà misurarsi con il sistema dei progetti di organizzazione degli uffici giudiziari, con le tabelle, divenute quadriennali, con i programmi di gestione annuali e con i programmi di attuazione degli obiettivi del PNRR; dall’altro, di Gabriele Mazzotta[23], laddove illustra la complessità della figura del dirigente del settore requirente e la possibilità che lo strumento del documento organizzativo, rispetto al quale la riforma reintroduce la valutazione e approvazione del Csm, possa costituire una risoluzione agli aspetti disfunzionali maggiormente rimproverati alla magistratura requirente. Infatti, attraverso tale documento è riconosciuto il potere-dovere d’individuare gli obiettivi da prendere di mira massimizzando le risorse di cui è a disposizione.

Forse, proprio questa complessità del ruolo della dirigenza degli uffici giudiziari ha portato il legislatore a non voler rischiare di disperdere del tutto le professionalità acquisite in questa funzione, limitandosi a innalzare soltanto il tempo necessario per maturare la legittimazione al trasferimento (da quattro a cinque anni) senza pervenire alle soluzioni più gravose prospettate sia nel testo originario sia dalla Commissione Luciani.

Spetterà quindi al legislatore delegato e, soprattutto, al Csm agire rispettivamente nella elaborazione della normativa primaria e in quella secondaria, e operare una selezione concreta dei dirigenti con trasparenza, correttezza e responsabilità.

Occorre, infine, considerare che la riforma ha senza dubbio una non condivisibile propensione volta a valorizzare un approccio aziendalistico e produttivo del settore giustizia, come emerge dalle nuove specifiche previsioni disciplinari, dall’istituzione del fascicolo della performance per la valutazione delle attitudini per il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi e da quanto espressamente dichiarato dalla relazione conclusiva della Commissione Luciani quando, nel richiamare «il perimetro» del lavoro assegnato, sottolinea l’esigenza di essere coerenti «con il calendario del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, funzionale al conseguimento delle risorse del Next Generation Eu»[24].

5. Qualche ulteriore considerazione in merito al contenuto del progetto riformatore quanto al conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi

Il testo della legge delega n. 71 del 2022, da un lato, corregge alcune storture presenti nel ddl Bonafede; dall’altro, difficilmente può considerarsi risolutore delle problematiche che negli ultimi anni hanno interessato l’organo di governo autonomo della magistratura.

Come si legge anche nel parere del Csm, il testo finale della riforma riconosce la centralità della discrezionalità dell’organo di governo autonomo ed elimina le previsioni dettagliate e rigide dei parametri valutativi e degli indicatori, assunte a livello di norma primaria, che se mantenute si sarebbero poste in contrasto con l’art. 105 della Costituzione.

L’apprezzabile riconoscimento della discrezionalità come carattere distintivo dell’organo di governo autonomo[25] rende, però, veramente indispensabile – e non rinviabile – quel processo di ricostruzione del patto etico, per consentire alla magistratura e al Consiglio di riconquistare la fiducia interna ed esterna alla magistratura.

Senza di esso, le novità introdotte dalla riforma non consentiranno di lasciarsi definitivamente alle spalle la bruttissima stagione che ha travolto la magistratura e compromesso fortemente l’immagine del Csm.

E infatti, le modifiche apportate dalla legge alla procedura oggi esistente (pubblicazione della documentazione sul sito intranet, audizioni dei candidati, limitazione del numero di domande presentabili, riduzione del numero del semidirettivi[26], aumento del tempo necessario a legittimarsi per concorrere a un nuovo incarico, ampliamento delle fonti di conoscenza nel giudizio di conferma), in parte sollecitate dalla stessa magistratura e da tempo presenti nei diversi programmi elettorali e nelle comunicazioni “politiche” dei consiglieri, da sole non saranno sicuramente in grado di dare soluzione ai problemi di correttezza, adeguatezza e trasparenza dell’attività valutativa del Consiglio nelle nomine dei dirigenti.

Non esistono sistemi di selezione perfetti, e qualunque riforma viene attuata da donne e uomini, ed è sulla loro etica e sul loro principio di responsabilità che si deve investire[27].

Molto dipende, quindi, dalla stessa componente togata che, anche dopo gli scandali che l’hanno travolta, non si è purtroppo ancora dimostrata pienamente consapevole delle proprie responsabilità. Basti pensare alla mancata valutazione delle procedure di conferma negli incarichi, alcune delle quali non esaminate neanche in commissione, nonostante le valutazioni unanimi negative da parte dei Consigli giudiziari[28]. Eppure, da sempre si è evidenziato che proprio su quell’istituto della riforma Castelli-Mastella occorreva investire per dare valore effettivo alla temporaneità degli incarichi[29]. Il ritardo accumulato in questo importante segmento dell’attività valutativa è l’esempio più eclatante di come l’organo di governo autonomo fatichi ancora oggi a dimostrarsi all’altezza del compito che la Costituzione gli assegna e a recuperare, iniziando da una efficace e tempestiva attuazione di questo istituto, la credibilità necessaria agli occhi dei magistrati e dei cittadini.

1. Il testo della Commissione Luciani, all’art. 2, lett. n, prevedeva: «stabilire che il magistrato titolare di funzioni direttive o semidirettive, quando chiede la conferma, non può partecipare a concorsi per il conferimento di un ulteriore incarico – rispettivamente – direttivo o semidirettivo prima del decorso del secondo quadriennio, e che, quando non chiede la conferma, non può partecipare prima di sei anni dall’assunzione delle predette funzioni, fermo restando quanto previsto dagli articoli 45, comma 1, e 46, comma 1, del decreto legislativo 5 aprile 2000». La norma è stata modificata nel testo della l. n. 71/2022.

2. Oggi l’art. 5 della circolare del Csm del 2015 dispone che, «al fine di garantire la trasparenza dell’azione amministrativa, nelle procedure di conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, è facoltà degli aspiranti concedere il consenso alla pubblicazione sul sito intranet www.cosmag.it dell’autorelazione, del parere attitudinale, delle statistiche e del progetto organizzativo». Con il bando di pubblicazione, il Csm rende invece disponibili sul sito «il più attuale progetto tabellare o il programma organizzativo dell’ufficio a concorso e i relativi pareri della Commissione Flussi, nonché le parti generali e conoscibili dell’ultima relazione ispettiva». Più in generale, l’art. 29 del regolamento del Csm, nell’escludere la pubblicità delle sedute delle commissioni, consente «per la trattazione dinanzi alle Commissioni competenti delle pratiche riguardanti il conferimento di uffici direttivi e semidirettivi, ovvero l’assegnazione di più posti di un medesimo ufficio pubblicati con un unico bando, la pubblicità di singole sedute» su richiesta anche solo di un terzo dei componenti la commissione e purché non ricorrano esigenze di tutela della riservatezza della vita privata del magistrato.

3. Attualmente, gli incarichi di direzione sono assegnati sulla base di una valutazione comparativa tra i candidati, nella quale si tengono in conto: le attitudini direttive, cioè la capacità del candidato di organizzare e gestire l’ufficio e di programmare e gestire le risorse; il merito, inteso come valutazione del percorso professionale già svolto dai candidati alla stregua dei parametri della capacità, laboriosità, diligenza ed impegno. I generali criteri di valutazione fissati dalla legge sono oggetto di una disciplina specifica, adottata dal Consiglio superiore della magistratura con il Testo unico sulla dirigenza giudiziaria di cui alla circolare Csm 28 luglio 2015, n. P-14858-2015 e successive modifiche. Tale circolare prevede che alla verifica delle attitudini si proceda valutando una serie di indicatori generali (artt. 6-13): le funzioni direttive e semidirettive in atto o pregresse; le esperienze maturate nel lavoro giudiziario; le esperienze di collaborazione nella gestione degli uffici; le soluzioni elaborate nelle proposte organizzative redatte sulla base dei dati e delle informazioni relative agli uffici contenuti nel bando concorsuale; le esperienze ordinamentali e organizzative; la formazione specifica in materia organizzativa; le altre esperienze organizzative maturate anche al di fuori dell’attività giudiziaria. Inoltre, in funzione della tipologia e della dimensione degli uffici messi a concorso, la circolare ha individuato anche indicatori specifici: per gli uffici semidirettivi di primo grado si valorizza l’attività giudiziaria e la specializzazione nel settore in cui si colloca il posto da conferire. Analogamente, il principio di specializzazione caratterizza anche gli indicatori per gli uffici semidirettivi di secondo grado, con particolare riguardo alle esperienze di secondo grado e di legittimità. In relazione agli uffici direttivi giudicanti e requirenti di primo grado di piccole e medie dimensioni, il criterio di riferimento è l’apertura massima alla dirigenza degli uffici, in quanto si valorizza anche l’aspirante che non ha mai svolto incarichi semidirettivi o direttivi, ma ha maturato un’esperienza giudiziaria significativa. Per gli uffici di grandi dimensioni si pone l’accento sulle pregresse esperienze dirigenziali e sui concreti risultati ottenuti, sulle capacità relazionali dimostrate dall’aspirante all’interno dell’ufficio, nonché sulle capacità relazionali dimostrate dall’aspirante nei rapporti esterni, funzionali al buon andamento dell’ufficio, nonché alla trasparenza, all’efficienza e all’accessibilità del servizio. In tale prospettiva, rilevano anche le capacità di reperire le risorse e di rapportarsi con le altre istituzioni, pubbliche o private, anche sovranazionali, con il foro e le categorie professionali, la cittadinanza e i mezzi di comunicazione. Assumono rilievo, inoltre, le attività di collaborazione con l’avvocatura, l’implementazione di protocolli e buone prassi, le convenzioni organizzative stipulate con gli enti locali; la predisposizione di sportelli polifunzionali adibiti a una migliore fruizione del servizio giustizia; la predisposizione di rendicontazione attraverso i cd. bilanci sociali. Ulteriore specifico spazio è destinato all’attività formativa. Per gli uffici direttivi giudicanti e requirenti specializzati si valorizza la specializzazione delle funzioni. Riguardo agli uffici direttivi giudicanti e requirenti di secondo grado si valorizza l’esperienza in secondo grado, l’attività di coordinamento nazionale, nonché l’esperienza di direzione di uffici di primo grado. Sugli indicatori specifici per gli uffici direttivi giudicanti di legittimità, giudicanti e requirenti, viene valorizzata la specificità delle funzioni di legittimità e, quindi, si dà spazio alle specifiche esperienze che in quella realtà possono essere maturate (adeguato periodo di permanenza nelle funzioni di legittimità almeno protratto per sei anni complessivi, anche se non continuativi; partecipazione alle sezioni unite o alle udienze dinanzi alle sezioni unite per le funzioni requirenti; esperienza maturata all’ufficio spoglio delle funzioni giudicanti; alle diverse fasi della procedura disciplinare presso la Procura generale della Corte di cassazione; esperienza maturata nell’attività di vigilanza ex art. 6 d.lgs n.106/2006 nell’esercizio delle funzioni di merito e in quelle di legittimità, nonché l’esperienza maturata nell’esercizio delle attribuzioni istituzionali di carattere internazionale della Procura generale presso la Corte di cassazione, per le funzioni requirenti). Si assegna rilievo anche alle esperienze e alle competenze organizzative maturate nell’esercizio delle funzioni giudiziarie in senso ampio, anche con riferimento alla presidenza dei collegi, ricomprendendosi tra di esse quelle di merito, sul presupposto che, anche nell’esercizio delle funzioni direttive di legittimità, il magistrato si debba misurare con problematiche di tipo organizzativo. Per gli uffici di Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo e di Procuratore aggiunto, l’art. 23 richiama la previsione dell’art. 103, comma 2, d.lgs 6 settembre 2011, n. 159 (vds. gli artt. 14-23 della circolare citata).

4. Comma 10: «Per il conferimento delle funzioni di cui all’articolo 10, commi 7, 8, 9, 10 e 11 (cioè per le funzioni direttive e semidirettive giudicati e requirenti di primo grado), oltre agli elementi desunti attraverso le valutazioni di cui all’articolo 11, commi 3 e 5, sono specificamente valutate le pregresse esperienze di direzione, di organizzazione, di collaborazione e di coordinamento investigativo nazionale, con particolare riguardo ai risultati conseguiti, i corsi di formazione in materia organizzativa e gestionale frequentati nonché ogni altro elemento, acquisito anche al di fuori del servizio in magistratura, che evidenzi l’attitudine direttiva».

Comma 11: «Per il conferimento delle funzioni di cui all’articolo 10, commi 14, 15 e 16, oltre agli elementi desunti attraverso le valutazioni di cui all’articolo 11, commi 3 e 5, il magistrato, alla data della vacanza del posto da coprire, deve avere svolto funzioni di legittimità per almeno quattro anni; devono essere, inoltre, valutate specificamente le pregresse esperienze di direzione, di organizzazione, di collaborazione e di coordinamento investigativo nazionale, con particolare riguardo ai risultati conseguiti, i corsi di formazione in materia organizzativa e gestionale frequentati anche prima dell’accesso alla magistratura nonché ogni altro elemento che possa evidenziare la specifica attitudine direttiva».

Comma 12: «Ai fini di quanto previsto dai commi 10 e 11, l’attitudine direttiva è riferita alla capacità di organizzare, di programmare e di gestire l’attività e le risorse in rapporto al tipo, alla condizione strutturale dell’ufficio e alle relative dotazioni di mezzi e di personale; è riferita altresì alla propensione all’impiego di tecnologie avanzate, nonché alla capacità di valorizzare le attitudini dei magistrati e dei funzionari, nel rispetto delle individualità e delle autonomie istituzionali, di operare il controllo di gestione sull’andamento generale dell’ufficio, di ideare, programmare e realizzare, con tempestività, gli adattamenti organizzativi e gestionali e di dare piena e compiuta attuazione a quanto indicato nel progetto di organizzazione tabellare».

5. In base agli artt. 45 e 46 d.lgs n. 160 del 2006, le funzioni direttive e semidirettive hanno natura temporanea e sono conferite per la durata di quattro anni. Allo spirare del quadriennio, il magistrato può essere confermato nell’ufficio, per una sola volta, per un ulteriore quadriennio, a seguito di valutazione positiva del Csm circa l’attività svolta (e di concerto con il Ministro della giustizia, per gli uffici direttivi). Se la valutazione del Csm è negativa, il magistrato non può partecipare a concorsi per il conferimento di altri incarichi direttivi per cinque anni.

Il TU dirigenza giudiziaria, di cui alla circolare del Csm del 28 luglio 2015 e successive modifiche, disciplina, agli artt. 71-92, la procedura di conferma quadriennale, incentrata sulla valutazione della capacità organizzativa, di programmazione e di gestione dell’ufficio alla luce dei risultati conseguiti e di quelli programmati, nonché dell’attività giudiziaria espletata dal magistrato, nella diversa misura in cui essa rilevi in relazione alla natura dell’incarico svolto di direzione o di collaborazione, alla funzione direttiva e alle dimensioni dell’ufficio (art. 71). Il Csm deve, in particolare, valutare: - il parere espresso dal consiglio giudiziario (o dal Consiglio direttivo della Corte di cassazione), che si fonderà sulla autorelazione del magistrato e sugli atti di una specifica istruttoria (art. 83); - tutti gli atti richiamati e gli elementi esistenti presso lo stesso Consiglio superiore (programmi organizzativi e tabellari, sentenze disciplinari e procedimenti pendenti, procedure pendenti o definite presso la Prima commissione, attività di formazione), oltre agli esiti di eventuali ispezioni ministeriali e gli eventuali incarichi extragiudiziari espletati (art. 87). Il TU prevede, inoltre, l’audizione del magistrato sottoposto alla valutazione di conferma quando la V Commissione referente (commissione per il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi) riscontra elementi che possano portare alla formulazione di un giudizio negativo.

6. Il magistrato non può partecipare a concorsi per il conferimento di altri incarichi direttivi per almeno cinque anni.

7. Per le valutazioni su questo punto specifico, si rimanda all’articolo di M.G. Civinini, Il ruolo della Scuola superiore della magistratura e della formazione iniziale nel “nuovo” ordinamento giudiziario, pubblicato in anteprima su Questione giustizia online il 4 agosto 2022 (www.questionegiustizia.it/articolo/formazione-riforma), ora in questo fascicolo.

8. Sul punto, vds. S. Perelli, L’impatto della riforma Cartabia sul procedimento disciplinare, pubblicato in anteprima su Questione giustizia online il 19 settembre 2022 (www.questionegiustizia.it/articolo/l-impatto-della-riforma-cartabia-sul-procedimento-disciplinare), ora in questo fascicolo.

9. In questo senso la proposta della Commissione Luciani, non accolta dalla riforma per come emendata, era più in linea con le osservazioni del Consiglio superiore della magistratura.

10. Anche l’Anm, nell’esprimere forte preoccupazione per la caduta etica che ha coinvolto la magistratura, ha auspicato l’approvazione di un progetto di riforma che consenta un vero cambio di passo. Da ultimo, nel documento approvato dal Cdc in data 6 novembre 2021 (www.associazionemagistrati.it/doc/3658/il-comitato-direttivo-centrale-sui-criteri-di-nomina-per-gli-incarichi-semidirettivi.htm): «Nel salvaguardare il criterio meritocratico e delle attitudini, forte è l’auspicio del Comitato direttivo centrale affinché l’intervento del legislatore si caratterizzi verso queste direttrici, prevedendo criteri più stringenti e oggettivi di nomina, ciò al fine di evitare che il medesimo indicatore possa essere valutato (a seconda dei casi e delle convenienze) in maniera diversa; introducendo sistemi più rigorosi di valutazione dei titoli; prevedendo una verifica delle modalità concrete di svolgimento dell’incarico e degli obiettivi raggiunti; reintroducendo le cd. “fasce di anzianità”, trattandosi di un criterio funzionale attribuibile oggettivamente (in relazione sia al numero di anni di svolgimento delle funzioni giurisdizionali che allo svolgimento di funzioni omologhe rispetto a quelle del posto a concorso); effettuando una più rigorosa valutazione in sede di conferma dell’incarico semidirettivo, basata sulle concrete modalità di svolgimento dell’incarico e sui risultati raggiunti; prevedendo, a garanzia di una effettiva temporaneità nello svolgimento dell’incarico, che coloro che ricoprono incarichi semidirettivi non possano presentare domanda per altro incarico semidirettivo almeno prima di aver completato il periodo di durata dell’incarico medesimo, (ciò al fine di evitare che - pur di assicurarsi la continuità degli incarichi apicali - gli incarichi già in corso non vengano portati a termine); rivalutando la congruità del numero dei semidirettivi in un’ottica di migliore efficienza del servizio giustizia».

11. Sul punto, il parere sottovaluta quanto riscontrato in passato, quando esisteva la fascia di anzianità, con condotte eticamente inaccettabili in cui venivano sollecitate candidature “anziane” al solo fine strumentale di condizionare la decorrenza della “fascia”. Così V. Maccora e M. Patarnello, La dirigenza descritta dalla proposta di Riforma del Ministro Bonafede, in Questione giustizia online, 15 luglio 2019, www.questionegiustizia.it/articolo/la-dirigenza-descritta-dalla-proposta-di-riforma-del-ministro-bonafede_15-07-2019.php.

12. Una proposta di riduzione del numero dei semidirettivi proviene dalla stessa magistratura e, in particolare, dal gruppo di AreaDG, come si legge sul sito (www.areadg.it/areacsm/ripensare-l-organico-delle-funzioni-semidirettive e www.areadg.it/areacsm/i-ruoli-dirigenziali-come-ripensarli):

«Dall’analisi dei dati emerge una irrazionalità nel numero e nella distribuzione degli incarichi semidirettivi.

Invero a fronte di una previsione normativa (art. 47 ter Ord. Giud.) che fissa (per gli uffici di primo grado) un rapporto di 1 a 10 tra semidirettivi e magistrati, il rapporto medio tra magistrati ordinari e direttivi/semidirettivi risulta essere, sulla base dei dati precedenti all’ultimo aumento di organico:

- negli Uffici Giudicanti: il 4,04 nelle Corti d’appello, vale a dire una figura direttiva/semidirettiva ogni 4 giudici (con una forbice che varia tra 1,75 giudici per ogni direttivo/semidirettivo previsto in organico nella sede di Sassari e il 5,22 nella sede di Firenze), con varianti intermedie che poco hanno a che fare con l’organico dei magistrati;

- il 7,76 nei Tribunali, vale a dire una figura direttiva/semidirettiva ogni 7-8 giudici, senza che si registrino differenze significative nelle medie distinte per dimensione degli uffici; anche qui non v’è nessuna reale omogeneità tra uffici in ragione dell’organico dei giudici;

- negli Uffici requirenti: il 4,62 nelle Procure Generali presso le Corti d’appello, dove i semidirettivi sono 21 (compresi i 3 semidirettivi previsti nelle sezioni distaccate) ed in alcuni uffici non vi è la figura dell’Avvocato Generale;

- il 6,39 nelle Procure della Repubblica, dove i semidirettivi (procuratori aggiunti) sono 117, ma solo in 53 sedi; le restanti 87 procure non hanno figure semidirettive in organico, ma ciò senza che vi sia correlazione con il numero dei sostituti.

Riassumendo abbiamo:

nelle Corti d’appello un totale di 220 presidenti di sezione a fronte di 1045 consiglieri (di cui 157 con funzioni lavoro);

nei Tribunali un totale di 472 presidenti di sezione (di cui 12 presidenti GIP, 12 aggiunti GIP e 21 presidenti di sezione lavoro) a fronte di 4.637 giudici (di cui 447 con funzioni lavoro); nelle Procure di primo grado un totale di 117 procuratori aggiunti a fronte di 1.739 sostituti. Quindi, aggiungendo 2 semidirettivi in DNA e 21 nelle Procure Generali di Corte d’Appello, abbiamo 832 semidirettivi a fronte di 7.658 non semidirettivi.

Un numero così elevato di incarichi da attribuire da parte del CSM riduce drasticamente la possibilità di una analisi approfondita dei percorsi professionali dei candidati e della qualità delle precedenti esperienze dirigenziali e rende molto difficile per i Consigli Giudiziari e per il CSM una approfondita valutazione del dirigente in sede di conferma. Il che determina inevitabilmente che i procedimenti di nomina siano più burocratici e meno trasparenti.

Al di là dell’irragionevolezza della differente distribuzione delle figure sul territorio nazionale, ci sarebbe in realtà da interrogarsi a fondo sulla utilità di un numero così elevato di dirigenti. Infatti, secondo l’esperienza comune, negli uffici medi e piccoli i semidirettivi paiono essere un sicuro supporto, necessario alla dirigenza, assumendo il coordinamento di interi settori: basti pensare ai Tribunali con una sezione civile ed una penale ove i rispettivi presidenti svolgono le funzioni di guida di un intero, articolato, settore. Invece, per gli uffici più grandi, soprattutto quelli con molte sezioni specializzate, si potrebbe ragionare in modo diverso. Si potrebbe prevedere un minor numero di presidenti di sezione, ovvero di figure semidirettive di nomina consiliare, con il ruolo di effettivo supporto del dirigente nell’organizzazione dell’ufficio o anche di coordinamento dei settori fortemente specializzati, i quali costituirebbero il “gabinetto” del dirigente. Si potrebbe, invece, lasciare che il coordinamento delle sezioni, penali e civili, che hanno una specializzazione solo per materia, sia assegnato a magistrati da individuarsi all’interno degli Uffici, magari fra quelli con maggiore esperienza in quella materia, e con procedura tabellare o a rotazione per anzianità. Soluzione che incentiverebbe i magistrati a partecipare maggiormente alla organizzazione dei propri uffici e a condividerne la responsabilità. Si realizzerebbe così una significativa riduzione del numero di incarichi da attribuire da parte del CSM, il che, da un lato, renderebbe più approfondite e trasparenti le procedure di nomina; dall’altro, ridurrebbe drasticamente le aspirazioni di carriera dei magistrati».

13. Così V. Maccora, Introduzione. Una prospettiva è possibile per un compleanno difficile, in questa Rivista trimestrale, n. 4/2017, p. 6, www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/introduzione-una-prospettiva-e-possibile-per-un-compleanno-difficile_488.php.

14. Ivi, p. 12.

15. D. Stasio, Csm e nuovo carrierismo: una sfida sul “filo del rasoio”, in Questione giustizia online (rubrica Controcanto), 19 settembre 2017, www.questionegiustizia.it/articolo/csm-e-nuovo-carrierismo_una-sfida-sul-filo-del-rasoio_19-09-2017.php.

16. C’è ancora una carriera in magistratura?, in L. Pepino (a cura di), L’eresia di Magistratura democratica. Viaggio negli scritti di Giuseppe Borrè, collana Quaderni di Questione giustizia, Franco Angeli, Milano, 2001.

Non vanno dimenticate le moltissime criticità del Consiglio superiore della magistratura evidenziate, in passato, proprio nella selezione dei dirigenti. Basti ricordare come, in un organo prima di 30 e poi di 20 membri, i togati di Magistratura Indipendente e di Unicost, insieme alla componente “laica”, continuarono, con la sistematica maggioranza, rispettivamente, di 17 e di 13 voti, a determinare le cariche più rilevanti. Vds. G. Scarpari, La crisi del Csm, Il Ponte, 9 agosto 2019, www.ilponterivista.com/blog/2019/08/09/la-crisi-del-csm/.

17. V. Maccora, Populismo, associazionismo giudiziario e Consiglio superiore della magistratura, in questa Rivista trimestrale, n. 1/2019, p. 134, www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/populismo-associazionismo-giudiziario-e-consiglio-superiore-della-magistratura_632.php.

18. «I giovani magistrati devono essere allevati all’indipendenza e responsabilità e l’Associazione nazionale magistrati non può difendere l’indipendenza senza difendere congiuntamente il principio di responsabilità. L’accountability dovrebbe essere costitutiva della funzione giudiziaria, al pari dell’indipendenza e autonomia, e la Scuola superiore della magistratura dovrebbe provvedere alla formazione dei magistrati sulla base di questi due binari paralleli»: così E. Scoditti, L’ora della responsabilità per la magistratura, in Questione giustizia online, 17 giugno 2022, www.questionegiustizia.it/articolo/l-ora-della-responsabilita-per-la-magistratura.

19. V. Maccora, Introduzione. Guardando all’interno della magistratura: verso un nuovo associazionismo e una nuova etica della responsabilità, in questa Rivista trimestrale, n. 3/2019, pp. 6-10, www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/introduzione-guardando-all-interno-della-magistrat_680.php.

20. N. Rossi, Lo scandalo romano: un bubbone maligno scoppiato in un organismo già infiacchito da mali risalenti, in Questione giustizia online, 18 luglio 2019, www.questionegiustizia.it/articolo/lo-scandalo-romano-un-bubbone-maligno-scoppiato-in-un-organismo-gia-infiacchito-da-mali-risalenti_18-07-2019.php.

21. Vds., da ultimo, G. Campo, Discrezionalità, rappresentanza, dirigenza e legittimità. La dirigenza degli uffici giudiziari, in Questione giustizia online, 5 luglio 2022, www.questionegiustizia.it/articolo/discrezionalita-rappresentanza-dirigenza-e-legittimita.

22. Le tabelle degli uffici giudiziari giudicanti e i programmi di gestione nel “progetto Cartabia”. L’occasione di un cambiamento, pubblicato in anteprima su Questione giustizia online il 26 settembre 2022 (www.questionegiustizia.it/articolo/tabelle-uffici-giudicanti), ora in questo fascicolo.

23. La procedura tabellare per l’adozione del documento organizzativo delle procure della Repubblica: un ritorno al passato o un ponte verso il futuro?, pubblicato in anteprima su Questione giustizia online il 28 aprile 2022 (www.questionegiustizia.it/articolo/la-procedura-tabellare), ora in questo fascicolo.

24. Il punto è affrontato con estrema lucidità da O. Civitelli, La giustizia e la performance, pubblicato in anteprima su Questione giustizia online il 16 settembre 2022 (www.questionegiustizia.it/articolo/la-giustizia-e-la-performance), ora in questo fascicolo: «la capacità di rendere giustizia ha poco a che vedere con una performance individuale del magistrato, con parametri di rendimento e di risultato, che assumono significato soprattutto nell’ottica della selezione individuale e di progressioni di “carriera”».

25. Tutto dipende da come viene visto il Csm: un organo cui spettano funzioni esclusivamente di carattere burocratico-amministrativo sulla carriera dei magistrati oppure un organo che svolge, seppure nell’ambito della propria competenza, anche funzioni di indirizzo o comunque funzioni “politiche”, nel senso che implicano necessariamente scelte di carattere discrezionale. Cfr. R. Romboli, Quale legge elettorale per quale Csm: i principi costituzionali, la loro attuazione e le proposte di riforma, in Questione giustizia online, 25 maggio 2020, www.questionegiustizia.it/articolo/quale-legge-elettorale-per-quale-csm_25-05-2020.php.

26. Soluzione che si coniuga con la proposta avanzata da tempo da alcuni magistrati di tabellarizzazione dei semidirettivi, così I. Mannucci Pacini, La professionalità del presidente di sezione penale e la prospettiva di “tabellarizzare” le funzioni semidirettive, in questa Rivista, edizione cartacea, Franco Angeli, Milano, n. 2-3/2013, pp. 148-164, e C. Castelli, La nomina dei dirigenti: problema dei magistrati o del servizio?, in Questione giustizia online, 9 giugno 2020, www.questionegiustizia.it/articolo/la-nomina-dei-dirigenti-problema-dei-magistrati-o-del-servizio_09-06-2020.php.

27. Così V. Maccora e M. Patarnello, La dirigenza, op. cit.

28. Cfr. Diario dal Consiglio, 29 luglio 2022 (www.areadg.it/areacsm/diario/29luglio2022.php): «Le conferme… chi le ha viste? (...) ci preme sottolineare che competenza della Quinta Commissione non è solo provvedere alla nomina di direttivi e semidirettivi, attività peraltro complessa e tanto più lenta per il numero, a nostro avviso eccessivo, di posti semidirettivi, ma altresì quella di provvedere alle conferme: alle richieste, cioè, dei magistrati già investiti delle funzioni direttive o semidirettive di continuare a svolgere l’incarico assegnato per altri 4 anni. Pur essendo centrale della funzionalità del sistema che si fonda su valutazioni predittive per lo più  astratte della capacità dirigenziale che può e deve essere verificata sul campo proprio al termine del quadriennio, si tratta di un passaggio estremamente trascurato, nonostante che le criticità che l’esercizio della funzione rivela costituiscano spesso un grave problema per l’ufficio, per la sua funzionalità, per il suo affiatamento, per la credibilità e autorevolezza della funzione giudiziaria. Per questo nello scorso anno ci siamo impegnati per una riforma incisiva ed efficace del procedimento di conferma, portando ad approvazione una importante riforma del TU della dirigenza sul tema. E per questo Alessandra (Dal Moro) ha chiesto sin dall’inizio di quest’anno alla Commissione, e poi ripetutamente nel corso dell’anno, di dare il giusto spazio a questo segmento della competenza di commissione, sottolineando la gravità dell’arretrato e del ritardo, rispetto alla scadenza quadriennale, che la Commissione ha accumulato. Tanto più serio e grave appare questo ritardo per quelle pratiche che hanno problematicità intrinseche connesse a procedure disciplinari (anche già definite) a pratiche di prima assai delicate, e persino a pareri unanimemente negativi dei Consigli Giudiziari. Purtroppo le insistenze di Alessandra (Dal Moro) hanno condotto solo ad una calendarizzazione di alcune pratiche problematiche, la cui trattazione è stata però tanto poco solerte che ancora non ne è giunta neppure una al Plenum, nonostante alcuni dei dirigenti interessati si avviino ormai a completare anche il secondo quadriennio senza una pronuncia del Consiglio. Inoltre, con questi ritardi, non è stata avviata nessuna pratica di conferma con le nuove disposizioni introdotte lo scorso anno, per cui non è stato possibile verificare sul campo l’utilità di quella riforma».

29. Cfr. M. Guglielmi, Le Conferme quadriennali, in questa Rivista, edizione cartacea, Franco Angeli, Milano, n. 2-3/2013, pp. 248-262; D. Cappuccio, La conferma del dirigente: dall’analisi dei dati alla ricerca di una credibile prospettiva, in questa Rivista trimestrale, n. 4/2017, pp. 71-78, www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/la-conferma-del-dirigente-dall-analisi-dei-dati-alla-ricerca-di-una-credibile-prospettiva_496.php.

Il conferimento degli incarichi direttivi ai magistrati tra formale discrezionalità del Csm e sostanziale sindacato “sostitutivo” del giudice amministrativo

di Giuseppe Campanelli

Il contributo, utilizzando come occasio alcune recenti e note decisioni dei giudici amministrativi, intende analizzare il tema del conferimento degli incarichi direttivi ai magistrati e il successivo, ricorrente sindacato giurisdizionale su tali deliberazioni. L’esame di questa problematica tiene conto, in primo luogo, del rinnovato e delicato contesto nel quale si colloca la questione, al fine di comprendere se la relazione tra chi conferisce l’incarico direttivo (il Csm) e chi giudica l’operato di quest’ultimo (il giudice amministrativo) sia correttamente bilanciata. Per capire appieno la concreta dinamica di questi rapporti, si è inteso isolare la prospettiva di intervento del Csm da quella del giudice amministrativo, con l’obiettivo finale di valutare le due sfere di competenza e approfondire la sostenibilità di possibili riforme.

1. Il contesto attuale e l’analisi delle ragioni di un possibile sconfinamento del sindacato del giudice amministrativo nelle prerogative del Csm in tema di conferimento di incarichi direttivi / 2. La prospettiva del Csm: rivendicazione della centralità del proprio ruolo e sovrabbondante regolamentazione dei criteri per l’esercizio delle competenze sul conferimento dei direttivi quali tentativi di smarcarsi dal penetrante sindacato del giudice amministrativo / 3. La prospettiva del giudice amministrativo: clausole di stile sul ruolo del Csm ed esercizio di un sindacato “sostitutivo” / 4. Conclusioni: la sostenibilità delle riforme quale possibile metodo di risoluzione del problema dei rapporti tra Csm e giudice amministrativo nel conferimento degli incarichi direttivi

1. Il contesto attuale e l’analisi delle ragioni di un possibile sconfinamento del sindacato del giudice amministrativo nelle prerogative del Csm in tema di conferimento di incarichi direttivi

Le recenti nomine di alcuni uffici direttivi apicali di particolare rilievo da parte del Consiglio superiore della magistratura, nell’esercizio delle sue funzioni amministrative, costituzionalmente previste, e il corrispondente e sistematico annullamento delle stesse da parte del giudice amministrativo hanno riproposto una questione di ri-perimetrazione dei rapporti tra il ruolo e le competenze dell’organo di governo autonomo della magistratura e i conseguenti limiti del sindacato del tar e del Consiglio di Stato.

La problematica non è nuova[1], ma negli ultimissimi anni si è sicuramente acuita anche alla luce dei più recenti e noti eventi che hanno inciso sulla profonda crisi della giustizia in generale e del Consiglio superiore in particolare (proprio a proposito delle dinamiche connesse al conferimento degli incarichi direttivi), in un contesto che in questa sede, tra l’altro, non si ritiene neanche opportuno, ancora una volta, tornare a scandagliare, posto che si tratta di una delicatissima questione di fondo relativa alla tenuta etica dei comportamenti richiesti che, in altri contesti, ha sconfinato addirittura verso dinamiche di gossip, sviscerando la lettura di chat e libri per poi essere finalmente – e correttamente – ricontestualizzata nelle sedi competenti, quella del giudizio disciplinare o del procedimento etico, quella del trasferimento per incompatibilità ambientale, quella della formazione e, da ultimo, poiché sempre in itinere, quella delle possibili riforme[2].

Anche se il tema, come si diceva, è stato dibattuto, a quasi sette anni dall’applicazione del «Testo Unico sulla Dirigenza Giudiziaria» (circolare n. P-14858 del 28 luglio 2015 e successive modifiche, aggiornata al 16 giugno 2021)[3], dettato al fine di integrare il dato normativo di cui al d.lgs n. 160/2006, appare sicuramente necessario compiere un’ulteriore e più attuale riflessione anche in considerazione del corrispondente dato oggettivo relativo all’aumento, davvero significativo, del contenzioso che ha condotto all’effetto di considerare le decisioni del giudice amministrativo la vera fonte formale di conferimento degli incarichi direttivi, stante la quasi sistematica impugnazione delle delibere del Consiglio superiore da parte del soggetto soccombente nella procedura di assegnazione dell’incarico[4].

Il contesto descritto, come si anticipava, ha avuto poi un’altra significativa sollecitazione dalle più recenti decisioni che, tra le altre, hanno riguardato, per un verso, l’attribuzione dell’ufficio direttivo della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma e, per l’altro verso, l’annullamento, nel gennaio 2022, delle nomine dei vertici della Corte di cassazione[5].

Il quadro fattuale relativo a quanto emerso nel recente contesto impone, però, una scelta di metodo. Un’ipotesi, da questo punto di vista, potrebbe essere quella di calibrare l’analisi del fenomeno dei rapporti conflittuali tra Csm e giudice amministrativo andando a operare principalmente una rassegna del contenzioso in essere e degli orientamenti emersi dalle sentenze del Tar Lazio e, successivamente, del Consiglio di Stato.

Questo approccio lascerebbe, però, scoperti due profili che appaiono essenziali. Da un lato, infatti, non si può trascurare ciò che il Csm ha fatto finora per “reagire” alla nota situazione collegata ai fatti del 2019, sia sul piano della rivendicazione della propria discrezionalità nell’esercizio delle competenze amministrative sul punto, sia cercando di implementare le motivazioni poste a fondamento dei diversi provvedimenti di conferimento.

Dall’altro lato, pare poi fondamentale ragionare sulle possibili forme di cambiamento dell’attuale situazione, poiché le riforme in discussione mirano a superare questo “scontro” ragionando, per un verso, sulla possibilità di cambiare le modalità di esercizio di tali funzioni amministrative[6] e, per altro verso, in maniera molto più radicale, riflettendo sull’opportunità di dar vita a un nuovo organo giurisdizionale ad hoc che sia in grado di funzionare come livello di chiusura del contenzioso, superando in tal senso l’attribuzione del giudice amministrativo[7].

Il fine di questo contributo è quello di valutare la possibile esistenza e conseguente identificazione di un punto di equilibrio tra due tendenze al momento piuttosto radicali, e comunque tra loro inconciliabili, dalle quali ritengo di dover prendere le distanze.

Da un lato, infatti, non si può aderire a quella prospettiva che intende qualificare qualsiasi nomina operata dal Csm in materia di direttivi, come dettata da logiche correntizie e di spartizione di posti. Sicuramente ciò è spesso accaduto, come d’altra parte oggettivamente dimostrato, e certamente esistono storture del sistema che vanno eliminate (ad esempio, le nomine a pacchetto, le motivazioni carenti, etc.), ma non ci si può spingere a pensare che, tutte le volte che il Consiglio esercita questa competenza, la stessa debba essere preceduta o accompagnarsi a un pregiudizio d’illegittimità.

Se così fosse, d’altra parte, non ci si dovrebbe affidare solo al giudice amministrativo e al suo operato, ma si dovrebbe agire, come si sta ipotizzando, direttamente sul Csm, cercando di capire quali riforme, a livello di normazione primaria e di regolamentazione interna, possono arginare questo inaccettabile fenomeno patologico.

Dall’altro lato, però, non si può neanche pensare di qualificare sempre e comunque come “salvifico” l’intervento del giudice amministrativo, che si ergerebbe a censore e a “riequilibratore” rispetto agli errori compiuti dal Csm. Colgo, così come quando si parla di riforme radicali dell’ordinamento giudiziario, un eccessivo e, per certi versi, ingiustificato atteggiamento punitivo nel sostenere che soltanto le decisioni del giudice amministrativo possano porre fine a questo momento di crisi nella procedura di conferimento degli incarichi direttivi.

Pur nella consapevolezza del dato normativo, costituito dall’art. 17 l. n. 195/1958, è evidente che la raffigurazione di uno “scontro” comporta la necessità di comprendere se e in che limiti vi sia uno sconfinamento o da parte del Csm, che adotta con sproporzionata discrezionalità i parametri di legge e i criteri di cui alla circolare del testo unico sulla dirigenza, o del giudice amministrativo, che incide eccessivamente con il suo sindacato nell’ambito delle competenze di un organo di rilevanza costituzionale.

L’occasio è sicuramente collegata alle ricordate decisioni nn. 267 e 268 del 2022 che, nell’annullare i provvedimenti del 2020 sul conferimento degli incarichi direttivi di primo presidente e di presidente aggiunto della Corte di cassazione, hanno indotto il Consiglio superiore a riproporre, nel giro di pochissimi giorni, le medesime nomine, seppur con motivazioni differenti, stante la necessità di garantire la presenza delle suddette cariche apicali in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario, ma, allo stesso tempo, la vicenda non si è chiusa, posto che il magistrato appellante e soccombente ha nuovamente riproposto gravame, rimettendo in discussione la decisione.

Il problema, però, non è dato solo dall’importanza degli incarichi annullati dal Consiglio di Stato e riproposti dal Csm (in precedenza era già avvenuto che una decisione del giudice di legittimità incidesse proprio sul conferimento di primo presidente della Corte di cassazione, ma certamente con meno clamore)[8], ma è rappresentato dalla sistematicità quasi automatica di questo meccanismo che induce a pensare che l’attribuzione degli incarichi direttivi, passando da una presunzione di illegittimità delle competenze del Csm, sia diventata indissolubilmente collegata e assuma una sua formale definitività solo dopo la decisione del tar e del Consiglio di Stato.

In altre parole, delle due l’una: o il Csm non è mai in grado di esercitare le sue funzioni sul punto, travisando completamente le regole procedurali e le valutazioni sui candidati che andranno poi a ricoprire gli incarichi direttivi – e non mi pare di poter semplificare così la questione – o, per altro verso, è sempre indefettibile, ossia deve esserci a prescindere, l’intervento del giudice amministrativo che, pur rispettando, secondo una clausola di stile, la natura costituzionale dell’organo Csm e le sue prerogative, deve, per forza di cose, operare nuovamente la valutazione dei candidati al fine di individuare, con la propria decisione giurisdizionale, a chi conferire l’incarico – e anche questo mi pare parecchio al di là del fisiologico rapporto tra esercizio di una funzione discrezionale e sindacato sulla stessa.

Il modus procedendi, rispetto a questo contesto caratterizzato da un possibile, reciproco sconfinamento dei rispettivi ruoli, trova il suo punto di partenza nell’analisi delle prospettive all’interno delle quali sia il Csm sia il giudice amministrativo restano nella loro “comfort zone”, ossia nella loro fisiologica dimensione, senza che si possa parlare di patologica sovrapposizione o di sostituzione nell’esercizio delle funzioni. Il problema, come è stato sopra ricordato, è che questi due percorsi paralleli si incrociano e si scontrano, come dimostrato dalle ultime delibere del Csm e dalle conseguenti decisioni del Tar Lazio e del Consiglio di Stato.

Si tratta di comprendere se esistano margini per riportare su un piano normale questa dialettica, modificando, se del caso, le funzioni sul punto del Csm o intervenendo sull’esercizio delle competenze giurisdizionali[9].

2. La prospettiva del Csm: rivendicazione della centralità del proprio ruolo e sovrabbondante regolamentazione dei criteri per l’esercizio delle competenze sul conferimento dei direttivi quali tentativi di smarcarsi dal penetrante sindacato del giudice amministrativo

Nell’analizzare la prospettiva del Csm occorre prendere le mosse da una constatazione che sembra essere, almeno per certi versi, paradossale. Il vigente testo unico sulla dirigenza giudiziaria del 2015, con le sue modifiche che giungono fino al 2021, era stato concepito proprio con il fine principale di superare le problematiche connesse alla precedente circolare del 2010[10].

Quest’ultima, infatti, aveva avuto come obiettivi essenziali quello di adeguarsi alla normativa primaria di riferimento (in particolare, al d.lgs n. 160/2006), quello di riorganizzare tutto il materiale normativo disponibile e, infine, quello di orientarsi verso una più efficace semplificazione delle procedure per il conferimento degli incarichi direttivi, sia con riguardo al momento decisionale da parte del Csm, sia per quanto atteneva alla procedura di predisposizione e di presentazione delle domande da parte dei candidati.

Il risultato ottenuto, però, con il testo unico del 2010 era stato ritenuto deludente, caratterizzato invero da un’oggettiva, per quanto inutile, complessità e – dato più rilevante – contraddistinto da un continuo e gravoso contenzioso giurisdizionale. Nella vigenza del precedente testo unico, infatti, si era assistito a un ricorrente intervento del giudice amministrativo, con la conseguenza di affermare e consolidare orientamenti giurisprudenziali caratterizzati dalla volontà di perimetrare l’importante e delicata questione del bilanciamento tra la discrezionalità del Csm nell’esercizio di funzioni costituzionalmente attribuite e il margine di sindacato da riconoscere al giudice amministrativo, con riguardo alle concrete modalità di esercizio di tali funzioni[11].

Alla luce di queste constatazioni, la ratio dell’intervento connesso al vigente testo unico del 2015 si è, in via preliminare, sostanziata proprio nella volontà di superare la registrata intensità del contenzioso e del conseguente inevitabile contrasto tra Consiglio superiore e giudice amministrativo, attraverso il tentativo di fissare più oggettive regole procedimentali e più chiari criteri valutativi, al fine precipuo di restituire al Csm la propria discrezionale dimensione valutativa, connessa alla sua rilevanza costituzionale[12].

In merito al conferimento degli incarichi direttivi, alla luce del testo unico vigente, va chiarito come la procedura sia comunque caratterizzata, più in generale, da un complesso sistema normativo che regola non solo la fase della delibera da parte del Csm e il previo concerto con il Ministro della giustizia[13], ma anche, a livello di normazione primaria, il riferimento al criterio del merito e dell’attitudine direttiva[14], al fine di identificare il candidato più idoneo e, a livello di regolamentazione adottata dal Csm, con il testo unico appunto, il rinvio a tutti gli indicatori dell’attitudine direttiva, nonché a tutti i criteri per il conferimento.

Sul punto, va chiarito come il Csm, con la nuova circolare, abbia provato a superare le criticità emerse con il testo unico del 2010, perseguendo di fatto due principali obiettivi entrambi orientati a “smarcarsi” dal penetrante e, in alcuni casi, sovrabbondante sindacato del giudice amministrativo.

Il primo obiettivo, come si vedrà di seguito, può essere ricondotto verso una prospettiva maggiormente istituzionale nella misura in cui il Consiglio ha inteso riappropriarsi della propria discrezionalità, puntando sulla valorizzazione e sul richiamo a principi più generali che contraddistinguono la posizione costituzionale dell’organo all’interno dell’ordinamento.

La seconda finalità si è accompagnata alla volontà di prevedere criteri di scelta, nel conferimento degli incarichi direttivi, assolutamente oggettivi, quasi automatici, con l’idea di rendere inattaccabile l’operato del Csm e, quindi, stringendo sensibilmente le maglie della valutazione giurisdizionale del giudice amministrativo.

In realtà, come emerso ad esempio in occasione delle decisioni del 2022 sui vertici della Cassazione, mi pare che questo specifico obiettivo, calibrato sulla assoluta oggettività dei criteri, abbia prodotto un effetto quasi contrario rispetto a quello voluto.

Ritengo, infatti, che la previsione di parametri eccessivamente rigidi abbia incartato e neutralizzato la naturale e necessaria discrezionalità del Csm, che ha riscontrato problemi nel motivare la scelta di un candidato effettivamente idoneo e meritevole, ma ad esempio carente, magari di quello specifico lasso temporale formalmente ed espressamente previsto per poter essere preso in considerazione quale legittimo destinatario dell’attribuzione di un incarico direttivo.

A ciò si aggiunga che, come è stato dimostrato dalle note vicende, nell’esercizio di tali funzioni amministrative si è verificato anche un abuso, dettato da logiche correntizie, che ha condotto, nell’aberrante logica della spartizione di posti, ad assegnare incarichi direttivi anche a chi evidentemente non li meritava.

In questo corto circuito si è incardinato il ruolo del giudice amministrativo che, per un verso, poggiando sull’esistenza di criteri così oggettivi da mettere in secondo piano la discrezionalità dell’organo e, per altro verso, in presenza, di delibere forzate da criteri non legati alla formale applicazione del testo unico, ha inciso molto sulla competenza del Csm, andando a sindacare anche laddove quest’ultimo aveva operato correttamente, sulla presunzione che gli stessi obiettivi posti con il testo unico vigente, almeno per la parte dell’applicazione oggettiva dei criteri e dei parametri lo consentissero o, visto il clima di profonda sfiducia rispetto alle determinazioni dell’organo consiliare, lo richiedessero a prescindere.

Da qui il grande interrogativo che anticipo e che rinvio a una riflessione finale, ossia il chiedersi se quanto fin qui descritto dipenda, effettivamente e in modo prevalente, dai contenuti formali del complesso sistema normativo di riferimento, dalle sue interpretazioni più o meno rigide e più o meno discrezionali e, infine, dalle sue conclamate, per quanto fisiologiche, storture, legittimando in tal senso l’intervento del giudice amministrativo; o se, invece, il tutto risulti strettamente collegato alle dinamiche più generali di un contesto nel quale sia necessario ragionare, come parrebbe opportuno, anche sulla dimensione etica e culturale di taluni comportamenti[15].

In quest’ultimo caso, non si tratterebbe tanto di caricare il ruolo dei giudici amministrativi, trattando gli stessi quali moralizzatori o normalizzatori di una delicata fase di crisi, quanto piuttosto di ragionare più compiutamente sulle ipotesi di riforma che dovrebbero incidere non solo sui criteri, ma anche sulle modalità di esercizio di tali competenze nonché sulla titolarità, sull’ambito e sulle modalità di controllo di tali prerogative[16].

Seguendo però la prospettiva del Csm, va rilevato, come si diceva in precedenza, come lo stesso, nell’adottare il nuovo testo unico sulla dirigenza che avrebbe dovuto guidare la nuova fase di conferimento degli incarichi direttivi[17], ha inteso ri-perimetrare il proprio ruolo nell’esercizio di tale competenza amministrativa.

In questa direzione, nelle linee-guida che hanno accompagnato la stesura della circolare, vanno letti, dunque, i riferimenti rivolti a richiamare «l’autonomia valutativa del Csm», al fine di evitare la previsione di parametri e criteri nelle diverse procedure che possano «minare la discrezionalità propria di un Organo di rilevanza costituzionale».

Sulla base di queste rilevanti affermazioni di sistema, si può identificare la ratio “istituzionale” della circolare con riguardo al problematico aspetto del possibile argine da opporre a eventuali sconfinamenti nel sindacato degli atti del Consiglio da parte del giudice amministrativo.

Emerge, in tal senso, il richiamo alla volontà di ricercare una piena compatibilità tra il rispetto del principio di legalità e «l’irrinunciabile esigenza di tutelare il potere di autodeterminazione consiliare», con il chiaro obiettivo di salvaguardare proprio la discrezionalità consiliare a discapito di una mera discrezionalità tecnica, in linea con un corretto bilanciamento tra il potere di autodeterminazione del Csm e il rispetto del principio di legalità[18].

Accanto ai richiami tendenti a rivendicare un più ampio ambito di applicazione delle funzioni amministrative in questione, il Consiglio superiore, con il testo unico del 2015, si è poi ulteriormente impegnato nella già ricordata previsione di tutta una serie di criteri molto specifici e rigorosi, che dovevano orientare in senso oggettivo le scelte del Csm, spingendosi verso una ricercata trasparenza del procedimento e integrando e combinando i parametri del merito e delle attitudini, secondo indicatori ancor più approfonditi a seconda della tipologia di funzioni da conferire.

Dal complesso sistema delineato dal testo unico sulla dirigenza attualmente vigente, si evidenzia, dunque, la – almeno astratta – volontà del Csm di veicolare l’espletamento di tale funzione entro parametri molto stringenti, con l’effetto di espletare una valutazione comparativa utile a identificare il candidato maggiormente idoneo e meritevole.

Naturalmente, l’ulteriore conseguenza sottesa a una procedura sulla carta così rigorosa era quella di ridurre il copioso contenzioso registrato sino a quel momento, restituendo la centralità del ruolo al Csm e interrompendo così il flusso di annullamenti dichiarati dal giudice amministrativo.

L’idea era dunque quella che una significativa spinta sugli indicatori generali e specifici, sulla catalogazione sistematica dei requisiti richiesti e sull’obiettività della procedura valutativa, in primo luogo, avrebbe sicuramente arginato o comunque limitato il presunto sconfinamento del sindacato del giudice amministrativo sul conferimento dei direttivi, valorizzando la pienezza della discrezionalità del Consiglio superiore.

Rispetto a tale ultima affermazione, d’altra parte, è lo stesso organo che, a proposito delle finalità sottese alla valutazione comparativa stabilisce, all’art. 25, che la stessa «è effettuata al fine di preporre all’ufficio da ricoprire il candidato più idoneo per attitudini e merito, avuto riguardo alle esigenze funzionali da soddisfare ed, ove esistenti, a particolari profili ambientali», specificando poi, all’art. 26, che «il giudizio attitudinale è formulato in maniera complessiva e unitaria, frutto della valutazione integrata e non meramente cumulativa degli indicatori».

In secondo luogo, il nuovo sistema avrebbe fugato quella sgradita presunzione secondo la quale il Csm, nell’ambito della funzione in esame, si muoveva e operava secondo logiche correntizie, eludendo il merito e favorendo l’appartenenza in luogo della competenza.

3. La prospettiva del giudice amministrativo: clausole di stile sul ruolo del Csm ed esercizio di un sindacato “sostitutivo”

La ricostruzione della prospettiva attraverso la quale il Csm ha percepito e concretizzato il proprio ruolo nella procedura di attribuzione degli incarichi direttivi fa pensare a una fisiologica lontananza del giudice amministrativo chiamato a intervenire solo in via residuale rispetto alla continua “presenza” registrata con la precedente regolamentazione normativa.

In realtà, da un punto di vista concreto, le cose sono andate diversamente e, come dicevo prima, questo non è dipeso solo ed esclusivamente dalla crisi, collegata alle conversazioni captate, alla chat diffuse e al disvelarsi di un potere esercitato in modo assolutamente distorto, ma anche dal paradossale “effetto boomerang” provocato dal sistema di regole introdotto dal testo unico del 2015 e, infine, dal ruolo che il giudice amministrativo, ribadendo in maniera sistematica e ripetitiva i propri orientamenti giurisprudenziali sul tema dell’ampiezza del suo sindacato giurisdizionale, si è finora ampiamente ritagliato[19].

Per capire come valutare anche la prospettiva del giudice amministrativo e poi procedere, in via conclusiva, a valutare come e se modificare lo status quo della questione, è necessario partire da alcune certezze.

La prima si fonda sulla quasi ovvia constatazione secondo la quale non è mai stato in discussione il riconoscimento di una concreta discrezionalità valutativa in capo al Csm nell’ambito delle deliberazioni di conferimento degli incarichi direttivi.

Tale certezza si deve, tra le altre cose, alla notissima decisione n. 72/1991 della Corte costituzionale, che da sempre ha funzionato come ragione giustificativa del riconoscimento del ruolo e della posizione attribuita in tal senso al Csm.

La decisione, che trae origine proprio da una questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto la normativa sul conferimento di un incarico direttivo, pone alcuni punti fermi che, ciclicamente, sono stati ripresi per rivendicare una posizione del Csm sul punto che, proprio a proposito dei margini di discrezionalità, in diverse fasi, è apparsa significativamente ridimensionata.

Eppure, ferma restando «la necessità che sia la fonte primaria a stabilire i criteri generali di valutazione e di selezione degli aspiranti e le conseguenti modalità di nomina», appare abbastanza incontrovertibile il passaggio nel quale si afferma che la riserva di legge non comporta che «tali criteri debbano essere predeterminati dal legislatore in termini così analitici e dettagliati da rendere strettamente esecutive e vincolate le scelte relative alle persone cui affidare la direzione degli stessi uffici, annullando di conseguenza ogni margine di apprezzamento e di valutazione discrezionale, assoluta o comparativa, dei requisiti dei diversi candidati», con la conseguenza, in una logica di bilanciamento tra esercizio della funzione del Csm e parametri di riferimento, di richiedere l’enunciazione di «criteri sufficientemente precisi in grado di orientare la discrezionalità dell’organo decidente verso la scelta della persona più idonea»[20].

Questo per ciò che attiene la posizione istituzionale del Csm a cui è seguito, da parte del giudice amministrativo, un conseguente e “ossequioso” riconoscimento di tale discrezionalità, seppur in via abbastanza astratta, associato e fondato cioè sulla rilevanza costituzionale dell’organo[21].

In questa direzione, infatti, tutte le decisioni del tar e del Consiglio di Stato che decidono in merito all’impugnazione di delibere del Csm aventi ad oggetto il conferimento di incarichi direttivi, recano quale presupposto delle argomentazioni successive una sorta di clausola di stile relativa al riconoscimento della posizione costituzionale dell’organo all’interno dell’ordinamento.

Una specie di “clausola di salvaguardia” delle competenze consiliari, in scia alla già ricordata giurisprudenza della Corte costituzionale, che però non elimina né limita, come, per tabulas, dimostra l’andamento della giurisprudenza del giudice amministrativo, un penetrante sindacato, a prescindere dalle fonti di regolamentazione di riferimento, ossia indipendentemente dal fatto che ci si trovi innanzi a una regolamentazione oggettiva contraddittoria e lacunosa, come nel caso del testo unico del 2010, o invece dinanzi a una regolamentazione – almeno nelle intenzioni – quasi eccessivamente oggettiva, tale da generare dunque criteri quasi automatici.

Appare davvero ridondante, stante la sua costante e sistematica ripetizione, la formula in base alla quale «il Csm, organo di rilievo costituzionale cui spettano solo le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, nonché le promozioni ed i provvedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati (ex art. 105 Cost.) per garanzia dell’indipendenza dell’ordine giudiziario, è titolare – per quanto qui di rilievo, ai fini del conferimento degli incarichi direttivi – di un’ampia discrezionalità, il cui contenuto resta estraneo al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che per irragionevolezza, omissione o travisamento dei fatti, arbitrarietà o difetto di motivazione, senza alcun apprezzamento che possa sconfinare nella valutazione di opportunità, convenienza o condivisibilità della scelta»[22].

La posizione di formale “deferenza” nei confronti del Csm, tra l’altro, non cambia, ma viene integrata con ulteriori specificazioni che, però, non ne modificano la sostanza nel momento in cui oggetto delle decisioni del Consiglio superiore siano, ad esempio, come nel caso di specie, quelle relative ai vertici della Corte di cassazione[23].

In questa ipotesi, infatti, alle delibere del Csm è attribuita la natura giuridica di «atti di alta amministrazione» con l’effetto secondo il quale la nomina «di una così alta carica» ponga il Csm nella condizione di esercitare «un elevatissimo potere discrezionale»[24].

Tale ulteriore riconoscimento, tuttavia, limita, “attenua”, ma non esclude in nessun modo il pregnante sindacato del giudice amministrativo che, seppur risultando circoscritto «all’accertamento estrinseco della sua legittimità»[25], in concreto poi si appunta, proprio per l’importanza del posto messo a concorso, sul particolare obbligo di motivazione richiesto come «puntuale ed analitico» e ricordando, se mai ve ne fosse bisogno, che rimane «ferma infatti l’esclusiva attribuzione al Csm del merito delle valutazioni su cui non è ammesso alcun sindacato giurisdizionale», anche se poi giudica la valutazione posta a fondamento «gravemente lacunosa e irragionevole», con la conseguente illegittimità della delibera di conferimento[26].

Tra l’altro, va anche ricordato che, proprio a proposito di questi incarichi direttivi apicali, nel circuito degli interventi giurisprudenziali volti a delimitare l’ambito delle competenze giurisdizionali e del relativo margine di sindacato era anche intervenuta la Corte di cassazione a sezioni unite, con la nota sentenza n. 19787/2015[27]. Il giudice di legittimità aveva operato un significativo arresto nel percorso interpretativo intrapreso dal giudice amministrativo, affermando un importante principio sulle condizioni in presenza delle quali, in caso di attribuzione di un incarico giudiziario (nella specie, proprio di presidente aggiunto della Cassazione) il Consiglio di Stato travalica i limiti esterni della giurisdizione.

In particolare, ciò accade quando il giudice amministrativo operi direttamente una valutazione di merito del contenuto della delibera del Csm e ne valuti la ragionevolezza, così sovrapponendosi all’esercizio della discrezionalità del Csm[28].

Va detto, tuttavia, che il riconosciuto sconfinamento del sindacato del giudice amministrativo è stato poi assorbito alla luce della costante conferma degli orientamenti precedentemente sostenuti e successivamente riaffermati che, di fatto, hanno attenuato se non proprio “by-passato” la posizione delle sezioni unite.

D’altra parte, lo schema è sufficientemente chiaro nella misura in cui, posto il riconoscimento istituzionale del ruolo, ribadita la formale collocazione dell’organo nel contesto costituzionale e ricordando la sua rilevanza, nella sostanza, a prescindere dalla peculiarità più o meno manifesta dei criteri di conferimento dei direttivi, il sindacato del giudice amministrativo è particolarmente incisivo e di fatto opera, a parere di chi scrive, quasi come sostitutivo della competenza attribuita al Consiglio superiore.

La sensazione che si coglie dall’analisi della giurisprudenza del tar e del Consiglio di Stato è che si possa ampiamente prescindere dal grado di specificazione dei parametri di riferimento per l’attribuzione degli incarichi direttivi nella misura in cui, sia che gli stessi siano particolarmente contraddittori e non sistematizzati (come nel caso del testo unico del 2010), sia nel caso in cui, come è attualmente, siano invece quasi sovrabbondanti, non cambierà l’ampiezza del controllo amministrativo percepito come necessario per colmare il gap valutativo del Consiglio, quasi appunto come se si trattasse di un “potere sostitutivo” per sopperire a una funzione non correttamente esercitata.

Questo, probabilmente, anche a prescindere dalla portata (e dalle conseguenze collegate) della nota “crisi” che, nel mentre, ha inevitabilmente legittimato, se non addirittura giustificato e richiesto, questo tipo di intervento di riequilibrio rispetto allo sconfinamento “etico” del Consiglio superiore su alcune nomine di uffici direttivi.

Con la ulteriore sensazione che, per ricollegarsi ad alcune riflessioni anticipate in premessa, forse il problema non è soltanto da ricercare nelle ipotesi di riforma dei criteri, degli indicatori e dei parametri, quanto piuttosto sul piano del rapporto tra le competenze e, dunque, anche sul piano dell’ambito di copertura e identificazione della giurisdizione più idonea allo scopo.

Tra l’altro, rimanendo in questo passaggio ancorati al dato giurisprudenziale concreto, va anche segnalato come il giudice amministrativo abbia comunque fortemente depotenziato, ragionando sul rapporto tra fonti, il valore formale del testo unico del 2015.

Anche in questo caso, con un orientamento blindato e ciclicamente consolidato, è stato chiarito che il testo unico sulla dirigenza giudiziaria, «difettando la clausola legislativa a regolamentare e riguardando comunque una materia riservata alla legge (art. 108, 1° comma, Cost.), non costituisce un atto normativo, ma un atto amministrativo di autovincolo nella futura esplicazione della discrezionalità del Csm a specificazione generale di fattispecie in funzione di integrazione, o anche suppletiva dei principi espressi dalla legge: vale a dire si tratta soltanto di una delibera che vincola in via generale la futura attività discrezionale dell’organo di governo autonomo»[29].

Accanto a questo ridimensionamento del valore formale del testo unico che, come ricordato, era stato accompagnato – dal Consiglio superiore – da grandi aspettative tese a recuperare la propria autonomia valutativa, la propria discrezionalità e il proprio potere di autodeterminazione consiliare, di fatto il giudice amministrativo, perseguendo un orientamento assolutamente lineare e fatte salve tutte le premesse formali sul ruolo e sulle competenze del Csm, seziona ogni singolo parametro preso in considerazione, analizzando in tal senso gli indicatori generali e quelli specifici, il rapporto tra gli stessi, l’impatto sulla valutazione complessiva, sulla comparazione, sulla motivazione.

La lettura delle ultime sentenze del Consiglio di Stato sui vertici della Cassazione dimostra, se mai ve ne fosse bisogno e pur trattandosi di atti di alta amministrazione e di amplissima e riconosciuta discrezionalità consiliare, quanto sia penetrante e incisivo il sindacato del giudice amministrativo e quanto, al contrario, sia ridotto il margine valutativo autonomo del Csm, con l’effetto, ovviamente, di uno spropositato aumento del contenzioso.

Sul punto è chiarissima la posizione del Consiglio di Stato, quando afferma che il testo unico «non reca norme, cioè regole di diritto, ma pone solo criteri per un futuro e coerente esercizio della discrezionalità valutativa dell’organo di governo autonomo: sicché un successivo contrasto con le sue previsioni non concretizza una violazione di precetti, ma un discostamento da quei criteri che, per la pari ordinazione dell’atto e il carattere astratto del primo, va di volta in volta giustificato e seriamente motivato. Ove ciò non avvenga, si manifesta un uso indebito e distorto di quel potere valutativo, vale a dire ricorre un eventuale vizio di eccesso di potere, non già di violazione di legge».

Ritorna, a mio parere, quella percezione che la dettagliatissima regolamentazione, adottata dal Csm con il fine di smarcarsi dal controllo così assiduo del giudice amministrativo, abbia prodotto – giova ribadirlo – al netto degli ormai conosciuti fatti di cronaca, un “effetto boomerang”, nel senso che ha notevolmente ingabbiato l’autonomia valutativa del Csm, impegnandolo spesso in motivazioni molto difficili, anche laddove si ha a che fare, come nel caso di specie, con candidati tutti astrattamente idonei a ricoprire l’ufficio direttivo apicale della Cassazione, ma differenziati dalla rigorosa applicazione di uno o più indicatori specifici[30].

Tale situazione, nell’intaccare e impoverire la discrezionalità del Csm, ha rafforzato e reso ancora più stringente il controllo del tar e del Consiglio di Stato, che si sono preoccupati di garantire l’oggettiva e rigorosa applicazione di quel particolare indicatore (rendendolo, di fatto, decisivo) mettendo nelle condizioni il Csm di dover adottare una nuova delibera di conferma della precedente, ma ancorandola a nuove e diverse motivazioni, con l’effetto di aprire ad un nuovo e ulteriore contenzioso, al momento in cui si scrive in itinere e provocando, al contempo, un corto circuito nei rapporti tra gli organi, rievocativo di contrasti interpretativi, come quelli tra Corte costituzionale e Corte di cassazione, allo stato ormai superati.

4. Conclusioni: la sostenibilità delle riforme quale possibile metodo di risoluzione del problema dei rapporti tra Csm e giudice amministrativo nel conferimento degli incarichi direttivi

La situazione fin qui descritta restituisce, evidentemente, un rapporto piuttosto conflittuale tra il Csm e il giudice amministrativo, registrando alcuni effetti ulteriori che meritano una riflessione, prima di capire quali possano essere e come valutare le possibili linee di intervento che sono attualmente in discussione.

In primo luogo, si assiste, come ricordato, a un esponenziale aumento del contenzioso che era proprio quello che il Consiglio superiore voleva evitare quando ha pensato di integrare il d.lgs n. 160/2006 con il nuovo testo unico sulla dirigenza.

Il candidato soccombente, oramai, ritiene che vi siano margini per un ricorso incrociando i parametri di valutazione e gli orientamenti che sugli stessi, sistematicamente, ribadisce il giudice amministrativo. Se prima alcuni ricorsi erano al limite dall’essere considerati temerari, ora si ha la quasi certezza che il conferimento di un incarico direttivo debba passare non tanto dalla delibera del Csm, quanto piuttosto dalla sentenza del tar e del Consiglio di Stato.

Rispetto a questa conclusione si innestano altre conseguenze legate alla posizione del Consiglio superiore, che pare abbia perso una sua credibilità, posto che, a prescindere dalla correttezza del suo operato, lo stesso viene sistematicamente messo in discussione evidenziando un evidente pregiudizio di fondo sulle modalità di esercizio di questa delicata funzione amministrativa e, dunque, una oggettiva delegittimazione.

Se questo pregiudizio poteva avere una sua logica nel periodo immediatamente coincidente con i fatti di cronaca più volte ricordati, e che comunque hanno condotto a processi disciplinari, a elezioni suppletive per l’integrazione dell’organo e dunque a un rinnovamento del collegio, ora l’intervento sistematico e, in molti casi, sostitutivo per erroneo esercizio delle funzioni appare, in certi casi, eccessivo, forse non punitivo, ma certamente sovrabbondante.

La sensazione è che le dichiarazioni contenute nelle decisioni del giudice amministrativo sulla rilevanza costituzionale dell’organo, sull’ambito della sua autonomia valutativa e della sua discrezionalità siano davvero divenute mere clausole di stile, superate le quali il sindacato giurisdizionale diventa assolutamente incisivo.

È anche vero che, a prescindere dagli scandali più noti, non si può tacere il fatto che diverse delibere siano state guidate o comunque condizionate da logiche esclusivamente “correntizie”, nel senso patologico del termine, con motivazioni assolutamente inconsistenti, secondo un irragionevole utilizzo degli indicatori e con l’evidente sussistenza di quei vizi che giustificano ampiamente l’illegittimità e l’annullamento della delibera consiliare.

In questo caso, effettivamente, le decisioni della giurisdizione amministrativa hanno funzionato come argine, quasi come ultimo baluardo capace di restituire un minimo di credibilità e di legittimità al sistema inteso nel suo complesso.

Il problema è, però, dato dal fatto che, anche laddove si sia operato correttamente, si presume che possa esserci comunque un interesse particolare, un profilo di criticità, un parametro misurato erroneamente e si richiede, attraverso il ricorso al giudice amministrativo, di rivalutare il tutto, sezionando nei minimi dettagli la delibera del Csm.

Appare del tutto superfluo, in questo senso, soffermarsi sulla generalità piuttosto che sulla specificità dei parametri di riferimento, nella misura in cui l’andamento giurisprudenziale dimostra, se del caso, di poterne prescindere.

Da qui, in via conclusiva, emerge la necessità di comprendere se e come possano funzionare eventuali modifiche dell’attuale assetto, delle procedure vigenti e, soprattutto, dell’ambito di applicazione delle rispettive competenze.

Si potrebbe riflettere, in via preliminare, sul merito dei criteri, ipotizzandone una modifica – come tra l’altro si discute –, ma forse diventa prioritario sul punto ragionare più in generale, secondo un approccio sistemico, valutare cioè la concreta esistenza di rimedi che, eliminando il pregiudizio sfavorevole sull’operato del Csm, analogamente possano produrre effetti anche sul deflazionamento del contenzioso e, dunque, su una più fisiologica interlocuzione tra il Consiglio superiore e il giudice amministrativo.

Da questo punto di vista, si ritiene opportuno far riferimento alle proposte emendative presentate dal Governo il 25 febbraio 2022 con riguardo al ddl AC 2681[31], recante «Deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura»[32].

Per quanto in questa sede interessa, si tratta di analizzare l’art. 2, che si occupa, tra le altre cose, proprio dell’assetto ordinamentale della magistratura, e più in particolare dei criteri di assegnazione degli incarichi direttivi e semidirettivi[33].

In via preliminare, risulta particolarmente importante segnalare le premesse, contenute nella relazione illustrativa, che hanno mosso questo intervento e, in particolare, «l’esigenza di superare i profili problematici emersi in relazione alle modalità di funzionamento del Consiglio», ma soprattutto la consapevolezza della indefettibile necessità di intervenire sul settore dove si sono registrati i maggiori problemi di funzionamento, ossia quello «rappresentato dalla selezione dei vertici degli uffici, troppo spesso effettuata in forza di logiche diverse da quelle indicate dalla legge», improntando le possibili modifiche a obiettivi di «trasparenza, partecipazione ed efficienza del sistema di conferimento degli incarichi direttivi», nonché a più rigorosi vincoli nel procedimento, al coinvolgimento di tutti i soggetti interessati, alla pubblicità dello stesso e, soprattutto, alla ridefinizione dei parametri di accesso alla dirigenza.

Per questo motivo, più in concreto, sono state presentate diverse proposte emendative che si sostanziano nella pubblicazione di tutti gli atti, «in tal modo esponendo la giusta discrezionalità del CSM a pregnanti controlli esterni», nell’introduzione, come regola, dell’audizione dei candidati, anche attraverso l’interlocuzione con rappresentanti dell’avvocatura, magistrati, dirigenti amministrativi, tutti afferenti all’ufficio giudiziario da cui proviene il candidato.

Dal punto di vista procedimentale, per evitare le cosiddette “nomine a pacchetto” si ritiene di dover dare prevalenza e priorità all’ordine temporale di vacanza dei posti direttivi.

Nel merito, ossia sui criteri da utilizzare rispetto al progetto normativo originario, ha perso moltissima importanza innanzitutto il parametro dell’anzianità che, seppur sicuramente oggettivo, potrebbe sminuire la capacità valutativa del Consiglio, ratificando «una radicale sfiducia nella capacità della magistratura di saper esercitare il proprio autogoverno»[34].

In conformità al d.lgs n. 160/2006, le modifiche presentate propongono che le attitudini organizzative, il merito e l’anzianità dei candidati siano parametri da considerare con specifico riguardo all’incarico da ricoprire e senza trascurare il criterio della specializzazione rispetto agli incarichi per i quali è richiesto. La ratio è quella di prevedere un effettivo raccordo tra elementi di valutazione, per cui accanto al raffronto tra il candidato e le specificità proprie dell’ufficio da ricoprire si può innestare anche il rilievo che può assumere la specializzazione che può vantare lo stesso candidato rispetto alle caratteristiche particolari di riferimento[35].

L’ipotesi di riforma in discussione, oltre che agire sui parametri di valutazione dei direttivi, si preoccupa anche di un altro aspetto piuttosto interessante e che riguarda l’organo collegiale nel suo complesso.

In tale ottica va letta la proposta di intervento di cui all’art. 21, sulle «modifiche concernenti la composizione delle Commissioni».

Più in particolare, finora, ha destato più di una perplessità e un problema di opportunità il fatto che un componente del Csm, ad esempio, potesse essere componente della sezione disciplinare e giudicare un magistrato e, poi, ritrovarsi a valutare lo stesso per il conferimento di un incarico direttivo (o il contrario), con l’effetto di non poter garantire una piena serenità di giudizio avendo già valutato, seppur secondo prospettive diverse, lo stesso magistrato.

A tal proposito, l’emendamento di cui all’art. 21 propone, per ciò che interessa, che i componenti effettivi della sezione disciplinare non possano far parte delle commissioni per il conferimento dei direttivi, evitando così la commistione e la sovrapposizione tra funzioni.

Tutte queste modifiche meritano la massima attenzione anche se, in tutta sincerità, nel momento in cui sono calibrate anche sul tema del rapporto con il sindacato del giudice amministrativo, non appaiono immediatamente capaci di risolvere il problema.

O meglio: si tratta di capire se l’intervento in discussione sia maggiormente attento a modificare i criteri, il che presupporrebbe di valutare, in primis, i parametri di applicazione da parte del Csm, la tenuta delle motivazioni che poi accompagnano le delibere adottate sulla base dei nuovi canoni e gli orientamenti assunti dal giudice amministrativo, soprattutto per verificare se le novità siano in grado di modificare lo schema classico basato sul preliminare riconoscimento formale del ruolo e dell’astratta discrezionalità, ma poi, allo stesso tempo, ribadendo l’incisività del controllo posto in essere.

Oppure si tratta di comprendere se le proposte emendative mirino – come mi pare di poter affermare – non solo ad agire sui criteri, ma anche e soprattutto a intervenire per valorizzare nuovamente, e dunque responsabilizzare, la posizione del Csm, rafforzando la sua credibilità e la sua legittimazione e l’effettivo esercizio delle competenze, posto che in questa direzione si colloca il discorso della non sovrapposizione tra la funzione giurisdizionale disciplinare e le altre competenze amministrative.

Tutte le proposte analizzate, evidentemente, non incidono sulle funzioni proprie del giudice amministrativo rispetto al tema del conferimento dei direttivi, potendo soltanto immaginare che a un effettivo, efficace e trasparente operato del Csm possa corrispondere un controllo meno penetrante del tar e del Consiglio di Stato.

Tuttavia, in via conclusiva, per assoluta completezza e con effetti che risulterebbero concretamente innovativi sulla ridefinizione della giurisdizione, va ricordato, come anticipato all’inizio, il ddl costituzionale n. 2436 del 28 ottobre 2021, recante «Modifiche al titolo IV della parte II della Costituzione in materia di istituzione dell’Alta corte»[36].

Il ddl costituzionale intenderebbe introdurre nella Costituzione l’art. 105-bis, in base al quale si istituirebbe, appunto, un’«Alta corte» che, per ciò che interessa, giudicherebbe, oltre che sulle impugnazioni dei provvedimenti disciplinari, anche «sulle controversie riguardanti l’impugnazione di ogni altro provvedimento dei suddetti organismi [tra cui il Csm] riguardanti i magistrati».

L’idea è sicuramente nuova, sia perché finora si era parlato più di un’“Alta corte di disciplina”, competente quindi con riguardo solo alla responsabilità disciplinare dei magistrati, e sia perché la previsione andrebbe davvero a stravolgere le certezze relative al sindacato del giudice amministrativo.

Residua però una valutazione, sempre sistemica, nel senso che appare necessario chiedersi se un assetto tanto innovativo possa incidere così ampiamente sulle pregresse competenze di un organo giurisdizionale, andando a stravolgerne l’attuale assetto e, di fatto, privandolo completamente di una materia di giudizio, con un effetto radicale di rivisitazione dei rapporti tra Csm e giudici amministrativi, e con evidenti effetti a cascata anche sulla permanenza di validità degli strumenti di garanzia e di tutela di tutti i soggetti coinvolti, sulla compatibilità con gli altri sistemi giurisdizionali e sull’adattabilità con il complesso normativo di regole processuali esistenti.

1. Tra gli altri, vds. A. Travi, Nozione di legittimità e sindacato sui provvedimenti del Csm, in Aa.Vv., Il governo autonomo della magistratura a sessant’anni dalla legge istitutiva del Consiglio superiore della magistratura (l. 24 marzo 1958 n. 195) (parte seconda), in Foro it., 2019, V, cc. 93 ss.; L. Geninatti Satè, Il sindacato giurisdizionale sugli atti del Csm: una questione politico-istituzionale, in questa Rivista trimestrale, n. 4/2017, pp. 49 ss., www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/il-sindacato-giurisdizionale-sugli-atti-del-csm-una-questione-politico-costituzionale_493.php; Id., Il ruolo costituzionale del C.S.M. e i limiti al sindacato giurisdizionale dei suoi atti, Giappichelli, Torino, 2012; G. Fiorentino, La prospettiva del giudice amministrativo, in questa Rivista, edizione cartacea, Franco Angeli, Milano, n. 2-3/2013; E. Cesqui, Fenomenologia di un rapporto difficile. CSM, giudice amministrativo, Sezioni unite, ivi, n. 6/2012; F. Sorrentino, Discrezionalità del Consiglio superiore e sindacato del giudice amministrativo, in N. Zanon - G. Di Renzo Villata - F. Biondi (a cura di), L’ordinamento giudiziario a cinque anni dalla riforma, Giuffrè, Milano, 2012, pp. 65 ss.; C. Riviezzo e R. Greco, Il sindacato del giudice amministrativo sugli atti di autogoverno del CSM, in Giustizia insieme, n. 2/2010, pp. 13 ss.; F. Sorrentino, Governo dei giudici e giustizia amministrativa, e G. Santalucia, Consiglio superiore della magistratura e giustizia amministrativa, entrambi in G. Campanelli, Controllare i giudici? (Cosa, Chi, Come, Perché), Giappichelli, Torino, 2009, risp. pp. 187 ss. e 199 ss. Da ultimo, vds. S. Franzoni, La discrezionalità del CSM e il sindacato del giudice amministrativo, testo della relazione tenuta alla Scuola superiore della magistratura in occasione del corso di formazione permanente su «L’ordinamento giudiziario», 8-9 febbraio 2021, in corso di pubblicazione sui Quaderni della Ssm.

2. Il tema della riforma “ad ampio raggio” del Csm torna a porsi ciclicamente all’attenzione della dottrina a seconda dell’acuirsi delle crisi “di sistema” della magistratura. Sulle questioni emergenti non è possibile soffermarsi in questa sede; si rimanda quindi, per i diversi momenti, a R. Teresi, La riforma del Consiglio superiore della magistratura, ESI, Napoli, 1994, nonché, più recentemente, a V. Messerini - R. Romboli - E. Rossi - A. Sperti - R. Tarchi (a cura di), Ricordando Alessandro Pizzorusso. L’ordinamento giudiziario, Pisa University Press, Pisa, 202o.

3. In Foro it., 2016, III, c. 294, con nota di G. Grasso; per la relazione introduttiva alla delibera, Id., 2015, III, c. 40. Vds. anche il Vademecum per il conferimento di uffici direttivi, che riporta le «Indicazioni operative per la presentazione delle domande relative alle procedure per il conferimento degli uffici direttivi», con il quale il Consiglio approfondisce il tema relativo alle fasi della procedura e all’identificazione della documentazione richiesta, e la delibera del 24 febbraio 2016, relativa alla modifica degli schemi allegati al testo unico. Da ultimo, va segnalato che la data del 16 giugno 2021 corrisponde alla modifica del testo unico con riguardo al procedimento di conferma quadriennale dei direttivi e semidirettivi. Nel dicembre del 2021 è stata poi approvata la delibera avente ad oggetto il protocollo d’intesa tra Csm, Ministero della giustizia e Scuola superiore della magistratura per la programmazione di corsi di formazione specifici per i magistrati che svolgono funzioni direttive o semidirettive (per la consultazione dei documenti citati, vds. www.csm.it/web/csm-internet/norme-e-documenti/dettaglio/-/asset_publisher/YoFfLzL3vKc1/content/testo-unico-sulla-dirigenza-giudiziaria).

4. Il Consiglio superiore, sul punto, attraverso l’Ufficio statistico, ha prodotto un dossier sul conferimento delle funzioni direttive e semidirettive, con riguardo alla consiliatura 2014-2018, dedicando un’analisi specifica ai ricorsi al giudice amministrativo rispetto al periodo 2010-2018, con l’intento di segnalare, da un lato, l’andamento del rapporto tra ricorsi e delibere e, dall’altro, di identificare la percentuale di soccombenza rispetto ai giudizi instaurati sulle delibere impugnate.

5. Con riguardo agli uffici direttivi di presidente e presidente aggiunto della Corte di cassazione, ci si riferisce alle note decisioni di Cons. Stato, sez. V, 14 gennaio 2022, nn. 267 e 268.

6. Mi riferisco, in particolare, alle novità contenute nelle proposte emendative, presentate dal Governo il 25 febbraio 2022, rispetto al ddl recante «Deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura» (AC 2681).

7. In questo caso, rinvio al disegno di legge costituzionale comunicato alla Presidenza il 28 ottobre 2021 (di iniziativa dei Senatori A. Rossomando, L. Zanda, F. Mirabelli, D. Parrini e M. Cirinnà), recante «Modifiche al titolo IV della parte II della Costituzione in materia di istituzione dell’Alta corte», di cui si parlerà in seguito.

8. Seppur per motivazioni diverse, preme ricordare che, appunto, anche in altra occasione il conferimento dell’incarico direttivo di primo presidente della Corte di cassazione era “passato” attraverso la decisione del Consiglio di Stato. Ci si riferisce a Cons. Stato, sez. IV, 10 luglio 2007, n. 3893, nella quale il giudice amministrativo aveva enunciato un orientamento, poi ripetuto fino alle più recenti sentenze, secondo il quale «l’esercizio di elevatissimo potere discrezionale da parte del Consiglio superiore della magistratura in sede di nomina a primo presidente della Corte di cassazione non esclude il sindacato giurisdizionale, ma lo circoscrive all’accertamento estrinseco della legittimità dell’atto, cioè al riscontro dell’esistenza dei presupposti, alla congruità della motivazione, nonché all’esistenza del nesso logico di consequenzialità fra presupposti e conclusioni».

9. Fa un breve accenno al problema, da ultimo, L. Longhi, La democrazia giurisdizionale. L’ordinamento giudiziario tra Costituzione, regole e prassi, Editoriale Scientifica, Napoli, 2021, spec. pp. 168 ss.

10. Ci si riferisce al «Testo Unico sulla Dirigenza Giudiziaria», relativo al conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi con l’individuazione di moduli sinottici per la redazione dei rapporti e dei pareri attitudinali, circolare n. p. 19244 del 3 agosto 2010 – delibera del 30 luglio 2010 e succ. mod. al 7 luglio 2011.

11. Senza dimenticare che, nel periodo in questione, si sono registrati anche importanti interventi – come si vedrà tra poco – della Corte di cassazione, e in particolare delle sue sezioni unite, chiamate a risolvere l’ulteriore questione dei limiti di giurisdizione e, quindi, della relativa sussistenza del vizio di eccesso di potere giurisdizionale. Ex multis, vds. Cass. civ., sez. unite, 5 ottobre 2015, n. 19787, in Foro it., 2015, I, c. 3440, con nota di A. Travi (avverso la decisione di Cons. Stato, sez. IV, 10 luglio 2014, n. 3501), il quale, però, critica le conclusioni cui giunge la decisione, sostenendo che «la confusione in cui cade la Cassazione con il merito amministrativo comporta un netto arretramento delle garanzie, non solo nei confronti degli atti del Csm (il che non è poco), ma anche sul piano più generale della garanzia della legittimità amministrativa nel nostro paese». Su questo tema cfr. anche V. Magrini, Quando il giudice amministrativo entra nel merito? I limiti del sindacato sulle delibere del C.S.M. di conferimento degli incarichi direttivi secondo le Sezioni Unite della Cassazione, in Rivista AIC, n. 3/2012, pp. 1 ss.

12. Sul punto vds. M. Luciani, Il Consiglio superiore della magistratura nel sistema costituzionale, in Osservatorio costituzionale, n. 1/2020 (7 gennaio).

13. Sul punto si rinvia a quanto previsto dall’art. 11 della l. n. 195/1958 e dall’art. 37 del regolamento interno.

14. Vds. art. 12, comma 12, d.lgs n. 160/2006.

15. Sul profilo in questione, secondo una prospettiva maggiormente teorica, vds. L. Ferrajoli, Dieci regole di deontologia giudiziaria, conseguenti alla natura cognitiva della giurisdizione, testo della relazione tenuta alla Scuola superiore della magistratura in occasione del corso di formazione permanente su «L’etica del magistrato», 19-21 maggio 2021, in corso di pubblicazione sui Quaderni della Ssm. L’Autore identifica, appunto, dieci categorie concettuali da tenere in considerazione per poter correttamente prendere in esame il tema della deontologia giudiziaria (il rispetto delle garanzie, l’etica del dubbio, l’ascolto delle opposte ragioni, l’imparzialità del giudizio, il rifiuto del creazionismo giudiziario, la compressione e la valutazione equitativa della singolarità di ciascun caso, i giudizi su fatti e non su persone, il rispetto per tutte le parti del processo, la ricerca della fiducia delle parti del processo e non del consenso della pubblica opinione e, infine, il rifiuto del carrierismo quale regola di stile).

16. Sul punto si rinvia ai diversi contributi presentati in occasione del seminario di Quaderni costituzionali sul tema «Sessant’anni e oltre di governo autonomo della magistratura: un bilancio e una riflessione sul futuro del CSM», 1° ottobre 2020 (www.forumcostituzionale.it/wordpress/?tag=sessantanni-e-oltre-di-governo-autonomo-della-magistratura).

17. Si parla di “nuova fase” per ricordare l’esponenziale aumento di incarichi direttivi da conferire che ha dovuto gestire il Csm nella consiliatura 2014-2018, in considerazione della novità normativa sull’anticipazione ad anni settanta del limite massimo per l’età pensionabile. Tra l’altro, il dl n. 90/2014, convertito nella l. n. 114/2014, è anche intervenuto, da un lato, sull’art. 13 d.lgs n. 160/2006 e, dall’altro – soprattutto –, sull’art. 17 l. n. 195/1958 proprio con riguardo alla tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo. Sul punto, va tra l’altro ricordato che il dl n. 90/2014 aveva previsto una clausola limitativa dell’impugnazione, stabilendo che «contro i provvedimenti concernenti il conferimento o la conferma degli incarichi direttivi e semi direttivi, il controllo del giudice amministrativo ha per oggetto i vizi di violazione di legge e di eccesso di potere manifesto», ma il comma era stato poi modificato in sede di conversione, espungendo tale riferimento.

18. D’altra parte, proprio l’allora Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano, in occasione dell’insediamento del Consiglio, aveva chiarito come «all’amplissima discrezionalità di cui il Consiglio gode nel valutare i requisiti attitudinali e di merito dei magistrati al fine del conferimento di posti direttivi e semi direttivi deve dunque accompagnarsi una più netta “presa di distanze” dalle appartenenze, che rischiano di viziare di pregiudizialità le valutazioni».

19. Vds. R. De Nictolis, Il sindacato del giudice amministrativo sui provvedimenti del CSM, in N. Zanon e F. Biondi (a cura di), L’indipendenza della magistratura oggi, Giuffrè, Milano, 2020, pp. 19 ss. Vds. anche il contributo di B. Tonoletti, Indipendenza della magistratura e sindacato del giudice amministrativo sul conferimento degli incarichi direttivi da parte del C.S.M., ivi, pp. 67 ss., spec. pp. 77 ss.

20. Di recente, sulla posizione del Csm all’interno dell’ordinamento, vds. S. Panizza, Il Csm nel quadro costituzionale, crisi e prospettive di riforma, testo della relazione tenuta alla Scuola superiore della magistratura in occasione del corso di formazione permanente su «L’ordinamento giudiziario», 8-9 febbraio 2021, in corso di pubblicazione sui Quaderni della Ssm.

21. Sulle conseguenze connesse alla qualificazione del Csm come organo di rilevanza costituzionale e sul collegato profilo dei controlli, vds. M. Luciani, Il Consiglio, op. cit., pp. 6 ss., spec. p. 12. Sullo stesso tema, vds. anche P.I. D’Andrea, L’impugnabilità degli atti di conferimento degli incarichi direttivi del CSM, in Rivista Gruppo di Pisa, n. 2/2021, pp. 66 ss.

22. Orientamento ampiamente ribadito, ad esempio, proprio nelle due ultime ricordate pronunce del Consiglio di Stato sull’azzeramento dei vertici della Cassazione. Ex multis, vds. anche Cons. Stato, sez. V, 11 maggio 2021, nn. 3712 e 3713 (che, tra l’altro, sono le decisioni sul conferimento dell’incarico direttivo di procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma); 12 febbraio 2021, n. 1257; 10 febbraio 2021, n. 1238; 10 febbraio 2021, n. 1077, 11 gennaio 2021, nn. 331 e 332; 16 novembre 2020, nn. 7095 e 7098, etc.

23. La stessa ratio di “premura” si ritrova anche quando il giudice amministrativo è chiamato a sindacare il conferimento di un incarico direttivo in merito a un ufficio di grandi dimensioni.

24. Elevatissimo potere discrezionale «che non può logicamente esaurirsi nel mero riscontro da parte dei singoli candidati dei requisiti prescritti dalla legge ma che importa articolate, delicate e talvolta addirittura sfumate valutazioni sulla stessa personalità dei candidati, sulle loro capacità organizzative, sul loro prestigio (...)». Così, senza ricorrere a quelle più recenti, è significativo collocare anche temporalmente la già ricordata decisione di Cons. Stato, sez. V, 10 luglio 2007, n. 3893, sulla nomina del primo presidente della Corte di cassazione.

25. Ossia «al riscontro dell’esistenza dei presupposti e alla congruità della motivazione nonché all’esistenza del nesso logico di conseguenzialità tra presupposti e conclusione», sempre secondo la sentenza n. 3893/2007.

26. Così, ad esempio, come già ricordato, nell’ultima decisione del Consiglio di Stato sul presidente aggiunto della Corte di cassazione (sez. V, 14 gennaio 2022, n. 267, cit. alla nota 5).

27. Sulla quale si vedano F. Patroni Griffi, Notazioni in tema di sindacato giurisdizionale sugli atti del consiglio superiore della magistratura, in Giust. civ., n. 4/2015, pp. 723 ss.; M. Casola, Nota su 19787/2015: CSM, magistrati e Giudice amministrativo: l’equilibrio dei poteri, dei diritti e delle giurisdizioni in uno storico arresto delle Sezioni unite della Cassazione, in Unicost.eu, 23 maggio 2019 (www.unicost.eu/nota-su-19787-2015-csm-magistrati-e-giudice-amministrativo-lequilibrio-dei-poteri-dei-diritti-e-delle-giurisdizioni-in-uno-storico-arresto-delle-sezioni-unite-della-cassazione/).

28. Più in particolare, Cass. civ., sez. unite, 5 ottobre 2015, n. 19787 ha dunque chiarito che, «in caso di concorso bandito dal CSM per l’attribuzione di un incarico giudiziario, travalica i limiti esterni della giurisdizione il Consiglio di Stato che, adito in grado d’appello avverso una pronuncia di primo grado avente ad oggetto la legittimità o meno della delibera del CSM e, quindi, nell’esercizio dell’ordinaria cognizione di legittimità, operi direttamente una valutazione di merito del contenuto della delibera stessa e ne apprezzi la ragionevolezza, così sovrapponendosi all’esercizio della discrezionalità del CSM, espressione del potere, garantito dall’art. 105 Cost., di autogoverno della magistratura, invece di svolgere un sindacato di legittimità di secondo grado, anche a mezzo del canone parametrico dell’eccesso di potere quale possibile vizio della delibera stessa. La cassazione della sentenza impugnata va pronunciata con rinvio al Consiglio di Stato, come già affermato dalla Corte nelle ipotesi in cui si è ritenuto che il Consiglio di Stato, decidendo in sede di legittimità, abbia ecceduto dai limiti esterni del potere giurisdizionale». Sulla decisione, oltre alla già ricordata posizione critica di A. Travi (cfr. supra, nota 11), vds. anche, in altro senso, L. Geninatti Satè, Il sindacato, op. cit., pp. 49 ss. e, più in generale, A. Caputo, Le funzioni del Consiglio superiore della magistratura tra riserva di legge e poteri normativi, in Forum di Quaderni costituzionali, n. 1/2020, pp. 222 ss., spec. p. 232. Sul quadro giurisprudenziale relativo ai limiti del sindacato giurisdizionale sulle delibere del Csm, vds. anche F.F. Pagano, Il sindacato giurisdizionale sulle deliberazioni del Consiglio Superiore della Magistratura di conferimento degli uffici direttivi alla luce delle recenti modifiche normative, in Federalismi, n. 2/2016, pp. 1 ss.

29. Principio riaffermato nelle ultime due più recenti decisioni del Consiglio di Stato, occasio di questo intervento, ma già ribadite, a titolo esemplificativo, in Cons. Stato, sez. V, 27 settembre 2021, n. 6476; 26 maggio 2020, n. 3339; 28 febbraio 2020, nn. 1448 e 1450; 7 febbraio 2020, n. 976, etc.

30. Sul profilo del deflazionamento o, invece, dell’aumento del contenzioso, sia consentito rinviare a G. Campanelli, Il CSM e il conferimento degli incarichi direttivi, in Aa.Vv., Il governo autonomo della magistratura, op. cit., pp. 82 ss.

31. Il tema del conferimento degli incarichi direttivi riveste una posizione di primo piano nelle proposte di riforma. Vds. al riguardo M. Volpi, Il Consiglio superiore della magistratura: snodi problematici e prospettive di riforma, in Rivista Gruppo di Pisa, n. 1/2021, pp. 29 ss.

32. Su tali proposte vds., recentemente, M. Bisogni, Prime osservazioni alla riforma dell’ordinamento giudiziario, in Unicost.eu, 16 febbraio 2022.

33. Proprio l’art. 2 era stato oggetto di diverse proposte emendative da parte della cd. “Commissione Luciani”, la cui Relazione è stata pubblicata il 4 giugno 2021 (www.giustizia.it/cmsresources/cms/documents/commissione_LUCIANI_articolato_4giu21.pdf); cfr. C. Salazar, Il CSM nell’attuale stagione di riforme della giustizia, in Giudice donna, n. 2/2021 (www.giudicedonna.it/2021/numero-due/articoli/Il_CSM_nell_attuale_stagione_di_riforme_della_giustizia.pdf).

34. Sul punto, va ricordato che le proposte emendative del Governo abbandonano anche il meccanismo delle “fasce di anzianità”, in merito al quale le deroghe rispetto al suo utilizzo erano così ampie «da svuotarlo del tutto, spostando la discrezionalità del CSM sulle possibilità di deroga, con il rischio, inoltre, di un aumento del contenzioso».

35. Sulle attitudini organizzative si prevedono ulteriori parametri di specificazione, quali la conoscenza del complesso dei servizi resi dall’ufficio, la capacità di analisi ed elaborazione dei dati statistici, la conoscenza delle norme ordinamentali e la capacità di efficiente organizzazione del lavoro giudiziario. Nella stessa direzione di implementazione va altresì intesa, da un lato, la volontà di valorizzare il ruolo affidato alla Scuola superiore della magistratura rispetto alla formazione dei direttivi e semidirettivi e, dall’altro, la volontà di graduare il giudizio positivo delle valutazioni di professionalità (altro elemento di valutazione per il conferimento), al fine di non automatizzare la competenza sulla professionalità, rendendo la stessa un mero adempimento formale.

36. Vds. www.senato.it/japp/bgt/showdoc/18/DDLPRES/0/1332312/index.html. Rispetto al quale non sono mancate le prime reazioni dell’associazionismo giudiziario. In particolare, vds. l’intervista al presidente dell’Anm, Giuseppe Santalucia, dell’8 febbraio 2022 (www.associazionemagistrati.it/doc/3734/lintervista-del-presidente-dellanm-su-il-fatto-quotidiano.htm).

La delega Cartabia in tema di valutazioni di professionalità del magistrato: considerazioni a prima lettura

di Raffaello Magi e Daniele Cappuccio

L’art. 3 della legge delega 17 giugno 2022, n. 71 introduce, nella disciplina delle valutazioni di professionalità, novità – sul piano sia procedurale che dei parametri di riferimento – che suscitano non marginali perplessità.

Il legislatore – animato dall’intento di ovviare alle carenze dell’istituto riscontrate nei quindici anni di sua applicazione – affianca a talune modifiche, opportune e coerenti con la sua collocazione sistematica nel contesto dell’architettura ordinamentale, altre che, invece, sono idonee a incidere sul carattere orizzontale della magistratura, instillando pericolosi germi di carrierismo e gerarchizzazione.

Al cospetto di un dibattito polarizzato, almeno in parte, dalla vexata quaestio della partecipazione degli avvocati ai lavori del Consiglio giudiziario in materia di valutazioni di professionalità – che deve, in linea di principio, essere vista con favore – occorre piuttosto mettere in evidenza, da un canto, la quantomeno discutibile attribuzione di giudizi distinti per valore in ordine alla capacità del magistrato di organizzare il proprio lavoro e, dall’altro, l’assunzione di centralità, nel contesto del procedimento, del rapporto del capo dell’ufficio.

Analogamente, va segnalata, ancora in chiave critica, la singolarità del reiterato accenno alle «gravi anomalie in relazione all’esito degli atti e dei provvedimenti nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento e del giudizio» che, al di là della valenza fortemente simbolica dell’espressione, appare difficilmente armonizzabile con il fondamentale principio per cui l’attività interpretativa in diritto del giudice è, per regola costituzionale, libera e quella di valutazione della prova è insindacabile per legge.

1. Il tema delle valutazioni di professionalità è, in ambito ordinamentale, tra i più complessi e difficili da maneggiare, perché impone di restare in bilico tra la condivisa necessità che i magistrati mantengano costantemente standard adeguati rispetto al servizio che sono chiamati a svolgere e il pericolo che l’attività di valutazione si traduca, magari surrettiziamente, in uno strumento di distorsione della costruzione orizzontale della magistratura voluta dal Costituente.

Peraltro, se è diffuso il convincimento che le norme introdotte nel 2007, arricchite e completate dalla produzione consiliare, abbiano solo in parte consentito di raggiungere l’obiettivo che quel legislatore aveva di mira, appare tangibile, per contro, il pericolo della sovrapposizione (recte: dello sfasamento) tra la riconosciuta – pressoché a tutti i livelli – opportunità di interventi correttivi sui punti critici dell’attuale disciplina e la dichiarata intenzione della politica di porre rimedio alle disfunzioni, anche interne all’ordine giudiziario, il cui venire alla luce ha determinato in tempi recenti una repentina perdita di credibilità di fronte all’opinione pubblica.

2. L’esito di un tentativo di analisi che, scevro da pregiudizi, si sforzi di apprezzare l’idoneità della legge delega a perseguire il risultato sperato non è, va subito detto, confortante.

Le coordinate dell’intervento operato – per quanto si possa affermare sulla base della legge delega e in attesa, ovviamente, dei decreti delegati – appaiono, invero, quantomeno discutibili sotto molteplici aspetti, perché caratterizzate, per un verso, da innovazioni non coerenti con lo scopo prefigurato, ovvero foriere anche sul piano tecnico di problemi persino maggiori di quelli che si intendono risolvere, e in più punti ispirate, per l’altro, a una poco lungimirante impostazione di stampo gerarchico e carrieristico.

La filosofia di fondo che sembra permeare l’intero art. 3 della legge n. 71/2022 è volta alla torsione del procedimento verso un modello che, più nitidamente di quello vigente, consenta di comprendere se e in quale misura il magistrato in valutazione abbia raggiunto il livello di professionalità atteso.

Ed è in funzione di questo obiettivo che la delega al Governo è estesa – nel quadro di una novella, enuncia a chiare lettere l’art. 1, complessivamente intesa a rafforzare la trasparenza e l’efficienza dell’ordinamento giudiziario – «alla razionalizzazione del funzionamento del consiglio giudiziario, con riferimento alla necessità, di assicurare la semplificazione, la trasparenza e il rigore nelle valutazioni di professionalità».

Tanto, sul postulato (ricorrente nel dibattito pubblico che ha preceduto e accompagnato la riforma) che il numero dei magistrati che, nei tre lustri trascorsi dall’introduzione dell’istituto, sono stati raggiunti da una valutazione non positiva o negativa è, in termini sia assoluti che percentuali, troppo ridotto, quando non addirittura irrisorio, vieppiù se parametrato ai livelli di efficienza del sistema giudiziario, al cui abbassamento hanno contribuito, si sostiene, le cadute di professionalità dei magistrati.

Viene delineato, per questa via, un nesso diretto di derivazione tra il preteso lassismo (“Todos caballeros!”) che ispirerebbe il procedimento di valutazione, per come sino ad oggi è stato congegnato e attuato, e le carenze nella risposta di giustizia offerta a cittadini, enti e imprese.

Un’impostazione, questa, che appare eccentrica rispetto all’architettura dell’istituto, che il legislatore del 2006-2007 ha inteso costruire come prezioso – e, per quanto consta, sconosciuto ad altre categorie di lavoratori intellettuali e professionisti – strumento di periodica verifica, a partire dall’ingresso nell’ordine giudiziario e per un periodo complessivo di ventotto anni, della persistenza di condizioni minime, apprezzate grazie ai parametri di capacità, laboriosità diligenza e impegno, tali da tranquillizzare circa la professionalità del magistrato.

Alle valutazioni quadriennali, in altre parole, non è affidato alcun compito di selezione o comparazione, sicché in linea di principio non può essere additata a fonte di sospetto, di per sé, la circostanza che la stragrande maggioranza dei magistrati italiani sia reputata, dagli organi di autogoverno, in possesso dei requisiti professionali necessari per l’esercizio della giurisdizione.

Per quanto, d’altro canto, ogni riflessione sull’operato di giudici e pubblici ministeri debba considerare la distinzione tra la tecnicalità della materia e la percezione laica che delle questioni in campo di giustizia hanno i consociati, qualificati o meno, non può trascurarsi che la costruzione del sistema di valutazione della professionalità è intimamente e inscindibilmente legata al carattere “aperto” dei ruoli che, a partire dalle note leggi della seconda metà degli anni sessanta, ha scardinato la precedente commistione tra esercizio della giurisdizione, vita negli uffici e progressione professionale e stipendiale dei magistrati, e che rappresenta ancora oggi uno di pilastri su cui si regge la felice visione che della magistratura ebbe il Costituente.

Ne discende, per forza di cose, un effetto conformativo sulla normativa primaria, che non può, quantomeno in linea di principio, presupporre o richiedere un filtro numerico o percentuale alla progressione delle valutazioni[1] e deve, piuttosto, essere calibrata al fine di enucleare, con più incisività rispetto a quanto sino ad oggi accaduto, tutti i fattori che incidono sulla professionalità del magistrato, di individuare per questa via le eventuali manchevolezze individuali e di predisporre, di conseguenza, antidoti e rimedi efficaci.

Il problema da affrontare e risolvere concerne, dunque, la creazione di una rete informativa completa ed efficiente, che fornisca un quadro attendibile ed esaustivo della professionalità di ciascun magistrato e favorisca l’emersione di eventuali carenze e opacità destinate, altrimenti, a restare nascoste dietro il profluvio di adempimenti[2] e, talora, roboanti quanto vacue aggettivazioni.

3. Ricondotto in questo ambito più appropriato, l’esame della legge delega può muovere dalla parte che attiene al funzionamento dei consigli giudiziari e, in particolare, all’estensione del ruolo svolto dai membri laici in seno all’organo locale di autogoverno.

A fronte della situazione attuale, che esclude avvocati e docenti universitari dai lavori del consiglio giudiziario, laddove abbiano ad oggetto la formulazione dei prescritti pareri in ambito di valutazione di professionalità dei magistrati ordinari, il legislatore delegante ha previsto la facoltà di «partecipare alle discussioni ed assistere alle deliberazioni».

Ai soli avvocati è, poi, riservata la possibilità di esprimere un voto, espressamente indicato come «unitario», all’atto della deliberazione sulla professionalità dei magistrati.

La distinzione, su questo importante profilo, tra le diverse categorie di “laici” discende, logicamente, dalla preesistente previsione (che non trova pendant per i professori universitari) dell’art. 11, comma 4, lett. f, d.lgs n. 160/2006, secondo cui alla scadenza del periodo di valutazione il consiglio giudiziario deve acquisire e valutare, tra l’altro, «le segnalazioni pervenute dal consiglio dell’ordine degli avvocati, sempre che si riferiscano a fatti specifici incidenti sulla professionalità, con particolare riguardo alle situazioni eventuali concrete e oggettive di esercizio non indipendente della funzione e ai comportamenti che denotino evidente mancanza di equilibrio o di preparazione giuridica».

Il legislatore delegante ha, infatti, circoscritto la partecipazione degli avvocati che siano membri del consiglio giudiziario alla deliberazione sulle valutazioni di professionalità ai soli casi in cui il locale consiglio dell’ordine si sia avvalso della facoltà di segnalare fatti specifici a tal fine incidenti, restando esclusa in radice – va opportunamente rammentato – la formulazione di giudizi o valutazioni, rimessa alla competenza degli organi di autogoverno.

Il legame tra la genesi della segnalazione e la partecipazione alla deliberazione è, del resto, ulteriormente attestato dall’unitarietà del voto – che deve, quindi, rispecchiare la posizione della classe forense genericamente intesa, e non dei singoli che la rappresentano in seno al consiglio giudiziario – e dall’effetto vincolante del tenore della segnalazione rispetto all’espressione del voto, in virtù del quale la componente del consiglio giudiziario di matrice forense che intenda determinarsi in senso contrario ad essa (ad esempio, esprimendo una valutazione negativa pur a fronte di segnalazioni positive da parte del consiglio dell’ordine) è tenuto a provocare una nuova deliberazione sul punto da parte del consiglio dell’ordine.

La centralità della segnalazione di fatti specifici influenti sulla valutazione di professionalità ha altresì ispirato la previsione, da parte del legislatore delegante, della preventiva comunicazione da parte del Csm, e in favore di ciascun consiglio dell’ordine degli avvocati, dei nominativi dei magistrati che nel successivo anno solare matureranno uno dei sette quadrienni utili ai fini della valutazione di professionalità, adempimento che, è facile arguire, è volto ad assicurare all’organo forense un congruo lasso di tempo prima di determinarsi sull’esercizio della facoltà di segnalazione.

4. L’estensione dell’ambito di intervento dei rappresentanti degli avvocati nel procedimento di valutazione è uno degli aspetti, tra quelli interessati dalla legge delega, che più ha stimolato il dibattito esterno, nel quale si sono levate voci oscillanti tra l’evocazione dello spettro dell’autoreferenzialità e della tendenza al corporativismo dell’ordine giudiziario e la prefigurazione di impropri e nefasti condizionamenti del ceto forense sul fisiologico andamento della vita delle corti.

In disparte talune imprecisioni di natura tecnica[3], va notato come la riconduzione dei poteri d’intervento degli avvocati all’interno di binari relativamente angusti e rigidamente procedimentalizzati non abbia smussato, se non in minima parte, la diversità di approccio – in chiave, innanzitutto, politico-culturale – tra chi, in nome dell’apertura, della trasparenza e della condivisione, ha salutato con favore l’indicazione normativa e chi, al contrario, l’ha dipinta alla stregua di cavallo di Troia, dentro il quale si annida il pericolo di turbamento al sereno e imparziale esercizio della giurisdizione.

Ora, per quanto debba tenersi in conto, come segnalato da più parti, il rischio che, specie in realtà medio-piccole, la partecipazione degli avvocati, portatori di interessi specifici, fornisca il destro a indebite strumentalizzazioni[4], pare preferibile l’approccio che, muovendo dalla condivisibile premessa che avvocati e magistrati agiscono, pur nella diversità dei ruoli, nel comune intento di attuare nella massima misura la tutela dei diritti, trova il coraggio di aprirsi a forme di contaminazione sino a qui non sperimentate.

Né, va aggiunto in replica a uno degli argomenti addotti dalle voci più critiche nei confronti di questa parte della delega, il fatto che ciò avvenga in una sola direzione – non venendo i magistrati, a loro volta, coinvolti nella verifica della professionalità degli avvocati – può costituire remora all’introduzione di innovazioni che vanno nell’auspicata direzione dell’ampliamento delle fonti di conoscenza e che mirano al superamento delle imperfezioni che la prassi ha messo in evidenza.

Militano in questa direzione anche gli elementi che si traggono dall’esperienza ad oggi maturata, contraddistinta dalla prudenza dei consigli dell’ordine nell’avvalersi della facoltà di segnalazione, tanto che non sono mancati episodi di emersione di fatti eclatanti che hanno interessato l’ordine giudiziario e che sono venuti alla luce solo in quanto oggetto di investigazione penale.

Per quanto, allora, sia sempre opportuno rifuggire da generalizzazioni e semplificazioni, può ragionevolmente dirsi, sulla base dei dati di realtà, che la partecipazione degli avvocati alle deliberazioni sulle valutazioni di professionalità involge una pluralità di questioni problematiche, che attengono sia al denunciato pericolo di utilizzo strumentale dell’istituto che all’auspicabile messa a punto di un apparato volto ad assicurare la tempestiva comunicazione agli organi dell’autogoverno di tutte le principali circostanze rilevanti in vista della valutazione.

5. Uno sguardo d’insieme all’art. 3 della legge delega consiglia, comunque, di concentrare l’attenzione – oltre che sulle previsioni in materia di partecipazione dei componenti laici ai lavori del consiglio giudiziario, sulle quali si è sviluppato un dibattito acceso quanto, a tratti, condizionato da apriorismi e prese di posizione – su altri aspetti della novella, forse di minore impatto immediato ma, a ben vedere, suscettibili di provocare conseguenze, perlopiù negative, più rilevanti.

Notevoli perplessità suscita, ad esempio, l’indicazione relativa all’articolazione del giudizio positivo mediante la formulazione di un giudizio – distinto in «discreto», «buono» o «ottimo», riferito specificamente «alle capacità del magistrato di organizzare il proprio lavoro».

La disposizione appare, infatti, disallineata rispetto allo schema disegnato dal legislatore del 2006-2007, imperniato sulla tricotomia del giudizio («positivo», «non positivo», «negativo») deliberatamente e univocamente ricollegata alla sua natura non comparativa e, appuntandosi sulla verifica delle sole capacità auto-organizzative del magistrato, investe profili in certa misura trasversali ai parametri tipizzati (capacità, laboriosità, diligenza, impegno), destinati ad assumere rilevanza in altra sede, primariamente all’atto della selezione finalizzata al conferimento di incarichi direttivi e semidirettivi.

Essa determina un inevitabile appesantimento degli adempimenti propedeutici alla valutazione che, pure, il legislatore intende, con altri concomitanti interventi, semplificare, finalizzati vieppiù all’apprezzamento di un requisito – il livello della capacità di organizzazione del proprio lavoro – irrilevante ai fini dell’esito della valutazione medesima e ispirato a un intento selettivo e comparativo che si è sopra detto essere del tutto estraneo all’istituto; nell’introdurre un elemento suscettibile, nei termini prefigurati, di futura, specifica valenza, essa non appare aliena, peraltro, da una non commendevole impronta carrieristica.

Non minori sono i dubbi instillati dalla successiva previsione, che pone in diretto collegamento la laboriosità del magistrato con il rispetto, da parte sua, di quanto indicato nei programmi annuali di gestione ex art. 37 dl n. 98/2011, strumento che guarda all’ufficio, nel suo complesso, anziché al singolo magistrato, e mira a conseguire obiettivi di rendimento e di gestione di pendenze e sopravvenienze, la cui configurazione è pertanto difficilmente compatibile con l’accertamento della capacità individuale di darvi compiuta attuazione.

6. Di minore impatto sistematico sono talune disposizioni della legge delega che afferiscono all’iter della valutazione, del quale si prevede la semplificazione in punto di redazione della relazione del magistrato in valutazione (che dovrà essere circoscritta all’illustrazione dei pertinenti dati conoscitivi sull’attività giudiziaria svolta dal magistrato, ivi compresa quella espletata con finalità di mediazione e conciliazione) nonché di motivazione del parere del consiglio giudiziario e del provvedimento finale del Consiglio superiore della magistratura, nei casi in cui i due organi ritengano di condividere, rispettivamente, il rapporto positivo del capo dell’ufficio e il parere positivo del consiglio giudiziario.

L’istruttoria si arricchisce, per contro, laddove il magistrato in valutazione abbia fruito di esoneri, parziali o totali, dal lavoro giudiziario, ciò che gli impone la produzione di documentazione idonea alla valutazione dell’attività alternativa espletata, adempimento funzionale – almeno in linea di principio e salvo il riscontro della sua pratica attuabilità – a una valutazione più consapevole e completa.

Frutto della mutata considerazione dell’impegno dei magistrati nell’attività politica e amministrativa è, invece, l’esclusione, ai fini delle valutazioni di professionalità, dei periodi di aspettativa del magistrato per lo svolgimento di incarichi elettivi di carattere politico a livello nazionale o locale, nonché di quelli svolti nell’ambito del Governo e, a qualsiasi titolo, negli enti territoriali e presso organi elettivi sovranazionali, innovazione che – è agevole pronosticare – concorrerà a dissuadere i magistrati dal coltivare, in costanza di appartenenza all’ordine giudiziario, simili interessi.

Meritano, poi, condivisione le indicazioni della legge delega in ordine, da un canto, alla refluenza degli esiti di eventuali procedimenti disciplinari sulla valutazione di professionalità del magistrato che ne sia stato attinto e, dall’altro, alle conseguenze di un secondo giudizio non positivo.

Il primo intervento – volto, in specie, ad ammettere la considerazione, ai fini della valutazione, di fatti[5] già accertati in via definitiva in sede di giudizio disciplinare, anche se temporalmente collocati in un quadriennio precedente e non esaminati ai fini della valutazione di professionalità relativa a quel quadriennio – consente in particolare di ovviare all’impasse che, allo stato, si determina quando l’accertamento definitivo in ambito disciplinare concerna vicende relative a un periodo per il quale la valutazione è ormai stata compiuta.

Giova precisare, sul punto, che il richiamo alla conoscenza dei rilievi disciplinari include la necessaria valutazione, nel procedimento amministrativo, di decisioni definitive con cui sia stata accertata una delle ipotesi tipiche di illecito disciplinare correlato all’esercizio delle funzioni[6], tra cui la «grave violazione di legge determinata da ignoranza o negligenza inescusabile», il «travisamento dei fatti determinato da negligenza inescusabile», l’emissione di provvedimenti «privi di motivazione» e altre ipotesi correlate alla negligenza grave e inescusabile.

Resta ferma, anche dopo la riforma, la clausola generale (ineliminabile portato del principio di soggezione del singolo giudice alla sola legge) secondo cui in nessun caso la valutazione di professionalità può riguardare «l’attività di interpretazione di norme di diritto, né quella di valutazione del fatto e delle prove»[7]. La critica ai contenuti di una decisione giurisdizionale si traduce, pertanto, nell’esercizio della facoltà di impugnazione e le valutazioni di professionalità non possono rappresentare – in una equilibrata proiezione dei valori costituzionali sui contenuti della legge ordinaria – un improprio strumento di sindacato sul modus applicativo delle disposizioni di legge operato dal singolo.

Sotto l’altro versante, si è inteso ovviare alla rigidità degli effetti dell’espressione, dopo un primo giudizio non positivo o negativo, di un secondo giudizio non positivo, in modo da graduare con maggiore flessibilità la risposta a deficit di professionalità persistenti ma, nondimeno, non tanto gravi e radicali da imporre l’adozione di misure estreme.

7. Riassumendo la portata dell’intervento legislativo, può dunque dirsi che la volontà del legislatore delegante è quella di innovare su:

a) composizione dei consigli giudiziari in riferimento all’espressione dei pareri, con attribuzione alla componente degli avvocati della facoltà di partecipazione alle sedute con diritto di voto unitario sulla base del contenuto (positivo o negativo) della eventuale segnalazione espressa dal consiglio dell’ordine e attribuzione della facoltà di partecipazione alla discussione (senza diritto di voto) ai professori universitari componenti il consiglio;

b) graduazioni della valutazione positiva, che dovrà essere espressa – secondo criteri predeterminati, in una scala (discreto, buono, ottimo) in riferimento alla capacità del magistrato di organizzare il proprio lavoro;

c) inserimento, nell’indicatore della laboriosità, del parametro ulteriore del rispetto di quanto indicato nei programmi annuali di gestione[8];

d) obbligo di valutazione dei fatti accertati in via definitiva in sede di giudizio disciplinare, anche se gli stessi si siano verificati nel quadriennio precedente (se non già valutati);

e) in rapporto al parametro della capacità, predisposizione di un flusso informativo che garantisca la conoscenza, da parte del consiglio giudiziario, delle «gravi anomalie in relazione all’esito degli affari nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento» e, in ogni caso, estensione del campionamento ai provvedimenti emessi nella fase successiva del procedimento o del giudizio;

f) istituzione del fascicolo per la valutazione del magistrato, contenente i dati statistici annuali e la documentazione necessaria per valutare il complesso dell’attività svolta, ivi compresa la «sussistenza di caratteri di grave anomalia in relazione all’esito degli atti e dei provvedimenti nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento e del giudizio»;

g) disposizioni tese alla semplificazione del procedimento nel caso in cui il consiglio giudiziario ritenga di confermare il giudizio positivo del capo dell’ufficio e il Consiglio superiore ritenga di confermare la valutazione positiva del consiglio giudiziario.

7.1. Sembra di poter dire, a una prima osservazione, che la preoccupazione del legislatore rispetto al funzionamento attuale del “sistema” delle valutazioni di professionalità si sia diretta verso tre direzioni:

a) valorizzazione dei criteri aziendalistici tesi al raggiungimento degli obiettivi (stabiliti dai capi degli uffici) e al contenimento dei tempi della complessiva risposta alla domanda di giustizia;

b) apertura alla verifica effettiva di possibili anomalie di tipo qualitativo del lavoro svolto dal singolo magistrato, realizzata attraverso l’attribuzione (sia pure con modalità in larga misura vincolate alla volontà espressa dal consiglio dell’ordine) del diritto di voto unitario alla componente forense, attraverso il reperimento massivo di informazioni circa la “tenuta” dei provvedimenti emessi dal magistrato nelle fasi successive o in sede di impugnazione e attraverso la possibile valorizzazione della «grave anomalia»;

c) incremento di poteri e responsabilità dei capi degli uffici, posto che il giudizio positivo espresso nel rapporto informativo apre la strada al procedimento semplificato, in ipotesi di condivisione dei contenuti da parte del consiglio giudiziario.

8. Se le premesse sono esatte, va affermato che tutte e tre le direttrici, ferma restando la necessaria concretizzazione della delega, toccano punti sensibili dell’architettura costituzionale della magistratura e, se da un lato intercettano alcuni profili di sensibilità collettiva (chi non vorrebbe un giudizio rapido a tutela dei propri interessi, tenuto da un giudice che raramente sbaglia?), dall’altro rischiano di produrre rimedi (burocratizzazione, conformismo, verticismo) peggiori del preteso male da combattere.

Un primo punto va, con forza, rimarcato.

Alla magistratura, nel suo complesso, è affidata per mandato costituzionale la tutela dei diritti civili, la composizione dei conflitti interpersonali, l’affermazione del principio di legalità penale e processuale, con tutela della presunzione di innocenza dei soggetti tratti a giudizio. Il giudice, in tale compito, resta soggetto soltanto alla legge, nella misura in cui non dubiti della sua conformità ai principi costituzionali.

Si tratta di compiti terribili e straordinari, su cui – in larga misura – si reggono la democrazia costituzionale e la convivenza civile, in un periodo storico caratterizzato da forti diseguaglianze sociali, dalla riemersione di scenari di guerra, da una domanda di giurisdizione crescente.

Al contempo, l’operazione di individuazione della regula iuris applicabile al caso concreto è resa più complessa dal sistema d’interrelazione delle fonti di produzione del diritto (vincoli eurounitari, influenza delle Carte, diritto di matrice giurisprudenziale).

Non si tratta, dunque, di meccanica applicazione di un testo di legge, ma di individuazione del reale senso della disposizione, in un quadro di interrelazioni costanti che richiedono conoscenza delle fonti, sensibilità culturale e tensione verso l’aggiornamento[9].

Se, dunque, non è da porre in discussione l’etica della responsabilità, con l’adozione di modelli organizzativi che, in rapporto alle risorse disponibili, si pongano obiettivi ragionevoli e condivisi (all’interno dell’ufficio) di smaltimento degli affari giudiziari, nemmeno può ridursi (in una ottica meramente burocratica) l’affare giudiziario a un semplice numero, a una questione da risolvere in fretta, in via autoritativa e senza la dovuta ponderazione e attenzione ai diritti (procedurali e sostanziali) delle parti coinvolte.

Nessuno, ovviamente, desidera simile approdo, ma la tendenza legislativa alla graduazione dei livelli di “apprezzamento” della laboriosità (prima descritta) oggettivamente spinge a una competizione interna sui tempi di definizione e potrebbe – se non ben governata da capi degli uffici culturalmente attrezzati – avere effetti indesiderati.

Una banale considerazione vale a far comprendere.

La capacità del magistrato di organizzare il proprio lavoro vale come indicatore lì dove sia realmente il singolo magistrato a stabilire carichi e priorità (cosa che non accade in organismi collegiali ove le fissazioni siano operate da altri) così come il rispetto dei programmi di gestione implica la loro redazione in termini che tengano conto del grado di complessità dei singoli procedimenti e delle risorse umane e tecniche disponibili all’interno dell’ufficio.

Diventa pertanto essenziale, in simile contesto, la scelta dei capi dei singoli uffici e dell’equilibrio che deve accompagnare l’esercizio di funzioni direttive o semidirettive, con accurato rispetto dei criteri di nomina e dei controlli del Csm sull’operato delle figure apicali, in chiave di gestione il più possibile condivisa dell’ufficio.

Ciò anche in relazione alla più elevata incidenza dei rapporti “positivi” nello stesso svolgimento delle pratiche di valutazione della professionalità, posto che un cattivo uso della discrezionalità rischia di trasformare gli uffici giudiziari in classi di scolaretti “buoni o cattivi”.

9. Ma il quesito che ha più forti difficoltà di soluzione, tra quelli posti dalla delega, riguarda la concretizzazione, nel sistema dei valori costituzionali, del (rafforzato) parametro della “grave anomalia” (in rapporto alla tenuta di iniziative o di decisioni nelle fasi o nei gradi successivi) come indicatore negativo di professionalità.

Che si tratti di una esigenza avvertita dal legislatore, in presenza di un testo di legge che già conteneva una simile indicazione, è del tutto evidente, posto che ci si è spinti a rimarcare l’esigenza di una provvista cognitiva costante, con la creazione del “fascicolo personale”.

Che sia complicato individuarne la legittimazione costituzionale e i contorni pratici è altrettanto evidente, visto che è rimasta in vigore, come si è detto, da un lato la previsione generale per cui la valutazione non può riguardare «l’attività di interpretazione di norme di diritto, né quella di valutazione del fatto e delle prove», dall’altro è stata rimarcata la necessità di considerazione di decisioni emesse in sede disciplinare, tra cui quelle che nel singolo caso abbiano accertato negligenze inescusabili, produttive di travisamenti o gravi violazioni di legge, così come l’emissione di provvedimenti privi di motivazione.

Dunque, due aspetti che portano a qualificare l’operazione legislativa di cui stiamo parlando in termini fortemente “simbolici”, posto che:

a) lì dove la mancata tenuta delle iniziative o delle decisioni nelle fasi successive del procedimento dipenda dalla diversa valutazione, in sede di impugnazione, del livello esplicativo degli elementi di prova o da una diversa interpretazione dei contenuti della legge applicata, vi è contrasto interno tra la regola generale (art. 11, comma 2, d.lgs n.160/2006) della insindacabilità di tali punti e l’attribuzione di valore di indicatore alla «smentita processuale», né l’aggettivazione «grave» o l’uso del plurale («anomalie») sembra poter legittimare una deroga, posto che in ogni caso si andrebbe a violare la regola aurea della non sindacabilità;

b) lì dove vi siano ipotesi di negligenza inescusabile o di ignoranza tali da aver determinato grave violazione di legge o travisamento dei fatti (o, ancora, emissione di provvedimenti privi di motivazione), la procedura di accertamento – anche in chiave di rispetto del principio del contraddittorio e della tipicità degli illeciti – è necessariamente quella del giudizio disciplinare[10] (i cui esiti sono, come si è detto, sempre valutabili in sede di procedimento di valutazione di professionalità), rischiando in caso diverso la indebita trasformazione del procedimento valutativo della professionalità in un giudizio disciplinare mascherato e privo delle garanzie per l’incolpato.

Viene dunque da chiedersi se la disposizione tanto veicolata mediaticamente come “salvifica” possa avere margini di concreta applicazione, così come seri dubbi si pongono in rapporto alla sua destinazione verso l’attività requirente, esposta – per quanto si possa e debba rafforzare la capacità di formulare prognosi di sostenibilità dell’accusa – a un fisiologico “scarto” tra iniziativa di parte e sviluppi della posteriore istruttoria (specie se dibattimentale).

Volendo ipotizzare una collocazione di sistema, lì dove l’attività interpretativa in diritto del giudice è, per regola costituzionale, libera (tranne il caso del giudice del rinvio quanto al principio di diritto enunciato nella decisione rescindente della cassazione, su cui si vedano le - sempre attuali - affermazioni di Corte cost., n. 50/1970) e quella di valutazione della prova è insindacabile per legge, ed escludendo l’ambito disciplinare (per le ragioni già dette), potrebbe trattarsi della “smentita seriale” di una iniziativa (la legge fa riferimento agli atti[11] oltre che ai provvedimenti emessi nel «procedimento», e dunque chiama in causa anche l’atto di esercizio, o meno, dell’azione penale) o di una serie plurima di decisioni, intesa come “macrofenomeno oggettivo” di non condivisione dei contenuti da parte degli organi giudicanti della fase o del grado successivo, ferme restando le perplessità già espresse in precedenza.

Se, da un lato, ciascun osservatore dei fatti giudiziari (nazionali o locali che siano) potrebbe farsi una propria idea e rintracciare una possibile identificazione storica, dall’altro ne vanno – in ogni caso – segnalati i rischi.

Rischio di considerare il vertice giudiziario (la Corte di cassazione) come un supermarket rassicurante del precedente (si attagli o meno al caso di specie) cui appoggiarsi in modo acritico, in un contesto che vede sovente conflitti interpretativi e mutamenti di indirizzo nella stessa Corte di cassazione (così come nella Corte costituzionale e nelle Alte corti sovranazionali, come è normale che sia[12]), con rinunzia allo spazio di riflessione autonoma; ancora, rischio di innescare un pericoloso circuito solidaristico di “non smentita” degli esiti della fase precedente, in un’epoca storica non immune da fenomeni di corporativismo.

Anche in tal caso, sarebbero esiti paradossali e difformi, di certo, dalle intenzioni del legislatore, che si spinge tuttavia in concetti e definizioni da maneggiare con estrema ragionevolezza, consapevoli della complessità del fenomeno giurisdizionale.

La vera anomalia contro cui tutti siamo, oggi, chiamati a combattere è il rischio della superficialità nella valutazione dei fatti e quello della disattenzione ai diritti delle parti, dei cittadini che chiedono tutela o degli imputati.

La vera anomalia, a nostro parere, è l’adesione acritica a un precedente massimato senza che venga esaminato il caso che lo ha generato (magari diverso da quello che ci si trova a decidere).

La vera anomalia è la presa di posizione individualistica, senza consapevolezza di essere parti di un sistema e senza confronto con i precedenti realmente utili alla soluzione del caso.

È sperabile che il nuovo sistema normativo crei effetti psicologici virtuosi in queste direzioni e che non si traduca in un vorticoso e inutile giro di informazioni tra i diversi uffici coinvolti.

1. Che, può incidentalmente notarsi, il legislatore arresta al ventottesimo anno dall’ingresso nell’ordine giudiziario, lasciando scoperto un ampio spazio del percorso professionale del magistrato che, peraltro, spesso è contraddistinto dall’accesso a funzioni direttive, semidirettive o di legittimità.

2. Quali quelli connessi, ad esempio, al prelievo di provvedimenti a campione.

3. Da un canto, infatti, considerato che la segnalazione di fatti specifici, positivi o negativi, da parte del consiglio dell’ordine degli avvocati non si traduce automaticamente nell’espressione di un giudizio positivo, non positivo o negativo, non è agevole comprendere a quali condizioni possa ritenersi che, intendendo la componente degli avvocati “discostarsi” dalla segnalazione, sia necessario provocare una nuova deliberazione del consiglio dell’ordine; dall’altro, la legge delega non chiarisce se tale rinnovata deliberazione sia o meno vincolante per i rappresentanti della classe forense in seno al consiglio giudiziario.

4. Nella prospettiva dei magistrati, invero, l’approccio al tema risente, fisiologicamente, dell’ambivalenza del ruolo dell’avvocatura tra partecipazione al servizio giustizia e tutela di interessi privati.

5. Dalla reciproca autonomia tra il procedimento disciplinare e quello di valutazione di professionalità discende che, in quest’ultima sede, si tenga conto dei fatti accertati e non già dell’esito, sia esso di condanna o di assoluzione, del giudizio disciplinare.

6. Descritti all’art. 2 d.lgs 23 febbraio 2006, n. 109.

7. Nessuna norma della legge delega tocca i contenuti dell’attuale articolo 11, comma 2, d.lgs 5 aprile 2006, n. 160.

8. Ai sensi dell’art. 37 dl 6 luglio 2011, n. 98.

9. Efficace la rappresentazione del fenomeno interpretativo resa da M. Donini, La politica dell’interpretazione. Una rilettura di Bricola, Lo Stato, n. 17/2022: «ci sono dunque diverse intenzioni che orientano il sensus: non solo intentio auctoris, operis e lectoris, perché a queste si aggiungono le interconnessioni sistematiche multilivello che fanno del sistema giuridico “aperto” un meccanismo complesso e “in divenire”. Un essere vivente».

10. Nel cui ambito, peraltro, le sezioni unite civili della Corte di cassazione non hanno mancato di evidenziare che la condotta del magistrato, tradottasi nell’attività interpretativa e applicativa di norme di diritto, è censurabile sotto il profilo disciplinare nel solo caso in cui il provvedimento giurisdizionale sia stato adottato sulla base di un errore macroscopico o di una negligenza grave e inescusabile, rivelatrice di scarsa ponderazione, approssimazione, frettolosità o limitata diligenza, idonee a riverberarsi negativamente sulla credibilità del magistrato o sul prestigio dell’ordine giudiziario (sez. unite., 2 maggio 2019, n. 11586). Ad essere oggetto del giudizio disciplinare non è, dunque, il provvedimento giurisdizionale in quanto tale, ma la condotta negligente del magistrato: la insindacabilità del provvedimento giurisdizionale in sede disciplinare viene meno nei casi in cui sia stato adottato sulla base di un errore macroscopico o di grave e inescusabile negligenza, poiché in tale caso l’intervento disciplinare ha per oggetto non già il risultato dell’attività giurisdizionale, ma il comportamento deontologicamente deviante posto in essere dal magistrato nell’esercizio della sua funzione (sez. unite., 21 dicembre 2018, n. 33328).

11. Dunque, tendenzialmente, include la funzione requirente, fermo restando il fisiologico scarto tra proiezione processuale dell’azione penale ed esito concreto del giudizio, specie lì dove la forma di definizione del processo di primo grado sia quella dibattimentale.

12. Particolarmente utile, in un momento come questo, la rilettura di alcuni interventi tenuti al Congresso Anm di Gardone del novembre 1965. Giuseppe Maranini, nella relazione su Funzione giurisdizionale e indirizzo politico nella Costituzione (in Atti e commenti. XII Congresso nazionale dell’Associazione Nazionale Magistrati. Brescia-Gardone 25-28 settembre 1965, Arti grafiche Jasillo, Roma, 1966), limpidamente scriveva: «La preoccupazione della certezza e stabilità del diritto è e deve essere (…) la preoccupazione dominante di qualunque giudice (…). Ma solo nella vigile coscienza dell’intero corpo giudiziario questa esigenza trova il suo efficace presidio: mentre l’illusione che basti a garantire la certezza del diritto, con la perfetta e stabile interpretazione, la suprema autorità di pochi alti giudici, attenuando il tormento del problema nella coscienza della universalità dei giudici, prepara inevitabili delusioni».

La giustizia e la performance

di Ottavia Civitelli

La credibilità e l’efficacia della giurisdizione e la professionalità del magistrato si misurano e sono riconosciuti dalla collettività in base alla capacità di rendere giustizia. Ciò ha poco a che vedere con una performance individuale del magistrato, con parametri di rendimento e di risultato che assumono significato soprattutto nell’ottica della selezione individuale e di progressioni di “carriera”. Tra criticità e opportunità della riforma Cartabia, prospettive sulla valutazione della professionalità dei magistrati.

1. Introduzione / 2. La riforma e la protesta / 3. Le valutazioni di professionalità dei magistrati nella legge delega 17 giugno 2022, n. 71 / 4. La professionalità del magistrato: una questione di metodo / 5. Le criticità della riforma / 6. Oltre le critiche / 6.1. La storia professionale del magistrato: una valutazione concreta, calata in un contesto concreto / 6.2. Ampliare le fonti di conoscenza: potenzialità e limiti di una scelta controversa

1. Introduzione

Parliamo di ordinamento giudiziario dopo l’entrata in vigore della legge delega 17 giugno 2022, n. 71, in questa inquieta stagione di crisi della democrazia, della politica e della rappresentanza e, parallelamente, dell’associazionismo giudiziario e del governo autonomo della magistratura, con la pandemia in agguato, la guerra alle porte e la crisi energetica ad aggravare ulteriormente difficoltà e diseguaglianze.

Ne parliamo nella consapevolezza che ogni crisi è crogiuolo di difficoltà e opportunità, in ogni caso foriera di cambiamento, alla ricerca di discernimento e prospettiva, con lo sguardo rivolto al percorso che porterà all’adozione dei decreti legislativi, oltre che della normazione consiliare, interrogandoci sulle strade migliori da percorrere per la costruzione di una giustizia moderna ed efficace.

2. La riforma e la protesta

Condizionata dalla tensione del dibattito politico, dalle esigenze connesse al PNRR e dall’urgenza di dare un segnale dopo lo scandalo che ha coinvolto la magistratura, l’ultima riforma dell’ordinamento giudiziario è stata il risultato di significative mediazioni.

Il percorso di approvazione ha visto la proclamazione di uno sciopero dei magistrati, che si è svolto il 16 maggio 2022 con una percentuale di adesione del 48%, in cui ha fortemente pesato l’iniziativa veicolata da alcuni documenti non riconducibili a gruppi associativi[1], con una partecipazione significativa di magistrati giovani che li hanno redatti e sottoscritti. Una mobilitazione di cui l’Anm ha preso atto arrivando, attraverso un’assemblea generale straordinaria, all’indizione di una giornata di astensione[2].

La proclamazione di questo sciopero è stata a sua volta controversa, ritenuta da alcuni inopportuna o comunque non utile, pur a fronte delle criticità del progetto di riforma.

Non in grado, anche per i tempi e modi che ne hanno scandito la deliberazione e l’organizzazione, di coinvolgere e convincere delle motivazioni l’opinione pubblica e gli esponenti della cultura giuridica, ma anche una parte significativa degli stessi magistrati[3].

Il risultato è stato quello di una percentuale di adesione inferiore rispetto ad altre astensioni del passato, non priva di significato, ma rappresentativa di una magistratura divisa sulla lettura della riforma e, a monte, sul ruolo e le responsabilità dell’associazionismo giudiziario rispetto alla difficile congiuntura e sull’individuazione delle strade da percorrere per riconquistare la fiducia dei cittadini dopo gli scandali sulle nomine.

3. Le valutazioni di professionalità dei magistrati nella legge delega 17 giugno 2022, n. 71

Tra le previsioni dell’intervento di riforma che più hanno contribuito alla mobilitazione dei magistrati spiccano le modifiche al sistema delle valutazioni di professionalità.

Il riferimento è all’art. 3, capo I della legge 17 giugno 2022, n. 71, rubricato «Modifiche del sistema di funzionamento del consiglio giudiziario e delle valutazioni di professionalità», il quale si innesta sulla disciplina già esistente, prevista dall’art. 11 del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, che resta vigente.

È necessario sottolineare che, con la riforma, l’impianto della valutazione di professionalità del magistrato resta di base invariato.

Infatti, la verifica periodica della professionalità resta ancorata alla valutazione quadriennale. Altrettanto invariati restano i criteri della valutazione di professionalità (capacità, laboriosità, diligenza e impegno del magistrato). La disciplina di base, su cui incidono aggiunte e modifiche, resta quella del citato art. 11 anche per quanto riguarda le fonti di conoscenza, il procedimento e gli esiti della valutazione.

Ciò posto, si riportano di seguito le innovazioni più significative e controverse, indicate come principi e criteri direttivi da seguire nell’adozione dei decreti delegati (art. 3, comma 1).

L’art. 3, comma 1, lett. a fa riferimento alla facoltà per i componenti laici, avvocati e professori universitari, di partecipare alle discussioni e di assistere alle deliberazioni dei consigli giudiziari in materia di valutazione di professionalità.

Inoltre, la norma attribuisce alla componente degli avvocati la «facoltà di esprimere un voto unitario sulla base del contenuto delle segnalazioni di fatti specifici, positivi o negativi, incidenti sulla professionalità del magistrato in valutazione, nel caso in cui il consiglio dell’ordine degli avvocati abbia effettuato le predette segnalazioni sul magistrato in valutazione», con l’ulteriore indicazione di «prevedere che, nel caso in cui la componente degli avvocati intenda discostarsi dalla predetta segnalazione, debba richiedere una nuova determinazione del consiglio dell’ordine degli avvocati».

L’art. 3, comma 1, lett. c stabilisce poi che, nell’ambito della valutazione di professionalità, «il giudizio positivo sia articolato, secondo criteri predeterminati, utilizzando i parametri di “discreto”, “buono” o “ottimo”, con riferimento alle capacità del magistrato di organizzare il proprio lavoro».

Sono poi significative le modifiche introdotte dalla legge delega quanto alla portata dei due criteri della laboriosità e della capacità.

Si tratta dell’art. 3, comma 1, lett. d, il quale prevede che, nell’apprezzamento del parametro della laboriosità, sia espressamente valutato il rispetto da parte del magistrato di quanto indicato nei programmi annuali di gestione; mentre l’art. 3, comma 1, lett. g prevede che, nell’apprezzamento del parametro della capacità, «il consiglio giudiziario acquisisca le informazioni necessarie ad accertare la sussistenza di gravi anomalie in relazione all’esito degli affari nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento, nonché, in ogni caso, che acquisisca, a campione, i provvedimenti relativi all’esito degli affari trattati dal magistrato in valutazione nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento e del giudizio».

Proseguendo, l’art. 3, comma 1, lett. h istituisce, a n. 1, quello che è assurto agli onori delle cronache come il “fascicolo della performance”.

Un fascicolo per la valutazione del magistrato, rilevante sia in sede di valutazione di professionalità che e ai fini delle valutazioni delle attitudini per il conferimento degli incarichi direttivi e semi-direttivi, diverso da quello personale, con la cui disciplina dovrà essere previsto un raccordo.

Secondo quanto contemplato dalla delega, il fascicolo dovrà contenere, «per ogni anno di attività, i dati statistici e la documentazione necessari per valutare il complesso dell’attività svolta, compresa quella cautelare, sotto il profilo sia quantitativo che qualitativo, la tempestività nell’adozione dei provvedimenti, la sussistenza di caratteri di grave anomalia in relazione all’esito degli atti e dei provvedimenti nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento e del giudizio, nonché ogni altro elemento richiesto ai fini della valutazione».

Il quadro non può prescindere dal richiamo all’art. 11, capo II della legge delega, che introduce alcune significative modifiche in materia di illeciti disciplinari.

In questa sede è necessario soffermarsi su due novità in particolare.

La prima riguarda la lett. n dell’art. 2, comma 1, d.lgs 23 febbraio 2006, n. 109, a cui è aggiunta l’ipotesi della reiterata o grave inosservanza delle direttive, con una dizione che, pur indeterminata, rimanda alle direttive dei capi degli uffici.

La seconda novità è data dall’introduzione, all’art. 2, comma 1 del d.lgs n. 109, della lettera q-bis, che prevede un’ulteriore fattispecie di illecito disciplinare nell’esercizio delle funzioni, consistente nella «omessa collaborazione del magistrato nell’attuazione delle misure di cui all’articolo 37, comma 5-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nonché la reiterazione, all’esito dell’adozione di tali misure, delle condotte che le hanno imposte, se attribuibili al magistrato». Si tratta di illecito disciplinare collegato alla mancata collaborazione alle iniziative predisposte dal capo dell’ufficio per l’eliminazione di gravi e reiterati ritardi, con specifico riferimento ai piani mirati di smaltimento a tal fine predisposti. Il comma 5-bis dell’art. 37 decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 è stato a sua volta introdotto dall’art. 14 della legge in esame.

L’art 14 appena citato, tra le modifiche all’art. 37 dl 6 luglio 2011, n. 98, ha inciso anche sul comma 1, lett. b, stabilendo che, nella redazione del programma di gestione, il capo dell’ufficio dovrà determinare gli obiettivi di rendimento dell’ufficio «con l’indicazione, per ciascuna sezione o, in mancanza, per ciascun magistrato, dei risultati attesi sulla base dell’accertamento dei dati relativi al quadriennio precedente e di quanto indicato nel programma di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 25 luglio 2006, n. 240, e, comunque, nei limiti dei carichi esigibili di lavoro individuati dai competenti organi di autogoverno».

4. La professionalità del magistrato: una questione di metodo

La professionalità del magistrato, predicato dell’indipendenza, è una garanzia per le persone, la società e la democrazia.

Un magistrato professionalmente attrezzato non solo deve possedere gli strumenti tecnici, ma deve essere in grado di applicarli in una società complessa e in continua evoluzione come quella contemporanea, democratica, pluralista, che richiede un costante contemperamento di interessi contrapposti, in un contesto di domande di tutela e di problematiche sempre nuove.

Lo impone la Costituzione e, oggi, anche la normativa sovranazionale, in un sistema articolato di fonti del diritto che innova il rapporto tra il giudice e la legge, nonché le dinamiche e la difficoltà dell’attività interpretativa.

I giudici sono soggetti soltanto alla legge, recita l’art. 101 della Costituzione, ma nella società contemporanea la “fedeltà alla legge” è una “fedeltà pluralistica”[4], che vede il magistrato non come mero applicatore, ma come operatore in grado di collocare la legge in un contesto più ampio e di trarne le conseguenze applicative.

Tanto si è realizzato a partire dall’introduzione, per ciascun giudice, del potere-dovere di sollevare questioni di legittimità costituzionale e deriva dal dovere, in capo a ogni magistrato, di interpretazione costituzionalmente orientata e di interpretazione conforme al diritto UE.

Si tratta di un assetto di straordinaria complessità, in cui la giurisdizione, potestà diffusa, è chiamata a un delicato contemperamento tra gli interessi in gioco, la giustizia del caso concreto e la prevedibilità, la certezza del diritto, la coerenza dell’ordinamento, con un ruolo di ricomposizione sempre più difficile anche per le corti di legittimità, nella dialettica con le corti costituzionali e le corti sovranazionali.

Se la giurisdizione deve essere credibile, legittimata e indipendente da condizionamenti esterni e interni, ma anche da rischi di scorciatoie, casualità e soggettivismo, l’attrezzatura professionale di ogni magistrato, giudice e pubblico ministero, che compone l’assetto diffuso della giurisdizione, deve essere adeguata a fronteggiare la complessità della domanda di giustizia.

Allora, l’investimento sulla professionalità dei magistrati è un investimento sulla crescita tecnica e culturale dell’intera categoria e non un tema di selezione dei migliori, prospettiva in verità priva di rilievo dal punto di vista dei destinatari del servizio giustizia.

La credibilità e l’efficacia della giurisdizione e la professionalità del magistrato si misurano e sono riconosciuti dalla collettività in base alla capacità di rendere giustizia, che è fatta di modi, contenuti e tempi della risposta giurisdizionale.

Può sembrare impalpabile, ma in verità è chiaro quando manca, perché non c’è nulla di più tangibile di una risposta giurisdizionale ingiusta e scollegata dalla realtà, anche se magari resa nel perfetto rispetto delle tempistiche, in modo organizzato e in quantità conforme ai programmi di gestione.

Certamente, la capacità di rendere giustizia ha poco a che vedere con una performance individuale del magistrato, con parametri di rendimento e di risultato, che assumono significato soprattutto nell’ottica della selezione individuale e di progressioni di “carriera”.

5. Le criticità della riforma

Se la giustizia non è una performance, l’impianto di fondo dell’intervento riformatore va contestato.

Le modifiche, nel complesso, ancorano la professionalità del magistrato e la sua verifica agli aspetti quantitativi del lavoro giudiziario, con accentuazione della possibilità per i dirigenti di pretenderli e il disciplinare sullo sfondo.

Questo discende, in modo eloquente, dal riferimento al rispetto dei programmi di gestione nell’apprezzamento della laboriosità; dalla prevista determinazione, nell’ambito dei programmi, degli obiettivi di rendimento dell’ufficio con l’indicazione dei risultati attesi; dall’illecito disciplinare connesso al mancato rispetto delle direttive.

Pur valorizzando l’importanza del dovere di collaborazione del magistrato, appare pesante il rischio dell’adozione di strumenti di condizionamento.

Il senso delle innovazioni è evidente, soprattutto se contestualizzato rispetto agli obiettivi del PNRR, condivisibili in linea di principio, con cui l’Italia si è impegnata ad una forte riduzione dell’arretrato e dei tempi di durata dei processi.

Nel perseguimento di questi obiettivi, la riforma, attraverso la valutazione della professionalità, accentua la richiesta di produttività dei magistrati[5] e affida il buon esito dell’operazione ai capi degli uffici, le cui prerogative sono rese più ampie e penetranti anche attraverso le valutazioni relative alla capacità organizzativa, affidate in prima battuta proprio ai capi degli uffici che redigono il rapporto informativo.

In questo modo è in sostanza reintrodotto apertamente un principio di selezione, con il connesso problema di chiarire cosa debba intendersi per “capacità organizzative” e se il concetto non sia destinato fatalmente a tradursi, nella prassi, soltanto nella valutazione della maggiore o minore capacità di definizione dei procedimenti, senza alcuna considerazione qualitativa del lavoro giudiziario.

In ogni caso, se la norma sarà realmente applicata, rappresenterà un forte elemento di condizionamento interno per il magistrato e questo è un aspetto che merita di essere chiarito anche all’opinione pubblica.

La collettività deve essere consapevole dell’introduzione di meccanismi di controllo interni alla giurisdizione che rendono chi l’amministra sensibile ai condizionamenti di chi formula le valutazioni, perché di fatto ne è incisa la condizione professionale.

Proprio il rifiuto di questo tipo di condizionamenti, incompatibili con il disegno costituzionale di un giudice soggetto soltanto alla legge, ha portato alla battaglia per l’abbattimento della carriera e all’adozione di meccanismi di valutazione della professionalità non selettivi a cavallo tra gli anni sessanta e settanta (con le leggi cd. “Breganze e Breganzone”). Si era infatti ritenuto che i meccanismi selettivi non fossero idonei a misurare la professionalità “concreta” dei magistrati, mentre erano certamente uno strumento per conformare il comportamento del magistrato, che diventa soggetto alla valutazione prima che alla legge.

A fianco alla potenzialità condizionante dei meccanismi selettivi, la legge delega inserisce un ulteriore elemento di criticità costituito, nell’apprezzamento del parametro della capacità, dall’acquisizione a campione, da parte dei consigli giudiziari, dei provvedimenti relativi all’esito degli affari trattati dal magistrato nelle fasi o nei gradi successivi.

La previsione, infatti, apre la strada a un vaglio sulla conformità del lavoro del magistrato, nel suo sviluppo tra le diverse fasi e i diversi gradi, che è fuori dal nostro sistema poiché questo garantisce, attraverso i rimedi processuali, fisiologici margini di variabilità, di evoluzione e anche di verifica del contenuto dei provvedimenti. Questo è il modo in cui funziona e si forma la giurisprudenza.

Proprio in base a questa stessa motivazione è, invece, condivisibile il rilievo delle gravi anomalie in relazione all’esito degli affari nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento.

È infatti nell’interesse di tutti che ciò che è anomalo e grave emerga ed assuma un rilievo anche su un piano ordinamentale come quello della valutazione di professionalità, anche se in un’ottica non punitiva, ma di recupero. Inoltre, per quanto si tratti di un concetto suscettibile di specificazione, il senso della previsione è chiaro nell’identificare situazioni patologiche.

Peraltro, la disciplina del parametro della capacità già prevedeva un riferimento all’esito degli affari nelle successive fasi e nei gradi del procedimento e del giudizio, inserito nell’ambito di una valutazione complessiva. La circolare del Consiglio superiore n. 20691 del 2007 aveva poi incluso, tra i parametri per valutare la capacità, l’esito – nelle successive fasi e nei gradi del procedimento – dei provvedimenti giudiziari emessi o richiesti, da valutarsi ove presentino caratteri di «significativa anomalia». Quindi la dizione, impiegata dalla delega, di «gravi anomalie» è in realtà più restrittiva rispetto al quadro già in vigore[6].

Molto è stato detto e scritto sui pericoli di conformismo giudiziario posti dalla riforma, ma la tenuta di un provvedimento nei gradi successivi è oggettivamente un elemento che ha un valore, perché il magistrato non è una monade e fa parte di un sistema complesso, in cui si misura con le interpretazioni esistenti, anche eventualmente per discostarsene, se è giusto, con coraggio e con competenza.

Esiste, però, una differenza tra un dissenso consapevole e ben argomentato e un provvedimento scadente, frettoloso o irresponsabile, così come esiste una differenza tra l’indiscutibile necessità di portare avanti indagini e processi penali difficili, controversi e dagli esiti non scontati e plurime, plateali smentite dibattimentali o in appello di quelli che si rivelano, alla fine, soltanto processi che hanno un esito soprattutto mediatico, con irrimediabili danni alla reputazione e alla vita delle persone coinvolte.

La riforma sbaglia nel rendere quello del riscontro “interno” del provvedimento del magistrato, anche quando in ipotesi gravemente anomalo, un problema di performance, di rendimento, da valutare insieme alle statistiche e alla tempestività nell’adozione dei provvedimenti, con l’acquisizione di provvedimenti a campione.

Il problema è quello della coerenza e tenuta dell’attività giudiziaria nel suo complesso, della capacità di offrire una risposta di giustizia credibile da parte del sistema. Infatti, la giustizia non può dare risposte schizofreniche e incomprensibili, che nulla hanno a che vedere con le vicende dello sviluppo dello ius in fieri, della giurisprudenza, con le sue evoluzioni che vanno di pari passo a quelle della società e ne seguono le frontiere, con la mutevolezza fisiologica degli orientamenti e la riforma dei provvedimenti nei gradi successivi.

I rischio che il “fascicolo della performance” possa concretamente condizionare l’attività dei magistrati non è eliminato dalla considerazione che il fascicolo e il procedimento di valutazione restano nell’ambito dell’autogoverno della magistratura, poiché anche nell’ambito dei meccanismi del governo autonomo, anche sul piano interno, un condizionamento resta tale ed è incompatibile con l’assetto costituzionale della giurisdizione, che la vede soggetta soltanto alla legge.

Certo, in sede di predisposizione dei decreti legislativi e della normazione secondaria del Consiglio, molto si dovrà fare per evitare di adottare un sistema che possa portare a condizionamenti dell’attività giudiziaria, ma ciò non incide sul giudizio negativo su questo aspetto della riforma: il dato normativo dovrebbe garantire pienamente l’indipendenza della magistratura e non indirizzare l’assetto ordinamentale verso una caratterizzazione in senso “amministrativo”, con una tipologia di controlli interni che configura un pericoloso ritorno al passato.

Questo, in ultima istanza, non è un problema dei magistrati, ma della collettività, in una straordinaria eterogenesi dei fini in cui i giusti e legittimi meccanismi di programmazione, verifica e trasparenza dell’attività giudiziaria, lungi dal contribuire realmente a una giustizia efficace, diventano fattori autoreferenziali di distacco dalla realtà.

6. Oltre le critiche

È necessario però spingersi oltre le critiche, valorizzando le opportunità della riforma e della sua attuazione.

In tema di professionalità dei magistrati, il problema resta invariato ed è quello dell’efficacia della valutazione, di un vaglio poco pregnante, non in grado di rilevare effettive e gravi cadute di professionalità.

Le proposte della riforma in tema di valutazioni di professionalità implementano i controlli ordinamentali sull’attività del magistrato, senza che da ciò derivi necessariamente un reale apprezzamento della professionalità.

Non vi è riforma in grado, di per sé, di impedire che il vaglio della professionalità del magistrato si traduca in un’operazione burocratica, sostanzialmente inutilizzabile per verificare l’affidabilità del lavoro giudiziario, nonché l’effettiva idoneità del singolo a rivestire determinati incarichi e funzioni.

Si tratta di materia nella quale la normazione secondaria del Consiglio e le prassi assumono un’importanza essenziale, per cui è necessario che siano in primo luogo le concrete valutazioni a fare un salto di qualità in termini di rapporto con la realtà.

6.1. La storia professionale del magistrato: una valutazione concreta, calata in un contesto concreto

Il rilevamento periodico della professionalità assume un reale significato solo se idoneo a descrivere la personalità professionale del magistrato.

In un’ottica di autentica trasparenza, la storia professionale del magistrato deve essere leggibile e riconoscibile. Se le si vuole attribuire una funzione effettiva di verifica, la valutazione periodica di professionalità deve essere in grado di dare atto in concreto, e in modo fedele, della realtà del lavoro svolto dal magistrato nelle condizioni di lavoro e nel contesto territoriale in cui opera.

Una valutazione concreta, dunque, calata in un contesto concreto.

In questo modo la professionalità del magistrato, insieme alla sua valutazione, diventa strettamente connessa alle sfide, alle difficoltà che ha dovuto affrontare, alla capacità e all’impegno con cui si è adoperato per fronteggiarle.

Che abbia avuto un’elevata produttività (e in che rapporto con la qualità del lavoro); incentivato la conciliazione degli affari; messo in campo soluzioni organizzative prima non sperimentate, in assoluto o in quell’ufficio, e con quali esiti; valorizzato l’uso degli strumenti informatici per la migliore trattazione degli affari; contribuito a portare avanti buone prassi e al loro radicamento nell’ufficio; impiegato utilmente le risorse rappresentate dagli addetti all’ufficio per il processo, se solo per aumentare la produttività o anche per articolare in modo più efficace lo svolgimento del lavoro giudiziario, il catalogo delle iniziative in cui si traduce la professionalità del magistrato è variegato e articolato – soprattutto, sempre aperto.

Quando si parla di professionalità dei magistrati, soltanto l’obiettivo è tassativo: essere all’altezza dei tempi e delle esigenze di tutela che promanano dalla società, offrire una giustizia che arrivi alle persone, comprensibile, capace di dare fiducia e di suscitare e preservare la fiducia nelle istituzioni.

In questo senso, occorre essere responsabili della propria professionalità e avere la disponibilità e l’apertura ad essere valutati in modo effettivo e nel merito, senza paura.

D’altronde, cosa c’è da nascondere?

Accettare una valutazione concreta, calata in un contesto concreto, significa contribuire finalmente a far uscire dallo sfondo la realtà in cui la giustizia viene amministrata, i problemi dei territori, la situazione degli uffici giudiziari e le condizioni di lavoro dei magistrati, le carenze materiali e organizzative, i nodi strutturali che incidono in modo determinante sulle problematiche di funzionamento della giustizia.

Cosa significa “professionalità” quando ci si confronta con situazioni di grave illegalità diffusa sul territorio o con importanti interessi economici, oppure quando si lavora in condizioni di gravissima e strutturale carenza di organico, in uffici con un elevato turn-over?

Come si valuta la professionalità di un magistrato in prima nomina a cui sono affidati migliaia di processi o quella di un giudice chiamato, nei primissimi anni del suo percorso professionale, a trattare i più delicati processi di criminalità organizzata? Come si valutano, in contesti simili, i ritardi?

Invece di consentire una risposta a queste domande, la scelta della riforma è quella di valutare la performance del magistrato, con una implicita pressante richiesta di risultati.

Questa è una differenza di contesto non di poco conto, soprattutto per chi è più giovane e all’inizio del suo percorso professionale, laddove non sono messe in campo misure ordinamentali, di risorse e di assetto normativo, spesso anche organizzative, davvero in grado di incidere.

Impegnarsi per offrire un servizio adeguato anche in condizioni disagiate, con tutti gli sforzi e gli strumenti a disposizione, o comunque attuabili con intraprendenza, fa parte del lavoro dei magistrati. Di certo le difficoltà del lavoro e dei contesti non rappresentano un salvacondotto in bianco.

È necessario, però, che date le condizioni venga reso chiaro quanto vale la professionalità. Prima ancora, cosa vale.

Sul piatto della bilancia, quanto valgono i numeri rispetto alle prassi? Nell’epoca del PNRR, chi valuta le scorciatoie e come? Se e quando un’elevata produttività è indice di un’inadeguata e insufficiente trattazione degli affari? Quanto vale investire sull’organizzazione del ruolo per migliorare le condizioni del servizio e abbattere le pendenze in una prospettiva di lungo periodo, in situazioni di grave carico, invece di coltivare soltanto obiettivi di mera produttività? Quanto vale, in un processo civile o del lavoro, la redazione del verbale di udienza da parte del giudice e la conduzione dell’istruttoria, il non ricorrere alle prassi della redazione dei verbali da parte degli avvocati e dell’escussione dei testi direttamente da parte delle difese “nel contraddittorio”, anche in contesti disagiati con grandi carichi di lavoro, e quali misure organizzative possono renderlo sostenibile? Oppure, esistono uffici in cui le condizioni materiali semplicemente non lo rendono possibile?

Nella risposta a questi interrogativi e a molti altri di questo tenore c’è non solo la volontà o meno di rendere credibili ed efficaci le valutazioni di professionalità dei magistrati, ma anche l’immagine della giustizia che vogliamo costruire, i modelli che sono più virtuosi e che scegliamo di far progredire.

Una valutazione della professionalità non burocratica, in grado di descrivere la storia professionale del magistrato e le sue esperienze, non finalizzata a creare pagelle e graduatorie tra i magistrati con l’uso di aggettivi[7], ma con lo scopo di attestare, sulla base di elementi valutativi calati nella realtà, nella intrinseca diversità dei percorsi professionali, che i magistrati mantengono un livello di professionalità adeguato alla prosecuzione delle funzioni, tenendo conto di quello che hanno dovuto affrontare e di come lo hanno affrontato e dando atto delle condizioni in cui è maturato un eventuale giudizio non positivo o negativo e di quello che si è fatto per impedirlo e per supportare il magistrato in difficoltà.

Nella prospettiva descritta, va sdrammatizzato il giudizio differenziato sulle capacità organizzative previsto dalla riforma, che peraltro rappresentano solo un aspetto, sebbene fondamentale, dell’attività del magistrato, che va visto in un quadro di insieme delle varie componenti della professionalità.

È condivisibile che la portata delle capacità organizzative emerga dalla valutazione della professionalità, evidenziando ciò che viene fatto, perché fa parte della storia professionale del magistrato e non per creare graduatorie.

I temi dell’organizzazione del lavoro giudiziario sono una parte significativa della professionalità ed è importante che i magistrati coltivino questo aspetto, non collegandolo al mero smaltimento degli affari, e che investano in questo senso, perché ne può derivare un giovamento per il servizio e anche per le condizioni di lavoro.

Va considerato che, ad oggi, i magistrati ricevono una formazione episodica sulle questioni organizzative. Solo di recente la Scuola della magistratura sta valorizzando la formazione in materia organizzativa, che va incrementata, con un’attenzione particolare per i magistrati in tirocinio, nonché resa concreta, sia nel trasmettere le buone prassi, che per contribuire a comprendere come possono essere attuate nei singoli contesti, in particolare se si tratta di uffici disagiati.

In positivo, la riforma è comunque l’occasione per coltivare una cultura condivisa dell’organizzazione, intesa come complesso delle scelte di “assetto” nella trattazione degli affari che sono maggiormente in grado di garantire non solo una pronta definizione, ma prima ancora il migliore e più adeguato approfondimento.

La presenza di dirigenti attrezzati sul piano della cultura dell’organizzazione è in grado di fare la differenza, anche se l’organizzazione del lavoro è in ogni caso anche patrimonio del singolo magistrato, in quanto connessa inscindibilmente al merito del lavoro giudiziario.

Sotto questo punto di vista, anche per ridimensionare il tema delle mere pretese di risultato quantitativo, è importante che il Consiglio superiore e i consigli giudiziari responsabilizzino i dirigenti verso una gestione condivisa, che accolga e promuova buone prassi e contribuisca a costruire e consolidare una struttura negli uffici.

6.2. Ampliare le fonti di conoscenza: potenzialità e limiti di una scelta controversa

Nella prospettiva delineata, non si può rifiutare il punto di vista del foro, interlocutore quotidiano del magistrato nella sua attività.

Il tema del coinvolgimento del foro nelle valutazioni di professionalità è terreno di una contrapposizione all’interno della magistratura, tra chi vi vede tout court una compromissione dell’indipendenza e chi, con altrettanta nettezza, vi vede un’importante risposta al rischio di autoreferenzialità della valutazione, in quanto è un modo di ampliare le fonti di conoscenza.

La riforma prevede l’attribuzione di un voto in materia di valutazioni di professionalità alla componente degli avvocati, in modo estremamente circoscritto.

Infatti, presuppone che il consiglio dell’ordine abbia effettuato segnalazioni di fatti specifici, positivi o negativi, incidenti sulla professionalità del magistrato in valutazione (facoltà di segnalazione già esistente) e vincola la componente degli avvocati al tenore della segnalazione, prevedendo che, ove intenda discostarsi, debba richiedere una nuova determinazione al consiglio dell’ordine.

Non si tratta, quindi, di un voto espresso in maniera aperta e svincolata dai singoli avvocati membri laici e, inoltre, è un voto espresso su fatti specifici segnalati dal consiglio dell’ordine, che si colloca nell’ampio contesto della valutazione di professionalità, che resta saldamente in capo agli organi dell’autogoverno.

Un voto espresso sulla segnalazione di fatti specifici rende più effettiva la valutazione, senza essere realisticamente in grado di compromettere l’indipendenza del magistrato, anche in contesti di rapporti tesi con il foro.

Peraltro, c’è da considerare che, se i consigli dell’ordine decidessero di utilizzare la loro facoltà di segnalazione di fatti specifici, dovrebbero farlo in maniera motivata ed emergerebbe l’eventuale rilievo scorretto o strumentale nei confronti del magistrato destinatario di una segnalazione negativa, ad esempio, per le sue prassi rigorose e volte a scardinare situazioni di opacità.

Inoltre, un’apertura all’interlocuzione con le rappresentanze del foro (anche con la possibilità prevista per i membri laici di partecipare alle discussioni e di assistere alle deliberazioni in materia di valutazioni di professionalità), offre la possibilità di far comprendere agli avvocati le difficoltà dell’esercizio del lavoro giudiziario, spesso non realmente conosciute, nonché di responsabilizzarli rispetto al funzionamento della giustizia.

Questa previsione non rappresenta quindi un’irrimediabile compromissione dell’indipendenza, ma difficilmente può essere di per sé la soluzione di tutti i problemi che si pongono in materia di valutazioni di professionalità.

Il punto di vista esterno è fondamentale, ma non ci esime dai nostri compiti. Spetta ai magistrati e al circuito dell’autogoverno dare corpo ed effettività alle valutazioni, con la relativa assunzione di responsabilità, che è anche quella di indicare ai magistrati più giovani in quale direzione costruire la propria professionalità, valorizzando il contributo di idee e proposte di cui essi stessi sono portatori.

1. Il riferimento è al documento della Sottosezione Anm di Busto Arsizio dell’11 marzo 2022 e all’appello “FACCIAMO PRESTO!”.

2. «Non scioperiamo per protestare ma per essere ascoltati», mozione approvata dall’Assemblea generale straordinaria dell’Anm, 30 aprile 2022 (https://lamagistratura.it/primo-piano/non-scioperiamo-per-protestare-ma-per-essere-ascoltati).

3. Per una disamina delle ragioni critiche dello sciopero del 16 maggio 2022, vds. E. Maccora, Le domande di Questione Giustizia a Ezia Maccora, presidente aggiunta sezione GIP-GUP del Tribunale di Milano, in Questione giustizia online, 1° giugno 2022, www.questionegiustizia.it/articolo/le-domande-di-questione-giustizia-a-ezia-maccora.

4. G. Borrè, La professionalità dei magistrati [1986], in L. Pepino (a cura di), L’eresia di Magistratura democratica. Viaggio negli scritti di Giuseppe Borrè, Quaderni di Questione giustizia, Franco Angeli, Milano, 2001.

5. Nonostante la laboriosità e la capacità di definizione dei procedimenti da parte dei magistrati italiani siano attestate anche da fonti internazionali, considerando che in Italia il numero dei magistrati in relazione agli abitanti è inferiore alla media dei Paesi del Consiglio d’Europa (in Italia ci sono 11 giudici ogni 100.000 abitanti, a fronte di una media di 22 giudici ogni 100.000 abitanti). I dati del Consiglio d’Europa sono accessibili al sito della CEPEJ: www.coe.int/en/web/cepej.

6. Vds. E. Maccora, Le domande, op. cit.

7. Vds. Le domande di Questione Giustizia a Claudio Castelli, presidente della Corte d’appello di Brescia, e Ilio Mannucci Pacini, presidente di sezione del Tribunale di Milano, in Questione giustizia online, 26 maggio 2022, www.questionegiustizia.it/articolo/le-domande-di-questione-giustizia; I. Mannucci Pacini, Basta aggettivi!, ivi, 20 marzo 2019, www.questionegiustizia.it/articolo/basta-aggettivi-_20-03-2019.php.

Ancora sul disegno di legge delega per la riforma dell’ordinamento giudiziario: le modifiche sui criteri di accesso alle funzioni di consigliere di Cassazione e di sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione

di Antonella Di Florio

La legge delega 17 giugno 2022, n. 71 introduce, fra le altre cose, la modifica ai criteri di accesso alle funzioni di legittimità. Le disposizioni introdotte sembrano disegnare una nuova visione della Corte di cassazione e della Procura generale, volta a valorizzare un percorso professionale fondato principalmente sulla permanenza negli uffici di merito, ma contengono anche indicazioni dalle quali trapela una sostanziale sfiducia nell’operato dell’organo di autogoverno, che consentono di formulare dei dubbi di compatibilità costituzionale.

1. Premessa / 2. La normativa vigente / 3. Le norme introdotte dalla legge delega 17 giugno 2022, n. 71 / 4. Le attitudini: tempo minimo di svolgimento delle funzioni di merito, rapporto con il tempo di permanenza fuori ruolo e rilevanza dell’attività ivi svolta / 5. Il parere della commissione tecnica: il rapporto con il Csm nell’impianto normativo e i profili di incostituzionalità della modifica proposta / 6. Il divieto di pendenza di due domande: un chiarimento necessario / 7. L’art. 7, comma 3, l. 17 giugno 2022, n. 71: modifiche alla pianta organica e alle competenze dell’Ufficio del massimario e del ruolo della Corte di cassazione / 8. Conclusioni

1. Premessa

L’art. 2, comma 3 della legge 17 luglio 2022, n. 71 prevede che vengano ridefiniti i criteri per il conferimento delle funzioni giudicanti e requirenti di legittimità, e indica alcuni principi innovativi rispetto alle regole vigenti, dettati sia dalla normativa primaria che da quella secondaria.

Le previsioni della legge delega devono essere confrontate con la natura e le caratteristiche del giudizio di legittimità, in relazione alle quali, in sintesi, è stato ritenuto necessario che vengano designati i candidati che hanno dimostrato, nel loro percorso professionale, una particolare attitudine rispetto alla funzione nomofilattica che dovranno andare a svolgere.

Al riguardo, non è inutile ricordare che nel nostro ordinamento la Corte di cassazione ha ereditato, in origine, la funzione dell’istituto francese dalla quale, tuttavia, si è distaccata nell’evoluzione dei rapporti con i giudici di merito, soprattutto dopo che, creata attraverso l’unificazione delle corti regionali, divenne sede di un giudizio di carattere impugnatorio: con la caratteristica che l’originario controllo, limitato soltanto al giudizio di diritto, venne esteso anche al giudizio di fatto[1].

Tale assetto, delineato nell’art. 65 o.g., venne limitato con le riforme che sono intervenute nel 2006[2], nel 2009[3] e nel 2016[4], attraverso le quali il ruolo nomofilattico della Corte di cassazione, deputato a garantire l’uniformità della legge, anche in funzione del principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 Cost., e la prevedibilità delle decisioni, è stato in teoria notevolmente rafforzato.

Nell’inquadramento del ruolo della Corte di cassazione nel sistema giudiziario rimane, comunque, la diffusa definizione di un “vertice ambiguo”[5] in quanto preposto a coniugare due funzioni, e cioè quella di verificare la corretta applicazione della legge sostanziale e processuale in ogni singola controversia sottoposta all’esame della Corte ma, al tempo stesso, quella di dare uniformità ai criteri interpretativi della normativa per una generale finalità di orientamento dell’intera giurisprudenza nazionale[6].

Da tempo, il contenzioso di legittimità è riferito, con un tentativo di distinzione, alle controversie aventi per oggetto lo ius constitutionis e a quelle che trattano lo ius litigatoris, valorizzando, anche ai fini dell’individuazione del rito processuale più adatto, la sua doppia funzione[7].

Ciò non ha evitato l’accumulo di un ingente arretrato: la lentezza della giustizia italiana, al riguardo, è stata considerata[8] come un elemento che ha contribuito a creare la crisi economica, in tempi già precedenti alla pandemia: le misure finanziarie riconosciute dall’Europa – dal Next Generation EU – allo Stato italiano sono state elargite soltanto a condizione che, entro il 2026, il numero delle pendenze attualmente esistenti sia ridotto del 90 per cento e che i tempi di definizione delle controversie siano abbattuti del 40 per cento: in ragione di ciò, è stata già approvata la legge delega 26 novembre 2021, n. 206 di riforma del processo civile, che riguarda anche il giudizio di Cassazione, in termini acceleratori, i cui decreti delegati sono in corso di emanazione.

La legge delega n. 17/2022 di riforma dell’ordinamento giudiziario in esame deve, pertanto, essere valutata alla luce del sistema complessivamente rinnovato che il legislatore sta apprestando.

A ciò consegue l’esigenza che trapela dalle norme approvate:

a. di adottare criteri di selezione funzionali allo svolgimento di “quel tipo di giudizio” impugnatorio, con esclusione di un approccio che configuri la nomina a consigliere di Cassazione come il raggiungimento dell’ “apice della carriera”;

b. di valorizzare una nuova moderna visione della Corte di cassazione: non “il vertice ambiguo” da tempo descritto, ma il luogo di espressione di una funzione nomofilattica nutrita dalla giurisprudenza di merito, in relazione alla quale deve costituire una sintesi chiarificatrice delle opposte posizioni, con conseguente scelta della soluzione da adottare anche in funzione della prevedibilità e della stabilità delle decisioni.

c. la necessità di fondare la nomina dei consiglieri su criteri che valorizzino una congrua pregressa esperienza negli uffici di merito, con particolare riferimento allo svolgimento di funzioni impugnatorie.

Lo scopo del contributo è quello di valutare se la legge delega recentemente approvata sia condivisibile rispetto agli obiettivi che si prefigge e se le norme introdotte forniscano una risposta coerente rispetto ad essi.

2. La normativa vigente per l’accesso alle funzioni di legittimità

Attualmente, l’accesso alle funzioni di legittimità è disciplinato dagli artt. 10 e 12 d.lgs n. 160/2006, come modificato dall’art. 2, comma 3, l. n. 111/2007, che prevedono, per il conferimento delle funzioni di legittimità, come prerequisito, il conseguimento (almeno) della quarta valutazione di professionalità, salvo quanto previsto dal successivo comma 14, secondo il quale, limitatamente al 10 per cento dei posti vacanti, è prevista una procedura valutativa riservata ai magistrati che «hanno conseguito la seconda o la terza valutazione di professionalità in possesso di titoli professionali e scientifici adeguati».

Tali norme hanno trovato concreta attuazione attraverso la normativa secondaria portata dalla circolare del Csm n. 13778/2014, come modificata dalle successive delibere consiliari, fra le quali la più rilevante – rispetto allo specifico tema qui trattato – è quella del 9 settembre 2020, la cui relazione introduttiva precisa testualmente che «le novità introdotte hanno lo scopo di rendere più trasparenti le valutazioni effettuate dalla commissione preposta e di assicurare un esame approfondito dei profili di tutti gli aspiranti sia mediante l’attribuzione di punteggi, sia mediante una migliore definizione dei criteri per l’attribuzione degli stessi, con una valorizzazione della positiva esperienza professionale maturata dai candidati nello svolgimento dell’attività giudiziaria».

A ciò si aggiunga che, per quanto riguarda la valorizzazione dell’esperienza professionale acquisita mediante il positivo esercizio dell’attività giudiziaria, tale finalità è stata perseguita attraverso: a) l’acquisizione, ai fini della valutazione comparativa, dei provvedimenti estratti a campione secondo le modalità specificate nei singoli bandi; b) la previsione di criteri maggiormente puntuali per la valutazione della capacità scientifica e di analisi delle norme sia con riferimento ai provvedimenti giudiziari prodotti (da valutarsi, a cura della commissione tecnica, con priorità) sia con riferimento ai titoli scientifici, per la cui valutazione si avrà riguardo anche ai criteri di classificazione dell’ANVUR; c) la previsione di punteggi di merito parametrati, da un lato, agli anni di effettivo e positivo svolgimento di funzioni di merito, con una lieve differenziazione, per i soli concorsi per il conferimento delle funzioni di legittimità di consigliere e sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione, del punteggio annualmente attribuibile in considerazione delle diverse funzioni svolte; dall’altro lato, alla collocazione in epoca recente di tale effettivo e positivo svolgimento delle funzioni giudiziarie.

È stata, invece, eliminata la precedente previsione, volta a quantificare il tempo di permanenza negli uffici di merito[9]: viene, al riguardo, precisato che «in ragione della profonda innovazione dell’articolo 84 – relativo al “merito” – ed alla conseguente maggiore valorizzazione della positiva esperienza professionale acquisita nell’esercizio delle funzioni giudiziarie, è stato soppresso il comma 5 che attualmente prevede l’attribuzione, a fini attitudinali, di un particolare rilievo alla circostanza che il candidato abbia svolto effettiva attività giudiziaria in uffici di merito per almeno 15 anni (articolo 81, comma 5)»[10].

3. Le norme introdotte dalla legge delega 17 giugno 2022, n. 71

L’art. 2, comma 3 della legge delega 17 giugno 2022, n. 71 ha introdotto alcune modificazioni ai criteri per l’accesso alle funzioni di legittimità dalle quali emerge la volontà del legislatore di disegnare la Corte di cassazione come un ufficio composto da magistrati particolarmente qualificati, soprattutto con riferimento alla pregressa esperienza svolta negli uffici di merito.

Al riguardo, i nuovi principi e criteri direttivi prevedono:

a) che, quale condizione preliminare per l’accesso, fermo restando il possesso della quarta valutazione di professionalità richiesta dalla normativa primaria sopra richiamata, sia stato svolto l’effettivo esercizio delle funzioni giudicanti o requirenti di primo o di secondo grado per almeno dieci anni (lett. a): tale previsione è accompagnata dalla espressa esclusione che le funzioni svolte a seguito del collocamento fuori del ruolo della magistratura possa essere equiparato all’esercizio delle funzioni di merito, ai fini della maturazione del decennio prescritto;

b) che, a fronte dell’equivalenza dei presupposti specifici richiesti per l’attribuzione delle funzioni giudicanti di legittimità, sia preferito il magistrato che ha svolto le funzioni di giudice presso una corte di appello per almeno quattro anni;

c) che, ai fini della valutazione delle attitudini, del merito e dell’anzianità, debbano essere adottati criteri per l’attribuzione di un punteggio per ciascuno dei suddetti parametri, assicurando, nella valutazione del criterio dell’anzianità, un sistema per effetto del quale, a ogni valutazione di professionalità, corrisponda un punteggio;

d) che nella valutazione delle attitudini siano considerate anche le esperienze maturate nel lavoro giudiziario, in relazione allo specifico ambito di competenza, penale o civile, e alle specifiche funzioni, giudicanti o requirenti, del posto da conferire, e che sia attribuita rilevanza alla capacità scientifica e di analisi delle norme, da valutare «anche tenendo conto di andamenti statistici gravemente anomali degli esiti degli affari nelle fasi e nei gradi successivi del procedimento e del giudizio», nonché al pregresso esercizio di funzioni di addetto all’ufficio del massimario e del ruolo della Corte di cassazione;

e) che debbano essere introdotti i criteri per la formulazione del motivato parere della commissione di cui all’art. 12, comma 13, d.lgs 5 aprile 2006, n. 160, prevedendo che la valutazione espressa sia articolata nei seguenti giudizi: «inidoneo», «discreto», «buono» o «ottimo», il quale ultimo può essere espresso solo qualora l’aspirante presenti titoli di particolare rilievo;

f) che il parere di cui sopra sia fondato sull’esame di provvedimenti estratti a campione nelle ultime tre valutazioni di professionalità e su provvedimenti, atti o pubblicazioni liberamente prodotti dai candidati, nel numero stabilito dal Consiglio superiore della magistratura;

g) che, quanto alle pubblicazioni, la commissione debba tener conto della loro rilevanza scientifica;

h) che la suddetta commissione valuti la capacità scientifica e di analisi delle norme dei candidati tenendo conto delle peculiarità delle funzioni esercitate;

i) che, nella valutazione della capacità scientifica e di analisi delle norme, il parere della commissione «abbia valore preminente», salva diversa valutazione da parte del Csm per eccezionali e comprovate ragioni;

l) che, «ai fini del giudizio sulle attitudini», le attività esercitate fuori del ruolo organico della magistratura siano valutate nei soli casi nei quali l’incarico abbia ad oggetto attività assimilabili a quelle giudiziarie o che comportino una comprovata capacità scientifica e di analisi delle norme;

m) che la possibilità di accesso alle funzioni giudicanti e requirenti di legittimità, prevista dall’art. 12, comma 14, d.lgs 5 aprile 2006, n. 160 (e cioè per coloro che, nella misura del 10 per cento dei posti banditi, concorrano pur essendo titolari soltanto della seconda o della terza valutazione di professionalità, in possesso di titoli professionali e scientifici adeguati) sia automaticamente esclusa per i magistrati che non hanno ottenuto il giudizio di «ottimo» dalla commissione;

n) che debbano essere applicati i principi di cui al comma 1, lett. a (e cioè quelli sanciti dalla l. n. 241/1990 per la trasparenza dei procedimenti amministrativi, nonché il divieto di contemporanea pendenza di due domande per funzioni direttive e semidirettive) anche ai procedimenti per il conferimento delle funzioni giudicanti e requirenti di legittimità.

Le previsioni normative sopra riportate possono essere suddivise in tre “dorsali”, sulle quali è possibile sviluppare alcune osservazioni, con riferimento comparativo alle regole attualmente esistenti.

In particolare, la legge delega introduce:

a. una diversa valutazione delle attitudini (lett. a, b, c, d, l);

b. una valorizzazione del parere della commissione tecnica (lett. e, f, g, h, i, m) e una corrispondente diminuzione del potere discrezionale del Csm;

c. un richiamo dei candidati al principio di trasparenza e di responsabilità istituzionale (lett. n).

4. Le attitudini: tempo minimo di svolgimento delle funzioni di merito, rapporto con il tempo di permanenza fuori ruolo e rilevanza dell’attività ivi svolta

Le principali novità normative sono riferite alla valutazione delle attitudini, che si fonda principalmente sull’esame della capacità di ius dicere e di motivare la decisione, desumibile fondamentalmente dal lavoro svolto negli uffici di merito, rendendo con ciò subalterna ogni altra valutazione.

Premesso che i candidati, ad eccezione di quelli indicati dall’art. 12, comma 14 del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160 (di cui si parlerà di seguito), devono aver conseguito, come prerequisito, la quarta valutazione di professionalità (dovendo far parte, dunque, dell’ordine giudiziario da almeno 16 anni), la legge delega prevede che la decisione consiliare, preceduta dal parere della commissione tecnica, debba fondarsi su alcune verifiche preliminari, espressamente riferite al tempo di permanenza negli uffici di merito, che deve essere di almeno dieci anni.

La norma ha reintrodotto, attraverso una fonte primaria, la regola cronologica originariamente sancita dall’art. 81, comma 5 della circolare del Csm n. 13778/2014 sopra richiamata, soppressa con la delibera consiliare del 9 settembre 2020: il tempo di permanenza, tuttavia, è stato ridotto rispetto alle pregresse previsioni della normativa secondaria, che fissava in quindici anni il tempo minimo di svolgimento delle funzioni di merito.

La prima versione del ddl delega (AC 2681, approvato alla Camera), invero, stabiliva quale condizione preliminare l’effettivo esercizio delle funzioni giudicanti o requirenti di primo o di secondo grado per almeno quattordici anni, e che l’esercizio di funzioni a seguito del collocamento fuori del ruolo della magistratura non potesse «in alcun caso» essere equiparato allo svolgimento delle funzioni di merito.

A seguito degli emendamenti introdotti, il testo definitivamente approvato ha ridotto il tempo di permanenza negli uffici di primo e secondo grado (da 14) a 10 anni: ed è stato pure precisato che «l’esercizio di funzioni a seguito del collocamento fuori del ruolo della magistratura non possa essere equiparato all’esercizio delle funzioni di merito ai fini di cui alla prima parte della presente lettera», limitando, dunque, l’equiparazione soltanto al raggiungimento del limite temporale, senza estenderla alla valutazione delle capacità.

Tale previsione deve essere collegata con l’art. 2, lett. l della legge delega definitivamente approvata, secondo il quale, «ai fini del giudizio sulle attitudini, le attività esercitate fuori del ruolo organico della magistratura sono valutate nei soli casi nei quali l’incarico abbia ad oggetto attività assimilabili a quelle giudiziarie o che comportino una comprovata capacità scientifica e di analisi delle norme»: in tali casi, dunque, l’attività svolta dal candidato fuori ruolo – fermo restando il necessario svolgimento delle funzioni di merito per un decennio – concorrerà alla valutazione delle sue attitudini.

La versione definitiva, dunque, ha temperato la generalizzata posizione non favorevole nei confronti dell’attività esercitata fuori ruolo, affermando che, invece, gli incarichi fondati sull’espressione di capacità assimilabili a quelle giurisdizionali e non meramente amministrative possano essere utilmente considerati per la valutazione delle attitudini necessarie allo svolgimento delle funzioni di legittimità.

È stato inoltre previsto che, a fronte dell’equivalenza dei presupposti specifici richiesti, debba essere preferito il candidato che abbia svolto le funzioni di giudice presso una corte d’appello per almeno quattro anni.

La disposizione è riferita soltanto all’attività di coloro che hanno fatto parte delle corti territoriali, laddove la capacità ad affrontare il giudizio di legittimità in relazione alla pregressa trattazione del giudizio di secondo grado può certamente essere desunta dalla valutazione dei provvedimenti resi a definizione delle impugnazioni decise da candidati che facciano parte dei tribunali, tanto più che la riforma del processo civile, recentemente approvata, ha fatto registrare un sensibile aumento delle competenze dei giudici di pace per valore e per materia, fatto che induce a prevedere un considerevole incremento di giudizi d’appello celebrati in sede circondariale: il vantaggio accordato dalla norma in esame potrebbe determinare, dunque, la spinta a un percorso professionale indirizzato “verso l’alto”, con il rischio di scoperture rilevanti per i tribunali e conseguenti criticità prive di un sostanziale corrispondente beneficio.

La valutazione delle attitudini, del merito e dell’anzianità è sostanzialmente ispirata a un criterio di automaticità, da esprimere attraverso un punteggio fisso per ciascuno dei suddetti parametri.

In particolare, la legge delega prevede l’adozione di criteri che attribuiscono un punteggio per ogni valutazione di professionalità, con ciò valorizzando, di regola[11], l’anzianità di ruolo del candidato e sottraendo al Csm qualsiasi margine di discrezionalità su tale aspetto: va rilevato, inoltre, che la conformazione del testo induce a ritenere che l’anzianità venga indicata come un parametro preminente di valutazione in assenza di controindicazioni sul merito.

Infatti, per quanto riguarda la valutazione delle attitudini, si prevede che siano considerate «anche» le esperienze maturate nel lavoro giudiziario, in relazione allo specifico ambito di competenza, penale o civile, e alle specifiche funzioni, giudicanti o requirenti, del posto da conferire: con ciò, da una parte e a una prima lettura, sembrerebbe che tale valutazione sia posta in secondo piano rispetto al preminente criterio oggettivo di anzianità e, dall’altra, si consolida il principio di uno stretto collegamento fra l’attività svolta negli uffici di merito e quella che si andrà a svolgere presso la Corte di cassazione, principio questo da accogliere favorevolmente in relazione al progressivo sviluppo della capacità nomofilattica del candidato e alla celerità nello svolgimento del lavoro, fondati entrambi sull’esperienza maturata.

Ciò, ovviamente, lascia intendere che i bandi per l’accesso alle funzioni di legittimità continueranno a essere separati fra settore civile e settore penale, confermando la soluzione già adottata dal Csm da qualche anno.

A tali preliminari indicazioni, la legge delega aggiunge il principio che la valutazione della capacità scientifica e di analisi delle norme debba tener conto anche di andamenti statistici gravemente anomali degli esiti degli affari nelle fasi e nei gradi successivi del procedimento e del giudizio, nonché al pregresso esercizio di funzioni giudicanti e requirenti di secondo grado e di addetto all’Ufficio del massimario e del ruolo della Corte di cassazione.

Se la seconda parte della previsione risulta coerente con le premesse di valorizzazione dell’esperienza svolta[12], la prima parte di essa è stata oggetto di critiche, che meritano di essere seriamente considerate.

Il Csm, nel parere espresso sul disegno di legge delega, ha testualmente affermato che «la previsione secondo cui la capacità scientifica e di analisi delle norme è valutata anche tenendo conto dell’esito degli affari nelle successive fasi e nei gradi del procedimento e del giudizio potrebbe presentare aspetti problematici, in quanto la qualità del provvedimento giudiziario non è necessariamente dimostrata dalla sua conferma nei gradi successivi. In ogni caso, il riferimento ad “andamenti statisticamente significativi degli esiti degli affari” appare generico e non chiarisce quale sia la percentuale statistica che dovrebbe assumere significatività ai fini del giudizio»[13].

Il rilievo è condivisibile: pur vero che eventuali costanti riforme dei provvedimenti emanati potrebbero essere oggetto di una riflessione sulla valutazione delle attitudini del candidato, sarà necessario che, su tale specifico punto, i decreti delegati chiariscano quali aspetti debbano essere oggetto di considerazione critica: in buona sostanza, dovrà essere precisato se l’esito difforme dei gradi successivi assuma rilievo rispetto ad errori di diritto contenuti nel provvedimento riformato, o se possa anche riferirsi a una diversa valutazione del merito della vicenda, in quanto in tale ultima ipotesi la regola introdotta rappresenterebbe una pericolosa aggressione al libero convincimento del giudice e un gravissimo vulnus per l’emancipazione della giurisprudenza che, solo attraverso il dissenso motivato rispetto ai principi tradizionalmente affermati, è riuscita a fornire una reale tutela a molti diritti violati[14], precedentemente privi di qualunque garanzia.

5. Il parere della commissione tecnica: il rapporto con il Csm nell’impianto normativo e i profili di incostituzionalità della modifica proposta

L’art. 2, comma 3, lett. e della legge delega n. 71/2022 contiene un’indicazione precisa volta a valorizzare le funzioni della commissione tecnica, istituita dall’art. 12, comma 13 del d.lgs 5 aprile 2006, n. 160.

In particolare, si prevede preliminarmente che debbano essere introdotti i criteri per la formulazione del motivato parere della commissione, prevedendo che «la valutazione espressa sia articolata nei seguenti giudizi: “inidoneo”, “discreto”, “buono” o “ottimo”, il quale ultimo può essere espresso solo qualora l’aspirante presenti titoli di particolare rilievo».

Deve premettersi che l’art. 12, comma 13 del citato d.lgs n. 160/2006 (emanato in attuazione della legge delega n. 150/2005, di riforma dell’ordinamento giudiziario e contenente le modifiche per l’accesso in magistratura, nonché la disciplina della progressione economica e delle funzioni dei magistrati) introdusse la necessità che, per il conferimento delle funzioni di legittimità, dovesse essere valutata la capacità scientifica e di analisi delle norme del candidato, istituendo, per tale compito, un’apposita commissione nominata dal Consiglio superiore della magistratura e composta da cinque membri, di cui tre scelti tra magistrati che avessero conseguito almeno la quarta valutazione di professionalità e che esercitassero, o avessero esercitato, funzioni di legittimità da almeno due anni, un professore universitario ordinario, designato dal Consiglio universitario nazionale, e un avvocato abilitato al patrocinio innanzi alle magistrature superiori, designato dal Consiglio nazionale forense.

La disposizione venne resa operativa attraverso la normativa secondaria del Csm: in particolare, la circolare n. 28652 del 18 novembre 2008 (successivamente modificata con le circolari nn. 12042/2009 e 13250/2010) ha precisato che la nuova disciplina ha configurato la commissione istituita come un organo tecnico, ausiliario della commissione consiliare competente per la destinazione dei magistrati all’esercizio delle funzioni di legittimità (cioè la terza commissione), non potendo porsi come organo autonomo esterno al Csm in ragione degli evidenti problemi di compatibilità costituzionale: ciò in quanto l’art. 105 Cost. riserva solo all’organo di autogoverno tutti i provvedimenti che riguardano lo status dei magistrati, fra i quali, in primis, le progressioni in carriera[15].

È necessario, pertanto, verificare se la normativa introdotta con la legge delega in esame sia coerente con tale precisazione o se abbia attribuito alla commissione tecnica compiti “eccedenti” la propria funzione, così come correttamente delineata all’epoca in cui venne originariamente istituita.

Al riguardo, deve precisarsi che le circolari consiliari successive hanno modificato le modalità con le quali la commissione doveva esprimere la propria valutazione.

Infatti, mentre l’art. 78 della circolare n. 13779/2014 si limitava a prevedere che la terza commissione, almeno dieci giorni prima della pubblicazione del bando di concorso per l’assegnazione di magistrati alla Corte di cassazione o alla Procura generale presso la Corte di cassazione, previa riunione con la commissione tecnica, doveva indicare le modalità di formulazione alle quali attenersi nella stesura del parere motivato in ordine alla capacità scientifica e di analisi delle norme, con ciò attribuendo all’organo deliberativo e a quello consultivo un ampio margine decisionale in merito alla estrinsecazione del parere, che veniva espresso attraverso un giudizio finale (di regola sintetizzato in “sufficiente”, “buono” ed “ottimo”), la successiva modifica dello stesso articolo, introdotta dalla delibera consiliare del 9 settembre 2020, ha precisato che «per ciascun provvedimento e titolo la commissione formula un sintetico giudizio e successivamente valuta se la capacità scientifica e di analisi delle norme sia elevata, buona o discreta distintamente per i provvedimenti giudiziari nel loro complesso e per i titoli scientifici nel loro complesso; infine, tenuto conto anche dei provvedimenti acquisiti a campione, formula un giudizio complessivo di non idoneità o di idoneità»[16].

Ciò ha comportato che il parere fosse espresso attraverso una sintesi finale (“idoneo”, “non idoneo”), che lasciava ampio margine discrezionale a differenti valutazioni del Csm, tenuto conto anche della esigua percentuale di “non idoneità” espresse dalla commissione tecnica.

Le disposizioni introdotte dalla legge delega sul punto modificano notevolmente il rapporto fra la commissione tecnica e il Csm.

La formulazione normativa riportata nell’incipit del paragrafo, infatti, oltre a sostituire al «sintetico giudizio» attualmente previsto l’obbligo di motivazione del parere della commissione, aggiunge che i giudizi conclusivi esprimibili siano articolati in quattro ipotesi[17], la più lusinghiera delle quali può essere formulata solo quando l’aspirante presenti titoli di particolare rilievo.

A ciò si aggiungono peculiari disposizioni, alcune delle quali sono condivisibili, mentre altre presentano profili di possibile incompatibilità costituzionale.

A parere di chi scrive, devono essere accolte con favore le previsioni che rispettano la finalità complessiva della legge delega di “alzare” l’asticella volta a misurare la capacità professionale dimostrata dei candidati nel percorso professionale svolto negli uffici di merito.

In particolare, ci i riferisce alle previsioni secondo cui:

a. nella valutazione delle pubblicazioni, la commissione debba tener conto della loro rilevanza scientifica;

b. nella valutazione della capacità scientifica e di analisi delle norme del candidato, si debba tener conto della peculiarità delle funzioni esercitate, con un chiaro riferimento alla valorizzazione di quelle specializzate, che vengono svolte attraverso provvedimenti che hanno una struttura spesso diversa rispetto a quelli che definiscono i giudizi ordinari ma che, altrettanto spesso, denotano ugualmente preparazione e capacità interpretativa;

c. ai fini del giudizio sulle attitudini, le attività esercitate fuori del ruolo organico della magistratura siano valutate nei soli casi nei quali l’incarico abbia ad oggetto attività assimilabili a quelle giudiziarie o che comportino una comprovata capacità scientifica e di analisi delle norme.

Destano, invece, perplessità le previsioni contenute nell’art. 2, comma 3, lett. i e m, in quanto esse travalicano la funzione meramente consultiva della commissione tecnica, attribuendole, rispetto a quella deliberativa del Csm, un potere che va oltre la compatibilità costituzionale precedentemente richiamata.

Si prevede infatti che, «nella valutazione della capacità scientifica e di analisi delle norme, il parere della commissione di cui all’articolo 12, comma 13, del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, abbia valore “preminente”, salva diversa valutazione da parte del Consiglio superiore della magistratura per eccezionali e comprovate ragioni» (lett. i); e che, infine, sia precluso l’accesso alle funzioni giudicanti e requirenti di legittimità ai candidati (ccdd. “juniores”) che siano titolari soltanto della seconda o terza valutazione di professionalità, nel caso in cui non abbiano ottenuto il giudizio di «ottimo» dalla commissione (lett. m).

Tali previsioni pongono il Csm in una posizione subordinata alla commissione tecnica: soltanto «eccezionali e comprovate ragioni» consentiranno di superare il valore «preminente» del parere espresso, con una previsione che sostanzialmente attribuisce il potere decisionale all’organismo tecnico, in contrasto con l’art. 105 Cost.

Inoltre, la nomina dei magistrati juniores è del tutto preclusa ove manchi il giudizio «ottimo» della commissione, senza alcuna possibilità di una diversa valutazione del Csm.

Le due disposizioni si fondano, evidentemente, su un generale clima di sfiducia nei confronti dell’organo di autogoverno: la legge delega contiene un evidente obiettivo di sottrarre al Csm, per quanto possibile, il potere discrezionale nella valutazione dei candidati, trasferendolo all’organo tecnico consultivo, senza alcun temperamento volto, magari, a imporre una dettagliata motivazione del dissenso che possa avere valore prevalente, consentendo di confermare, in tal modo, la prerogativa decisionale attribuita dall’art. 105 Cost. all’organo di autogoverno.

A parere di chi scrive, la soluzione adottata dalla legge delega si configura come un rimedio non idoneo a riabilitare l’immagine offuscata del Csm in quanto, lungi dal ripristinare un atteggiamento di fiducia, si pone in contrasto con lo stesso concetto di “autogoverno” attraverso una sorta di “esternalizzazione” delle decisioni: il valore «preminente» del parere della commissione tecnica sulla valutazione delle attitudini, e il suo sostanziale potere decisionale sui candidati titolari soltanto della seconda o terza valutazione di professionalità, presentano profili di contrasto con le competenze del Csm costituzionalmente garantite, tanto evidenti da poter mettere in discussione, fin dall’inizio, la riforma sul punto, provocando incertezze di cui il servizio giustizia non ha certo bisogno.

Fermo restando che, per quanto riguarda la valutazione dei candidati juniores, si condivide un atteggiamento di prudenza nell’accelerazione dell’accesso alle funzioni di legittimità e una necessaria maggiore attenzione nel giudizio sulle loro attitudini, vista la oggettiva minore esperienza di cui sono portatori, sarebbe stato opportuno, anche per le loro posizioni, mantenere e rafforzare la dialettica fra organo deliberativo e organo consultivo, conferendo tuttavia al primo il potere di decidere con un provvedimento di motivato dissenso[18] ed escludendo, sempre e comunque, la prevalenza del parere della commissione, incompatibile con la norma costituzionale richiamata.

6. Il divieto di pendenza di due domande: un chiarimento necessario

L’ultima previsione di rilievo è costituita dall’art. 2, comma 3, lett. n della legge delega, che, richiamando l’applicazione dei principi di cui al comma 1, lett. a, estende anche ai procedimenti per il conferimento delle funzioni giudicanti e requirenti di legittimità sia la regola della trasparenza sancita dalla l. 7 agosto 1990, n.241, sia il divieto di contemporanea pendenza di più di due domande.

Quanto alla prima indicazione, si prevede che tutti gli atti dei procedimenti siano pubblicati nel sito intranet istituzionale del Consiglio superiore della magistratura, ferme restando le esigenze di protezione dei dati sensibili, da realizzare con l’oscuramento degli stessi.

Viene quindi eliminata la espressa manifestazione di assenso, finora richiesta ai candidati, imponendola ex lege.

Quanto alla seconda previsione – che richiama la disposizione emanata con riferimento al conferimento di funzioni direttive o semidirettive –, sarà opportuno che i decreti delegati attuativi della legge delega chiariscano a quali domande la norma intenda riferirsi: un’interpretazione letterale indurrebbe a precludere la contemporanea pendenza di domande per posti direttivi o semidirettivi, ritenendola incompatibile con la richiesta di accesso alle funzioni di legittimità.

Ma sarebbe, forse, opportuno precisare se il riferimento non sia da intendere anche ad altre funzioni di merito e, quindi, a qualsiasi altra domanda alternativa a quella per la Corte di cassazione.

7. L’art. 7, comma 3, l. 17 giugno 2022, n. 71: modifiche alla pianta organica e alle competenze dell’Ufficio del massimario e del ruolo della Corte di cassazione

Pur non essendo strettamente attinente con il procedimento di nomina dei consiglieri di cassazione, si ritiene opportuno dedicare alcune osservazioni all’art. 7, comma 3, l. n. 71/2022, secondo cui il primo presidente della Corte di cassazione può applicare a tempo indeterminato la metà dei magistrati addetti all’Ufficio del massimario alle sezioni della Corte per lo svolgimento delle funzioni di legittimità.

Tale disposizione potrebbe comportare alcune criticità. Infatti, l’alta percentuale prevista e l’indeterminatezza del periodo di applicazione, da un lato, appaiono incoerenti rispetto allo spirito complessivo della riforma, tendente a rafforzare l’organico del Massimario, consentendone invece lo stabile depotenziamento in funzione delle esigenze contingenti delle sezioni; dall’altro, sembrano istituire un percorso alternativo finalizzato al sostanziale conferimento delle funzioni di legittimità, che sottrae al Csm il proprio spazio decisionale.

Pacifico che i magistrati addetti all’Ufficio del massimario e del ruolo svolgono un raffinato lavoro esegetico collaterale a quello dei consiglieri, sarebbe stato più opportuno indicare una percentuale inferiore di applicazione alle sezioni e un periodo limitato, magari rinnovabile, da far valere come punteggio aggiuntivo nel concorso per il conseguimento delle funzioni di legittimità.

8. Conclusioni

Dall’esame delle disposizioni della legge delega che hanno per oggetto l’accesso alle funzioni di legittimità possono trarsi argomenti che andranno riverificati dopo l’emanazione dei decreti delegati.

Allo stato, è possibile esprimere soltanto alcune considerazioni sulla compatibilità della riforma con l’obiettivo indicato nelle premesse, e cioè quello di disciplinare attraverso una fonte primaria – e quindi maggiormente stabile e vincolante – il procedimento di selezione degli aspiranti alle funzioni di legittimità, in funzione di un processo di “ammodernamento” della Corte di cassazione e del ruolo che essa deve rivestire nel sistema giudiziario italiano: al riguardo, non è inutile segnalare che sarebbe stato opportuno ricomprendere nella complessiva regolamentazione contenuta nella legge delega anche i criteri per la nomina dei “meriti insigni” (e cioè di professori universitari e di avvocati come consiglieri di Cassazione, in attuazione dell’art. 106, terzo comma della Costituzione), la cui disciplina, contenuta nella l. 5 agosto 1998, n. 303, è stata aggiornata soltanto attraverso la normativa secondaria del Csm (cfr. la circolare n. 13778/2014, modificata con la delibera del 9 settembre 2020).

Tanto premesso, come si è già rilevato, devono essere salutate con favore tutte le modifiche della procedura di selezione che valorizzano la pregressa duratura permanenza dei candidati negli uffici di merito, al fine di giungere allo svolgimento della funzione nomofilattica dopo un percorso saldamente riferito all’evoluzione della giurisprudenza e della normativa, processuale e sostanziale, la cui proliferazione necessita di una costante presenza nella giurisdizione, con inevitabile arretramento della posizione di coloro che hanno svolto funzioni fuori ruolo non attinenti con un’attività interpretativa delle norme.

Tale soluzione imporrà, ovviamente, delle scelte nella costruzione del percorso professionale di ogni magistrato, che potrà avvicinarsi alle funzioni non strettamente giudiziarie consapevole di non poter successivamente competere, con esito per sé favorevole, con chi è stato presente negli uffici per un lungo numero di anni.

Per il resto, sarà rilevante che vengano corrette, nell’ambito della delega, quelle sfasature segnalate che rendono le relative disposizioni incompatibili con l’art. 105 Cost.

1. Al riguardo, sia consentito il richiamo ad A. Di Florio, Il ricorso per Cassazione in Italia: passato, presente e futuro, in Revista de la Facultad de Derecho de México, tomo LXXII, n. 282, gennaio-aprile 2022 (www.revistas.unam.mx/index.php/rfdm).

2. Vds. d.lgs 2 febbraio 2006, n. 40, «Modifiche al codice di procedura civile in materia di processo di cassazione in funzione nomofilattica e di arbitrato, a norma dell’articolo 1, comma 2, della legge 14 maggio 2005, n. 80», che, fra le altre cose, ha introdotto la decisione in camera di consiglio per i casi di inammissibilità e manifesta fondatezza o infondatezza.

3. Vds. l. 18 giugno 2009, n. 69, «Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile», che, fra le altre cose, ha introdotto la sezione filtro.

4. Vds. dl n. 168/2016, conv. nella l. 25 ottobre 2016, n. 197, «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 agosto 2016, n. 168, recante misure urgenti per la definizione del contenzioso presso la Corte di cassazione, per l’efficienza degli uffici giudiziari, nonché per la giustizia amministrativa».

5. M. Taruffo, Il vertice ambiguo. Saggi sulla Cassazione civile, Il Mulino, Bologna, 1991.

6. R. Rordorf, Magistratura, giustizia e società, Cacucci, Bari, 2020, pp. 327 ss.

7. Nel lessico giuridico, sono espressioni che, non avendo un preciso significato tecnico, assumono di volta in volta varie sfumature. Per i più, lo ius constitutionis attiene alla funzione pubblica della Corte, mentre lo ius litigatoris a quella privata. Lo ius constitutionis è anche identificato nella nomofilachia, mentre lo ius litigatoris è legato alla definizione dei casi concreti, nell’interesse delle parti, per le quali il Primo presidente della Corte in carica nel 2016 ha raccomandato ai magistrati «una motivazione sintetica», precisando che in cassazione si debbano separare i provvedimenti che attengono allo ius constitutionis rispetto agli altri per i quali, ove non sia stata individuata ed esplicitata la valenza nomofilattica, debbono essere adottate tecniche più snelle di redazione motivazionale. Cfr. F. Fiecconi, La doppia anima del giudizio di cassazione, in Corriere giuridico, n. 3/2021, pp. 373 ss. (www.primogrado.com/corriere-giuridico-3-2021).

8. Cfr. le Relazioni Cepej («Commissione per l’efficacia della giustizia del Consiglio d’Europa») sullo Stato di diritto in Italia (https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2020-rule-law-report_it; https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/2021_rolr_country_chapter_italy_it.pdf).

9. Si consideri, in particolare, che sono state eliminate le disposizioni di cui all’art. 65, comma 7, e all’art. 81, comma 5 del testo previgente della circolare, che attribuivano particolare rilievo, ai fini attitudinali, alla circostanza che il magistrato avesse svolto complessivamente attività giudiziaria in uffici di merito per almeno dieci anni per l’assegnazione all’Ufficio del massimario e del ruolo della Corte di cassazione, e per almeno quindici anni ai fini del conferimento delle funzioni di consigliere della Corte di cassazione e sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione.

10. La relazione alla delibera del 9 settembre 2020 ha, al riguardo, specificato che «anche in questo caso, la mancata soppressione di tale disposizione, a seguito della modifica dell’articolo 84, finirebbe indirettamente per risolversi in una duplicazione della valutazione, nell’ambito dei diversi punteggi attribuibili, del medesimo elemento (l’esperienza professionale acquisita nell’esercizio delle funzioni giudiziarie). Alla soppressione del comma 5 ha fatto, conseguentemente, seguito la soppressione dell’ultimo comma dell’articolo 81 della vigente circolare, che prevede, espressamente ai fini dell’applicazione del comma precedente, l’equiparazione all’esercizio delle funzioni di merito delle funzioni svolte dai magistrati applicati alla Corte Costituzionale e dai magistrati in servizio presso il CSM, in qualità di componenti, di addetti alla Segreteria e all’Ufficio Studi. L’eliminazione del comma 5 e dell’indicatore attitudinale di particolare rilievo ivi previsto rende infatti superflua la previsione di cui all’attuale comma 6, essendo venuto meno ogni criterio preferenziale che possa tendenzialmente precludere il riconoscimento del massimo punteggio previsto per le attitudini a tutti i magistrati collocati fuori dal ruolo organico (ivi compresi i magistrati applicati alla Corte Costituzionale ed i magistrati in servizio presso il CSM nelle predette qualità)».

11. Le uniche eccezioni potrebbero essere rappresentate da valutazioni di professionalità conseguite tardivamente, e cioè dopo un primo giudizio non positivo.

12. In ordine al pregresso esercizio delle funzioni giudicanti o requirenti di secondo grado, la disposizione si pone in continuità con la preferenza per i magistrati che hanno svolto le funzioni presso una corte d’appello; mentre l’aver ricoperto la funzione di addetto all’Ufficio del massimario si fonda sulla condivisibile valorizzazione di un’attività sulla quale la funzione nomofilattica si fonda pienamente.

13. Vds. il parere del Csm, ai sensi dell’art. 10 l. n. 195/58 sulle «Deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura» (delibera del 23 marzo 2022), p. 62 (https://avcon.csm.it/go/asia.cosmag.it/ricercadoc/cerca.php).

14. Si pensi, soltanto, in termini sintetici e senza alcuna pretesa di completezza, alle elaborazioni in materia di danno biologico; ai principi affermati, anche nel settore lavoristico, in relazione alla tutela della salute dei lavoratori; nell’attuazione dei principi contenuti nella direttiva antidiscriminazione, oltre che, nella materia processuale, alla progressiva affermazione degli orientamenti contrastanti con il formalismo giuridico, richiamati recentemente anche dalla Corte Edu (cfr. Succi e altri c. Italia, ricc. nn. 55064/11, 37781/13, 26049/14, 28 ottobre 2021).

15. La relazione introduttiva alla circolare del 18 novembre 2008, n. 28652, ha affermato – letteralmente – che «tali principi, ovvi e pacifici, impongono di ritenere che in tema di assegnazione di funzioni di legittimità (come in tema di valutazioni di professionalità, trasferimenti, nomine a incarichi direttivi e semidirettivi ecc.) il procedimento decisionale sia esclusivamente ed integralmente di competenza del CSM, senza alcuna possibilità di attribuire ad organi estranei al Consiglio funzioni idonee ad incidere sulle autonome determinazioni consiliari o a condizionarle. Diversamente è ovvio che il CSM ben può utilizzare e la legge può prevedere che utilizzi gli strumenti più idonei per istruire le sue procedure e, quindi, possa anche servirsi di soggetti ad esso estranei per acquisire materiale informativo o comunque utile alle sue valutazioni ed in questa direzione vanno individuati i compiti della specifica Commissione prevista dall’art. 12 co. 13 D.Lgs 160/2006», e ha aggiunto che, «in realtà, il compito della commissione tecnica non è quello di procedere direttamente ad una decisione sulla capacità scientifica e di analisi delle norme dei candidati ed unicamente su tale parametro, ma quello di dare alla commissione referente un parere utile per la valutazione finale che spetta al Consiglio».

16. L’art. 78 della circolare n. 13779/2014, come modificata dalla delibera del 9 settembre 2020, prevede più dettagliatamente che «4. Costituiscono elementi specifici per la valutazione della capacità scientifica e di analisi delle norme, la sintesi e la completezza dell’analisi compiuta, la novità, la complessità e la difficoltà delle questioni interpretative poste, l’impegno ricostruttivo sulle questioni di fatto e di diritto particolarmente complesse, nonché la concreta e puntuale risposta alle domande e alle eccezioni proposte dalle parti ed emerse nel corso del procedimento. 5. Per i provvedimenti diversi da quelli giudiziari prodotti dai magistrati addetti all’Ufficio del Massimario e del Ruolo, il parametro della capacità scientifica deve essere valutato con riferimento all’attività di massimazione e di redazione di relazioni di orientamento, di segnalazione di contrasto oppure agli studi preparatori per le udienze dinanzi alle Sezioni unite civili e penali della Corte di Cassazione. 6. La Commissione tecnica è tenuta a valutare il valore scientifico delle pubblicazioni prodotte, la serietà e l’affidabilità scientifica delle collane o il rilievo nazionale delle riviste giuridiche su cui sono editi i contributi dei candidati, anche avuto riguardo ai criteri di classificazione ANVUR. 7. La Commissione tecnica procede dapprima alla valutazione dei provvedimenti giudiziari prodotti dal candidato, poi dei titoli scientifici. Per ciascun provvedimento e titolo la commissione formula un sintetico giudizio e successivamente valuta se la capacità scientifica e di analisi delle norme sia elevata, buona o discreta distintamente per i provvedimenti giudiziari nel loro complesso e per i titoli scientifici nel loro complesso; infine, tenuto conto anche dei provvedimenti acquisiti a campione, formula un giudizio complessivo di non idoneità o di idoneità. 8. omissis».

17. Le quattro formule possibili sono: «inidoneo», «discreto», «buono» o «ottimo».

18. L’art. 12, comma 16, d.lgs n. 160/2006 sancisce che «La commissione del Consiglio superiore della magistratura competente per il conferimento delle funzioni di legittimità, se intende discostarsi dal parere espresso dalla commissione di cui al comma 13, è tenuta a motivare la sua decisione».

La partecipazione degli avvocati alle deliberazioni dei consigli giudiziari in materia di valutazioni di professionalità dei magistrati

di Chiara Valori

L’art. 3, lett. a della legge 17 giugno 2022, n. 71 mira a introdurre il diritto di voto degli avvocati componenti dei consigli giudiziari in materia di valutazioni di professionalità dei magistrati, pur temperato dalla possibilità di esprimere un solo voto unitario e unicamente nei casi in cui il consiglio dell’ordine abbia preventivamente trasmesso una segnalazione. Con simili accorgimenti il legislatore ritiene di poter controllare il rischio di interferenza nell’attività del magistrato in valutazione e di garantire il sereno esercizio dell’attività giudiziaria. Ma è davvero così?

1. La gestazione della modifica in materia di partecipazione dell’avvocatura alla valutazione di professionalità dei magistrati / 2. Il testo approvato dal Parlamento / 3. I rischi per l’indipendenza del magistrato e il possibile inquinamento del parere del consiglio giudiziario / 4. Conclusioni

1. La gestazione della modifica in materia di partecipazione dell’avvocatura alla valutazione di professionalità dei magistrati

Con la definitiva approvazione della legge 17 giugno 2022, n. 71, il Parlamento ha conferito al Governo, fra l’altro, delega per riformare il funzionamento dei consigli giudiziari, introducendo importanti elementi di novità destinati a impattare in modo molto significativo anche su un tema da lungo tempo oggetto di dibattito all’interno della magistratura[1], ovvero sulla partecipazione dei componenti laici (avvocati e professori universitari) ai lavori del consiglio giudiziario in materia di formulazione dei pareri per le periodiche valutazioni di professionalità dei magistrati.

Il disegno di legge originario (AC 2681), già approvato dal Consiglio dei ministri il 7 agosto 2020, è stato più volte emendato e accorpato ad altre proposte; nella sua versione originaria, l’art. 3, lett. a, prevedeva che nell’esercizio della delega il Governo avrebbe dovuto introdurre la facoltà, per i componenti avvocati e professori universitari, «di partecipare alle discussioni e di assistere alle deliberazioni relative all’esercizio delle competenze (…) dei consigli giudiziari di cui (…) agli articoli (…) 15, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 27 gennaio 2006, n. 25». Nella relazione di accompagnamento i proponenti precisavano che l’intendimento era quello di introdurre nell’ordinamento, per fonte primaria, il cd. “diritto di tribuna”, cioè «il diritto di assistere alla seduta senza partecipare alla discussione e alla deliberazione, anche in relazione alla formulazione dei pareri per la valutazione di professionalità dei magistrati, allo scopo di accrescere la trasparenza dei procedimenti di valutazione», così rispondendo alle pressanti richieste che da tempo provenivano dall’avvocatura.

L’iniziale proposta era stata, però, considerata troppo timida da alcuni. Nei mesi seguenti, infatti, è stato promosso, depositato e ammesso dalla Corte costituzionale un quesito referendario mirante all’abrogazione in toto dell’art. 16, comma 1, d.lgs n. 25/2006, nella parte in cui riserva ai consigli giudiziari in composizione ristretta alcune materie, fra cui quella sulla valutazione periodica di professionalità dei magistrati; significativa appare la scheda di presentazione del quesito da parte dei proponenti, secondo i quali la partecipazione dei soli togati alla “decisione” comporterebbe una «sovrapposizione tra “controllore” e “controllato”» e renderebbe «poco attendibili le valutazioni», favorendo «la logica corporativa».

In caso di vittoria dei sì, sarebbe stata così abolita la previsione della doppia composizione e i membri laici avrebbero avuto pieno diritto di voto su tutto quel che rientra nelle attribuzioni del c.g., senza esclusioni e comprese, dunque, le valutazioni di professionalità.

Sottoposto agli elettori il 12 giugno 2022, il quesito non ha però raggiunto il quorum necessario, al pari degli altri in materia di giustizia[2].

Sul ddl già varato dal Consiglio dei ministri, si era frattanto innestato il lavoro della cd. Commissione Luciani (dal nome del suo presidente), nominata con dm del 26 marzo 2021, che aveva proposto di emendare il testo originario con l’obiettivo di rafforzare «le garanzie partecipative per l’avvocatura (anche con la conseguente uniformazione di prassi, allo stato, discordanti)», introducendo la specificazione secondo cui la partecipazione alla discussione avrebbe dovuto essere assicurata mediante il riconoscimento del «pieno diritto di parola»; non era stata, invece, prevista l’introduzione di un diritto di voto dei membri laici nella materia indicata, che dunque non avrebbero potuto concorrere alla decisione finale.

L’emendamento proposto poteva allora rappresentare un tentativo di mediazione fra spinte opposte, nella convinzione che il contributo dialogico dei laici avrebbe potuto rafforzare la partecipazione di tutti gli attori della giurisdizione, garantendo al contempo la massima trasparenza del procedimento finalizzato al riconoscimento della periodica valutazione di professionalità dei magistrati del distretto.

2. Il testo approvato dal Parlamento

Il testo presentato alle Camere, dopo serrate trattative politiche, è stato però ulteriormente emendato[3] nel senso di introdurre non più un mero diritto di tribuna, ma il diritto di voto della sola componente forense (con inspiegabile differenziazione rispetto alle facoltà che potranno invece esercitare gli altri membri laici, di provenienza accademica, cui viene riconosciuto il mero diritto di partecipare alla discussione); lungi dal rappresentare una soluzione di compromesso, la modifica proposta appare molto vicina alle posizioni più radicali ed è destinata a incidere in modo determinante sul funzionamento delle sedute dei consigli giudiziari.

Secondo la nuova versione, poi divenuta legge, i membri laici saranno ammessi a «partecipare alle discussioni e [ad] assistere alle deliberazioni» in materia di valutazioni di professionalità, «con attribuzione alla componente degli avvocati della facoltà di esprimere un voto unitario sulla base del contenuto delle segnalazioni di fatti specifici, positivi o negativi, incidenti sulla professionalità del magistrato in valutazione, nel caso in cui il consiglio dell’ordine degli avvocati abbia effettuato le predette segnalazioni sul magistrato in valutazione». È inoltre previsto che, «nel caso in cui la componente degli avvocati intenda discostarsi dalla predetta segnalazione, debba richiedere una nuova determinazione del consiglio dell’ordine degli avvocati».

Il diritto di voto dell’avvocatura è dunque temperato da un doppio filtro: sarà infatti possibile l’esercizio del diritto di voto nel solo caso in cui il consiglio dell’ordine abbia già inviato una segnalazione sul magistrato in questione e sarà limitato alla possibilità di esprimere collettivamente un solo voto, «condiviso da tutta la rappresentanza degli avvocati»[4].

3. I rischi per l’indipendenza del magistrato e il possibile inquinamento del parere del consiglio giudiziario

Va sottolineato che il testo approvato dal Parlamento diverge ulteriormente da quello che inizialmente era stato presentato al Consiglio dei ministri, che attribuiva agli avvocati il voto «sulla base delle segnalazioni di cui all’articolo 11, comma 4, lettera f), del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, nel caso in cui il consiglio dell’ordine degli avvocati abbia effettuato le predette segnalazioni sul magistrato in valutazione». La differenza non è minimale, perché le segnalazioni in questione – già previste fra le fonti di conoscenza utilizzabili ai fini della valutazione di professionalità – riguardano solo «fatti specifici incidenti sulla professionalità, con particolare riguardo alle situazioni eventuali concrete e oggettive di esercizio non indipendente della funzione e ai comportamenti che denotino evidente mancanza di equilibrio o di preparazione giuridica». Si tratta quindi di un ambito più ristretto, limitato ai soli fatti idonei a incidere sui pre-requisiti dell’indipendenza e dell’equilibrio (dunque, sulle condizioni minime di adeguatezza del magistrato), in difetto dei quali la valutazione di professionalità non può che essere negativa. Non solo. Questo tipo di segnalazione incontra attualmente un doppio filtro prima di poter incidere sulla valutazione del magistrato: oltre a provenire dal consiglio dell’ordine degli avvocati e non dal singolo professionista, deve essere fatta propria dal capo dell’ufficio che, nel redigere il rapporto informativo e operato ogni più opportuno accertamento, deve tenerne conto (così come di qualsiasi situazione specifica rappresentata da terzi) laddove evidentemente la ritenga fondata e di rilievo, tutelando così il magistrato dai rischi di pressione, sovraesposizione e scarsa conoscenza del funzionamento e delle vicende dell’ufficio. È dunque rimesso al capo dell’ufficio un primo esame e controllo di tali segnalazioni, che non vengono direttamente riversate né al fascicolo personale del magistrato, né agli atti del consiglio giudiziario.

Nella versione approvata dl Parlamento, invece, il diritto di voto degli avvocati potrà essere esercitato in ogni caso in cui il consiglio dell’ordine abbia inviato una segnalazione di qualsiasi genere sul magistrato in valutazione, anche avente ad oggetto generiche lagnanze o fatti che non riguardano la sua indipendenza o il suo equilibrio e, perciò, a prescindere dal “filtro” esercitato dal dirigente dell’ufficio.

È evidente che vengono in questo modo surrettiziamente ampliate anche le fonti di conoscenza utilizzabili, senza che ciò sia controbilanciato da un accresciuto potere di controllo o di istruttoria del consiglio, né di un potere di “replica” del magistrato in valutazione.

Va, peraltro, segnalato che la stessa legge prevede anche, all’art. 3, lett. b, che nell’esercizio della delega il Governo debba «prevedere che, al fine di consentire al consiglio giudiziario l’acquisizione e la valutazione delle segnalazioni del consiglio dell’ordine degli avvocati, ai sensi dell’articolo 11, comma 4, lettera f), del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, il Consiglio superiore della magistratura ogni anno individui i nominativi dei magistrati per i quali nell’anno successivo matura uno dei sette quadrienni utili ai fini delle valutazioni di professionalità e ne dia comunicazione al consiglio dell’ordine degli avvocati», quasi a sollecitare l’inoltro di segnalazioni sull’operato dei singoli magistrati. E tali segnalazioni confluiranno inevitabilmente nel fascicolo personale del magistrato, così lasciando traccia anche nel caso in cui si rivelino del tutto infondate o di scarso rilievo. Nel caso in cui, poi, la componente laica si discosti dal contenuto della segnalazione, sarà necessario acquisire una nuova deliberazione del consiglio dell’ordine e non è chiaro se, a questo punto, questa sarà più o meno vincolante e quale debba esserne l’utilizzo.

Nella relazione illustrativa si legge, poi, che la soluzione indicata, «mentre estende alla componente degli avvocati la facoltà di incidere anche con un voto sulla valutazione dei magistrati evita, però, la personalizzazione che potrebbe derivare dall’attribuzione sic et simpliciter del diritto di voto a tutti i componenti laici del Consiglio giudiziario. Infatti, a fronte del fatto che i componenti laici del Consiglio giudiziario possono continuare ad esercitare (a differenza dei componenti laici del CSM), è certamente indiscutibile il rischio che la partecipazione di un avvocato al Consiglio giudiziario possa interferire nel rapporto con il magistrato in valutazione, con rischio di compromissione anche della necessaria esigenza di equidistanza del giudice da ognuna delle parti in causa, atteso che la parte che si vedesse contrapposta ad un avvocato membro del consiglio giudiziario potrebbe ritenere il magistrato in valutazione non sereno nell’esercizio della propria attività».

Si tratta, effettivamente, dei rischi paventati a più riprese nei pareri espressi dal Csm, dalla Anm e in numerosi documenti della magistratura associata.

Il Csm, licenziando il parere ex art. 10 l. n. 195/1958 sulla prima versione del ddl nella seduta del 29 aprile 2021, aveva infatti inizialmente valutato la proposta in modo sostanzialmente positivo[5], sottolineando come la partecipazione degli avvocati all’autogoverno sia già stata in passato oggetto di numerose delibere consiliari, specie sotto il profilo della trasparenza delle decisioni[6].

Dopo le modifiche da ultimo introdotte, tuttavia, un nuovo parere è stato espresso nel corso della seduta del 16 marzo 2022, segnalando come la nuova previsione desti «forti perplessità, tenuto conto che i membri laici continuano a svolgere, nel corso del mandato consiliare, l’attività forense nello stesso distretto del magistrato in valutazione».

La commissione all’uopo istituita in seno all’Anm ha poi sottolineato come la previsione del diritto di voto degli avvocati «non persegu[a] alcun obiettivo di efficienza del sistema giudiziario», non rispondendo dunque alle esigenze perseguite dalla riforma, rischiando invece di «provocare un gravissimo vulnus all’indipendenza interna ed esterna della magistratura», stante il pericolo di condizionamento anche indiretto del singolo magistrato nell’esercizio quotidiano della giurisdizione.

In effetti, tali rischi non solo non risultano scongiurati dai “filtri” frapposti, ma oggi appaiono ulteriormente incrementati proprio dal contenuto di altre parti della riforma.

Va, infatti, anzitutto evidenziato come continui a non essere regolamentato in alcun modo il metodo di selezione dei componenti laici dei consigli giudiziari, attualmente nominati dal Consiglio universitario nazionale su indicazione dei presidi di facoltà (i docenti) e dal Consiglio nazionale forense su indicazione dei consigli dell’ordine del distretto (gli avvocati), sulla base di criteri imperscrutabili e assolutamente variegati.

Non è poi previsto alcun principio di raccordo o anche solo di “responsabilità” dei designati, sicché è rimessa solo alla prassi la decisione di mantenere un canale di interlocuzione aperto con gli ambiti di provenienza durante l’esercizio del mandato[7].

E se l’assenza di un raccordo “in chiaro” rispetto al Cun o al Cnf poteva (forse) dirsi funzionale alla libertà di mandato (ancorché si prestasse a pratiche poco trasparenti), oggi la sostanziale necessità di allinearsi alla segnalazione del consiglio dell’ordine contraddice la natura stessa della responsabilità esclusivamente personale dell’avvocato che siede in consiglio giudiziario, rendendo imprescindibile un chiarimento sulle modalità di selezione e di raccordo fra il suo operato e le indicazioni provenienti dagli ordini del distretto.

Va poi rimarcato che, nonostante le critiche intervenute nel corso della gestazione della riforma, non è stato introdotto alcun dovere di sospensione generale dell’attività da parte dei componenti non togati dei consigli giudiziari (come avviene per i membri laici del Csm), né risulta toccata la previsione di un mero gettone di presenza per tale impegno, con la conseguenza che i rappresentanti del foro continueranno a esercitare la professione nel distretto, incrociando quotidianamente la strada del magistrato che si trovano a valutare (e, in quattro anni di consiliatura, tutti i magistrati del distretto sono sottoposti alla valutazione di professionalità) e continuando a rappresentare interessi di parte nei procedimenti che costoro hanno in carico.

Neppure è previsto, infatti, alcun dovere di astensione del legale che sia parte processuale in un giudizio trattato dal magistrato in valutazione; né è prevista alcuna dichiarazione formale in tal senso, sicché la concreta sussistenza di una posizione in conflitto potrebbe essere ignota agli altri componenti del consiglio e rimanere nascosta.

È dunque del tutto evidente che, in assenza di qualsiasi garanzia al riguardo, la valutazione di professionalità può tramutarsi in un formidabile strumento di pressione sulla decisione e sulla gestione dei singoli procedimenti da parte del magistrato.

Il condizionamento può, peraltro, essere esercitato anche in modo meno diretto e più subdolo: in virtù degli emendamenti presentati, infatti, è destinata ad essere profondamente rivista la stessa disciplina delle valutazioni di professionalità che, per quanto frutto di procedimento semplificato, vengono trasformate da mero controllo periodico di adeguatezza al servizio a vera e propria “pagellina” del magistrato, con tanto di valutazione finale («discreto», «buono» o «ottimo», secondo l’indicazione dell’art. 3, comma 1, lett. c), che evidentemente dovrà trovare riscontro nel corpo del parere. Inoltre, fra gli elementi da considerare nell’esprimere tale significativo giudizio di valore, dovranno essere compresi anche le «gravi anomalie in relazione all’esito degli affari nelle successive fasi o nei gradi del procedimento», peraltro documentate a campione.

La lett. h della stessa disposizione introduce poi il cd. “fascicolo delle performance” (da raccordare con il fascicolo personale) del magistrato, ove verranno raccolti – oltre a dati statistici – anche documenti per valutare «il complesso dell’attività svolta, compresa quella cautelare; sotto il profilo sia quantitativo che qualitativo»; evidente è dunque il rischio di sovrapporre la valutazione che il consiglio giudiziario (allargato alla componente forense) deve fare a posteriori ai fini della professionalità a quella che il magistrato ha già fatto nel corso del procedimento, con evidente – e del tutto impropria – interferenza dei due piani.

4. Conclusioni

Se, dunque, poteva essere salutata con favore l’introduzione, per norma primaria, del diritto della componente laica dei consigli di assistere alle sedute in cui veniva in discussione la permanenza dell’adeguatezza dei magistrati in servizio del distretto, per evidenti esigenze di trasparenza e responsabilizzazione di tutti gli attori della giurisdizione[8], l’estensione del diritto di voto ai rappresentanti dell’avvocatura non può che essere letta con preoccupazione.

Le iniziali aperture contenute nel ddl potevano infatti rappresentare una preziosa occasione di recupero di credibilità e di fiducia anche nei controlli interni alla magistratura, nel tentativo di ri-legittimare l’autogoverno dopo le gravi cadute etiche di questi ultimi anni; le proposte da ultimo introdotte e ora approvate in via definitiva appaiono invece intaccare direttamente l’indipendenza, rendendo permeabile a condizionamenti esterni il controllo di professionalità cui ogni magistrato italiano è periodicamente sottoposto, con conseguente rischio di intimidazione soprattutto per chi opera in territori particolarmente esposti o è impegnato nei procedimenti più delicati.

Alcune questioni potranno essere affrontate in occasione dell’esercizio della delega, dovendo comunque rispettare i limiti espliciti e impliciti della legge approvata; difficilmente potrà dunque esservi spazio per rivedere la disciplina delle incompatibilità e gli obblighi di astensione.

Occorre, allora, sottolineare che il pericolo di condizionare il magistrato nella sua attività quotidiana non rappresenta solo un ostacolo alla sua serenità, ma alla possibilità stessa di tutelare adeguatamente chi avanza la domanda di giustizia potendo contare sulla assoluta libertà di giudizio del magistrato che si occuperà del caso. La stessa avvocatura dovrebbe, infatti, essere preoccupata dalla possibilità che chi rappresenta gli interessi più forti possa condizionare l’operato del magistrato attraverso metodi che rischiano di divenire istituzionalizzati.

D’altronde, la Costituzione stessa pone il principio di indipendenza non tanto a garanzia della posizione soggettiva del magistrato, quanto come corollario dello stesso principio di uguaglianza dei cittadini, perché solo una magistratura autonoma ed immune da condizionamenti esterni può tutelare i diritti di tutti, anche di chi ha voce più flebile.

1. Si vedano, oltre alle prese di posizione delle associazioni di magistrati e dello stesso Cdc dell’Anm nel corso della seduta del 23 maggio 2021, fra gli altri: S. Perelli, Diritto di tribuna agli avvocati nelle valutazioni di professionalità dei magistrati, in Questione giustizia online, 6 novembre 2019, www.questionegiustizia.it/articolo/diritto-di-tribuna-agli-avvocati-nelle-valutazioni-di-professionalita-dei-magistrati_06-11-2019.php; P. Cervo, Diritto di tribuna e consigli giudiziari: perché dire no, ivi, 25 novembre 2019, www.questionegiustizia.it/articolo/diritto-di-tribuna-e-consigli-giudiziari-perche-dire-no_25-11-2019.php; da ultimo, C. Castelli, Consigli Giudiziari: paure, potere, funzionalità, in Giustizia insieme, 26 maggio 2022, www.giustiziainsieme.it/it/ordinamento-giudiziario/2348-consigli-giudiziari-paure-potere-funzionalita.

2. La partecipazione degli aventi diritto al voto si è infatti fermata al 20,92%, ancorché i “SÌ” siano stati il 71,94% dei voti validi espressi.

3. Il testo prevede, infatti, la sostituzione dell’art. 3, comma 1, lett. a dell’originario ddl con quanto segue:

«a) introdurre la facoltà per i componenti avvocati e professori universitari di partecipare alle discussioni e di assistere alle deliberazioni relative all’esercizio delle competenze del Consiglio direttivo della Corte di cassazione e dei consigli giudiziari di cui, rispettivamente, agli articoli 7, comma 1, lettera b), e 15, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 27 gennaio 2006, n. 25, con attribuzione alla componente degli avvocati della facoltà di esprimere un voto unitario sulla base del contenuto delle segnalazioni di fatti specifici, positivi o negativi, incidenti sulla professionalità del magistrato in valutazione, nel caso in cui il consiglio dell’ordine degli avvocati abbia effettuato le predette segnalazioni sul magistrato in valutazione; prevedere che, nel caso in cui la componente degli avvocati intenda discostarsi dalla predetta segnalazione, debba richiedere una nuova determinazione del consiglio dell’ordine degli avvocati».

4. Così la relazione illustrativa.

5. Il Csm aveva infatti sottolineato che gli avvocati, nella quotidianità, sono «i primi destinatari dell’azione giudiziaria e sono, quindi, in grado di apprezzare la professionalità di un magistrato, di prendere parte alla fase di valutazione» (vds. parere Csm del 29 aprile 2021).

6. Nella delibera del 13 maggio 2020, adottata all’esito di un’attenta attività di monitoraggio dei regolamenti dei consigli giudiziari, il Csm aveva sottolineato, richiamando sul punto l’indirizzo già espresso con la delibera del 25 gennaio 2007, che, «nel quadro di un ordinamento democratico, anche per i Consigli giudiziari la pubblicità rappresenta la regola e la segretezza l’eccezione», sicché è stata valutata positivamente la previsione, contenuta in molti regolamenti, di pubblicità dell’ordine del giorno, delle sedute e dei relativi verbali, comunicati non solo ai componenti e ai magistrati del distretto, ma anche ai consigli dell’ordine degli avvocati del distretto.

7. Si ricorda che il testo originario dell’art. 9 d.lgs n. 25/2006 prevedeva che anche il presidente del consiglio dell’ordine degli avvocati avente sede nel capoluogo del distretto fosse membro di diritto del consiglio giudiziario, al pari del presidente della corte d’appello e del procuratore generale presso la corte d’appello; la previsione è stata poi abrogata con la legge n. 111/2007.

8. Sia consentito il rinvio a C. Valori, Il progetto di riforma Luciani e la partecipazione degli avvocati nei Consigli Giudiziari, pubblicato come anticipazione al tema in Questione giustizia online, 21 ottobre 2021, www.questionegiustizia.it/articolo/il-progetto-di-riforma-luciani-e-la-partecipazione-degli-avvocati-nei-consigli-giudiziari.

Giudizi e pregiudizi

di Francesco Petrelli

La riforma dell’ordinamento giudiziario, frutto dei lavori della Commissione Luciani, appare non solo incapace di risolvere i profili di criticità del nostro sistema, ma anche figlia di una cultura conservativa che contrasta con la necessità di operare un ripensamento del tradizionale paradigma ordinamentale e di realizzare una sua radicale riforma. L’ostilità dimostrata nel tempo da alcuni settori della magistratura verso l’idea del superamento del mero diritto di tribuna in favore di un più accentuato ruolo partecipativo dell’avvocatura nell’organizzazione e nell’amministrazione della giustizia, costituisce soltanto uno dei sintomi di un pericoloso arroccamento che confligge con le aspirazioni di una giustizia moderna, democratica e aperta alla società. Il riconoscimento dell’insicurezza e del bisogno di giustizia che attraversano la collettività impone a tutti noi di dare risposte urgenti e concrete perché, se manchiamo questa sfida, nella società non resteranno che la paura e l’insicurezza, che cercheranno e troveranno soddisfazione altrove, in un non auspicabile ritorno al passato.

Ad uno sguardo superficiale, si potrebbe immaginare che la questione relativa alla presenza attiva dell’avvocatura nella valutazione di professionalità dei magistrati all’interno dei consigli giudiziari si collochi ai margini della riforma dell’ordinamento giudiziario. Una riforma che aveva inteso investire gangli politico-istituzionali di ben maggior respiro, come i distaccamenti dei magistrati presso i ministeri, i meccanismi elettorali del Csm, la regolamentazione dell’accesso dei magistrati in politica, la sottrazione del contenzioso relativo agli incarichi direttivi alla competenza della giurisdizione ordinaria, i profili della responsabilità disciplinare, la progressione in carriera, l’accesso agli incarichi direttivi e i criteri stessi relativi alle valutazioni della professionalità dei magistrati[1]. Tutti, in qualche modo, volti a risolvere la crisi strutturale nella quale versa l’intero ordinamento giudiziario.

Tuttavia, come spesso accade, anche l’osservazione di aspetti apparentemente secondari delle riforme consente di cogliere assetti ideologici e prospettive culturali che costituiscono il fondamento stesso, ovvero la visione del mondo sottesa all’intero impianto riformatore, e di restituire interamente la natura degli equilibri e dei rapporti di forza che in esse si celano[2]. Che la questione non sia affatto marginale, lo si coglie facilmente se solo si rivisiti la storia più o meno recente dei conflitti e delle polemiche che hanno caratterizzato i diversi tentativi di dare una voce e un ruolo all’avvocatura nelle valutazioni di professionalità[3].

Si tratta di regole che avrebbero dovuto governare sin dalla nascita della nostra democrazia costituzionale l’ordinamento giudiziario, nel segno di una più moderna aereazione e cooperazione fra soggetti legati a culture e formazioni differenti, fra funzioni pubbliche e funzioni “private”. Il fatto che ancora oggi si discuta di quel minimo di intervento nell’avvocatura che superi la marginalità di quel “diritto di tribuna”, dimostra quale sia il limite originario che ha segnato nel nostro Paese la storia dei rapporti della magistratura con la società, svelando un radicato atteggiamento antimoderno, burocratico ed elitario di alcuni suoi settori che, sebbene non appaiano maggioritari, ne caratterizzano certamente le scelte a livello politico-sindacale[4].

D’altronde, la questione non è né banale né nuova. Le proposte relative a un possibile allargamento della valutazione da parte di rappresentanti dell’avvocatura hanno sempre trovato un solido fronte di opposizione, che ha di fatto impedito che la questione venisse affrontata nell’ambito di una sana e vantaggiosa prospettiva di mutuo riconoscimento e di reciproca legittimazione. Come ha di recente ricordato Paolo Borgna[5], «la presenza a pieno titolo di “laici” (non solo avvocati ma anche membri eletti dai Consigli provinciali o regionali) è una vecchia proposta della sinistra. Che fu formalizzata la prima volta in un progetto di legge del 1965 (primo firmatario Vittorio Martuscelli, magistrato eletto alla Camera nelle file del Psi); e poi ripresa da proposte di Magistratura Democratica e, nel 1980, dal professore Vittorio Grevi».

Da allora, prosegue Borgna, «non è cambiata la diffidenza verso qualunque giudizio, sulla loro professionalità, esterno alla corporazione» e, «al contrario, tale diffidenza sembra essersi irrigidita, a seguito di un arroccamento che da quarant’anni ha ormai abituato due generazioni di magistrati ad un clima di cittadella assediata». Ma dovrebbe essere proprio questa duplice ragione a imporre, oramai, di fare di questa inevitabile riforma l’oggetto di una rivisitazione condotta su basi meno ideologiche, libera da antichi preconcetti e pregiudizi tanto inutili quanto offensivi. Basti ricordare in proposito le esternazioni di Marcello Maddalena, risalenti alla seconda metà degli anni ottanta, con le quali si manifestava un’aperta e radicale avversione ad ogni ipotesi di apertura, esclamando: «Non scherziamo. Qui si sta proponendo di chiedere il parere su di noi ai rappresentanti dei delinquenti»[6].

Posizioni successivamente riprese, allorché ancora nel 2016 il Ministro Orlando, con l’avallo di Giovanni Canzio, rilanciò la proposta di allargamento del diritto di voto agli avvocati[7], provocando una durissima reazione della corrente di destra “davighiana”, la quale evocava il rischio di condizionamento nelle «realtà locali con forte infiltrazione criminale»[8]. Per giungere, infine, ad altre posizioni più “moderate”, come quella secondo la quale sarebbe comunque «pericoloso affidare la valutazione di professionalità di un magistrato a un avvocato a cui magari il giorno prima quel magistrato ha dato torto in un processo»[9].

Purtroppo questa ostilità, sebbene sia manifestata con differenti modalità, sembra essere sopravvissuta negli anni senza alcuna sensibile mutazione, se è vero che pochi mesi fa il presidente di Anm ha espresso ancora una «ferma contrarietà» all’ipotesi di riforma, sostenendo che già i consigli godono di una «composizione “allargata”» e che «il diritto di tribuna o addirittura il diritto di voto sulle valutazioni di professionalità (…) determinerebbe solo interferenze con l’indipendente esercizio della funzione giudiziaria»[10].

Nessuna delle obiezioni poste a fondamento di tali posizioni appare irresistibile; tutte mostrano poco coraggio e scarsa lungimiranza. Sono valutazioni che, nella loro “varietà”, esemplificano una distorta visione dell’avvocatura, segnata da un’evidente fallacia naturalistica, più attenta alle singole possibili patologie che non alle reali dinamiche dei rapporti fra avvocatura e magistratura, e soprattutto indifferente alle smagliature della cd. indipendenza interna. L’esperienza quotidiana e anche alcuni recenti fatti di cronaca dimostrano, infatti, quali possano essere i sentimenti manifestati da un pubblico ministero nei confronti di un giudice che abbia respinto una sua istanza. Per non dire delle esternazioni e delle valutazioni captate a un noto esponente del Csm, nelle quali viene ad emersione una assai distorta declinazione di quella indipendenza. Si tratta di accadimenti fisiologici e non, che devono tuttavia farci riflettere sulla necessità di affrontare la questione in termini più ragionevoli, sottratti al paradosso teratologico.

Si tratta di uno snodo del sistema ordinamentale che, sebbene non fondamentale, appare dotato di un forte significato simbolico. Tali valutazioni ci fanno pensare, infatti, non tanto che la magistratura non voglia essere valutata dagli avvocati (l’esperienza concreta dei consigli giudiziari ci fornisce indicazioni in senso contrario), ma che vi sia una parte della magistratura che, coltivando una errata idea di indipendenza, sembra considerare ogni valutazione e ogni giudizio, anche interno, come un insostenibile pericolo e una minaccia alla sua consistenza istituzionale.

Un atteggiamento, questo, che ha finito con lo scolorire anche la riforma dei consigli giudiziari, sterilizzando di fatto il contributo dell’avvocatura nell’ambito della valutazione di professionalità dei magistrati; riforma che avrebbe dovuto attuare principi e criteri direttivi tali da “consentire” agli avvocati di esprimere un voto unitario sul magistrato in verifica.

La delega in base alla quale si sarebbero dovute individuare «modalità idonee ad acquisire il parere del consiglio dell’ordine degli avvocati competente per territorio» è stata difatti attuata attraverso un meccanismo che non conferisce la necessaria pienezza al contributo valutativo dell’avvocatura. La valutazione dell’avvocato presente nei singoli consigli giudiziari trova, infatti, il suo presupposto nell’esistenza di segnalazioni specifiche – positive o negative – sul magistrato in verifica, espresse da parte del consiglio dell’ordine competente. Segnalazioni il cui contenuto non può essere disatteso se non dando luogo a un nuovo parere, che non è dato comprendere se sia vincolante o meno per il rappresentante che siede in consiglio. La complessa articolazione di questa forma di giudizio, filtrata e differita dai consigli dell’ordine, rende evidente come non vi possa essere, tuttavia, alcun serio contributo valutativo da parte della componente laica.

In base ai dati esperienziali disponibili, possiamo dire che i consigli dell’ordine avranno infatti a disposizione solo eventuali segnalazioni negative, che non si comprende in base a quali conoscenze ulteriori (escluse valutazioni di tipo personale e soggettivo dei singoli consiglieri) potranno essere oggetto di una più globale e ponderata valutazione. Sembra evidente come, senza una condivisa e paritetica conoscenza del fascicolo del magistrato e al di fuori, dunque, di una specifica e piena conoscenza della vicenda professionale del magistrato sottoposto a valutazione, non vi possa essere alcun proficuo e ragionevole contributo valutativo. Un sistema fondato su una simile asimmetria sembra destinato al fallimento.

La diffidenza (si vedano ancora le «forti perplessità» manifestate sul punto dal Csm in sede di parere sulla riforma Cartabia) sembra avere ancora una volta governato le cadenze di questa incerta riforma, impedendo di prevedere modalità più ampie e condivise di valutazione, nel timore che l’avvocatura, senza il filtro istituzionale, possa nuocere agli equilibri stessi della valutazione e che la magistratura possa uscirne condizionata nell’esercizio della sua funzione.

Siamo convinti, invece, non solo che l’avvocatura e la magistratura siano di gran lunga migliori, più mature e più consapevoli dei loro congiunti destini di quanto le cronache e il sentire comune sembrerebbero dirci, ma anche oramai consapevoli che solo questa apertura reciproca possa costituire un progresso per la giustizia. Un progresso fatto di una maggiore presenza nel Csm e di inserimenti laterali dell’avvocatura all’interno della magistratura giudicante, di cognizione e di legittimità.

Quello relativo ai criteri di valutazione dei magistrati, che è il vero punto critico rispetto al quale trovare nuove ed efficaci soluzioni tecniche, dovrebbe essere un punto d’incontro di queste diverse esigenze e di queste differenti sensibilità, ma la presenza diretta e autorevole della avvocatura nei consigli giudiziari avrebbe dovuto costituire l’indispensabile premessa di queste riflessioni. Non ci siamo forse accorti che, mentre cercavamo vecchie risposte, le domande erano cambiate.

Se è dunque vero che le posizioni dominanti sembrano ancora arroccate su di una chiusura dell’orizzonte e su di una politica fondata sull’illusione che antichi schemi mentali e vecchi strumenti ideologici possano riuscire a leggere gli scenari del tutto nuovi che la giustizia del futuro ci propone, siamo tutti chiamati a guardare con realismo la sempre più grave delegittimazione della funzione giudiziaria. Ma ciò significa che il nostro riconoscimento dell’insicurezza e del bisogno di giustizia che attraversano la collettività si deve accompagnare, necessariamente, alla ricerca delle risposte da dare in concreto a queste sempre più urgenti richieste. Se manchiamo la sfida e non siamo in grado di dare risposte a quei problemi, non resteranno che la paura e l’insicurezza, che cercheranno e troveranno altrove, in un non auspicabile ritorno al passato, la loro obliqua soddisfazione.

Parafrasando De Tocqueville, potremmo dire che «più la [magistratura] cessa di essere aristocrazia e più sembra divenire casta»[11]. Se questa mutazione sarà favorita dalla crisi corrente, la magistratura rischia di chiudersi alla società e di nutrire un pericoloso spirito cetuale, timoroso di contaminazioni e di controlli, arroccandosi a difesa di una fraintesa indipendenza esterna e dimenticando spesso i pericoli che provengono dalla mancanza di una vera indipendenza interna.

Sebbene la caduta delle ideologie abbia sottratto alle correnti la loro originaria carica propulsiva, che aveva contribuito alla crescita del Paese, al rinnovamento della giurisdizione e alla riforma in senso democratico dei codici, è tuttavia evidente che nella magistratura, così come nell’avvocatura, vi sono forze che non sono affatto legate a un’idea autoreferenziale del proprio ruolo. Si tratta di comunità politiche capaci di guardare al futuro e dotate delle forze intellettuali necessarie per poter governare i profondi mutamenti che stanno inevitabilmente investendo, assieme all’intera società, anche il mondo della giustizia, il cui sguardo potrà aprirsi senza timore ai nuovi orizzonti di ben più incisive e radicali riforme.

1. Si vedano, in proposito, le opinioni di Nello Rossi e Carlo Guarnieri nell’ambito della tavola rotonda moderata da Rinaldo Romanelli, tenutasi il 24 settembre 2021, nell’ambito del XVIII Congresso ordinario dell’UCPI («Cambiare la giustizia, cambiare il Paese» – vds. www.radioradicale.it/scheda/649399/cambiare-la-giustizia-cambiare-il-paese-le-proposte-dellavvocatura-penale-per-una).

2. Dobbiamo rilevare come la Commissione abbia audito il Comitato di presidenza del Csm (che pure sul ddl Bonafede relativo all’ordinamento giudiziario aveva reso più di un parere), il presidente e il segretario di Anm e i rappresentanti del Cnf (che hanno inviato uno scritto), ma non abbia ritenuto di convocare in audizione l’Unione delle Camere penali italiane.

3. Sembra interessante richiamare qui gli esiti del referendum del 12 giugno, con riferimento al quesito relativo alla valutazione dei magistrati nei consigli giudiziari da parte dei membri laici, che ha visto esprimersi il 20,92 % degli aventi diritto al voto (circa 10 milioni di cittadini): il 71,94 % di questo consistente “campione” di elettori si è infatti espresso favorevolmente per l’estensione del voto nei consigli giudiziari anche agli avvocati.

4. Vale la pena qui di ricordare i dati riportati da Giuseppe Di Federico, La valutazione di professionalità dei magistrati, in C. Guarnieri - G. Insolera - L. Zilletti (a cura di), Anatomia del potere giudiziario, Carocci, Bologna, 2016, pp. 79 ss., e quanto ivi si afferma in ordine al «venir meno» di uno dei «cardini del modello organizzativo burocratico di tradizione weberiana (…) che caratterizza ancora, in vario modo, gli altri sistemi giudiziari dell’Europa continentale ove le promozioni seguitano ad essere competitive» (p. 81).

5. P. Borgna, Ma i magistrati devono augurarsi anche il giudizio degli avvocati, Avvenire, 28 luglio 2021.

6. M. Bordin, Maddalena, gli avvocati e le manette, Il Foglio, 15 ottobre 2016.

7. Cfr. il Convegno Cnf «La componente laica nel consiglio giudiziario ed il suo ruolo», Milano, 12 dicembre 2017.

8. E. Novi, Magistrati: “gli avvocati stiano fuori”. La corrente di Davigo in rivolta, Il Dubbio, 14 ottobre 2016; posizione ripresa da Piercamillo Davigo anche di recente: cfr. A. Riva, Conflitto d’interessi per gli avvocati? Davigo lo tema a proposito dei suoi ex colleghi…, ivi, 6 luglio 2021.

9. P. Borgna, Ma i magistrati, cit.

10. V. Stella, «Diritto di tribuna agli avvocati? A rischio l’indipendenza dei magistrati», intervista a Salvatore Casciaro, presidente di Anm, Il Dubbio, 25 maggio 2021 (www.ildubbio.news/2021/05/24/diritto-di-tribuna-agli-avvocati-rischio-lindipendenza-dei-magistrati/; www.associazionemagistrati.it/allegati/casciaro--il--dubbio--25052021.pdf).

11. A. De Tocqueville, L’Antico regime e la Rivoluzione, Rizzoli, Milano, 2011, p. 127. Nel testo originale, che fu pubblicato per la prima volta nel 1856, il riferimento è alla nobiltà.

La nuova disciplina del collocamento fuori ruolo dei magistrati

di Daniela Cardamone

Con la legge contenente deleghe per la riforma dell’ordinamento giudiziario, il legislatore si propone di procedere con una normativa di rango primario al riordino della materia del collocamento fuori ruolo dei magistrati e all’introduzione di specifici e più stringenti criteri, così venendo incontro a istanze dell’opinione pubblica e della stessa magistratura.

1. Premessa / 2. Brevi cenni al quadro normativo attuale / 3. Il percorso della riforma / 4. L’individuazione delle tipologie di incarichi extragiudiziari da esercitarsi con collocamento fuori ruolo o in aspettativa / 5. Criteri per l’autorizzazione del collocamento fuori ruolo / 6. I criteri di valutazione dell’interesse dell’amministrazione della giustizia al collocamento fuori ruolo / 7. I limiti temporali per l’autorizzazione del collocamento fuori ruolo / 8. La durata massima del collocamento fuori ruolo / 9. Il numero massimo di magistrati collocabili fuori ruolo / 10. Gli incarichi fuori ruolo svolti in ambito internazionale / 11. Considerazioni finali

1. Premessa

L’esigenza di procedere con una normativa di rango primario al riordino della materia del collocamento fuori ruolo dei magistrati, con l’introduzione di specifici e più stringenti criteri, scaturisce da una pluralità di sollecitazioni dell’opinione pubblica e della stessa magistratura.

Da un lato, vi è la convinzione che la professionalità dei magistrati sarebbe insostituibile e addirittura “strategica” per diversi organi non giudiziari; dall’altro, vi è l’opinione che le competenze tecnico-giuridiche, certamente necessarie all’interno di un ministero o di un’autorità di garanzia, non appartengano in via esclusiva ai magistrati.

Vi sono sempre stati – all’interno della magistratura, delle istituzioni e nella dottrina – molteplici dibattiti in merito all’opportunità del collocamento fuori ruolo dei magistrati, in quanto l’amministrazione della giustizia non ne trarrebbe alcun vantaggio e la destinazione ad altri incarichi avrebbe conseguenze negative in termini di riduzione dell’organico e di sottrazione di energie lavorative agli uffici giudiziari.

Inoltre, si è sostenuto che il collocamento fuori ruolo, tanto più se prolungato nel tempo, potrebbe determinare una diminuzione del sapere professionale che avrebbe ricadute negative sul sistema giustizia al momento del ritorno alla giurisdizione[1].

È stato, inoltre, evidenziato che il collocamento dei magistrati in posizioni di rilievo all’interno di istituzioni eminentemente politiche, come ad esempio i ministeri, per lo svolgimento di compiti di natura giuridico-amministrativa ai più vari livelli, rischierebbe di ingenerare confusione tra due aree che la Costituzione ha inteso separare con nettezza: da una parte l’amministrazione della giurisdizione, riservata a un organo di garanzia quale il Consiglio superiore della magistratura, dall’altra l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, riservati in via esclusiva alla responsabilità politica del Ministro, ai sensi dell’art. 110 Cost.; inoltre, lo svolgimento di incarichi di diversa natura porrebbe un problema, al ritorno in ruolo dei magistrati, in termini di potenziale pregiudizio sulla loro indipendenza e imparzialità, in quanto avrebbe l’effetto di avvicinarli alla sfera politica[2].

È stata, inoltre, manifestata la preoccupazione che la magistratura, già considerata titolare di penetranti poteri, possa – attraverso la propria presenza, ad esempio, negli uffici legislativi dei ministeri – influire sull’attività legislativa del Parlamento.

Infine, all’interno della magistratura è stata sentita l’esigenza di evitare che i magistrati possano svolgere carriere “parallele” a quella giudiziaria, ovvero beneficiare, per le progressioni in carriera, di percorsi professionali maturati al di fuori dell’esercizio delle funzioni giudiziarie[3].

A tal proposito, è interessante rileggere un verbale del Comitato direttivo centrale dell’Associazione nazionale magistrati, del 22 dicembre 2012, redatto all’esito di una riunione svoltasi all’indomani dell’emanazione della legge 6 novembre 2012, n. 190, nel quale è stato evidenziato che le norme introdotte da tale legge lasciavano insoddisfatte alcune esigenze avvertite dalla magistratura come necessarie per la razionalizzazione del sistema[4].

I componenti del Comitato direttivo centrale dell’epoca hanno riconosciuto che i magistrati fuori ruolo costituiscono «una risorsa indispensabile e strategica sia per il miglioramento dell’efficienza di importanti settori della Pubblica Amministrazione sia per l’accrescimento del prestigio che la magistratura nel suo complesso riceve per la qualità dell’opera che la professionalità dei magistrati sa rendere anche al di fuori dell’esercizio delle funzioni giurisdizionali», e che «è indiscutibile il contributo tecnico ed organizzativo che molti magistrati apportano alle attività di enti interni e sovranazionali, contributo la cui valenza non può essere svilita da campagne demagogiche».

Tuttavia, pur riconoscendo che «in molte posizioni sostituire i magistrati con dirigenti amministrativi o funzionari sarebbe impossibile o provocherebbe significativi danni, sia per la qualità professionale dei magistrati che per lo specifico e non surrogabile apporto culturale relativo alla pregressa esperienza giudiziaria», netta è stata la posizione assunta relativamente all’esigenza di «introdurre o rendere più efficaci, nella normativa primaria e secondaria, alcuni principi di fondo volti a contemperare le esigenze delle amministrazioni “di destinazione” con quelle dell’amministrazione giudiziaria».

A tal proposito, nel citato verbale del Comitato direttivo centrale, alcuni principi sono indicati quali indispensabili nella disciplina degli incarichi fuori ruolo: limitazione del numero dei magistrati fuori ruolo; tipizzazione degli incarichi che l’organo di autogoverno, può autorizzare, così selezionando preventivamente quali di essi rispondono alle finalità dell’istituto; introduzione di adeguate forme di pubblicità della “chiamata”, seguita poi da una selezione dei titoli degli aspiranti; conseguimento almeno della seconda valutazione di professionalità per accedere ad incarichi.

In tema di durata del collocamento fuori ruolo, inoltre, nel citato deliberato del Cdc, è stata ritenuta non sufficiente l’introduzione del limite di dieci anni in quanto è stato ritenuto che la possibilità di trascorrere in via continuativa fuori ruolo l’intero periodo rischia di determinare «l’impoverimento del singolo sotto il profilo professionale».

È stata, quindi, sottolineata la necessità di limitare la durata del singolo incarico a cinque anni, fatte salve deroghe predeterminate e facilmente individuabili, e di introdurre il divieto di transito da un incarico a un altro che comporti il superamento di tale limite.

Inoltre, è stata ritenuta opportuna la previsione di un intervallo minimo di tre anni prima di poter assumere un altro incarico fuori ruolo.

Come si vedrà nella presente analisi, non è difficile intravedere nelle recenti proposte di riordino della materia un tentativo di trasposizione normativa di questo comune sentire, che è da sempre stato presente non solo nell’opinione pubblica ma anche nella magistratura stessa.

2. Brevi cenni al quadro normativo attuale

Attualmente non esiste una disciplina sistematica del collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari, che, a livello di normativa di rango primario, è disciplinato in maniera scarna dall’art. 50 d.lgs n. 160/2006 e dalla legge n. 190/2012 e si presenta piuttosto disorganica.

La fonte normativa primaria del collocamento fuori ruolo dei pubblici dipendenti è costituita dall’art. 58 del dPR 10 gennaio 1957, n. 3, che prevede che «Il collocamento fuori ruolo può essere disposto per il disimpegno di funzioni dello Stato o di altri enti pubblici attinenti agli interessi dell’amministrazione che lo dispone e che non rientrino nei compiti istituzionali dell’amministrazione stessa. L’impiegato collocato fuori ruolo non occupa posto nella qualifica del ruolo organico cui appartiene; nella qualifica iniziale del ruolo stesso è lasciato scoperto un posto per ogni impiegato collocato fuori ruolo».

L’art. 58 riportato è norma di diritto comune, la quale, in forza della disposizione di cui all’art. 276, comma 3 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (che prevede che «Ai magistrati dell’ordine giudiziario sono applicabili le disposizioni generali relative agli impiegati civili dello Stato, solo in quanto non sono contrarie al presente ordinamento e ai relativi regolamenti»), è estensibile ai magistrati appartenenti all’ordine giudiziario.

Si applica, quindi, ai magistrati anche la normativa generale sulle incompatibilità dei dipendenti pubblici, di cui all’art. 53 d.lgs 30 marzo 2001, n. 165 (dove si prevede, in generale, che «resta ferma per tutti i dipendenti pubblici la disciplina delle incompatibilità dettata dagli articoli 60 e seguenti del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3» e, in particolare, che «le pubbliche amministrazioni non possono conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati»).

In materia di incarichi extragiudiziari dei magistrati, l’art. 16 rd n. 12/1941, come modificato dalla l. n. 97/1979, prevede che «i magistrati non possono assumere pubblici o privati impieghi od uffici, ad eccezione di quelli di senatore, di consigliere nazionale o di amministratore gratuito di istituzioni pubbliche di beneficenza. Non possono nemmeno esercitare industrie o commerci, né qualsiasi libera professione».

Inoltre, i magistrati non possono «accettare incarichi di qualsiasi specie né possono assumere le funzioni di arbitro senza l’autorizzazione del Csm. In tal caso, possono assumere le funzioni di arbitro unico o di Presidente del collegio arbitrale ed esclusivamente negli arbitrati nei quali è parte l’Amministrazione dello Stato ovvero aziende o enti pubblici».

Alcuni incarichi extragiudiziari, per il tipo di impegno che richiedono, presuppongono che il magistrato sia collocato fuori dal ruolo organico della magistratura.

L’istituto del collocamento fuori ruolo prevede che il magistrato chiamato a esercitare funzioni ontologicamente diverse dalle attribuzioni proprie della qualifica giudiziaria si distacca dalla struttura istituzionale d’origine e, pur conservando lo status di cui godeva presso l’amministrazione di appartenenza (ivi compresa la progressione in carriera) e il diritto al rientro in ruolo, lascia vacante l’ufficio del quale era titolare, che può essere assegnato, così, a un altro magistrato. Da una parte, allora, il collocamento fuori ruolo comporta soltanto una modifica oggettiva del rapporto di lavoro, per effetto della quale il dipendente viene destinato a svolgere, presso un’amministrazione diversa da quella di appartenenza, compiti speciali che presentano un qualche interesse per l’amministrazione originaria, senza recidere con quest’ultima ogni rapporto, trattandosi di modifica temporanea; dall’altra, il posto del dipendente collocato fuori ruolo viene considerato vacante e può essere ricoperto da altro dipendente, al fine di assicurare la piena funzionalità degli uffici, nel rispetto del principio sancito dall’art. 97 Costituzione.

Con specifico riguardo alla magistratura, prima dell’entrata in vigore del d.lgs 5 aprile 2006, n. 160 («Nuova disciplina dell’accesso in magistratura, nonché in materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati»), le disposizioni dedicate dall’ordinamento giudiziario alla materia del collocamento fuori ruolo erano gli artt. 196 e 210 del rd n. 12/1941.

In particolare, l’art. 196 prevede la destinazione di magistrati presso il Ministero della giustizia, per lo svolgimento di funzioni amministrative, con conseguente temporaneo collocamento fuori ruolo. L’art. 210 disciplina il collocamento fuori ruolo dei magistrati per lo svolgimento di incarichi «non previsti da leggi o da regolamenti»: si tratta dei ccdd. “incarichi speciali”, concedibili a un numero massimo di sei magistrati, per i quali l’ente conferente può essere lo stesso Ministero della giustizia ovvero altro ente pubblico; nella seconda ipotesi, la norma prevede che il Ministro presti il “suo consenso”.

In materia di aspettative, l’art. 203 prevede che «il magistrato in aspettativa è posto immediatamente fuori del ruolo organico, se l’aspettativa fu concessa per motivi di famiglia, e dopo due mesi, se per motivi di salute o per servizio militare».

Più tardi, l’art. 15 della legge n. 24 marzo 1958, n. 195 («Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura») ha previsto due tipi di collocamento fuori ruolo:

a) la destinazione dei magistrati al Ministero della giustizia (art. 15, comma 1);

b) il conferimento ai magistrati di incarichi, estranei alle loro funzioni, che risultino previsti dalle norme vigenti (art. 15, comma 3).

Successivamente, il dl 12 giugno 2001, n. 217 («Modificazioni al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, nonché alla legge 23 agosto 1988, n. 400, in materia di organizzazione del Governo», convertito con l. n. 317/2001) ha esteso le possibilità di attribuire ai magistrati incarichi da parte di amministrazioni pubbliche a prescindere dal presupposto della sussistenza di un raccordo con gli interessi dell’amministrazione giudiziaria. In particolare, l’art. 13, comma 1, ha stabilito che «Gli incarichi di diretta collaborazione con il Presidente del Consiglio dei Ministri e con il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Segretario del Consiglio dei Ministri o con i singoli Ministri, anche senza portafoglio, possono essere attribuiti anche a dipendenti di ogni ordine, grado e qualifica delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel rispetto dell’autonomia statutaria degli enti territoriali e di quelli dotati di autonomia funzionale», e che «In tal caso essi, su richiesta degli organi interessati, sono collocati, con il loro consenso, in posizione di fuori ruolo o di aspettativa retribuita, per l’intera durata dell’incarico, anche in deroga ai limiti di carattere temporale previsti dai rispettivi ordinamenti di appartenenza e in ogni caso non oltre il limite di cinque anni consecutivi, senza oneri a carico degli enti di appartenenza qualora non si tratti di amministrazioni dello Stato». Al comma 3 è previsto poi che «per i magistrati ordinari, amministrativi e contabili e per gli avvocati e procuratori dello Stato, nonché per il personale di livello dirigenziale o comunque apicale delle regioni, delle province, delle città metropolitane e dei comuni, gli organi competenti deliberano il collocamento fuori ruolo o in aspettativa retribuita, ai sensi di quanto disposto dai commi precedenti, fatta salva per i medesimi la facoltà di valutare motivate ragioni ostative al suo accoglimento».

Il Csm, quindi, in questi casi può negare l’autorizzazione al collocamento fuori ruolo in casi eccezionali; inoltre, la normativa introdotta nel 2001 ha di fatto contribuito all’aggiramento della tradizionale ratio dell’istituto del fuori ruolo, che risiede, come già detto, nel consentire a una diversa amministrazione la possibilità di avvalersi delle competenze di un magistrato per lo svolgimento di attività che, pur non rientrando tra i compiti tipici di quest’ultimo, siano in qualche modo con gli stessi connesse, sul presupposto che tale soluzione soddisfi gli interessi di entrambi i soggetti istituzionali coinvolti[5].

Il collocamento fuori ruolo dei magistrati è stato disciplinato con il d.lgs 5 aprile 2006, n. 160 («Nuova disciplina dell’accesso in magistratura, nonché in materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati») che, all’art. 50, comma 2, ha previsto che «Il collocamento fuori ruolo non può superare il periodo massimo complessivo di dieci anni, con esclusione del periodo di aspettativa per mandato parlamentare o di mandato al Consiglio superiore della magistratura».

Sulla materia il legislatore è tornato a legiferare con la l. 6 novembre 2012, n. 190 («Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione»), con norme applicabili a tutte le magistrature, la quale all’art. 1, comma 66, prevede che «Tutti gli incarichi presso istituzioni, organi ed enti pubblici, nazionali ed internazionali attribuiti in posizioni apicali o semi-apicali, compresi quelli, comunque denominati, negli uffici di diretta collaborazione, ivi inclusi quelli di consulente giuridico, nonché quelli di componente degli organismi indipendenti di valutazione, a magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, avvocati e procuratori dello Stato, devono essere svolti con contestuale collocamento in posizione di fuori ruolo, che deve permanere per tutta la durata dell’incarico. È escluso il ricorso all’istituto dell’aspettativa».

La l. n. 190/2012 ha, inoltre, generalizzato i limiti temporali massimi di permanenza fuori ruolo dei magistrati; infatti, analogamente a quanto previsto dall’art. 50 d.lgs n. 160/2006 per i magistrati ordinari, all’art. 1, comma 68, si precisa che, «Salvo quanto previsto dal comma 69, i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, gli avvocati e procuratori dello Stato non possono essere collocati in posizione di fuori ruolo per un tempo che, nell’arco del loro servizio, superi complessivamente dieci anni, anche continuativi. Il predetto collocamento non può comunque determinare alcun pregiudizio con riferimento alla posizione rivestita nei ruoli di appartenenza».

Il comma 70 dell’art. 1 prevede, quali uniche eccezioni al termine di dieci anni di permanenza fuori ruolo, gli incarichi di membro del Governo, le cariche elettive (anche presso organi di autogoverno) e gli incarichi di componente delle corti internazionali, comunque denominate.

Alla disciplina introdotta con l. n. 190/2012 si è adeguato il Csm con la normativa secondaria di settore, contenuta nella circolare n. 13778/2014 (delibera del 24 luglio 2014, da ultimo modificata con la delibera dell’8 aprile 2022), che nel disciplinare, in generale, i trasferimenti dei magistrati, il conferimento ad essi di funzioni, la loro destinazione, nonché lo svolgimento da parte dei medesimi di funzioni diverse da quelle giudiziarie, ha previsto, nell’ambito dell’art. 103, che le sue disposizioni si applicano «allo stabile, esclusivo e continuativo svolgimento di funzioni in posizione fuori dal ruolo organico della magistratura, ad eccezione degli incarichi di membri di governo, delle cariche elettive, anche presso l’organo di governo autonomo, e degli incarichi di componenti presso le Corti internazionali comunque denominate», stabilendo altresì che «I collocamenti fuori ruolo sono consentiti soltanto nei casi in cui i compiti e le funzioni di riferimento siano previsti dalla legge o da norme dell’Unione Europea, da trattati internazionali o da altre norme primarie».

Nella circolare consiliare è fissata al conseguimento della seconda valutazione di professionalità l’anzianità minima necessaria per l’autorizzazione al collocamento fuori ruolo (art. 104) ed è previsto che la destinazione a funzioni non giudiziarie è autorizzata quando l’incarico da conferire corrisponda a un interesse dell’amministrazione della giustizia (art. 105).

L’art. 107, al comma 6-bis, prevede che:

«Fatta eccezione per gli incarichi presso la Presidenza della Repubblica, la Corte costituzionale e il Consiglio superiore della Magistratura di cui alla prima parte del comma 4, l’autorizzazione al collocamento fuori ruolo è limitata a:

a) incarichi di diretta collaborazione a magistrati ordinari, previsti da disposizioni legislative statali, presso organi istituzionali con esclusivo riferimento ai seguenti: capo di gabinetto, capo di gabinetto vicario, capo ufficio legislativo, capo ufficio legislativo vicario, nonché incarichi apicali assimilabili ai medesimi;

b) incarichi caratterizzati dall’esercizio di funzioni giudiziarie e giurisdizionali presso organismi internazionali; si considerano, ai fini del presente articolo, caratterizzati dall’esercizio di funzioni giudiziarie e giurisdizionali presso organismi internazionali anche gli incarichi di magistrato di collegamento e gli incarichi di coordinamento di attività giudiziarie e giurisdizionali svolti a livello internazionale e sovranazionale, nonché gli incarichi di diretta collaborazione con i soggetti ai quali sono affidati compiti di rappresentanza dello Stato italiano presso organismi e organizzazioni giudiziarie e giurisdizionali internazionali o sovranazionali, e gli incarichi di esperto presso le medesime organizzazioni; a tali incarichi sono altresì assimilati quelli di esperto giuridico all’interno della Rappresentanza permanente dell’Italia presso l’Organizzazione delle Nazioni Unite a New York e Vienna, l’Unione europea e il Consiglio d’Europa;

c) incarichi presso il Ministero della giustizia, diversi da quelli di cui alla lettera a), relativamente a posizioni per le quali vi sia l’esigenza di conferire l’incarico a magistrati ordinari;

d) incarichi di collaborazione presso commissioni parlamentari d’inchiesta: è autorizzabile un unico magistrato per ciascuna commissione fatta eccezione per la commissione parlamentare di inchiesta sui fenomeni mafiosi, comunque denominata; al fine di meglio consentire alle commissioni parlamentari di inchiesta di avvalersi di magistrati aventi specifica specializzazione, i magistrati interessati segnaleranno, con indicazione del relativo settore, la loro disponibilità alla commissione competente del Consiglio superiore della magistratura, la quale predisporrà almeno trimestralmente un elenco, dal quale le commissioni parlamentari di inchiesta potranno eventualmente attingere per le richieste di autorizzazione;

e) incarichi diversi o ulteriori rispetto a quelli di cui alle lettere precedenti: possono essere autorizzati soltanto a condizione che vi sia l’esigenza di conferire l’incarico esclusivamente a magistrati ordinari e nel limite del venti per cento del totale degli incarichi conferibili ai sensi del comma 1».

Coerentemente alle disposizioni della legge n. 190/2012, l’art. 108 della circolare n. 13778/2014 limita le eccezioni alla regola della durata decennale del fuori ruolo agli incarichi di membri di governo, alle cariche elettive, anche presso gli organi di autogoverno e ai componenti delle corti internazionali comunque denominate.

Il collocamento fuori ruolo viene concesso con delibera del Csm, ai sensi dell’art. 15 l. n. 195/1958.

Prima di autorizzare il collocamento fuori ruolo, l’organo di autogoverno della magistratura deve valutare – salvo quanto detto sopra con riferimento alle previsioni introdotte dal d.lgs n. 217/2001 – che tale decisione non si ponga in contrasto con l’interesse al buon andamento della giustizia, soprattutto in relazione al rischio che si determinino carenze di organico; per questa ragione, del resto, e anche per impedire che possano svilupparsi delle “carriere parallele”, nel 2006 è stato fissato il periodo massimo di fuori ruolo in dieci anni nell’arco dell’intero servizio (previsto dalla lettera M della tabella allegata alla l. 13 novembre 2008, n. 181) – limite poi ribadito con il citato intervento legislativo del 2012 – con esclusione, tuttavia, dei membri di governo, delle cariche elettive, anche presso gli organi di autogoverno, e dei componenti delle corti internazionali comunque denominate (cfr. art. 50 d.lgs n. 160/2006 e art. 1, commi 68 e 70, l. n. 190/2012).

La circolare n. 13778/2014 introduce regole più stringenti rispetto a quelle stabilite dalla l. n. 190/2012. Fermo restando il limite massimo decennale di legge (e le deroghe previste per gli incarichi presso la Presidenza della Repubblica, la Corte costituzionale e il Csm), la circolare prevede che l’autorizzazione al collocamento fuori ruolo sia concessa per un periodo massimo di cinque anni, al termine del quale il Csm è chiamato a effettuare una rivalutazione dell’attualità delle condizioni per la prosecuzione dell’incarico fuori ruolo.

Un altro aspetto rilevante della disciplina del collocamento fuori ruolo attiene al numero massimo di magistrati destinati a svolgere «funzioni diverse da quelle giudiziarie», che è stato fissato, dal 2008, in duecento (art. 1-bis l. 13 novembre 2008, n. 181, conversione in legge, con modificazioni, del dl 16 settembre 2008, n. 143, recante interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario), numero massimo nel quale non rientrano coloro che svolgono il proprio incarico presso la Presidenza della Repubblica, la Corte costituzionale o il Csm, nonché i magistrati in aspettativa per mandato elettorale.

Anche su questo aspetto, la circolare n. 13778/2014, introducendo criteri più stringenti rispetto a quelli previsti dalla fonte primaria, interviene prevedendo che il numero massimo di magistrati collocabili fuori ruolo sia ridotto di tre unità per ogni punto percentuale di scopertura degli uffici giudiziari, giudicanti o requirenti, a livello nazionale, al fine di tenere conto del problema dell’indice di scopertura degli uffici.

Qualora il numero di richieste di destinazione di magistrati a funzioni diverse da quelle giudiziarie ecceda quello dei posti disponibili, il Csm elabora una scala di priorità formata in base ai criteri di priorità degli incarichi (incarichi apicali e di diretta collaborazione previsti da norme primarie e ricoperti presso organi istituzionali, con particolare riferimento agli incarichi di diretta collaborazione di cui all’art. 13 dl 12 giugno 2001, n. 217, convertito in l. 3 agosto 2001, n. 317; incarichi di natura giurisdizionale presso organismi internazionali; incarichi non apicali ricoperti presso il Ministero della giustizia; incarichi non giurisdizionali ricoperti presso organismi internazionali; altri incarichi non giurisdizionali), tenuto conto che, nel limite massimo di duecento posti, non rientrano gli incarichi presso la Presidenza della Repubblica, la Corte costituzionale e il Csm.

Infine, l’art. 106 della circolare consiliare n. 13778/2014 prevede espressamente che «non può essere destinato allo svolgimento di funzioni non giudiziarie il magistrato la cui sede di servizio presenti un indice di scopertura dell’organico superiore al 20%» e che «L’indice di scopertura è computato sull’organico, compresi i posti semidirettivi, tenendo conto anche delle assenze per aspettativa o per congedo straordinario, ovvero le ipotesi di esonero totale dal lavoro».

Per salvaguardare il buon funzionamento degli uffici, è previsto che il magistrato proveniente da un incarico fuori ruolo non possa essere nuovamente collocato fuori ruolo prima che siano trascorsi tre anni; se, però, il periodo trascorso fuori ruolo è inferiore a tre anni, il magistrato deve rimanere in ruolo per un periodo equivalente e comunque non inferiore a due anni.

3. Il percorso della riforma

Il ddl AC 2681, contenente «Deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura», presentato il 28 settembre 2020, non prevedeva modifiche della disciplina del collocamento fuori ruolo dei magistrati.

È stata la Commissione Luciani, istituita con decreto ministeriale del 26 marzo 2021, a proporre l’inserimento nel ddl AC 2681 di un articolo completamente nuovo: l’art. 4-bis, sul «collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari»[6]. Con esso, relativo al collocamento fuori ruolo dei (soli) magistrati ordinari, si proponeva di indicare al legislatore i seguenti principi e criteri direttivi:

a) precisa individuazione delle tipologie di incarichi extragiudiziari da esercitarsi esclusivamente con contestuale collocamento in posizione di fuori ruolo per tutta la durata dell’incarico;

b) precisa individuazione delle tipologie di incarichi extragiudiziari per i quali è ammessa l’aspettativa;

c) rigorosa definizione delle condizioni per il collocamento fuori ruolo, con previsione che esso può disporsi solo se corrisponde a un interesse dell’amministrazione di appartenenza e solo se non ne derivano conseguenze negative per il profilo dell’imparzialità e dell’indipendenza del magistrato;

d) tipizzazione dei criteri di valutazione della sussistenza dell’interesse dell’amministrazione di appartenenza;

e) previsione di un periodo di ritorno all’esercizio delle funzioni ordinarie al termine di incarichi espletati in posizione di fuori ruolo per un periodo superiore a cinque anni;

f) limitazione dell’autorizzazione al collocamento fuori ruolo ai soli magistrati che abbiano conseguito almeno la terza valutazione di professionalità, sempre nel rispetto delle esigenze di organico dell’ufficio di appartenenza;

g) limitazione al decennio del periodo massimo di collocamento in posizione di fuori ruolo, salve deroghe espressamente indicate;

h) riduzione del numero massimo di magistrati complessivamente collocabili fuori ruolo e tassativa identificazione delle fattispecie cui non si applica il limite massimo.

Il testo elaborato della Commissione Luciani, tranne alcune modifiche, è stato sostanzialmente recepito dal Consiglio dei ministri negli emendamenti al ddl AC 2681, approvati in data 11 febbraio 2022.

Rispetto al testo elaborato dalla Commissione Luciani, l’aspetto di maggiore rilievo è rappresentato dall’introduzione nell’art. 4-bis della lett. i, che prevede una disciplina specifica per gli incarichi fuori ruolo in ambito internazionale.

Inoltre, alla lett. f, la possibilità di essere collocati fuori ruolo è subordinata non più al conseguimento della terza valutazione di professionalità, bensì al decorso di «dieci anni di effettivo esercizio delle funzioni giudicanti o requirenti», privilegiandosi il dato dell’effettivo esercizio delle funzioni rispetto a quello formale del conseguimento della terza valutazione.

Infine, alla lett. g, la possibilità di deroghe al divieto di essere collocati fuori ruolo per più di dieci anni non è più ancorata alla previsione delle «tipologie di incarico alle quali non si applica il suddetto limite in ragione della natura e delle attribuzioni dell’ente che le conferisce» bensì alle «deroghe già previste dall’art. 1, comma 70, della legge 6 novembre 2012, n. 190».

Nel testo approvato dalla Camera dei deputati il 26 aprile 2022, la disciplina del collocamento fuori ruolo risulta inserita in un nuovo articolo 5 (non più 4-bis).

Un dato significativo è che la delega è stata estesa, in modo da ricomprendere nel riordino della disciplina del collocamento fuori ruolo anche i magistrati amministrativi e contabili, oltre che quelli ordinari.

Alla lett. a, laddove viene prevista la necessità di individuare gli incarichi che possono essere esercitati solo con contestuale collocamento fuori ruolo, si inserisce la specificazione che il collocamento fuori ruolo deve riguardare in ogni caso gli incarichi di capo di gabinetto, vicecapo di gabinetto, direttore dell’ufficio di gabinetto e capo della segreteria di un ministro.

Viene riformulata la lett. g, che disciplina la durata massima del collocamento fuori ruolo; nel testo approvato dalla Camera dei deputati è previsto, infatti, un termine massimo di sette anni, in luogo di dieci anni.

A tale regola generale possono accompagnarsi eccezioni unicamente «per gli incarichi, da indicare tassativamente, presso gli organi costituzionali o di rilevanza costituzionale, gli organi del Governo e gli organismi internazionali, per i quali il tempo trascorso fuori ruolo non può superare complessivamente dieci anni, ferme restando le deroghe previste dall’articolo 1, comma 70, della legge 6 novembre 2012, n. 190».

Nessuna ulteriore modifica è stata apportata dal Senato, per cui il testo della l. 17 giugno 2022, n. 71, pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 142 del 20 giugno 2022, nella parte relativa al collocamento fuori ruolo dei magistrati, è il medesimo di quello approvato della Camera dei deputati.

4. L’individuazione delle tipologie di incarichi extragiudiziari da esercitarsi con collocamento fuori ruolo o in aspettativa

Un primo dato significativo da evidenziare, come già detto, è che, rispetto al testo che era stato approvato dal Consiglio dei ministri, la delega è stata estesa in modo da ricomprendere nel riordino della disciplina del collocamento fuori ruolo anche i magistrati amministrativi e contabili, oltre che quelli ordinari, accogliendo un rilievo che era stato formulato dal Csm nel parere sugli emendamenti del Consiglio dei ministri al ddl AC 2681, che aveva stigmatizzato «l’irragionevolezza di un intervento normativo che ambisca a realizzare il predetto riordino del collocamento fuori ruolo, senza estendere la disciplina che si auspica di introdurre alle altre magistrature, specialmente a quella amministrativa, deputata ad esercitare, nei settori di giurisdizione esclusiva, funzioni incidenti su diritti soggettivi analoghe a quelle svolte dai magistrati ordinari»[7].

Alla lett. a dell’art. 5 della legge delega, è prevista l’individuazione precisa delle tipologie di incarichi extragiudiziari il cui esercizio può avvenire solo con contestuale collocamento in posizione di fuori ruolo per tutta la durata dell’incarico, tenendo conto della durata dello stesso, del tipo di impegno richiesto e delle possibili situazioni di conflitto di interesse tra le funzioni esercitate nell’ambito di esso e quelle esercitate presso l’amministrazione di appartenenza.

La catalogazione dell’incarico, come espletabile esclusivamente con collocamento fuori ruolo, viene effettuata mutuando criteri elaborati dalla normativa secondaria (circolare n. 13778/2014, artt. 105 ss.).

La lett. b dell’art. 5 prevede l’individuazione della tipologia di incarichi extragiudiziari per i quali è ammesso il ricorso all’istituto dell’aspettativa ai sensi dell’art. 23-bis d.lgs 30 marzo 2001, n. 165[8], da tenere distinti dagli incarichi per i quali è previsto il collocamento fuori ruolo.

Gli istituti del collocamento in aspettativa senza assegni, di cui all’art. 23-bis d.lgs n. 165/2001, e del collocamento fuori ruolo, di cui all’art. 58 del Testo unico degli impiegati dello Stato, estensibile anche ai magistrati appartenenti all’ordine giudiziario in forza della disposizione di cui all’art. 276, comma 3, rd n. 12/1941, presentano elementi comuni (entrambi gli istituti consentono la destinazione del magistrato a funzioni diverse da quelle giudiziarie) e differenze (avuto riguardo al regime retributivo e contributivo, comportando il collocamento fuori ruolo, a differenza dell’aspettativa, la conservazione del diritto alla retribuzione da parte del Ministero della giustizia).

La distinzione dovrà, quindi, tenere conto che il collocamento fuori ruolo comporta la conservazione del diritto alla retribuzione da parte del Ministero della giustizia, con la conseguenza che allorquando, alla stregua del regime specifico dell’incarico, sia disposto che il magistrato debba essere pagato da un’altra istituzione, il mancato ricorso all’istituto dell’aspettativa senza assegni potrebbe determinare, quale effetto, quello di consentire una doppia retribuzione del magistrato.

La necessità di distinguere gli incarichi extragiudiziari per i quali è ammesso il ricorso all’istituto dell’aspettativa e quelli per i quali è previsto il collocamento fuori ruolo è rilevante, perché costituisce il presupposto di operatività di altre norme che riguardano, come si vedrà, i limiti temporali del collocamento fuori ruolo e il numero massimo dei magistrati che possono essere collocati fuori ruolo, limiti che non sarebbero applicabili qualora il magistrato venisse destinato ad altro incarico sotto altre forme, quali l’aspettativa senza assegni, di cui all’art. 23-bis d.lgs n. 165/2001, o l’esonero dall’attività giudiziaria.

Il ricorso all’istituto dell’aspettativa ha, infatti, costituito talvolta un meccanismo che ha consentito di aggirare i limiti riguardanti il numero massimo dei magistrati fuori ruolo e i limiti temporali della permanenza fuori ruolo[9].

Al riguardo, il Csm nel suo parere segnala che, in virtù dell’art. 121 della circolare n. 13778/2014, che prevede che le disposizioni in tema di collocamento fuori ruolo si applichino anche all’aspettativa prevista dall’art. 23-bis d.lgs 30 marzo 2001, n. 165, ove compatibili, ha ritenuto, in specifiche vicende, che il limite temporale predetto si applichi anche all’aspettativa come fattispecie che, a differenza di quella per mandato elettivo, non rientra nel novero delle eccezioni previste dall’art. 1, comma 70, l. n. 190/2012.

Tale interpretazione è stata avallata dal giudice amministrativo, che ha evidenziato che, diversamente argomentando, si consentirebbe un aggiramento del divieto imposto dalla norma primaria (Tar Lazio, sez. I, n. 4345/2014; sez. I, n. 3678/2013).

Si ritiene, infatti, che il limite temporale complessivo alla possibilità del magistrato di svolgimento di funzioni non giudiziarie è posto a tutela dell’esigenza di salvaguardia della prevalenza dell’impegno professionale nell’esercizio della funzione giurisdizionale nell’arco della carriera, evitando un allontanamento del magistrato dalla giurisdizione per un periodo complessivo, anche non continuativo, superiore a quello fissato dal legislatore.

Una diversa interpretazione della previsione di cui all’art. 1, comma 68 della l. n. 190/2012, volta a escludere l’applicabilità del limite temporale ivi previsto alle autorizzazioni di incarichi extragiudiziari con aspettativa ex art. 23-bis cit., sottolinea il giudice amministrativo, determinerebbe «la frustrazione delle finalità perseguite dal legislatore, come evidenziato nel caso di incarichi già svolti dal magistrato in posizione di fuori ruolo e per i quali, allo scadere del termine decennale, venga richiesta l’autorizzazione alla prosecuzione con concessione dell’aspettativa».

Nel citato parere sul testo approvato dal Consiglio dei ministri, il Csm ha auspicato, quindi, che il legislatore chiarisca le distinzioni e i confini tra gli istituti del collocamento fuori ruolo e dell’aspettativa senza assegni di cui all’art. 23-bis d.lgs n. 165/2001, specificando se anche all’aspettativa senza assegni sia applicabile il limite temporale di dieci anni previsto dall’art. 1, comma 68, l. 190/2012 per il collocamento fuori ruolo.

Un altro istituto che ha consentito, talvolta, di aggirare la disciplina relativa al collocamento fuori ruolo, e sul quale non si trovano riferimenti nelle proposte di riforma, è quello dell’esonero dal lavoro giudiziario.

Per quanto riguarda l’esonero dal lavoro giudiziario, si può citare il caso dell’inquadramento giuridico dei magistrati incaricati dei progetti internazionali di collaborazione con istituzioni e organismi internazionali seguiti dal Csm.

Con una delibera consiliare del 6 dicembre 2012, era stato stabilito che la partecipazione del magistrato a tale tipo di progetti non poteva avvenire previo collocamento fuori dal ruolo ordinario né a titolo di incarico extragiudiziario, bensì doveva avvenire mediante l’esonero dal lavoro giudiziario ordinario, con ciò, di fatto, determinando un’elusione delle norme in tema di numero e durata dei collocamenti fuori ruolo.

Invero, da un’attenta ricognizione degli incarichi in corso e della loro durata è emerso che, in alcuni casi, i magistrati incaricati sono rimasti di fatto, anche per più anni, assenti dall’ufficio, con esonero totale, ma rimanendo “in ruolo”, senza quindi che gli anni trascorsi fuori dall’ufficio fossero conteggiati nel limite decennale previsto per il fuori ruolo.

Il Csm, quindi, con una risoluzione adottata il 22 luglio 2020, ha fissato nuove regole sull’esonero dal lavoro giudiziario dei magistrati incaricati dei progetti internazionali di collaborazione con istituzioni e organismi internazionali, e ha stabilito che, in caso di progetti che prevedano la necessità di distogliere il magistrato incaricato dall’attività ordinaria per un periodo superiore al semestre, si potrà far ricorso sia all’istituto del collocamento fuori ruolo sia all’istituto dell’aspettativa senza assegni di cui all’art. 23-bis d.lgs n. 165 /2001, con contestuale collocamento fuori ruolo del magistrato[10].

5. Criteri per l’autorizzazione del collocamento fuori ruolo

All’art. 5, lett. c della legge delega, si ribadisce il principio secondo il quale il collocamento fuori ruolo di un magistrato ordinario può essere autorizzato a condizione che l’incarico da conferire corrisponda a un interesse dell’amministrazione di appartenenza, ma si richiede che il legislatore stabilisca i criteri dei quali il Csm debba tenere conto nella relativa valutazione e che si preveda che, in ogni caso, vengano sempre valutate puntualmente le possibili ricadute che lo svolgimento dell’incarico fuori ruolo può determinare sotto il profilo dell’imparzialità e dell’indipendenza del magistrato.

Attualmente, i criteri in base ai quali il Csm, ai fini dell’autorizzazione allo svolgimento dell’incarico extragiudiziario, deve valutare l’interesse dell’amministrazione e le possibili ricadute che lo stesso può determinare sotto il profilo dell’imparzialità e dell’indipendenza dei magistrati, sono previsti dalla circolare consiliare n. 13778/2014.

Vi è stata, quindi, la scelta di attrarre a livello di normativa primaria l’individuazione dei criteri in base ai quali il Csm dovrà valutare la sussistenza dell’interesse al conferimento dell’incarico in posizione di fuori ruolo.

Su questo aspetto della delega, il Csm ha espresso delle perplessità, poiché idonea a sottrarre all’organo di governo autonomo uno spazio di scelta in un’area rientrante nelle sue competenze[11].

Il Csm ha segnalato, in particolare, che la scelta di attrarre a livello di normativa primaria l’individuazione dei criteri in base ai quali deve essere valutata la sussistenza dell’interesse al conferimento dell’incarico in posizione di fuori ruolo comporterà che il legislatore determinerà le scelte consiliari, senza consentire all’organo di autogoverno di adattare la valutazione dell’interesse al collocamento fuori ruolo del magistrato avendo riguardo alle mutevoli esigenze dell’amministrazione della giustizia e, in particolare, al contesto euro-unitario in cui l’organo consiliare e la magistratura italiana si collocano.

6. I criteri di valutazione dell’interesse dell’amministrazione della giustizia al collocamento fuori ruolo

L’art. 5, lett. d, fissa, tra i principi di delega riguardanti il collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari, anche quello di «prevedere che la valutazione della sussistenza dell’interesse di cui alla lettera c) sia effettuata sulla base di criteri oggettivi che tengano conto anche dell’esigenza di distinguere, in ordine di rilevanza: gli incarichi che la legge affida esclusivamente a magistrati; gli incarichi di natura giurisdizionale presso organismi internazionali e sovranazionali; gli incarichi presso organi costituzionali; gli incarichi presso organi di rilevanza costituzionale; gli incarichi non giurisdizionali apicali e di diretta collaborazione presso istituzioni nazionali o internazionali; gli altri incarichi».

Tale principio di delega riprende quanto già previsto dalla circolare consiliare n. 13778/2014, che, nel valutare la sussistenza dell’interesse dell’amministrazione della giustizia al collocamento fuori ruolo del magistrato, prevede che il Csm tenga conto di una serie di parametri, quali la natura e le competenze dell’ente conferente l’incarico, l’attinenza del contenuto dell’incarico alla professione del magistrato, l’idoneità dell’incarico all’acquisizione di competenze utili all’amministrazione della giustizia, la durata della permanenza fuori ruolo del magistrato in rapporto alla durata complessiva della carriera, e che tale interesse si presume comunque sussistente per gli incarichi assegnati in via esclusiva, per espressa previsione di legge, ai magistrati (art. 105).

Inoltre, la circolare consiliare fissa i criteri da privilegiare quando, ad esempio, il numero di richieste di destinazione di magistrati a funzioni diverse da quelle giudiziarie ecceda quello dei posti disponibili, individuando, in ordine di importanza, gli incarichi apicali e di diretta collaborazione, previsti da norme primarie, ricoperti presso organi istituzionali e gli incarichi di natura giurisdizionale presso organismi internazionali e, successivamente, gli incarichi non apicali ricoperti presso il Ministero della giustizia, quelli non giurisdizionali ricoperti presso organismi internazionali e, infine, gli altri incarichi non giurisdizionali (art. 107, comma 4).

Su questo aspetto, occorre segnalare quanto evidenziato dal Csm nel suo parere ai sensi dell’art. 10 l. 24 marzo 1958, n. 195, sugli emendamenti al ddl AC 2681, dove è stato auspicato che il legislatore valuti la necessità di prevedere espressamente il conferimento di alcuni specifici incarichi presso il Ministero della giustizia o di carattere internazionale a magistrati ordinari, in quanto aventi una rilevante e immediata ricaduta sulla giurisdizione.

In particolare, il Csm ha evidenziato l’opportunità di prevedere espressamente il conferimento di alcuni specifici incarichi presso il Ministero della giustizia a magistrati ordinari, attualmente non previsto dalla normativa vigente.

Tale esigenza è motivata sia dal contributo di maggiore competenza che i magistrati possono rendere in materia di organizzazione della giurisdizione, sia dal fatto di essere portatori della prospettiva dell’autonomia e indipendenza della magistratura.

In particolare, il Csm ha segnalato alcuni incarichi, quali quelli presso l’Ufficio legislativo del Ministero della giustizia, presso il quale appare essenziale garantire la presenza anche della magistratura ordinaria che – conoscendo la giurisdizione, il funzionamento degli uffici, le criticità processuali di alcune norme – potrà, meglio di altri operatori del diritto, verificare l’idoneità delle soluzioni normative individuate dall’organo politico o dal Parlamento a raggiungere lo scopo prefissato, rilevando eventuali criticità.

Analogamente, il contributo dei magistrati ordinari è ritenuto dal Csm essenziale anche con riferimento alle competenze ministeriali in tema di cooperazione giudiziaria internazionale, in materia civile e penale e alla fase di formazione delle direttive e dei regolamenti europei in materia penale e civile.

7. I limiti temporali per l’autorizzazione del collocamento fuori ruolo

L’art. 5, lett. e, dispone che si preveda che «il magistrato, al termine di un incarico svolto fuori ruolo per un periodo superiore a cinque anni, [possa] essere nuovamente collocato fuori ruolo, indipendentemente dalla natura del nuovo incarico, non prima che siano trascorsi tre anni dalla presa di possesso nell’ufficio giudiziario» e che vengano indicate «tassativamente le ipotesi di deroga».

Il contenuto di questa disposizione è mutuato dal comma 1 dell’art. 116 della circolare consiliare n. 13778/2014, intitolato «Periodo di intervallo tra gli incarichi fuori ruolo»; il comma 2 della stessa norma individua anche alcune eccezioni alla regola prevista dal comma 1 per alcuni incarichi tassativamente previsti: gli incarichi di membro di governo, cariche elettive, incarichi di componenti di corti internazionali; per i magistrati destinati a funzioni non giudiziarie presso la Presidenza della Repubblica, la Corte costituzionale e il Csm; per gli incarichi di capo di dipartimento presso il Ministero della giustizia; per i magistrati investiti di funzioni al vertice di autorità indipendenti; per gli incarichi di cui agli artt. 13 dl n. 217/2001 (convertito nella l. 3 agosto 2001, n. 317) e 9, comma 5-bis, d.lgs n. 303/1999.

Si vedrà se il legislatore delegato introdurrà tali deroghe già previste dalla circolare consiliare e se riterrà, eventualmente, di integrarle con altre tipologie di incarichi quali, ad esempio, gli incarichi presso istituzioni europee e internazionali, quando il loro conferimento a magistrati italiani rappresenti attuazione degli obblighi derivanti all’Italia dalla sua partecipazione all’Unione europea (si consideri, ad esempio, l’incarico di procuratore europeo membro nazionale ovvero quello di membro di Eurojust)[12].

L’art. 5, lett. f, dispone che si preveda «che non possa comunque essere autorizzato il collocamento del magistrato fuori ruolo prima del decorso di dieci anni di effettivo esercizio delle funzioni giudicanti o requirenti e quando la sua sede di servizio presenta una rilevante scopertura di organico, sulla base di parametri definiti dai rispettivi organi di autogoverno».

Tale previsione rappresenta un irrigidimento della disciplina prevista dalla circolare consiliare n. 13778/2014, la quale prevede, attualmente, che il collocamento fuori ruolo non possa essere autorizzato prima del conseguimento della seconda valutazione di professionalità, e rispetto al testo che era stato elaborato dalla Commissione Luciani, che prevedeva quale presupposto il conseguimento della terza valutazione di professionalità.

L’aspetto più rilevante del principio di delega è, infatti, che la possibilità di autorizzare il collocamento fuori ruolo non è più connessa all’anzianità di ruolo, bensì al criterio dell’effettivo esercizio delle funzioni per dieci anni.

Si tratta di una previsione che, così come congegnata, potrebbe portare a escludere dal conferimento dell’incarico fuori ruolo i magistrati che, per i motivi più vari, quali l’aver goduto di un’aspettativa o di un esonero dall’attività giudiziaria, a parità di anzianità nel ruolo, non abbiano esercitato effettivamente le funzioni per dieci anni.

Un ulteriore irrigidimento della disciplina prevista dalla delega deriva dall’impossibilità del ricorso al fuori ruolo quando l’ufficio di provenienza del magistrato presenti determinate scoperture, individuate sulla base di parametri definiti dai rispettivi organi di autogoverno.

Tale principio di delega richiama il contenuto dell’art. 106 della circolare consiliare n. 13778/2014, dove si prevede espressamente che «non può essere destinato allo svolgimento di funzioni non giudiziarie il magistrato la cui sede di servizio presenti un indice di scopertura dell’organico superiore al 20%» e che «l’indice di scopertura è computato sull’organico, compresi i posti semidirettivi, tenendo conto anche delle assenze per aspettativa o per congedo straordinario, ovvero le ipotesi di esonero totale dal lavoro».

La norma consiliare specifica infine, al comma 3, che «non può essere destinato a funzioni diverse da quelle giudiziarie il magistrato che, alla data della richiesta, sia impegnato nella trattazione di procedimenti, processi o affari tali che il suo allontanamento possa nuocere gravemente agli stessi», e al comma 4 contempla la possibilità di introdurre delle eccezioni, stabilendo che «Eccezionalmente, tenendo conto delle esigenze dell’ufficio di provenienza e dell’interesse dell’amministrazione della giustizia, il Csm si riserva di valutare la possibilità di concedere il collocamento fuori ruolo in ragione del rilievo costituzionale dell’organo conferente e della natura dell’incarico che il magistrato è chiamato a ricoprire».

Con la previsione, mediante normativa primaria, della regola secondo la quale è sempre ostativa al collocamento fuori ruolo una rilevante scopertura dell’organico dell’ufficio di provenienza del magistrato, senza contemplare alcuna eccezione – invece prevista dalla circolare consiliare –, si potrebbe incorrere nel rischio di determinare un’eccessiva discriminazione dei magistrati in servizio presso sedi disagiate o con rilevante scopertura di organico.

8. La durata massima del collocamento fuori ruolo

L’art. 5, lett. g, impone di stabilire che «i magistrati ordinari, amministrativi e contabili non poss[a]no essere collocati fuori ruolo per un tempo che superi complessivamente sette anni, salvo che per gli incarichi, da indicare tassativamente, presso gli organi costituzionali o di rilevanza costituzionale, gli organi del Governo e gli organismi internazionali, per i quali il tempo trascorso fuori ruolo non può superare complessivamente dieci anni, ferme restando le deroghe previste dall’articolo 1, comma 70, della legge 6 novembre 2012, n. 190».

È stata prevista, inoltre, la necessità di prevedere delle deroghe tassative a tale limite temporale «per gli incarichi, da indicare tassativamente, presso gli organi costituzionali o di rilevanza costituzionale, gli organi del Governo e gli organismi internazionali, per i quali il tempo trascorso fuori ruolo non può superare complessivamente dieci anni, ferme restando le deroghe previste dall’articolo 1, comma 70, della legge 6 novembre 2012, n. 190».

Ne deriva che il limite di sette anni di permanenza fuori ruolo potrà essere superato solo per gli incarichi costituzionali o di rilevanza costituzionale, gli organi del Governo e gli organismi internazionali, per i quali il tempo trascorso fuori ruolo non può comunque superare complessivamente dieci anni, nonché per i membri di governo, le cariche elettive, anche presso gli organi di autogoverno, e per i componenti delle corti internazionali comunque denominate.

Il Csm, nel suo parere, ha affermato che il legislatore delegato dovrà verificare l’opportunità di prevedere eccezioni per alcuni incarichi internazionali che, pur non rientrando strettamente nella nozione di «Corti internazionali» cui si riferisce la l. n. 190/2012, siano comunque caratterizzati dallo svolgimento di attività giudiziaria o di un’attività comunque di stretta connessione con essa, come già previsto dal d.lgs n. 9/2021 per l’incarico di procuratore europeo membro nazionale.

Il parere del Csm si sofferma in modo particolare su questo aspetto, segnalando che, al fine di individuare gli incarichi internazionali suscettibili di rientrare nella disciplina derogatoria di cui si tratta in considerazione della natura giudiziaria dell’attività svolta, la circolare consiliare n. 13778/2014, all’art. 107, comma 6-bis, lett. b, nel trattare il tema degli incarichi per i quali può essere autorizzato il collocamento fuori ruolo e nel fare riferimento a quelli caratterizzati dall’esercizio di funzioni giudiziarie e giurisdizionali presso organismi internazionali, considera tali gli incarichi presso organismi internazionali e di magistrato di collegamento, gli incarichi di coordinamento di attività giudiziarie e giurisdizionali svolti a livello internazionale e sovranazionale, nonché gli incarichi di diretta collaborazione con i soggetti ai quali sono affidati compiti di rappresentanza dello Stato italiano presso organismi e organizzazioni giudiziarie e giurisdizionali internazionali o sovranazionali, e gli incarichi di esperto presso le medesime organizzazioni, assimilando altresì a tali incarichi anche quelli di esperto giuridico all’interno della Rappresentanza permanente dell’Italia presso l’Organizzazione delle Nazioni Unite a New York e Vienna, l’Unione europea e il Consiglio d’Europa.

Nel parere, quindi, il Csm auspica che il legislatore delegato esamini più dettagliatamente le predette attività allo scopo di verificare la natura delle competenze esercitate dal magistrato e di determinare se alcune di esse debbano essere attratte nella disciplina della deroga all’operatività della durata decennale del collocamento fuori ruolo, così come già disposto per l’incarico di procuratore europeo membro nazionale, dettando successivamente per essi una disciplina specifica complessiva, così come richiesto dal principio di delega di cui alla lett. i dell’art. 5.

9. Il numero massimo di magistrati collocabili fuori ruolo

L’art. 5, lett. h, impone al legislatore delegato di ridurre il numero massimo di magistrati che possono essere, complessivamente e in relazione alle diverse tipologie di incarico, collocati in posizione di fuori ruolo, stabilendo tassativamente le fattispecie cui tale limite non si applica.

Attualmente, il numero massimo dei posti per il collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari, previsto dalla lettera M della tabella allegata alla legge 13 novembre 2008, n.181, è di duecento posti; il Csm, inoltre, mantiene scoperti tre di essi per ogni punto percentuale di scopertura degli uffici giudiziari, giudicanti o requirenti, a livello nazionale.

Quando il numero di richieste di destinazione di magistrati a funzioni diverse da quelle giudiziarie eccede quello dei posti disponibili, il Csm stabilisce una scala di priorità (incarichi apicali e di diretta collaborazione previsti da norme primarie ricoperti presso organi istituzionali, con particolare riferimento agli incarichi di diretta collaborazione di cui all’art. 13 dl 12 giugno 2001, n. 217, convertito in l. 3 agosto 2001, n. 317; incarichi di natura giurisdizionale presso organismi internazionali; incarichi non apicali ricoperti presso il Ministero della giustizia; incarichi non giurisdizionali ricoperti presso organismi internazionali; altri incarichi non giurisdizionali), tenuto conto che, comunque, nel limite massimo di duecento posti non rientrano gli incarichi presso la Presidenza della Repubblica, la Corte costituzionale e il Csm.

La ratio di questa ultima eccezione è connessa sia al fatto che taluni incarichi presso detti organi sono riservati dal legislatore primario ai magistrati ordinari, sia alla natura costituzionale o di rilievo costituzionale dell’ente conferente, sia, per ciò che concerne la Corte costituzionale e il Csm, alla tipologia di attività oggetto dell’incarico, considerata di stretta attinenza alla giurisdizione.

Il Csm, nel suo parere, ha accolto positivamente questa indicazione e ha affermato che è auspicabile che il legislatore delegato proceda a una ricognizione esaustiva e approfondita delle attività fuori ruolo che è preferibile vengano svolte dai magistrati ordinari e di quelle che, invece, possono essere svolte indifferentemente da altre professionalità, riducendo gli spazi per il ricorso al collocamento fuori ruolo solo a questi ultimi, ma non anche rispetto a quelli aventi ad oggetto attività strettamente connesse alla giurisdizione, di tipo interno e internazionale.

10. Gli incarichi fuori ruolo svolti in ambito internazionale

La lett. i dell’art. 5 indica al legislatore delegato di disciplinare specificamente, con regolamentazione autonoma che tenga conto della specificità dell’attività, gli incarichi fuori ruolo svolti in ambito internazionale.

Si tratta di incarichi aventi una ricaduta diretta sulla giurisdizione; si pensi alla cooperazione internazionale, alle attività di negoziazione bilaterale dei trattati in materia di estradizione, di trasferimento dei detenuti e di assistenza giudiziaria, ovvero di accordi dal contenuto tecnico-giuridico destinati a disciplinare le relazioni fra autorità giudiziarie, nonché di quelle amministrative di assistenza alle autorità giudiziarie nazionali e straniere per il caso di richieste di estradizione o di rogatorie; vi sono, poi, le attività di formazione degli atti normativi europei e internazionali, la negoziazione dei regolamenti e delle direttive europee presso gli organi legislativi dell’Unione e delle convenzioni e risoluzioni del Consiglio d’Europa e dell’Onu, le quali sono tutte attività destinate ad avere un’immediata ricaduta sulla giurisdizione.

La previsione di una disciplina autonoma per gli incarichi internazionali scaturisce dalla consapevolezza della sussistenza dell’obbligo, per l’Italia, di contribuire al funzionamento delle autorità giudiziarie internazionali ed europee e delle relative missioni, attraverso la partecipazione ad esse di magistrati ordinari, delle peculiarità delle attività svolte in ambito internazionale e della conseguente necessità di disciplinare specificamente tali incarichi, in modo che l’Italia possa garantire l’assegnazione ad essi di magistrati italiani senza frapporre ostacoli dettati dalla normativa interna.

Inoltre, stante le peculiarità dello status dei magistrati in questione, il legislatore dovrà determinare se essi debbano essere collocati fuori dal ruolo organico della magistratura e, in questo caso, se operi o meno il termine di durata massima di collocamento in tale posizione, ovvero se possa essere, invece, previsto il loro mantenimento in ruolo, mediante il ricorso all’esonero dal lavoro giudiziario.

A parte gli incarichi di giudice presso le corti internazionali che consistono nello svolgimento di un’attività giudiziaria previo collocamento fuori ruolo, vi sono diverse tipologie di incarichi che si caratterizzano per lo svolgimento di un’attività di supporto alla giurisdizione, per le quali il legislatore si dovrebbe porre il problema della non operatività del termine di durata massima della permanenza fuori ruolo o della loro inclusione nel computo del numero massimo di magistrati collocabili fuori ruolo.

Invero, in molti casi sono le norme europee o internazionali a prevedere il conferimento di uno specifico incarico a un magistrato italiano e, quindi, l’Italia non può sottrarsi alla messa a disposizione delle proprie risorse.

In quest’ottica, l’inclusione anche di questi magistrati nel numero massimo di quelli collocabili fuori ruolo potrebbe portare alla impossibilità, di fatto, di mettere i magistrati a diposizione dell’istituzione europea o internazionale; dunque, andrebbe valutata l’opportunità di fare rientrare tali incarichi fra le eccezioni all’operatività del numero suddetto.

Nel suo parere, il Csm evidenzia che vi sono molte attività di rilevo internazionale per le quali il legislatore dovrà affrontare anche il problema di stabilire se possano ritenersi di natura “giudiziaria”, prevedendo la creazione di un tertium genus di magistrato, collocato fuori ruolo, ma per il quale non opera il termine di durata massima.

Tale previsione sarebbe per il Csm opportuna, tenendo conto del fatto che il sistema già prevede per il procuratore membro nazionale della Procura europea la predetta deroga, e perché la creazione di uno spazio comune di giustizia già comporta – e comporterà sempre più – il ricorso a una nozione di giurisdizione europea, di cui i magistrati italiani sono parte integrante.

11. Considerazioni finali

Con i principi contenuti nelle «Deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario», il legislatore si propone l’obiettivo di rendere sistematica la disciplina relativa al collocamento fuori ruolo dei magistrati ordinari, e riprende gran parte dei principi che sono frutto di una lunga elaborazione da parte del Csm e che sono contenuti nelle circolari e nelle delibere consiliari.

La necessità di distinguere gli incarichi extragiudiziari per i quali è ammesso il ricorso all’istituto dell’aspettativa e quelli per i quali è previsto il collocamento fuori ruolo è un aspetto molto rilevante perché, come detto, costituisce il presupposto di operatività di altre norme che riguardano i limiti temporali del collocamento fuori ruolo e il numero massimo dei magistrati che possono essere collocati fuori ruolo.

Sono previsti limiti più stringenti rispetto alla normativa attualmente vigente, che concernono, come si è visto, il limite complessivo di sette anni (e non più dieci) di permanenza del magistrato fuori ruolo e il presupposto per il collocamento fuori ruolo, connesso al criterio dell’esercizio effettivo delle funzioni per dieci anni e non più all’anzianità di ruolo (attualmente, seconda valutazione di professionalità).

L’ispirazione di fondo di tale previsione appare connessa all’esigenza, emersa nell’ambito della magistratura stessa, di evitare il consolidarsi di “carriere parallele” e di concepire lo svolgimento di un incarico di tipo diverso rispetto all’attività giurisdizionale ordinaria quale una parentesi temporanea della carriera del magistrato, la quale, dunque, deve caratterizzarsi principalmente, se non esclusivamente, per l’esercizio della giurisdizione.

Il criterio dell’esercizio effettivo delle funzioni per dieci anni si fonda sulla convinzione che la destinazione di un magistrato ad altro incarico si giustifica unicamente in quanto quest’ultimo può apportare all’istituzione di destinazione un contributo in termini di esperienza professionale, maturata specificamente nell’ambito della giurisdizione, la quale costituisce il valore aggiunto rispetto ad altre figure professionali.

Nella medesima ottica si colloca la previsione della possibilità di collocamento fuori ruolo dei magistrati per la sola copertura di incarichi rispetto ai quali risultino necessari un elevato grado di preparazione in materie giuridiche o l’esperienza pratica maturata nell’esercizio dell’attività giudiziaria, o una particolare conoscenza dell’organizzazione giudiziaria, per i quali, dunque, è giustificabile che la scelta ricada su un magistrato e non su altri professionisti. Un ulteriore novità rispetto al quadro normativo vigente è rappresentata dalla precisa indicazione concernente la riduzione del numero massimo dei magistrati collocabili fuori ruolo, numero peraltro che, attualmente, non risulta essere stato raggiunto, a normativa invariata, risultando fuori ruolo 161 magistrati (dei duecento consentiti ai sensi dell’art. 1-bis, comma 3, l. n. 181/08)[13].

La effettiva operatività di questo principio di delega dipenderà, comunque, da come in concreto la delega verrà esercitata, posto che la previsione di un numero massimo di magistrati collocabili fuori ruolo inferiore ai duecento attualmente consentiti potrà subire delle eccezioni, le quali dovranno essere tassativamente previste dal legislatore delegato.

Inoltre, per quanto riguarda gli incarichi internazionali, è prevista l’introduzione di una disciplina specifica, che è di enorme rilievo, in quanto si tratta di un ambito nel quale rientrano incarichi che hanno una stretta attinenza all’attività giudiziaria.

Anche in questo caso, la fisionomia degli incarichi fuori ruolo dipenderà da come in concreto la delega verrà esercitata. Ad esempio, la specifica disciplina prevista per gli incarichi internazionali potrebbe prevedere il mantenimento in ruolo del magistrato che è chiamato a ricoprire un incarico internazionale di tipo giudiziario. Inoltre, il legislatore delegato potrebbe tenere conto del fatto che l’inclusione anche di questi magistrati nel numero massimo di quelli collocabili fuori ruolo potrebbe comportare l’impossibilità di mettere i magistrati a diposizione dell’istituzione europea o internazionale e, quindi, prevedere che tali incarichi non rientrino nel numero massimo di magistrati previsto per il collocamento fuori ruolo.

1. Su questi aspetti critici del collocamento fuori ruolo dei magistrati vds.: G. Di Federico, Gli incarichi extragiudiziari dei magistrati: una grave minaccia per l’indipendenza e l’imparzialità del giudice, una grave violazione del principio di separazione dei poteri, in F. Zanotti (a cura di), Le attività extragiudiziarie dei magistrati ordinari, Cedam, Padova, 1981; N. Zanon e F. Biondi, Il sistema costituzionale della magistratura, Zanichelli, Torino, 2019, p. 128; F. Dal Canto, Commistioni “consentite” ma pericolose tra magistratura e politica, in Federalismi, n. 28/2020, pp. 47 ss. (www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?Artid=44227).

2. In questo senso, si vedano le riflessioni di G.M. Flick, Magistratura, incarichi giudiziari e politica, in Rivista AIC, n. 1/2016 (www.rivistaaic.it/images/rivista/pdf/1_2016_Flick.pdf).

3. In questo senso, vds. N. Zanon e F. Biondi, Il sistema, op. cit.

4. Vds. l’allegato n. 2 al verbale del Comitato direttivo centrale dell’Anm del 22 dicembre 2012 (www.associazionemagistrati.it/allegati/verbale_cdc_22dic12.pdf).

5. F. Dal Canto, Commistioni, op. cit.

6. La Commissione di studio Luciani è stata istituita, con decreto del Ministro della giustizia del 26 marzo 2021, per elaborare proposte di interventi per la riforma dell’ordinamento giudiziario.

Si vedano le «Proposte di interventi per la riforma dell’ordinamento giudiziario attraverso la formulazione di emendamenti al Disegno di legge A.C. 2681», recante «Deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura».

7. Parere del Csm, ai sensi dell’art. 10 l. 24 marzo 1958, n. 195, sugli emendamenti al ddl AC 2681, approvati dal Consiglio dei ministri nella riunione dell’11 febbraio 2022 (16 marzo 2022).

8. L’art. 23-bis d.lgs n. 165/2001 prevede che «i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, ivi compresi gli appartenenti alle carriere diplomatica e prefettizia, e, limitatamente agli incarichi pubblici, i magistrati ordinari, amministrativi e contabili e gli avvocati e procuratori dello Stato sono collocati, salvo motivato diniego dell’amministrazione di appartenenza in ordine alle proprie preminenti esigenze organizzative, in aspettativa senza assegni per lo svolgimento di attività presso soggetti e organismi, pubblici o privati, anche operanti in sede internazionale, i quali provvedono al relativo trattamento previdenziale».

9. Vds., in tal senso, N. Zanon e F. Biondi, Il sistema, op. cit., dove si auspica l’applicazione all’aspettativa senza assegni delle medesime regole previste per il collocamento fuori ruolo, relative ai limiti temporali massimi e al numero massimo di magistrati collocabili fuori ruolo.

10. Risoluzione in materia di inquadramento giuridico dei magistrati incaricati dei progetti internazionali di collaborazione con istituzioni e organismi internazionali (delibera del 22 luglio 2020).

In particolare, le nuove regole prevedono che:

« - in caso di incarichi di partecipazione a progetti che richiedano un impegno contenuto nel tempo, individuato nel limite massimo di 6 mesi, potrà continuare a farsi ricorso all’istituto dell’esonero – totale o parziale – dall’attività ordinaria;

- in caso di comprovate esigenze legate alla necessità di conclusione del progetto, tale limite potrà essere prorogato una sola volta, per non più di ulteriori 6 mesi, con eventuale rimodulazione della percentuale di esonero dal lavoro giudiziario da valutarsi anche in base alle esigenze dell’ufficio di appartenenza;

- in caso di progetti che si prevedano di durata superiore a 6 mesi, si potrà far ricorso all’istituto del collocamento fuori ruolo o all’istituto dell’aspettativa senza assegni di cui all’art. 23-bis del d.lgs n. 165 del 2001 (che prevede il contestuale collocamento fuori ruolo del magistrato); la scelta tra le due opzioni sarà calibrata (e preventivamente pubblicizzata nell’interpello), in base alla natura dell’incarico e delle funzioni da svolgere all’estero, nonché alla natura e tipologia dell’eventuale trattamento economico riconosciuto al magistrato dall’ente presso il quale andrà a svolgere la propria attività (aspetto rilevante, al fine di evitare casi, verificatisi in passato, di “doppie retribuzioni”)».

11. In tal senso si è espresso il Csm nel parere sugli emendamenti al ddl AC 2681, cit.

12. Vds., in tal senso, il parere del Csm sugli emendamenti al ddl AC 2681, cit.

13. Attualmente, nel momento in cui si scrive, secondo i dati pubblicati sul sito internet del Csm sono fuori ruolo: 161 magistrati nel limite dei 200 ai sensi dell’art. 1-bis, comma 3, l. n. 181/08; 19 magistrati per incarichi elettivi, tra i quali i consiglieri del Csm; 42 magistrati non rientranti nel limite dei 200, ai sensi dell’art. 1-bis, comma 4, l. n. 181/08.

Contro la demonizzazione dei magistrati fuori ruolo

di Claudio Castelli

È in corso un’ingiusta demonizzazione dei magistrati fuori ruolo. Quanto ai magistrati ordinari, si tratta di 80 impegnati presso il Ministero della giustizia, 33 in altri Ministeri ed enti e 28 in incarichi internazionali (spesso direttamente giurisdizionali). Il numero non giustifica le aspre polemiche in corso e una legge delega che sul tema è estremamente penalizzante, in quanto prevede una drastica riduzione del numero massimo di magistrati che possono essere collocati fuori ruolo e ostacoli e trattamenti deteriori quando rientrano in ruolo. Non si affronta in tal modo il problema di fondo, che porta all’utilizzo anche in ruoli amministrativi delle varie magistrature, ovvero la debolezza della dirigenza pubblica. Il problema da risolvere è quello di rilanciare e rafforzare una dirigenza pubblica formata, qualificata, autonoma ed efficiente.

1. Polemiche strumentali e realtà / 2. Indennità e retribuzioni dei magistrati fuori ruolo / 3. La legge delega in materia di ordinamento giudiziario sul collocamento fuori ruolo / 4. La legge delega in materia di ordinamento giudiziario sul ricollocamento in ruolo / 5. La crisi della dirigenza pubblica

1. Polemiche strumentali e realtà

È in corso una vera e propria demonizzazione dei magistrati fuori ruolo accusati delle più varie nefandezze. Al luogo comune, diffuso anche in magistratura, che li vede come privilegiati che fuggono dalla giurisdizione per avere laute prebende e per lavorare poco, si uniscono accuse che, francamente, non si possono definire che come infamanti. Sarebbero il braccio armato della magistratura nei ministeri, che in tal modo imporrebbe a un Parlamento evidentemente inconsapevole opzioni gradite alla magistratura. Accuse che a mio avviso è giusto definire infamanti perché pensare che dei tecnici di alto livello, quali i magistrati distaccati presso i ministeri, possano torcere la loro funzione a fini di parte, violando l’elementare lealtà istituzionale, non vedo come possa essere definito altrimenti.

E allora, per evitare luoghi comuni e campagne propagandistiche e arrivare a proposte che possano rendere migliore e più razionale l’attività della magistratura e dei ministeri, occorre partire dalla realtà e cominciare da numeri e fatti. Dall’ultimo censimento (30 aprile 2021) effettuato dal Csm sui magistrati ordinari fuori ruolo, tolti i ruoli elettivi (16 componenti del Csm e 4 parlamentari), ne risultano 42 impegnati presso organi costituzionali (Csm, Corte costituzionale e Presidenza della Repubblica, tra cui 2 giudici costituzionali) e 161 in altri incarichi, di cui ben 28 con incarichi internazionali (spesso direttamente giurisdizionali), 80 presso il Ministero della giustizia e i restanti presso altri ministeri e organi.

Un numero che, onestamente, non mi sembra eccessivo, dovendosi tra l’altro ritenere che gli incarichi internazionali non solo non sono comprimibili, ma sono essenziali e, fortunatamente, in costante espansione per lo sviluppo sia dell’attività giurisdizionale transnazionale sia di più ampi momenti di collegamento e coordinamento con le giurisdizioni di altri Paesi.

Il numero residuo di 133 è meno della metà di un concorso di magistrati e non è, quindi, sicuramente decisivo ai fini della copertura degli organici.

Si lamenta che circa 200 magistrati ordinari (il limite è dato dalla legge) siano impegnati in vari incarichi fuori ruolo. Va subito detto che non è con il loro rientro nei ranghi della magistratura che si migliorerebbero in modo significativo le performance degli uffici giudiziari, trattandosi di una percentuale irrisoria (meno del 2%) e dovendosi sopperire alle scoperture di organico (oggi del 15%) con il bando di concorsi almeno annuali, oltre che con una formazione dedicata, che consenta un più ampio reclutamento.

Suona, poi, davvero incredibile che chi più di altri si lamenta per l’eccessivo numero di magistrati fuori ruolo siano gli stessi che per anni hanno bloccato i concorsi di magistratura, riducendo il reclutamento fisiologico. Se si vogliono coprire gli organici, cosa assolutamente doverosa, anche per il recente aumento degli organici della magistratura, occorre procedere con i concorsi, eventualmente com’era stato fatto nel lontano 1991, bandendo più concorsi lo stesso anno. Concorsi che, anche grazie alla nuova recente esperienza che migliaia di giovani laureati stanno facendo nell’ufficio per il processo, nel prossimo periodo dovrebbero consentire un reclutamento pieno rispondente al numero dei posti banditi.

Si dimentica che la normativa già oggi esistente è molto restrittiva, segnando sia un tetto massimo di magistrati ordinari fuori ruolo, sia un periodo massimo (10 anni) di permanenza fuori dal ruolo della magistratura, sia un minimo di anzianità per accedervi. Disciplina complessivamente equilibrata, sia per limitare le posizioni fuori ruolo ad attività funzionali per la giurisdizione, sia per far sì che l’attività fuori ruolo sia una parentesi, formativa e di enorme interesse e rilevanza, ma pur sempre parentesi, nella vita professionale di un magistrato. Del resto, qualora il magistrato ritenga che la nuova attività possa essere più adatta alle sue capacità, può sempre chiedere (come già avvenuto) – sempre che sussistano i requisiti – il passaggio ai ruoli della dirigenza pubblica.

2. Indennità e retribuzioni dei magistrati fuori ruolo

Anche quanto alle retribuzioni, le notizie che circolano e che parlano di “doppi stipendi” non rispondono al vero. È innanzitutto sbagliato pensare che tutti i magistrati fuori ruolo percepiscano le medesime indennità. Normalmente, ricevono la stessa retribuzione che avevano in precedenza, corrispondente alla valutazione di professionalità conseguita. Ai magistrati che ricoprono incarichi di capo dipartimento, capo gabinetto, capo ufficio legislativo, capo dell’ispettorato, capo della segreteria del ministro, vicecapo e direttore generale (complessivamente, poco più di venti persone) è data l’opzione tra conservare il proprio trattamento economico con un’indennità pari al 25% della retribuzione in godimento e percepire un trattamento economico complessivo per l’incarico ricoperto di euro 240.000 annui lordi per i capi, 190.000 annui lordi per i vicecapi dipartimento, 180.000 annui lordi per gli altri vicecapi e per i direttori generali, 160.000 annui lordi per i provveditori generali penitenziari[1]. Trattamento economico che, in nessun caso, può superare i 240.000 euro[2] e che cessa nello stesso momento in cui finisce l’incarico. Nulla viene riconosciuto di rimborso spese per trasferimento, nuova abitazione o altro. Gli altri magistrati impegnati presso il Ministero percepiscono una modesta indennità limitatamente agli uffici di diretta collaborazione (gabinetto, ufficio legislativo, ispettorato). Gli addetti ad altre funzioni mantengono l’originario trattamento economico senza alcuna integrazione, né rimborso spese. Ciò spiega le ragioni per cui si tratta di incarichi ambiti in principalità da magistrati romani o che intendano stabilirsi con continuità a Roma.

L’emolumento accessorio è stato creato per i magistrati e i dirigenti generali penitenziari[3] proprio per perequarli ai dirigenti contrattualizzati, i cui emolumenti sarebbero risultati superiori rispetto ai primi che avessero optato per il mantenimento del proprio trattamento economico. A tal fine, è stato introdotto un fondo per il trattamento accessorio dei dirigenti generali con il fine di evitare trattamenti differenziati a fronte di funzioni assimilabili. Un vantaggio, quindi, ma limitato a pochissime figure tra i magistrati ordinari (complessivamente, nel Ministero della giustizia, tra 10 e 15 magistrati ordinari, e meno di 10 negli altri ministeri) e comunque sempre contenuto dal tetto massimo previsto dalla legge.

Proprio al fine di troncare sul nascere false affermazioni su “doppi stipendi” e “retribuzioni milionarie”, sarebbe comunque quanto mai opportuna una totale trasparenza, indicando sui siti ministeriali retribuzioni e indennità percepite da ciascuno.

3. La legge delega in materia di ordinamento giudiziario sul collocamento fuori ruolo

La recente legge delega sull’ordinamento giudiziario del 17 giugno 2022, n. 71, che probabilmente non vedrà la sua attuazione con i decreti legislativi, risponde ai luoghi comuni penalizzanti che vedono in modo sostanzialmente negativo l’esperienza del magistrato fuori ruolo.

Il suo taglio è sostanzialmente restrittivo. Da un lato, riprende e ripete alcune acquisizioni già presenti nelle circolari del Csm e già applicate, anche se la novità consiste nella loro estensione ai magistrati amministrativi e contabili. All’art. 5 vengono riaffermati una serie di principi in larga parte condivisibili:

– individuare le tipologie di incarichi da esercitare esclusivamente con contestuale collocamento fuori ruolo (lett. a);

– prevedere che il collocamento fuori ruolo possa essere autorizzato solo se corrisponde a un interesse dell’amministrazione di appartenenza, valutando le possibili ricadute sotto i profili dell’imparzialità e dell’indipendenza (lett. c);

– la valutazione della sussistenza dell’interesse sulla base di criteri oggettivi che tengano conto anche dell’esigenza di distinguere, in ordine di rilevanza: gli incarichi che la legge affida esclusivamente a magistrati; gli incarichi di natura giurisdizionale presso organismi internazionali e sovranazionali; gli incarichi presso organi costituzionali; gli incarichi presso organi di rilevanza costituzionale; gli incarichi non giurisdizionali apicali e di diretta collaborazione presso istituzioni nazionali o internazionali; gli altri incarichi (lett. d);

– il minimo di anzianità di servizio di dieci anni per essere collocati fuori ruolo (lett. f);

– i limiti temporali di sette anni e massimo dieci anni di permanenza fuori ruolo (lett. g) e il lasso di tempo che deve trascorrere tra un incarico fuori ruolo di durata congrua, almeno cinque anni, e un eventuale successivo incarico (lett. e).

Ma l’immagine negativa del magistrato fuori ruolo viene ribadita, sempre all’art. 5, nella lett. h che, in omaggio al dominante clima di sospetto e penalizzazione, prevede la necessità di «ridurre il numero massimo di magistrati che possono essere collocati fuori ruolo, sia in termini assoluti che in relazione alle diverse tipologie di incarico che saranno censite, prevedendo la possibilità di collocamento fuori ruolo dei magistrati per la sola copertura di incarichi rispetto ai quali risultino necessari un elevato grado di preparazione in materie giuridiche o l’esperienza pratica maturata nell’esercizio dell’attività giudiziaria o una particolare conoscenza dell’organizzazione giudiziaria; individuare tassativamente le fattispecie cui tale limite non si applica».

Invece, elemento positivo che coglie i profondi mutamenti in atto e le nuove prospettive a livello transnazionale è la differenziazione che viene operata per gli incarichi fuori ruolo svolti in ambito internazionale, per cui viene prevista una regolamentazione autonoma (lett. i).

Questi incarichi, definiti come “fuori ruolo”, in realtà sono direttamente giurisdizionali o di supporto alla giurisdizione (con un’attività svolta presso corti internazionali o di collegamento con altri Paesi o con istituzioni internazionali). Il fatto che questi incarichi, in costante aumento, data la crescente integrazione a livello europeo e internazionale, direttamente giurisdizionali o fondamentali per la giurisdizione, siano definiti fuori ruolo dipende unicamente dalla necessità amministrativa e di bilancio di definire un numero massimo che non può essere oltrepassato di magistrati che devono essere pagati, ma non ha nulla a che fare con il tipo di attività svolta dai magistrati a ciò destinati, che resta giurisdizionale o di immediato supporto alla giurisdizione (si parla dei magistrati destinati alle diverse corti internazionali, a Eurojust, alla Procura europea, oltre che i magistrati di collegamento, in costante aumento, con diversi Paesi e con organismi sovranazionali). Così, pare evidente come sia inevitabile che siano magistrati coloro che si occupano, nel Ministero della giustizia, dei rapporti internazionali – estradizioni, rogatorie, mandati internazionali – proprio per la specifica competenza.

Se da una parte continua il refrain della riduzione del numero dei magistrati fuori ruolo, dall’altra si pongono ostacoli e trattamenti deteriori ai magistrati fuori ruolo quando rientrano in ruolo.

4. La legge delega in materia di ordinamento giudiziario sul ricollocamento in ruolo

Un’ulteriore penalizzazione viene attuata con la disciplina di ricollocamento in ruolo, una volta cessato l’incarico, sia pure limitata agli incarichi apicali, quelli definiti come incarichi politico-amministrativi apicali a livello nazionale o regionale ed incarichi di governo non elettivi. Tale normativa (art. 20) riguarda unicamente i ruoli di segretario generale, capo e vicecapo dell’ufficio di gabinetto, capo e vicecapo dei dipartimenti presso la Presidenza del Consiglio, presso i ministeri, i consigli e le giunte regionali, trattandosi di ruoli o di diretta collaborazione con l’autorità politica o di raccordo tra la politica e l’amministrazione. Correttamente, non vi rientrano invece le posizioni di direttore generale, in quanto prettamente amministrative.

Il provvedimento, al comma 1, prevede due alternative: il collocamento per un anno in posizione di fuori ruolo, in un ruolo non apicale (trascorso l’anno, il magistrato potrà tornare a svolgere le funzioni giudiziarie, ma non potrà per i tre anni successivi assumere incarichi direttivi o semidirettivi), oppure il ricollocamento in ruolo e la destinazione a incarichi non direttamente giurisdizionali, individuati dagli organi di autogoverno (dovrebbe trattarsi del Massimario), salvo che l’incarico abbia avuto una durata inferiore all’anno (art. 20, comma 4).

Ne consegue che, invece di cercare di selezionare per queste posizioni le migliori capacità, indipendentemente dal ruolo di provenienza, nel futuro accederanno ragionevolmente a questi incarichi apicali unicamente magistrati con prospettive di prossimo pensionamento o dirigenti amministrativi.

Se si vogliono abbandonare i luoghi comuni e arrivare a proposte equilibrate, viene a esser necessario differenziare tra i diversi incarichi ricoperti dai magistrati fuori ruolo e cominciare ad affrontare con serietà il problema che è a monte dall’impegno necessitato di tanti magistrati (non solo ordinari, ma ancor più amministrativi e contabili) in ministeri e altre autorità, ovvero la crisi della dirigenza pubblica.

5. La crisi della dirigenza pubblica

La debolezza della dirigenza pubblica porta a ricorrere ai magistrati anche per ruoli che potrebbero essere svolti da una dirigenza amministrativa forte. Non è un problema di privilegiare i magistrati rispetto ad altre figure, ma di arrivare a una dirigenza pubblica formata e qualificata.

Difatti, uno dei problemi italiani è l’assenza di una dirigenza pubblica dotata di autorevolezza e prestigio, che possa essere – ed essere vissuta – come la spina dorsale dell’amministrazione. I vari interventi riformatori avutisi si sono mossi nella direzione del rafforzamento dei poteri dei dirigenti pubblici e dell’emancipazione degli stessi dalla tradizionale dipendenza gerarchica dal potere politico, con forme di valutazione del loro operato e un nuovo modello di responsabilità del ruolo dirigenziale connessa alla validità e all’efficienza dell’attività gestionale svolta. Questa direzione, del tutto apprezzabile, è il frutto di plurimi interventi normativi, a volte contraddittori, ma è riuscita solo parzialmente a produrre una dirigenza pubblica forte, autonoma dalla politica (cui spetterebbe un potere di indirizzo e controllo), non più soggetta a controlli gerarchici.

Questo anche per la mancanza, in Italia, di una Scuola della pubblica amministrazione paragonabile a quel momento di vera e propria formazione della classe dirigente che è l’École nationale d’administration in Francia.

Problemi che sono, poi, particolarmente vividi in settori in cui la dirigenza amministrativa deve confrontarsi e coesistere con dirigenze che sono espressione di professioni in ambito altamente tecnico (militari, ambasciatori, magistrati).

Nel Ministero della giustizia vi sono attività in cui viene ad essere necessaria una specifica esperienza e competenza giuridica, quale l’ufficio legislativo, che potrebbe essere ricoperto non solo da magistrati, ma anche da professori universitari e avvocati. Essenziale viene ad essere non solo il sapere giuridico, ma la concreta esperienza nei palazzi di giustizia, proprio per avere norme che tengano conto della valutazione di impatto che queste possono avere e del loro effetto, una volta applicate e messe sul terreno – esperienza che spesso manca ai professori universitari “puri” (la cui scelta, peraltro, apprezzo profondamente). Ovviamente, non può esservi alcuna preclusione alla destinazione di avvocati e professori universitari a incarichi ministeriali, del resto già presenti, sia pure con numeri limitati, ma si trascura che proprio la diversa strutturazione delle professioni porta a disincentivare avvocati e professori universitari ad ambire a tali incarichi. Per un avvocato, accettare un tale ruolo, la cui durata è incerta essendo legata alla permanenza del Governo, vuol dire chiudere lo studio – una scelta non conveniente, specie se si tratta di professionisti affermati. Per un professore, significa interrompere una carriera con conseguenze che possono essere deteriori. Del resto, proprio quando mi trovavo al Ministero, venne a chiedermi informazioni un valente giovane avvocato cui era stato offerto dal Ministro un posto di vicecapo di gabinetto. Una volta capita non solo l’incompatibilità con la professione, ma il blocco che la sua carriera avrebbe incontrato, decise di rinunciare, dando la disponibilità solo a incarichi di collaborazione o consulenza.

Altri settori richiedono una competenza di magistrati, dirigenti amministrativi o altro personale come l’ispettorato e il vasto mondo penitenziario. Si tratta di competenze tutte necessarie, che devono essere utilizzate in sinergia e in cui l’unico criterio per scegliere i vari incarichi apicali dev’essere la competenza, l’attitudine e la conoscenza sul campo delle problematiche e della specificità del mondo della giustizia.

Quello che deve contare è la competenza, non il ruolo, e proprio per questo occorre superare logiche di categoria che, specie all’inizio, hanno “avvelenato” i rapporti tra magistrati e dirigenti amministrativi. Nel settore giudiziario la ripartizione di competenze è stata disciplinata con il d.lgs 25 luglio 2006, n. 240, le cui previsioni, pur in molti punti ambigue e del tutto insoddisfacenti[4], hanno comunque retto a questi oltre quindici anni di applicazione. In primis, il ruolo dei dirigenti amministrativi, prima osteggiato, è oggi riconosciuto come indispensabile dai magistrati ed anzi è invocato in tutti i molteplici casi in cui il posto di dirigente risulti vacante. Permangono ambiguità e problemi che non possono essere ignorati, derivanti dal solipsismo di alcuni capi di ufficio magistrati e dalla timidezza che, troppo spesso, la dirigenza amministrativa ha manifestato: anche se il magistrato capo dell’ufficio ha la titolarità e la rappresentanza dell’ufficio giudiziario, la ripartizione di compiti, con esclusività di alcuni in capo al dirigente amministrativo, in un quadro di integrazione delle competenze, può consentire – e in molti casi ha consentito – collaborazioni eccellenti con relativi risultati.

Ma, al di là di precisazioni normative che devono valorizzare la dirigenza pubblica, mettendo fine alle continue proposte di creare un court manager[5], che ignorano esistenza e ruolo dei nostri dirigenti amministrativi, il primo problema da affrontare che potrebbe dare una seria risposta alla necessità di qualità e preparazione di chi ha oneri di direzione e organizzazione degli uffici giudiziari è quello della formazione iniziale e permanente, che esiste sia per i dirigenti magistrati, sia per i dirigenti amministrativi. Formazione che non può limitarsi a qualche giornata o sessione.

Se riteniamo che il numero dei magistrati fuori ruolo sia eccessivo (di tutti, non solo dei magistrati ordinari), l’unico rimedio è costituire una direzione pubblica forte, autonoma ed efficiente. Questo vuol dire formazione e, per quello che riguarda lo specifico della giustizia, l’inveramento di quel rapporto di direzione integrata che la normativa prevede e che, dove è stata realizzata, ha portato ad ottimi risultati. Questo vuol dire, in primis, che abbiamo bisogno di dirigenti amministrativi, oggi scandalosamente sotto organico, ma poi che la formazione iniziale e permanente di dirigenti amministrativi, aspiranti dirigenti magistrati e dirigenti magistrati deve essere comune, sia per superare nello stesso crogiolo formativo diffidenze e incomprensioni, sia per diffondere la specificità della cultura dell’organizzazione indispensabile in un ufficio giudiziario. Questo porterà inevitabilmente a un rafforzamento di tutti, a una presenza più ampia e qualificata della dirigenza amministrativa nei ministeri e a realizzare quella sinergia di ruoli fondamentale per la giustizia.

1. Art. 23-ter dl 6 dicembre 2011, n. 201.

2. Art. 52, comma 45, l. 28 dicembre 2001, n. 448.

3. Ibid.

4. In particolare, la competenza data al Ministro per gli interventi in caso di inerzia (art. 4, comma 2) e la totale assenza di qualsiasi disciplina che regoli i casi di contrasto. Inoltre, il sistema ideato nel decreto legislativo per l’attribuzione delle risorse al dirigente amministrativo di ogni singolo ufficio, basato sul decentramento amministrativo e sulla ripartizione effettuata dal direttore generale regionale o interregionale, non è mai stato realizzato per l’abbandono, prima in fatto, poi anche normativo, del progetto di decentramento del Ministero.

5. La proposta di istituire il court manager, peraltro sinora articolata in modo estremamente generico, riprende un istituto anglosassone ed è stata propugnata dal Consiglio nazionale forense, dal Forum “Ambrosetti” e da altri, ed emerge nel dibattito sulla giustizia in modo carsico.

Proposta molto diversa è quella avanzata dal «Progetto Giustizia 2030»: poli territoriali gestiti da un Consiglio comprendente tutti i capi degli uffici giudiziari territoriali (procure, tribunali, corte, minorenni e sorveglianza), coordinato dal presidente di corte d’appello, affiancato da un ufficio di direzione tecnico-amministrativa retta da un direttore generale, con compiti di coordinamento degli uffici giudiziari del polo che opera per lo sviluppo e la gestione dei servizi di staff necessari a tutti gli uffici giudiziari (bilancio, personale, digitalizzazione, controllo di gestione, logistica, etc.).

Magistrati e politica

di Edmondo Bruti Liberati

Con l’immagine delle porte girevoli è stato affrontato il tema ben più complesso del rapporto tra magistratura e politica. La disciplina per gli incarichi nelle amministrazioni locali risponde ad una esigenza largamente sentita e per troppo tempo elusa dal legislatore. L’impossibilità per i magistrati di tornare alla giurisdizione al termine del mandato elettivo risponde anch’essa ad una esigenza oggi largamente sentita. Sulla destinazione al Ministero della giustizia sono introdotti disincentivi forti per i magistrati. Difficile immaginare dove, per ricoprire i ruoli apicali, saranno individuate figure professionali che assicurino, oltre alle competenze tecnico-giuridiche, la conoscenza (e l’esperienza) del funzionamento pratico della macchina della giustizia. Ma si è sacrificato sull’altare della «demonizzazione dei magistrati fuori ruolo».

1. Porte girevoli e open space / 2. Magistrati nelle amministrazioni locali. Una questione a lungo elusa dalla politica / 3. La nuova disciplina su eleggibilità e aspettativa / 4. Ricollocamento in ruolo dei magistrati candidati e non eletti / 5. Ricollocamento dei magistrati a seguito della cessazione di mandati elettivi / 6. Ricollocamento in ruolo a seguito dell’assunzione di incarichi apicali e incarichi di governo non elettivi / 7. Osservazioni conclusive e problemi aperti

1. Porte girevoli e open space

Con l’immagine banalizzante delle porte girevoli negli ultimi tempi è stato affrontato il tema ben più complesso del rapporto tra giustizia e politica o, se si vuole, tra magistrati e politica. L’angustia dell’approccio non poteva che determinare confusione ed elusione delle questioni di fondo.

Magistrati, persone in carne e ossa, donne e uomini che hanno idee, idee diverse sulla giustizia e sulla politica, che votano come tutti gli altri cittadini, che da tempo non sono più rinserrati nella torre d’avorio, come si diceva una volta. L’imparzialità è canone deontologico nella decisione sul caso singolo, ma nessuno pensa più che il magistrato sia un «essere inanimato», «bocca che pronunzia le parole della legge». Nelle situazioni concrete, spesso sono egualmente sostenibili diverse interpretazioni della legge e diverse ricostruzioni dei fatti: pubblici ministeri e giudici si confrontano con l’esercizio della discrezionalità delle scelte.

Caduto il fascismo e prima ancora della Liberazione, il Ministro della giustizia del secondo Governo Badoglio, il liberale Vincenzo Arangio Ruiz, con la circolare 6 giugno 1944, n. 285, rimuove il divieto di attività politica per i magistrati e anche di iscrizione ai partiti politici «perché dentro o fuori di questi, il giudice non potrebbe non avere le sue opinioni e relazioni tanto più efficaci quanto più nascoste»[1].

Mutati gli equilibri politici internazionali e interni, tra i vertici della magistratura e «le forze politiche di governo si crea quasi subito rapporto di buona collaborazione. […] La magistratura, ed in particolare la corte di Cassazione, si mostra abbastanza sensibile all’evolversi della situazione politica e quindi anche al fatto che, dopo il 1948, al governo si consolida un partito di orientamento moderato come la DC»[2].

Di questi anni è una vicenda emblematica del rapporto tra giustizia e politica. Antonio Azara, qualificato come presidente di sezione della Corte di cassazione, nel primo numero del 1939, figura come componente del “Comitato scientifico” della rivista Il diritto razzista[3]; nella I legislatura repubblicana (1948-1953) viene eletto senatore per la Democrazia Cristiana e riconfermato ininterrottamente nelle successive II, III e IV legislatura, pur continuando a esercitare le funzioni giudiziarie, come consentito dalla normativa allora vigente. La carriera di Azara procede verso i vertici della magistratura come Procuratore generale della Corte di cassazione, dal 15 febbraio 1951 all’11 novembre 1952, e poi come Primo presidente della stessa Corte, dal 12 novembre 1952 al 17 gennaio 1953, data della messa a riposo per limiti di età; prosegue come Ministro della giustizia del Governo Pella dal 17 agosto 1953 al 12 agosto 1954.

Oggi, con l’immagine delle porte girevoli, si stigmatizza il passaggio dalla magistratura alla politica nel Parlamento nazionale e nelle amministrazioni locali, e ci si propone di dettare regole rigorose sulla eleggibilità e preclusioni rispetto al ritorno all’esercizio di funzioni giudiziarie al termine dei mandati o in caso di mancata elezione.

All’esito di un lungo iter parlamentare, il ddl AC 2681, presentato alla Camera il 28 settembre 2020 dall’allora Ministro della giustizia Bonafede, ha trovato conclusione, profondamente rimaneggiato, con la legge 17 giugno 2022, n. 71.

Mentre la Camera si apprestava a votare limiti e preclusioni per la candidatura di magistrati nelle amministrazioni locali, l’On. Antonio Tajani, vicepresidente di un partito politico, rivendicava che il suo partito aveva «lealmente sostenuto» il magistrato Catello Maresca, candidato a sindaco di Napoli[4]. Si tratta proprio del caso che ha riaperto clamorosamente la questione e che ha condotto, finalmente, a una drastica stretta nella disciplina per le candidature negli enti locali.

Ancora messaggi contraddittori: si dice di voler chiudere le porte girevoli, ma con l’On. Cosimo Ferri si propone piuttosto il modello dell’open space. Da magistrato in aspettativa, come Sottosegretario alla giustizia intervenne vigorosamente a far campagna elettorale per suoi candidati al Csm, come parlamentare nel 2019 ha partecipato alla famosa riunione all’Hotel Champagne per influire sulla nomina del Procuratore della Repubblica di Roma e, a sottolineare la sua posizione di parlamentare, fa valere le prerogative di garanzia contro le intercettazioni; poi è il parlamentare che rappresenta il suo partito nel confronto sulle norme da introdurre per evitare che si riproducano episodi come quello dell’Hotel Champagne. Il magistrato in aspettativa per mandato parlamentare è stato candidato, non eletto, a sindaco di Carrara: «dice di volere correre “in punta di piedi”. Quasi in sordina»[5]; è candidato per la Camera (in diversi collegi) alle elezioni legislative del 25 settembre 2022.

Per anni, nella ricorrente polemica sulla “politicizzazione dei magistrati”, si è dimenticato che è stata proprio la politica a proporre un messaggio fuorviante con l’affollarsi di magistrati candidati al Parlamento o nelle amministrazioni locali, ma anche chiamati nella amministrazione attiva come “assessori alla legalità”, consulenti per la trasparenza, etc., per di più, spesso in posizioni di pura immagine, senza alcun effettivo potere.

«Quel lato del monastero era contiguo ad una casa abitata da un giovane scellerato di professione. Il nostro manoscritto lo nomina Egidio, senza parlar del casato. Costui da una sua finestrina che dominava un cortiletto del quartiere, avendo veduta Gertrude qualche volta passare a gironzolare lì per ozio, allettato anziché atterrito dai pericoli e dalla impietà dell’impresa, un giorno osò rivolgerle il discorso. La sventurata rispose»[6].

Ebbene, «la sventurata rispose», ma qualcuno «osò rivolgerle il discorso».

Nelle ultime legislature il numero di magistrati eletti in Parlamento si è drasticamente ridotto da diciotto a nove, e quindi a tre nella XVIII legislatura, ora al termine. Alle elezioni indette per il 25 settembre 2022 sono candidati tre magistrati in pensione e uno, Cosimo Ferri, già in aspettativa in quanto parlamentare uscente. Peraltro, contrariamente a quanto spesso polemicamente si sostiene, nel corso degli ultimi trent’anni tutte le forze politiche hanno candidato magistrati e quelli effettivamente eletti sono stati pressoché paritariamente ripartiti nell’arco parlamentare.

Ora la legge n. 71/2022, al capo III, negli artt. da 15 a 20, detta una nuova disciplina con disposizioni di immediata attuazione in materia di «Eleggibilità e ricollocamento dei magistrati in occasione di elezioni politiche e amministrative nonché di assunzione di incarichi di governo nazionale, regionale o locale».

2. Magistrati nelle amministrazioni locali. Una questione a lungo elusa dalla politica

La mancata assunzione di responsabilità da parte della politica risalta in modo evidente sulla questione della assunzione, da parte di magistrati, di funzioni negli enti locali. La normativa in vigore consentiva che magistrati potessero assumere incarichi politico-ammnistrativi elettivi presso gli enti locali territoriali e continuare a esercitare le funzioni giudiziarie, non essendo prevista aspettativa obbligatoria, con il solo limite della diversità dell’ambito territoriale. Qualora il magistrato si trovasse in aspettativa nel termine fissato per la presentazione delle candidature, egli poteva assumere tali incarichi elettivi, senza soluzione di continuità, anche nell’ambito territoriale in cui svolgeva attività giudiziaria.

Alcuni noti casi hanno da tempo mostrato la incongruità di tale disciplina, che emergeva con ancora maggiore evidenza nel caso degli assessori ccdd. “esterni”, nominati senza rivestire una carica nell’organo elettivo corrispondente. Si moltiplicavano infatti anche i magistrati nominati assessori con le competenze più disparate, non solo assessori alla “legalità” o alla “trasparenza”[7].

L’Associazione nazionale magistrati, convocata in Commissione giustizia alla Camera già nel 2003, si era espressa a sostegno di un progetto di legge che introduceva una disciplina più restrittiva per le cariche amministrative locali, progetto lasciato allora decadere per la fine della legislatura.

Le evidenti carenze della disciplina legislativa hanno indotto il Csm a intervenire ripetutamente sul tema.

Sul punto, il Consiglio superiore della magistratura (nel rendere parere, il 21 maggio 2014, sul disegno di legge di riforma della scorsa XVII legislatura: allora AC n. 2188, divenuto poi AS n. 116 e abbinati-B, senza giungere ad approvazione infine) rilevava: «Non sussistono cause di ineleggibilità o di incompatibilità nei casi in cui il magistrato sia eletto o nominato assessore nell’ambito di circoscrizione o di giunta locale situata fuori dal territorio ove esercita le funzioni giurisdizionali, in tal caso l’assunzione di funzioni amministrative che non importi la rimozione di causa di ineleggibilità di cui all’art. 60, n. 6, D.Lgs. n. 227/00 non determina la necessità di alcun atto autorizzatorio da parte del Consiglio né, tantomeno, è prevista alcuna comunicazione da effettuarsi ad opera del magistrato. (...) Ciò impedisce una ricognizione circa il numero dei magistrati impegnati contemporaneamente in funzioni giurisdizionali ed in funzioni politico-amministrative».

Ancora il Csm, nella sua delibera del 21 ottobre 2015 (con la quale intendeva affrontare in modo organico il tema dell’impegno in politica dei magistrati) ribadiva che «per le cariche politiche e/o amministrative presso enti locali territoriali [fuori dal territorio di esercizio delle funzioni giurisdizionali], la legge vigente non prevede aspettativa obbligatoria e, conseguentemente, i magistrati possono assumere incarichi politico-amministrativi elettivi presso gli enti locali territoriali quali quelli di sindaco, presidente della provincia o della regione, consigliere comunale, provinciale e regionale, presidente o consigliere circoscrizionale o l’incarico di assessore, proseguendo contemporaneamente l’esercizio delle funzioni giurisdizionali con il solo limite della diversità degli ambiti territoriali». E aggiungeva: «La descritta contestualità funzionale è sicuramente in grado di inquinare l’immagine del magistrato che operi contemporaneamente in due settori della vita pubblica tanto diversi e ontologicamente alternativi; appare quindi indispensabile che sia introdotto con legge ordinaria un meccanismo – del tutto analogo a quello già vigente per la candidatura e l’eventuale successiva elezione alla Camera dei Deputati ed al Senato della Repubblica – in forza del quale il magistrato, all’atto dell’accettazione della candidatura nonché durante l’espletamento di tutto il mandato, debba necessariamente trovarsi in aspettativa, con conseguente collocamento fuori ruolo. Nella medesima prospettiva ed allo stesso fine è auspicabile un intervento legislativo primario che, sempre a salvaguardia dell’immagine di autonomia ed indipendenza della funzione giurisdizionale, impedisca che un magistrato si proponga come amministratore attivo nel medesimo territorio nel quale, senza soluzione di continuità, ha appena svolto attività giurisdizionali, rischiando in tal modo di creare un’oggettiva confusione di ruoli e di funzioni, di per sé idonea ad appannare l’immagine di imparzialità. Il transito diretto, nello stesso contesto umano e materiale, dalle funzioni giudiziarie a quelle politiche rischia di gettare un’ombra di strumentalità all’esercizio pregresso delle prime, nonché legittima la preoccupazione che i titolari di poteri pubblici si avvalgano dei “poteri connessi alla loro carica per influire indebitamente sulla competizione elettorale, nel senso di alterare la par condicio fra i vari concorrenti attraverso la possibilità di esercitare una captatio benevolentiae o un metus publicae potestatis nei confronti degli elettori” (Corte cost. n. 5 del 1978; n. 344 del 1993)».

E, ancora, aggiungeva il Csm: «Appare in tal senso necessario che la disciplina in tema di eleggibilità dei magistrati chiamati a ricoprire cariche pubbliche nelle amministrazioni degli enti locali sia arricchita da una regola analoga a quella oggi vigente per le elezioni al Parlamento, la quale impone, al fine sia di preservare adeguatamente l’immagine di imparzialità sia di evitare pretestuose strumentalizzazioni dell’attività giudiziaria svolta, che i magistrati non si candidino nelle circoscrizioni sottoposte, in tutto o in parte, alla giurisdizione degli uffici ai quali si sono trovati assegnati o presso i quali hanno esercitato le loro funzioni per un congruo periodo antecedente la data di accettazione della candidatura. In questa prospettiva verrebbe valutata positivamente una modifica volta ad aumentare il predetto termine di sei mesi, anche differenziando tra cariche elettive e nomine frutto di designazione politica (…) [C]on riguardo agli assessori cosiddetti “esterni” si potrebbero introdurre disposizioni limitative ancora più incisive. Costoro, infatti, in quanto nominati senza rivestire una carica nell’organo elettivo corrispondente, verrebbero sostanzialmente cooptati dal leader regionale o locale di turno, nel momento dell’assunzione dell’incarico; e quindi solo cautele temporali più robuste potranno fugare il sospetto che funzioni giudiziarie precedentemente svolte abbiano determinato la “chiamata” del politico».

3. La nuova disciplina su eleggibilità e aspettativa

La nuova disciplina su eleggibilità e aspettativa (artt. 15-17 l. n. 71/2022) dei magistrati si applica non solo per le elezioni politiche, ma anche per quelle amministrative e per gli incarichi di governo nazionale, regionale o locale. Viene superata una irragionevole disposizione della originaria proposta Bonafede (AC 2681), ove le limitazioni non si applicavano ai sindaci di comuni con popolazione inferiore a 100.000 abitanti, ignorando forse che vi sono capoluoghi di regione che non raggiungono quella soglia, né agli assessori comunali.

L’art. 15, comma 1, esclude l’eleggibilità dei magistrati a parlamentare nazionale ed europeo, a consigliere regionale o presidente di regione (o di provincia autonoma), nonché l’assunzione dell’incarico di assessore e di sottosegretario regionale, dei magistrati che prestano servizio, o l’hanno prestato nei tre anni precedenti la candidatura, in uffici giudiziari aventi giurisdizione, anche parziale, sulla regione nella quale è inclusa la circoscrizione elettorale.

Si esclude, inoltre, l’eleggibilità a sindaco o consigliere comunale, nonché l’assunzione dell’incarico di assessore comunale, dei magistrati che prestano servizio, o l’hanno prestato nei tre anni precedenti la candidatura, in uffici giudiziari aventi giurisdizione, anche parziale, sulla provincia in cui è compreso il comune o sulle province limitrofe.

Il comma 2 specifica che l’ineleggibilità non opera per i magistrati che da almeno tre anni prestino servizio presso le giurisdizioni superiori e, più in generale, presso gli uffici giudiziari con competenza territoriale nazionale. Per coloro che svolgono tale servizio da meno di tre anni si deve valutare, ai fini dell’ineleggibilità, la sede presso ha quale hanno svolto le precedenti funzioni.

Il comma 3 prevede l’applicabilità della disciplina dell’ineleggibilità anche ai magistrati in posizione di fuori ruolo, avendo anche in questo caso riguardo alla sede in cui hanno prestato servizio in precedenza.

Il comma 4 richiede, in ogni caso, al magistrato che intenda candidarsi di trovarsi al momento dell’accettazione della candidatura in aspettativa senza assegni (comma 4).

Questa nuova impostazione è completata dalle disposizioni dell’art. 16, il quale prescrive che i magistrati non possano assumere l’incarico di componente del Governo (presidente del Consiglio dei ministri, vicepresidente del Consiglio dei ministri, ministro, viceministro, sottosegretario di Stato) o di sottosegretario o assessore regionale, o di assessore comunale, se non siano collocati in aspettativa senza assegni all’atto dell’assunzione dell’incarico. L’articolo 17 stabilisce che, durante il mandato elettivo nazionale o locale e durante lo svolgimento di incarichi di governo, tanto nazionali quanto locali, il magistrato deve obbligatoriamente trovarsi in aspettativa, in posizione di fuori ruolo.

Nella disciplina previgente, come già si è segnalato, per gli incarichi di governo locale il collocamento in aspettativa era una facoltà dell’interessato, non già un obbligo. Come è accaduto in passato su altri temi, Anm e Csm hanno aperto la strada al successivo intervento del legislatore.

Nonostante la diversa opinione della Cassazione e le oscillazioni della Corte costituzionale, il Csm, già a partire dalla fine degli anni sessanta, si indirizza verso un’attuazione rigorosa del principio del giudice naturale precostituito per legge (art. 25, comma 1, Cost.), riferendolo non solo all’organo giudiziario, ma anche alle persone fisiche dei giudici. Il Csm costruisce progressivamente il “sistema tabellare” con le circolari per la formazione delle tabelle di composizione degli uffici giudiziari e i criteri di assegnazione degli affari[8]. Con la legge 6 agosto 1982, n. 532, istitutiva del Tribunale della libertà, viene prevista per la prima volta la precostituzione del giudice, non solo come ufficio, ma anche come persona fisica, con un esplicito riferimento alla formazione delle tabelle da parte del Csm: si è istituito tra Csm e Parlamento un “circolo virtuoso”.

Per la disciplina dei magistrati nelle amministrazioni locali è accaduto qualcosa di diverso. Il legislatore impiega più di vent’anni a rimuovere situazioni che avevano destato ben fondate polemiche e preoccupazioni, nonostante le ripetute sollecitazioni di Anm e Csm, e infine – paradossalmente – detta una disciplina discriminatoria per i componenti del Csm rispetto ai componenti degli organi di governo autonomo delle altre magistrature.

Mentre le disposizioni di cui si è detto si applicano a tutti i magistrati (ordinari, amministrativi, contabili e militari), il comma 5 dell’art. 12 esclude l’eleggibilità a parlamentare nazionale ed europeo, a consigliere regionale o presidente di regione (o di provincia autonoma), a sindaco o consigliere comunale, nonché l’assunzione dell’incarico di assessore e di sottosegretario regionale e di assessore comunale, al magistrato che alla data di indizione delle elezioni sia componente del Consiglio superiore della magistratura, o lo sia stato nei due anni precedenti. Cedimento alle contingenti polemiche sul Csm o cattiva coscienza per il ritardo nell’accogliere le proposte della magistratura ordinaria, lasciando marcire una situazione che ha danneggiato e la politica e la magistratura?

4. Ricollocamento in ruolo dei magistrati candidati e non eletti

L’art. 18 prevede che i magistrati candidati e non eletti alle elezioni europee, politiche, regionali o amministrative non possono essere ricollocati in ruolo: con assegnazione a un ufficio avente competenza, anche se in parte, sul territorio di una regione compresa in tutto o in parte nella circoscrizione elettorale in cui sono stati candidati; con assegnazione a un ufficio del distretto nel quale esercitavano le funzioni al momento della candidatura (comma 1). Il ricollocamento in ruolo, inoltre, è disposto con divieto di esercizio delle funzioni di giudice per le indagini preliminari o dell’udienza preliminare o di pubblico ministero, e con divieto di assumere incarichi direttivi o semidirettivi (comma 3).

I magistrati in servizio presso le giurisdizioni superiori o presso gli uffici giudiziari con competenza territoriale a carattere nazionale, a seguito del ricollocamento in ruolo, devono essere destinati «dai rispettivi organi di autogoverno allo svolgimento di attività non direttamente giurisdizionali, né giudicanti né requirenti, senza che derivino posizioni soprannumerarie» (comma 2).

I limiti e i divieti di cui sopra hanno una durata di tre anni (comma 4).

Problema aperto: se per i magistrati amministrativi si potrebbe pensare alla sezione consultiva del Consiglio di Stato, per i magistrati ordinari, come ha segnalato il Csm nel suo parere, non sussiste un tertium genus di attività, fra quella giudiziaria in ruolo (compreso l’Ufficio del massimario e del ruolo della Cassazione) e quella fuori ruolo, esercitabile dai magistrati ordinari.

Il Csm, con la circolare del 24 luglio 2014, n. 13378, ha introdotto limitazioni al rientro del magistrato non eletto nella sede di provenienza. La medesima circolare ha, inoltre, stabilito che il magistrato che sia stato candidato alle elezioni politiche o amministrative, nel caso in cui non risulti eletto, non può essere destinato, per il periodo di cinque anni, decorrenti dalla data delle elezioni, a sedi del distretto o dei distretti in cui erano ricomprese la circoscrizione o le circoscrizioni elettorali ove è stato candidato, ovvero del distretto o dei distretti competenti ai sensi dell’art. 11 cpp.

5. Ricollocamento dei magistrati a seguito della cessazione di mandati elettivi

L’art. 19 dispone che i magistrati che, al termine del mandato elettorale o della carica politica o ammnistrativa, non abbiano maturato l’età per il pensionamento obbligatorio, «sono collocati fuori ruolo, presso il Ministero di appartenenza o, per i magistrati amministrativi e contabili, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, ovvero sono ricollocati in ruolo e destinati dai rispettivi organi di autogoverno allo svolgimento di attività non direttamente giurisdizionali, né giudicanti, né requirenti, fermo restando il rispetto delle norme ordinamentali che disciplinano l’accesso a tali specifiche funzioni, fatta salva l’assunzione di diversi incarichi fuori ruoli presso l’Avvocatura dello Stato o presso altre amministrazioni senza che ne derivino posizioni soprannumerarie».

La nuova disciplina è destinata a trovare applicazione unicamente con riguardo alle cariche assunte dai magistrati successivamente all’entrata in vigore della presente legge (comma 2).

Per i magistrati ordinari si ripropone la questione della inesistenza del tertium genus «attività non direttamente giurisdizionali».

Per il futuro, è prevedibile che affronteranno la candidatura al Parlamento o negli organi locali e accetteranno incarichi di assessore solo magistrati già in pensione o prossimi alla fine carriera.

6. Ricollocamento in ruolo a seguito dell’assunzione di incarichi apicali e incarichi di governo non elettivi

Del tutto innovativa è la disciplina prevista dall’art. 20 sul ricollocamento dei magistrati collocati fuori ruolo per l’assunzione di incarichi politico-amministrativi apicali e incarichi di governo non elettivi a livello nazionale o regionale.

Si tratta degli incarichi apicali di: capo e vicecapo dell’ufficio di gabinetto; segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri o di un ministero; capo e vicecapo di dipartimento presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e i ministeri; capo e vicecapo di dipartimento presso i consigli e le giunte regionali.

È previsto che «per un periodo di un anno decorrente dalla data di cessazione dell’incarico restano collocati fuori ruolo, in ruolo non apicale, presso il Ministero di appartenenza o presso l’Avvocatura dello Stato o presso altre amministrazioni, senza che derivino posizioni soprannumerarie, ovvero, per i magistrati ammnistrativi e contabili, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. In alternativa, essi possono essere ricollocati in ruolo e destinati dai rispettivi organi di autogoverno allo svolgimento di attività non direttamente giurisdizionali, né giudicanti, né requirenti, ad incarichi non direttamente giurisdizionali, individuati dagli organi di autogoverno, fermo restando il rispetto delle norme ordinamentali che disciplinano l’accesso a tali specifiche funzioni. Per un ulteriore periodo di tre anni i magistrati di cui al primo periodo non possono assumere incarichi direttivi o semidirettivi» (comma 1).

I magistrati che abbiano svolto incarichi di governo non elettivi (componenti del Governo; assessori regionali o nelle giunte delle province autonome; assessori comunali) «al termine del mandato, qualora non abbiano già maturato l’età per il pensionamento obbligatorio, sono collocati fuori ruolo presso il Ministero di appartenenza o, per i magistrati amministrativi e contabili, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, ovvero sono ricollocati in ruolo e destinati dai rispettivi organi di autogoverno allo svolgimento di attività non direttamente giurisdizionali, né giudicanti, né requirenti, ad incarichi non direttamente giurisdizionali, individuati dagli organi di autogoverno, fermo restando il rispetto delle norme ordinamentali che disciplinano l’accesso a tali specifiche funzioni, fatta salva l’assunzione di incarichi diversi fuori ruolo presso l’Avvocatura dello Stato o presso altre amministrazioni senza che ne derivino posizioni soprannumerarie» (comma 2).

Le disposizioni sul ricollocamento «non si applicano se l’incarico è cessato prima che sia trascorso un anno dalla data dell’assunzione, salvo che la cessazione consegua a dimissioni volontarie che non dipendano da ragioni di sicurezza, da motivi di salute o da altra giustificata ragione» (comma 3).

Una norma transitoria (comma 4) prevede l’applicazione di queste disposizioni solo agli incarichi assunti dopo l’entrata in vigore della legge.

Ancora una volta, per i magistrati ordinari si propone la questione della inesistenza del tertium genus «attività non direttamente giurisdizionali».

Nota curiosa: nonostante le ricorrenti polemiche, ora è il legislatore a usare, per la quarta volta, la locuzione tanto contestata di «organi di autogoverno», sembrando definitivamente “sdoganarla”. Sulla questione definitoria si sono versati fiumi di inchiostro e inferte bacchettate a chi si lasciava sfuggire la parola “autogoverno”. Locuzione certamente impropria a fronte della composizione mista dettata dalla Costituzione, ma nella sostanza si è trattato solo di una definizione più semplice, entrata nell’uso giornalistico e nella lingua corrente. Per di più consente, in tempi di digitalizzazione, di risparmiare ben cinque battute: “autogoverno” undici battute, “governo autonomo” sedici battute, spazio compreso. Viene in mente altra dizione entrata nell’uso giornalistico: “reato penale”, indubbiamente impropria, ma forse utile a presidiare il confine tra ciò che è penalmente rilevante e ciò che invece può avere rilievo sotto altri profili (amministrativo, politico, deontologico).

7. Osservazioni conclusive e problemi aperti

La rigorosa disciplina introdotta per gli incarichi nelle amministrazioni locali risponde a un’esigenza largamente sentita e per troppo tempo elusa dal legislatore, nonostante le ripetute sollecitazioni da parte del Csm e della Associazione nazionale magistrati.

La drastica disposizione che preclude ai magistrati ogni possibilità di tornare ad esercitare funzioni giudiziarie al termine del mandato elettivo risponde anch’essa a un’esigenza oggi largamente sentita. Un autorevole studioso, che si è espresso con nettezza a favore di questa soluzione, ha osservato: «Beninteso, ho diretta esperienza di magistrati che, dopo una parentesi politica, sono tornati ad amministrare giustizia in modo ineccepibile, ma non è corretto affrontare il problema adducendo casi singoli»[9].

È di fronte agli occhi la crisi dei partiti politici; sappiamo che, con l’attuale sistema elettorale, i singoli parlamentari in larga misura sono “nominati” dalle segreterie dei partiti. Ma lascia, per così dire, l’amaro in bocca dover concludere che l’esercizio della politica al più alto livello del Parlamento nazionale (o europeo) precluda per sempre l’esercizio dell’imparzialità nella funzione giudiziaria.

Negli ultimi tempi, di fatto, la presenza di magistrati in Parlamento si è drasticamente ridotta, e in futuro è probabile che sia annullata. Non mancheranno tra i legislatori esperti di diritto, avvocati e professori, ma non vi sarà l’esperienza dell’esercizio concreto della giurisdizione. Occorrerà trovare altre strade perché il legislatore non si privi di questa esperienza, a cominciare da un più costante esercizio da parte del Csm della facoltà di esprimere pareri e di avanzare proposte, per finire con una interlocuzione non episodica del Ministro di giustizia con l’Associazione nazionale magistrati.

Un problema specifico che rimane aperto è quello della inesistenza del tertium genus “attività non direttamente giurisdizionali” per i magistrati ordinari. Una disposizione inapplicabile senza un ulteriore intervento del legislatore, che magari individuerà un quartum genus.

Direttamente ispirate dalla polemica sui magistrati ordinari fuori ruolo e, in particolare, sulla destinazione al Ministero della giustizia sono le disposizioni frettolosamente introdotte all’art. 20, che per il futuro incideranno in modo significativo sull’organizzazione del Ministero della giustizia. I magistrati ordinari che vi abbiano ricoperto ruoli apicali, in attesa che il legislatore individui il quartum genus “attività non direttamente giurisdizionali”, alla cessazione dell’incarico avranno in pratica la sola possibilità di rimanere ricollocati fuori ruolo, in ruolo non apicale, presso lo stesso Ministero della giustizia e, per di più, per un periodo di ulteriori tre anni non potranno assumere incarichi direttivi o semidirettivi. Difficile immaginare disincentivi più forti per magistrati che non siano ormai prossimi alla pensione. Difficile immaginare dove, per ricoprire tutti tali ruoli apicali, saranno individuate figure professionali che assicurino, oltre alle competenze tecnico-giuridiche, la conoscenza (e l’esperienza) del funzionamento pratico della macchina della giustizia. Si tratta di disposizioni di immediata applicazione, con le quali già il primo Governo della XVIII legislatura dovrà misurarsi, alle prese con l’attuazione delle impegnative riforme normative e organizzative richieste dall’attuazione del PNRR. Ma si è sacrificato sull’altare della «demonizzazione dei magistrati fuori ruolo»[10].

1. Mezzo secolo dopo, viene introdotta come illecito disciplinare (peraltro, di problematica applicazione) «l’iscrizione o la partecipazione sistematica e continuativa a partiti politici».

2. C. Guarnieri, Magistratura e politica. Pesi senza contrappesi, Il Mulino, Bologna, 1992, p. 94.

3. Vds. C. Brusco, La rivista “Il diritto razzista”, in Storia e memoria, vol. XXIV, n. 1/2015, p. 161.

4. V. Di Giacomo, Tajani: Maresca? Al Comune serviva più coraggio, Il Mattino Napoli, 23 aprile 2022, p. 27.

5. Dal caso Csm ad aspirante sindaco. Ferri corre a Carrara con Italia Viva, Il Tirreno, 24 aprile 2022, p. 9. Al primo turno l’On. Ferri risulterà terzo e non andrà al ballottaggio.

6. A. Manzoni, I promessi sposi, cap. X.

7. Il Csm, con delibera 15 ottobre 2014, ha disposto in ordine al rientro in ruolo di un magistrato che era stato posto in aspettativa per svolgere, in una Regione, la funzione di assessore all’energia. Tutte le delibere del Csm citate sono agevolmente reperibili sul sito www.csm.it.

8. Vds. R. Romboli, Teoria e prassi del principio di precostituzione del giudice, in Aa.Vv., Il principio di precostituzione del giudice (atti del convegno organizzato dal Csm e dall’Associazione “Vittorio Bachelet”, Roma, 14-15 febbraio 1992), Quaderni del Consiglio superiore della magistratura, vol. 8, ed. 66, 1993, pp. 28 ss.

9. G. Giostra, Perché è e resta inopportuno l’andirivieni tra magistratura e politica. Ma l’imparzialità del giudice non è una giacca di stagione, Avvenire, 8 aprile 2022, p. 3.

10. C. Castelli, Contro la demonizzazione dei magistrati fuori ruolo, in Questione giustizia online, 9 settembre 2022, www.questionegiustizia.it/articolo/contro-la-demonizzazione-dei-magistrati-fuori-ruolo.

Le tabelle degli uffici giudiziari giudicanti e i programmi di gestione nel “progetto Cartabia”. L’occasione di un cambiamento*

di Francesco Vigorito

Il disegno di legge delega per la riforma dell’ordinamento giudiziario contiene alcune disposizioni che riguardano le tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari. Si tratta di un intervento che, in larga parte, riprende indicazioni venute dalle circolari del Csm e dal dibattito di questi anni. La nuova normativa può essere, tuttavia, l’occasione per una complessiva rivisitazione del sistema tabellare e, più in generale, degli strumenti di organizzazione degli uffici (programmi di gestione, progetti previsti dall’art. 12, comma 3, dl 9 giugno 2021, n. 80) allo scopo di evitare duplicazioni e sovrapposizioni e delineare un modello di organizzazione più semplice e flessibile che utilizzi al meglio le opportunità offerte dalle nuove tecnologie.

1. Premessa / 2. L’evoluzione della materia “tabellare”/ 3. Le disposizioni di immediata applicazione / 4. Le principali direttive della legge delega in materia tabellare / 5. La modifica della disciplina sui programmi di gestione / 6. L’introduzione dei progetti organizzativi previsti dall’art. 12, comma 3 del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80 / 7. Una nuova idea degli strumenti organizzativi

1. Premessa

La delega al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario di cui alla legge 17 giugno 2022, n. 71 contiene alcune disposizioni che riguardano le tabelle di organizzazione degli uffici, previste dagli articoli 7-bis e 7-ter del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, e i programmi di gestione, previsti dall’articolo 37 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111.

L’art. 1, comma 1, lett. a della legge delega, nell’elencare i settori di intervento, prevede anche la riforma del procedimento di approvazione delle tabelle organizzative degli uffici giudicanti; l’art. 2, comma 2, definisce i criteri a cui dovranno attenersi i decreti delegati:

«Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, il decreto o i decreti legislativi recanti modifiche alla disciplina della formazione e approvazione delle tabelle di organizzazione degli uffici previste dagli articoli 7-bis e 7-ter del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) prevedere che il presidente della corte d’appello trasmetta le proposte tabellari corredate da documenti organizzativi generali, concernenti l’organizzazione delle risorse e la programmazione degli obiettivi di buon funzionamento degli uffici, anche sulla base dell’accertamento dei risultati conseguiti nel quadriennio precedente; stabilire che tali documenti siano elaborati dai dirigenti degli uffici giudicanti, sentito il dirigente dell’ufficio requirente corrispondente e il presidente del consiglio dell’ordine degli avvocati; prevedere che i suddetti documenti possano essere modificati nel corso del quadriennio anche tenuto conto dei piani di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 25 luglio 2006, n. 240, e dei programmi di cui all’articolo 37 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111;

b) prevedere che i documenti organizzativi generali degli uffici, le tabelle e i progetti organizzativi siano elaborati secondo modelli standard stabiliti con deliberazione del Consiglio superiore della magistratura e trasmessi in via telematica; prevedere altresì che i pareri dei consigli giudiziari siano redatti secondo modelli standard, contenenti i soli dati concernenti le criticità, stabiliti con delibera del Consiglio superiore della magistratura;

c) semplificare le procedure di approvazione delle tabelle di organizzazione degli uffici previste dall’articolo 7-bis dell’ordinamento giudiziario, di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, e dei progetti organizzativi dell’ufficio del pubblico ministero, prevedendo che le proposte delle tabelle di organizzazione degli uffici e dei progetti organizzativi dell’ufficio del pubblico ministero e delle relative modifiche si intendano approvate, ove il Consiglio superiore della magistratura non si esprima in senso contrario entro un termine stabilito in base alla data di invio del parere del consiglio giudiziario, salvo che siano state presentate osservazioni dai magistrati dell’ufficio o che il parere del consiglio giudiziario sia a maggioranza».

A fianco delle norme destinate a definire il contenuto dei decreti delegati, ve ne sono altre di immediata applicazione. Gli artt. 8 e 14 del ddl contengono norme che hanno comportato, dalla data di entrata in vigore della legge, modifiche della disciplina delle tabelle e dei programmi di gestione[1].

L’art. 8 modifica l’art. 7-bis rd 30 gennaio 1941, n. 12, prevedendo un allungamento a quattro anni del periodo di efficacia delle tabelle, e aggiunge all’art. 7-ter un comma 2-bis che formalizza il principio, per la verità già insito nel sistema, per cui «Il dirigente dell’ufficio deve verificare che la distribuzione dei ruoli e dei carichi di lavoro garantisca obiettivi di funzionalità e di efficienza dell’ufficio e assicuri costantemente l’equità tra tutti i magistrati dell’ufficio, delle sezioni e dei collegi».

L’art. 14 prevede, infine, rilevanti modifiche alla disciplina dei programmi di gestione, stabilendo:

«1. All’articolo 37 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 1, lettera b), le parole: “tenuto conto dei carichi esigibili di lavoro dei magistrati individuati dai competenti organi di autogoverno” sono sostituite dalle seguenti: “con l’indicazione per ciascuna sezione ovvero, in assenza, per ciascun magistrato, dei risultati attesi sulla base dell’accertamento dei dati relativi al quadriennio precedente e di quanto indicato nel piano di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 25 luglio 2006, n. 240 e, comunque, nei limiti dei carichi esigibili di lavoro individuati dai competenti organi di autogoverno, nonché”;

a-bis) al comma 2, dopo le parole: “degli obiettivi fissati per l’anno precedente” sono aggiunte le seguenti: “anche in considerazione del piano di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 25 luglio 2006, n. 240”;

b) dopo il comma 5 sono inseriti i seguenti:

“5-bis. Il capo dell’ufficio, al verificarsi di gravi e reiterati ritardi da parte di uno o più magistrati dell’ufficio, ne accerta le cause e adotta ogni iniziativa idonea a consentirne l’eliminazione, con la predisposizione di piani mirati di smaltimento, anche prevedendo, ove necessario, la sospensione totale o parziale delle assegnazioni e la redistribuzione dei ruoli e dei carichi di lavoro. La concreta funzionalità del piano è sottoposta a verifica ogni tre mesi. Il piano mirato di smaltimento, anche quando non comporta modifiche tabellari, nonché la documentazione relativa all’esito delle verifiche periodiche sono trasmessi al consiglio giudiziario o, nel caso riguardi magistrati in servizio presso la Corte di cassazione, al relativo Consiglio direttivo, i quali possono indicare interventi diversi da quelli adottati.

5-ter. Il capo dell’ufficio, al verificarsi di un aumento delle pendenze dell’ufficio o di una sezione in misura superiore al 10 per cento rispetto all’anno precedente e comunque a fronte di andamenti anomali, ne accerta le cause e adotta ogni intervento idoneo a consentire l’eliminazione delle eventuali carenze organizzative. La concreta funzionalità degli interventi è sottoposta a verifica ogni sei mesi. Gli interventi adottati, anche quando non comportano modifiche tabellari, nonché la documentazione relativa alle verifiche periodiche sono trasmessi al consiglio giudiziario o, nel caso riguardino sezioni della Corte di cassazione, al relativo Consiglio direttivo, i quali possono indicare interventi o soluzioni organizzative diversi da quelli adottati.

5-quater. Il presidente di sezione segnala immediatamente al capo dell’ufficio:

a) la presenza di gravi e reiterati ritardi da parte di uno o più magistrati della sezione, indicandone le cause e trasmettendo la segnalazione al magistrato interessato, il quale deve parimenti indicarne le cause;

b) il verificarsi di un rilevante aumento delle pendenze della sezione, indicandone le cause e trasmettendo la segnalazione a tutti i magistrati della sezione, i quali possono parimenti indicarne le cause”;

c) la segnalazione dei ritardi può essere effettuata anche dagli avvocati difensori delle parti.

2. In sede di prima applicazione della presente legge, per il settore penale, il programma di cui all’articolo 37, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, come modificato dal presente articolo, è adottato entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge e sono indicati gli obiettivi di riduzione della durata dei procedimenti concretamente raggiungibili entro il 31 dicembre dell’anno successivo, anche in assenza della determinazione dei carichi di lavoro».

2. L’evoluzione della materia “tabellare”

Per quanto concerne la materia tabellare, le proposte di riforma si pongono sostanzialmente in linea di continuità con la lunga e complessa evoluzione che, sulla base dell’art. 105 Cost., aveva portato al formale e definitivo riconoscimento dell’esclusiva appartenenza al Consiglio superiore della magistratura del potere di formazione delle tabelle degli uffici e della disciplina pressoché integrale del relativo procedimento[2].

Già la riforma dell’ordinamento giudiziario del 2005-2006, che aveva inciso per molteplici aspetti, in modo diretto o indiretto, anche sul sistema tabellare[3], non ne aveva alterato i caratteri essenziali, salvo per la parte relativa alle procure della Repubblica, che il d.lgs n. 106/2006 intese caratterizzare nuovamente con un’impronta in senso gerarchico[4] e rispetto alle quali l’abrogazione dell’art. 7-ter, terzo comma, o.g., attuata con l’art. 7 d.lgs n. 106/2006, aveva fatto venir meno l’esplicita attribuzione al Csm del potere di determinare criteri generali di organizzazione dei relativi uffici, salva la previsione che i progetti organizzativi, ivi compresi quelli regolanti l’assegnazione dei procedimenti, fossero comunicati al Consiglio.

Si richiamano, in proposito, gli specifici contributi dedicati al tema, contenuti in questo fascicolo.

Le funzioni del Csm in materia tabellare, che hanno avuto le prime, significative esplicazioni con la circolare n. 81/1969, la circolare 7 ottobre 1977, n. 5520 e la successiva integrazione del 13 febbraio 1979, si sono venute sviluppando nel corso degli anni successivi – anche in conseguenza delle modifiche intervenute sul piano legislativo e per le esigenze di adeguamento determinate dai crescenti compiti della giurisdizione – per il tramite di una molteplicità di fonti regolamentari interne (circolari, risoluzioni, risposte a quesiti e altro), sino a comporre un vero e proprio sistema articolato e complesso, basato nella sua evoluzione sul principio che l’organizzazione del lavoro giudiziario deve ispirarsi all’esigenza, comune a ogni ramo della pubblica amministrazione, di garantire il buon funzionamento e l’imparzialità del servizio e, insieme, a quella di assicurare che lo svolgimento delle funzioni giurisdizionali avvenga al riparo da ogni condizionamento, esterno o interno alla magistratura. Il procedimento di formazione tabellare, che ha fatto da traino (qui come in altri settori dell’ordinamento giudiziario) allo stesso legislatore, il quale per lo più si è limitato a ratificare con esplicite disposizioni normative ciò che era stato già anticipato nell’esperienza concreta del governo autonomo, si è progressivamente trasformato – grazie anche all’apporto dei consigli giudiziari, alle osservazioni dei magistrati e agli incontri di formazione professionale – da semplice mezzo di controllo in ordine al rispetto delle regole tabellari a strumento concorrente alla razionalità e adeguatezza delle proposte organizzative, con altresì un parallelo passaggio da una funzione di verifica ex post della regolarità del procedimento a metodo di formazione anticipata del consenso relativamente alle scelte inerenti all’organizzazione degli uffici giudiziari, da effettuare con la partecipazione delle diverse competenze e dei diversi soggetti interessati, tra cui l’avvocatura.

Il sistema tabellare, in sostanza, è lo strumento per rispondere nel modo più razionale ed efficace possibile alla domanda di giustizia presente o prevedibile in ciascuna realtà territoriale e nel corso degli anni – parallelamente al recupero della centralità della questione organizzativa, cui ha dato impulso anche l’apporto di studiosi di scienze dell’organizzazione – si è venuta sempre più precisando l’idea per cui le proposte tabellari debbono costituire un vero e proprio progetto organizzativo funzionale a questo obiettivo, che i dirigenti degli uffici giudiziari hanno il dovere di perseguire in modo da coniugare il principio del giudice naturale con la funzionalità del servizio. Questa concezione è venuta maturando nel contesto di una più generale riflessione circa l’importanza strategica di una svolta sul piano organizzativo, che nella realtà di molti uffici ha visto diffondersi il fermento degli osservatori sulla giustizia civile e ha portato, già nel 2007, all’elaborazione del ddl sull’ufficio per il processo, in cui è raccolto in gran parte l’esito di questi fermenti e di un dibattito maturato in alcuni ambiti associativi; e ha trovato specifiche enunciazioni nell’esperienza del Csm, che, a partire dalla circolare relativa all’organizzazione degli uffici giudiziari per il biennio 2002-2003, fece esplicito richiamo, tra l’altro, al principio della ragionevole durata del processo formalmente enunciato dall’art. 111, comma 2 della Costituzione, inserito dalla l. cost. 23 novembre 1999, n. 2; con la circolare relativa al biennio 2006-2007, introdusse presso ogni distretto di corte d’appello la «Commissione per l’analisi dei flussi e delle pendenze», più comunemente denominata “Commissione Flussi”, e con delibera del 23 luglio 2008 la «Struttura Tecnica per l’Organizzazione» (STO) e, con delibera del 2 maggio 2012, disciplinò i «Programmi di gestione» previsti dall’art. 37 dl 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni nella l. n. 111/2011.

Attualmente, la materia è principalmente regolata, per quanto concerne il settore giudicante, dalla circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici per il triennio 2020-2022, deliberata il 23 luglio 2020, che si compone di 271 articoli[5].

Qui pare opportuno sottolineare come, per definizione, le regole tabellari costituiscano un corpus legato a esigenze di continui aggiornamenti, dovendo esse tener conto, tra l’altro, dei mutamenti intervenuti nel quadro normativo. Nella stessa legge delega in esame, ad esempio, alla disposizione con la quale viene confermato che della pianta organica della Cassazione fanno parte sessantasette magistrati destinati all’Ufficio del massimario e del ruolo, si accompagna l’indicazione secondo cui il primo presidente della Corte, «al fine di assicurare la celere definizione dei procedimenti pendenti, tenuto conto delle esigenze dell’ufficio del massimario e del ruolo e secondo i criteri previsti dalle tabelle di organizzazione» possa «applicare la metà dei magistrati addetti all’ufficio del massimario e del ruolo alle sezioni della Corte per lo svolgimento delle funzioni giurisdizionali di legittimità, purché abbiano conseguito almeno la terza valutazione di professionalità e abbiano un’anzianità di servizio nel predetto ufficio non inferiore a due anni» (art. 7)[6]. Sotto altro profilo, sempre nella legge delega viene espressamente previsto (art. 3, comma 1, lett. i, n. 1) che la relazione redatta dal magistrato ai fini della valutazione di professionalità contenga anche i dati conoscitivi dell’attività giudiziaria «espletata con finalità di mediazione e conciliazione», in linea con quanto previsto dall’art. 1, comma 4, lett. o della legge delega n. 206/2021, con riguardo alla mediazione demandata, costituente un elemento fondamentale nel raccordo tra processo e strumenti complementari della giurisdizione.

3. Le disposizioni di immediata applicazione

Per effetto delle norme di cui all’art. 8, comma 1, lett. a, e all’art. 28 della legge, il periodo di efficacia delle tabelle è stato elevato da tre a quattro anni, conformemente a quanto previsto dall’art. 13, comma 7, per i progetti organizzativi delle procure.

Si tratta di una scelta condivisibile, poiché il periodo triennale precedentemente previsto era oggettivamente insufficiente per consentire la realizzazione degli obiettivi indicati nel progetto organizzativo degli uffici ed era distonico anche con il periodo minimo di permanenza dei presidenti dei tribunali e delle sezioni nelle loro funzioni.

L’art. 8 della legge delega, che aggiunge all’art. 7-ter rd 30 gennaio 1941, n. 12 il comma 2-bis, formalizza il principio, per la verità – come osservato – già insito nel sistema, per cui «Il dirigente dell’ufficio deve verificare che la distribuzione dei ruoli e dei carichi di lavoro garantisca obiettivi di funzionalità e di efficienza dell’ufficio e assicuri costantemente l’equità tra tutti i magistrati dell’ufficio, delle sezioni e dei collegi».

È una previsione che può considerarsi sostanzialmente superflua, poiché afferma principi che sono il presupposto della predisposizione di qualsiasi modello organizzativo degli uffici giudiziari (e non solo di questi), considerato che non possono immaginarsi organizzazioni che non perseguono obiettivi di funzionalità o di efficienza, o che siano predisposte con un sistema iniquo di assegnazione degli affari e di distribuzione dei carichi di lavoro.

4. Le principali direttive della legge delega in materia tabellare

A) Il procedimento di formazione delle tabelle degli uffici giudicanti.

L’art. 2, comma 2 della legge delega indica, poi, i criteri a cui dovranno attenersi i decreti delegati nel disciplinare il procedimento di formazione e approvazione delle tabelle.

La disposizione prevede una disciplina molto più specifica di quella contenuta nell’attuale formulazione degli artt. 7-bis e 7-ter rd 30 gennaio 1941, n. 12, e riporta nella normazione primaria alcuni aspetti del procedimento attualmente previsto dalle circolari consiliari.

In particolare, la lett. a del comma 2 stabilisce che:

1) le proposte tabellari trasmesse dal presidente della corte d’appello siano «corredate» da documenti organizzativi generali (elaborati dai dirigenti dell’ufficio) concernenti l’organizzazione delle risorse e la programmazione degli obiettivi di buon funzionamento degli uffici[7];

2) nella organizzazione delle risorse e nella programmazione degli obiettivi si ci basi sull’accertamento dei risultati conseguiti nel quadriennio precedente[8];

3) la predisposizione dei documenti sia preceduta dalla consultazione con il dirigente dell’ufficio requirente corrispondente e con il presidente del consiglio dell’ordine degli avvocati[9].

B) La modifica delle tabelle e dei documenti organizzativi.

Come già disposto dall’art. 7-bis rd 30 gennaio 1941, n. 12, l’art. 2, comma 1 della delega prevede che le tabelle e i documenti organizzativi possano essere modificati nel corso del quadriennio.

Si tratta di una previsione indispensabile per consentire l’adeguamento delle tabelle alle situazioni che si verificano negli uffici e che richiedono interventi tempestivi e immediati.

Sotto questo profilo, è peraltro discutibile la previsione, contenuta nella circolare sulle tabelle 2020-2022 del Csm, che consente di adottare provvedimenti di modifica tabellare immediatamente esecutivi solo «in casi eccezionali (…) con esclusivo riguardo alla assegnazione dei magistrati ai settori, alle sezioni o alla posizione tabellare», poiché le esigenze di riorganizzare urgentemente il lavoro giudiziario si pongono in una varietà di casi molto più ampia dell’unica individuata nell’art. 39 della circolare[10].

Piuttosto che limitare in modo assoluto le scelte di modifica tabellare, prevedendo che «la dichiarazione di esecutività dei provvedimenti di modifica tabellare al di fuori delle ipotesi previste dalla presente circolare [sia] valutata ai fini della conferma del dirigente o del conferimento di ulteriori incarichi», risponderebbe a un’esigenza di efficienza l’opzione di consentire in maniera più ampia le modifiche urgenti valutando negativamente i casi in cui le modifiche risultino ingiustificate o erronee.

La legge delega non contiene, al riguardo, una disciplina puntuale e si limita a precisare che le tabelle e i documenti organizzativi possano essere modificati al fine di adeguarli ai programmi annuali di cui all’art. 4 d.lgs 25 luglio 2006, n. 240, e ai programmi di gestione di cui all’art. 37 dl 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla l. 15 luglio 2011, n. 111.

Nel parere reso dal Csm in data 22 marzo 2022, si esprime una perplessità sul riferimento, tra le circostanze che possono portare a una modifica delle tabelle e dei documenti organizzativi, al programma delle attività annuali di cui all’art. 4 d.lgs 25 luglio 2006, n. 240, «trattandosi di un programma destinato alla gestione delle risorse dell’ufficio e, quindi, legato a variabili estranee all’esercizio della giurisdizione».

Questo rilievo non sembra condivisibile, poiché le risorse dell’ufficio relative al personale amministrativo, soprattutto in una fase (che si spera in via di superamento) di gravi vuoti nell’organico del personale, finiscono per incidere sulle modalità di esercizio della giurisdizione e, in particolare, sulle scelte che attengono a obiettivi e priorità, e i cambiamenti della situazione di fatto che riguardano la disponibilità del personale possono rendere necessarie modifiche anche nella organizzazione dell’attività giurisdizionale e, quindi, nel modello disegnato con le tabelle.

C) Il problema della effettività del controllo sulle regole tabellari.

Uno dei problemi più rilevanti per ciò che concerne l’organizzazione degli uffici giudiziari è quello relativo all’effettività delle regole tabellari. Di ciò ha mostrato di essere consapevole lo stesso Consiglio superiore, che già nella delibera generale e programmatica del 25 luglio 2007 aveva messo in evidenza la progressiva formazione di uno iato tra realtà effettiva degli uffici (l’organizzazione concreta e operativa) e realtà “virtuale” sottoposta al controllo tabellare, sottolineando come il dilatarsi dei tempi di esame delle proposte e delle variazioni avesse fatto sì che il controllo del Consiglio finisse con il concentrarsi su un assetto dell’organizzazione spesso non più attuale, in quanto superato da una molteplicità di modifiche, provvisorie o anche definitive, nel frattempo intervenute, o come, in altri casi, la dilatazione dei tempi avesse indotto alcuni dirigenti a non adottare variazioni (salvo procedere in via di fatto, suscitando anche contenziosi all’interno degli uffici) nonostante l’insorgere di situazioni che avrebbero richiesto tempestivi interventi. I rimedi adottati per superare tali inconvenienti, come ad esempio l’introduzione della procedura semplificata per le proposte costituenti riproduzione di quelle che avessero conseguito l’integrale approvazione del Consiglio, o la distinzione introdotta, all’interno delle circolari sulla tabelle, tra documento organizzativo generale (contenente il programma vero e proprio, destinato ad acquistare il valore di unico atto sottoposto all’intera procedura tabellare) e la concreta organizzazione dell’ufficio, costituente materiale attuazione e rappresentazione del primo, hanno indubbiamente contribuito a migliorare il funzionamento del sistema, ma non hanno ancora risolto in forma soddisfacente il problema della tempestività dei controlli.

Un sistema tabellare caratterizzato da ampi margini di ineffettività dei controlli rischia di non consentire la realizzazione degli obiettivi, in termini di efficacia della proposta organizzativa, anche con riguardo al principio del giudice naturale[11].

Restituire effettività al sistema dei controlli significa recuperare chiarezza in ordine ai fini e, prima ancora, in ordine all’oggetto stesso dei controlli.

La legge delega si pone questo problema e individua due strumenti per rendere più efficace il procedimento: uno di semplificazione redazionale delle tabelle, con la previsione che i documenti organizzativi generali degli uffici, le tabelle e i progetti organizzativi siano elaborati secondo modelli standard stabiliti con delibera del Csm e trasmessi in via telematica e che i pareri dei consigli giudiziari siano redatti secondo modelli standard, contenenti i soli dati concernenti le criticità, stabiliti con delibera del Csm (art. 2, comma 2, lett. b della legge delega); l’altro, di semplificazione della deliberazione consiliare, con la previsione di una sorta di silenzio-assenso del Consiglio superiore per cui le previsioni tabellari si intendono approvate, ove il Consiglio stesso non si esprima in senso contrario entro un termine stabilito in base alla data di invio del parere del consiglio giudiziario, salvo che siano state presentate osservazioni dai magistrati dell’ufficio o che il parere del consiglio giudiziario sia a maggioranza (art. 2, comma 2, lett. c della legge delega).

La prima di tali previsioni appare senza dubbio condivisibile perché risponde a un’esigenza di accelerazione e semplificazione del procedimento attraverso la standardizzazione degli atti e dei pareri, in linea peraltro con scelte adottate negli ultimi anni dal Consiglio (non sempre accompagnate, occorre segnalare, da soluzioni efficaci dal punto di vista tecnologico, anche a causa della scarsa efficienza del sistema informatico consiliare CSMAPP, dalla struttura “barocca” e dal funzionamento complesso e poco intuitivo[12]). L’auspicio è che tale previsione normativa consenta un reale salto di qualità nella modernizzazione del sistema.

In via interpretativa, occorre tuttavia evitare che la valutazione dei consigli giudiziari tenuti a redigere i pareri dei consigli giudiziari secondo modelli standard, «contenenti i soli dati concernenti le criticità» comportino una limitazione dell’oggetto della valutazione ad alcuni profili delle previsioni tabellari poiché, al contrario, sono proprio i consigli giudiziari per la loro maggiore “prossimità” all’ufficio ad avere a disposizione maggiori elementi di valutazione[13].

Sarebbe quindi auspicabile un’interpretazione ampia del concetto di «dati concernenti le criticità», che porti a escluderne l’esistenza sulla base di un esame critico e approfondito delle scelte organizzative adottate dall’ufficio, valutandone anche la capacità di farne crescere qualitativamente il rendimento. Bisogna, in sostanza, evitare che i consigli giudiziari si limitino ad attestare che “non c’è nulla da segnalare”.

Riguardo alla previsione di questa sorta di “silenzio-assenso” da parte del Consiglio superiore occorre, invece, segnalare il rischio che la risposta all’esigenza di accelerazione e semplificazione nelle procedure di formazione tabellare possa tradursi in una potenziale compressione delle funzioni di controllo demandate al Csm (compressione che si sarebbe realizzata certamente con l’originaria formulazione del disegno di legge delega, il quale prevedeva che le proposte tabellari degli uffici giudicanti e quelle relative ai progetti organizzativi delle procure dovessero intendersi approvate qualora avessero ricevuto un parere favorevole unanime del consiglio giudiziario con, oltretutto, un potenziale vulnus a quell’esigenza di unitarietà dei principi organizzativi cui è preordinato il potere regolamentare del Csm nella materia in esame[14]), ma che resta anche nella nuova formulazione, considerato come i tempi normalmente lunghi che occorrono al Consiglio per procedere all’esame dei provvedimenti tabellari potrebbe portare, nella maggior parte dei casi, a un’approvazione definitiva senza che, di fatto, vi sia stata la possibilità di svolgere la funzione di controllo[15].

D) La logica partecipativa ed il principio di responsabilizzazione diffusa.

È, invece, certamente apprezzabile la conferma, contenuta nei principi della legge delega, dell’importanza del metodo partecipativo nella formazione delle tabelle, ormai acquisito nell’esperienza del governo autonomo, e della gestione collegiale delle funzioni direttive – di cui è parte essenziale un appropriato sistema di deleghe volto non solo ad agevolare e ad assicurare effettività allo svolgimento delle funzioni direttive, ma insieme a coinvolgere in un’opera di diffusa responsabilizzazione i molteplici attori che, a vario titolo, concorrono all’esercizio della giurisdizione.

Si tratta di fattori fondamentali di razionalità ed efficienza organizzativa, ed elementi strutturali del modello di gestione vigente in diversi uffici giudiziari, puntualmente utilizzati non soltanto con riferimento alla formulazione delle periodiche proposte di organizzazione e delle successive variazioni tabellari, ma anche in occasione di ogni modifica destinata a incidere significativamente sull’assetto e sui compiti dell’ufficio, come ad esempio ai fini dell’elaborazione del «programma di gestione dei procedimenti civili e penali» ex art. 37 dl 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni nella l. n. 111/2011.

Il metodo partecipativo, cui il Csm ha avuto modo di far riferimento sin dalle prime circolari in materia[16], si è venuto affermando con sempre maggiore chiarezza e precisione nei successivi atti consiliari.

La consapevolezza del rilievo cruciale rivestito da questo metodo è alla base delle direttive con le quali – allo scopo di favorire una diffusa responsabilizzazione dei dirigenti e dei magistrati nei compiti e nei problemi organizzativi degli uffici –: da un lato, è previsto che la reiterata mancata approvazione da parte del Csm dei provvedimenti organizzativi adottati nell’esercizio delle funzioni direttive possa porsi come causa ostativa alla conferma nell’incarico, che in ogni caso essa costituisca oggetto di valutazione in sede di eventuale partecipazione a ulteriori concorsi per il conferimento di incarichi direttivi o semidirettivi e che la capacità di dare piena e compiuta attuazione alle indicazioni contenute nel progetto organizzativo sia valutata ai fini di quanto previsto dall’art. 12, commi 10 e 11, d.lgs n. 160/2006, nonché ai fini della conferma nell’incarico direttivo (art. 2, comma 1, lett. l e m); dall’altro, vengono previste specifiche fattispecie disciplinari correlate al dovere dei magistrati di collaborare nell’attuazione delle misure predisposte per eliminare i ritardi nel deposito dei propri provvedimenti, alla reiterazione delle condotte che hanno determinato l’adozione di quelle misure e al dovere di collaborare nell’attuazione dei programmi di gestione[17], nonché all’omesso adempimento dei compiti di controllo e vigilanza e di informazione spettanti ai magistrati investiti di funzioni direttive o semidirettive (art. 11 della legge delega)[18].

Questo metodo trova conferma nella previsione della partecipazione degli avvocati e del procuratore della Repubblica ai procedimenti di formazione delle tabelle organizzative degli uffici, già prevista nelle circolari del Csm[19] e, poi, nella riforma dell’o.g. di cui al d.lgs n. 25/2006, come modificato dall’art. 4 l. n. 111/2007[20], ed è coerente con l’ampia possibilità di interlocuzione tra magistrati, dirigenti amministrativi e avvocatura prevista con riferimento a vari aspetti dell’organizzazione giudiziaria.

5. La modifica della disciplina sui programmi di gestione

L’art. 37 dl n. 98/2011, convertito nella l. n. 111/2011, ha introdotto le «disposizioni per l’efficienza del sistema Giudiziario e la celere definizione delle controversie» e prevede, al primo comma, che i dirigenti degli uffici giudiziari redigano annualmente un programma per la gestione dei procedimenti civili, amministrativi e tributari pendenti.

La disposizione assegnava al Csm il compito di individuare i «carichi esigibili di lavoro» dei quali i capi degli uffici dovevano tener conto per la redazione del programma per la gestione dei procedimenti civili.

La scelta del Consiglio, fin dalla prima circolare emanata in materia[21], fu quella di non fissare «parametri unitari a livello nazionale ma di determinare un percorso metodologico e dei parametri generali ai quali i dirigenti degli uffici devono attenersi nell’individuazione dei “carichi esigibili” da porre a base dei programmi di gestione; ciò allo scopo di fornire ai dirigenti uno strumento idoneo alla predisposizione di progetti omogenei che consentano di realizzare le finalità indicate dalla legge»[22].

Gli obiettivi da perseguire con i programmi di gestione sono stati: la «riduzione della durata dei procedimenti concretamente raggiungibili nell’anno in corso»; il «rendimento dell’ufficio» rapportato ai «carichi esigibili di lavoro dei magistrati», l’ordine di priorità nella trattazione dei procedimenti individuato dal dirigente dell’ufficio sulla base di criteri oggettivi e omogenei, tenendo conto della «durata» complessiva (quindi, anche di eventuali gradi di giudizio precedenti), «nonché della natura e del valore della causa».

La logica adottata dal Consiglio superiore nel coordinamento tra i programmi di gestione e le tabelle degli uffici è stata quella di immaginare una “programmazione quadro” triennale, vale a dire contenuta nel DOG, rispetto alla quale i programmi di gestione costituivano un’occasione di verifica annuale.

La legge delega n. 71/2022, all’art. 14, comma 1, lett. a, ha introdotto una serie di modifiche al testo dell’art. 37, prevedendo che gli obiettivi di rendimento dell’ufficio non devono più essere individuati solo «tenuto conto dei carichi esigibili di lavoro dei magistrati», ma «con l’indicazione per ciascuna sezione ovvero, in assenza, per ciascun magistrato, dei risultati attesi sulla base dell’accertamento dei dati relativi al quadriennio precedente e di quanto indicato nel piano di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 25 luglio 2006, n. 240 e, comunque, nei limiti dei carichi esigibili di lavoro individuati dai competenti organi di autogoverno».

Deve rilevarsi che, già negli scorsi anni, gli obiettivi di rendimento venivano individuati necessariamente per sezioni o settori di materie, non potendosi definire obiettivi univoci per materie differenziate che presentano caratteristiche di rendimento completamente differenti. Sotto questo profilo, la nuova disposizione si limita a prevedere con normazione primaria quello che già accadeva.

La disposizione appare, tuttavia, discutibile nella sua formulazione, sia perché rischia di spostare gli obiettivi di rendimento sul singolo magistrato e non sull’andamento complessivo dell’ufficio[23], anche se l’indicazione dei risultati attesi «per ciascun magistrato» riguarda solo gli uffici non divisi in sezioni[24], dove, inevitabilmente, il «risultato atteso» non può riguardare l’intero ufficio, data la molteplicità di attività che vi si svolgono, sia perché essa è sostanzialmente immaginata per gli uffici di grandi dimensioni, articolati per sezioni, che nella gran parte dei casi prevedono l’attribuzione di specifiche materie. Più correttamente, si sarebbe potuta prevedere la predisposizione degli obiettivi di rendimento anche per settori omogenei interni a ciascuna sezione (ad esempio: settore lavoro in una sezione civile di un ufficio dove non vi è una specifica sezione lavoro; settore collegiale di una sezione penale dove vi sono processi sia collegiali che monocratici).

Quanto all’indicazione del parametro del quadriennio precedente, lo stesso appare in linea con quanto previsto nelle circolari consiliari, anche se occorrerà precisare in sede di normazione secondaria, in linea con quanto è stato fatto nel primo decennio di applicazione dell’art. 37 dl n. 98/2011, che si tratta di un parametro da interpretare con elasticità in considerazione delle situazioni specifiche e particolari che si possono essere verificate nel quadriennio, così da evitare «pericolosi automatismi nella verifica del rispetto del programma»[25].

Il paradosso di questo sistema, che le circolari del Consiglio superiore avevano, in qualche modo, limitato, è piuttosto che un aumento o una diminuzione di rendimento realizzato in un periodo, magari per situazioni contingenti, finisce per vincolare il rendimento anche dei periodi successivi.

Comunque, in sede di normazione secondaria si dovrà chiarire che la realizzazione degli obiettivi dell’ufficio non è un criterio di valutazione del lavoro del magistrato, ma della funzionalità dell’ufficio e della correttezza del programma predisposto dal dirigente.

L’ultima norma che riguarda i programmi di gestione è l’art. 14, comma 2 della l. n. 71/2022, che prevede, in prima applicazione della legge, per il settore penale, che il programma di cui all’art. 37, comma 1, dl 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, come modificato dallo stesso art. 14, è adottato entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge e sono indicati gli obiettivi di riduzione della durata dei procedimenti concretamente raggiungibili entro il 31 dicembre dell’anno successivo, anche in assenza della determinazione dei carichi di lavoro.

Si tratta di una disposizione che sembra superflua, considerando che l’art. 35-bis, comma 1, lett. a, dl 6 novembre 2021, n. 152, convertito con modificazioni con l. 29 dicembre 2021, n. 233, ha già previsto l’obbligatorietà dei programmi di gestione per il settore penale, e il Csm l’ha già regolata nella circolare sui programmi di gestione 2022.

Le altre disposizioni introdotte dall’art. 14, comma 1, l. n. 71/2022, più che essere rivolte a disciplinare i programmi di gestione, definiscono le misure che il dirigente dell’ufficio è tenuto ad adottare «al verificarsi di gravi e reiterati ritardi da parte di uno o più magistrati dell’ufficio» e «al verificarsi di un aumento delle pendenze dell’ufficio o di una sezione in misura superiore al 10 per cento rispetto all’anno precedente».

Il capo dell’ufficio è tenuto ad attivarsi individuando le ragioni che hanno provocato la situazione e, nel primo caso, deve predisporre un piano di smaltimento anche con la previsione della sospensione totale o parziale delle assegnazioni e la redistribuzione dei ruoli e dei carichi di lavoro e, nel secondo caso, «adotta ogni intervento idoneo a consentire l’eliminazione delle eventuali carenze organizzative».

Sono previste verifiche sulla funzionalità delle soluzioni adottate (ogni tre mesi nel primo caso, ogni sei mesi nel secondo caso) e la trasmissione del piano e dell’esito delle verifiche al consiglio giudiziario o (per la Corte di cassazione) al consiglio direttivo.

I presidenti di sezione hanno, invece, un obbligo di segnalazione immediata al capo dell’ufficio della presenza di «gravi e reiterati ritardi» da parte di uno o più magistrati della sezione, indicandone le cause e trasmettendo la segnalazione al magistrato interessato.

Quest’ultimo è tenuto a indicare le cause dei ritardi.

Analogamente, i presidenti di sezione sono tenuti a segnalare immediatamente al capo dell’ufficio il verificarsi di un rilevante aumento delle pendenze della sezione, indicandone le cause e trasmettendo la segnalazione a tutti i magistrati della sezione.

In questo caso, i magistrati della sezione possono indicare le cause del ritardo.

Si tratta, quindi, di disposizioni che non attengono alla materia finora disciplinata dai primi commi dell’art. 37 dl n. 98/2011, ma che “normativizzano” le migliori prassi dei capi degli uffici nel caso di ritardi nel deposito dei provvedimenti o di abnorme aumento delle pendenze.

Sembra, infatti, corretto ritenere che la situazione di difficoltà in cui viene a trovarsi un magistrato per il ritardo nel deposito dei provvedimenti non possa sempre essere superata con una riorganizzazione del lavoro individuale poiché, in qualche caso, è necessario consentire al magistrato in difficoltà di recuperare i ritardi riducendo le assegnazioni o il carico del ruolo.

La previsione normativa di tale soluzione rende, naturalmente, più agevole l’opera del capo dell’ufficio, che può adottarla, se la situazione lo rende necessario, senza il consenso degli altri magistrati della sezione. In sostanza, l’obiettivo è quello di fare in modo che l’intera struttura organizzativa si faccia carico del problema per superarlo, nella consapevolezza che un impegno di tutti i componenti della sezione possa risolvere il problema molto più facilmente che una richiesta di sforzo suppletivo (che pure, ove possibile, è necessario) del magistrato in difficoltà.

La previsione relativa all’intervento nel caso di rilevante aumento delle pendenze ha solo la finalità di porre a carico del capo dell’ufficio e del presidente di sezione un onere di controllo costante sui flussi dell’ufficio, presupposto per poter operare tempestivamente i necessari aggiustamenti organizzativi.

Le due disposizioni evidenziano come si sia scelto, anche in questi casi, un procedimento parzialmente partecipato, dato che i magistrati sono chiamati a indicare le ragioni che hanno provocato il sorgere del problema.

6. L’introduzione dei progetti organizzativi previsti dall’art. 12, comma 3 del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80

All’insieme degli strumenti volti a definire l’organizzazione degli uffici si sono aggiunti, nel corso del 2021, i progetti organizzativi previsti dall’art. 12, comma 3, dl 9 giugno 2021, n. 80.

Questa norma prevede che «il Capo dell’ufficio giudiziario entro il 31 dicembre 2021, di concerto con il dirigente amministrativo, predispone un progetto organizzativo che preveda l’utilizzo, all’interno delle strutture organizzative denominate ufficio per il processo, degli addetti selezionati in modo da valorizzare il loro apporto all’attività giudiziaria».

Si tratta di progetti destinati all’organizzazione delle risorse umane assegnate ai singoli uffici di tribunale e di corte di appello dal dl 9 giugno 2021, n. 80.

Il Ministero della giustizia[26] ha indicato che il progetto organizzativo avrebbe dovuto avere riguardo ai seguenti aspetti:

1) rilevazione delle criticità dell’ufficio sia in termini di flusso statistico (maggiori pendenze, maggiori iscrizioni, etc.) sia in termini di criticità di processi di lavorazione (scarico fascicoli, passaggio del fascicolo tra sezioni o tra uffici, etc.);

2) individuazione dei principali obiettivi, partendo dai settori nei quali prioritariamente si intende intervenire. Si tratta non solo di obiettivi relativi alla riduzione dell’arretrato e della durata dei procedimenti nei singoli settori dell’ufficio, ma anche di obiettivi di tipo organizzativo quali, ad esempio, l’impulso alla digitalizzazione dell’ufficio o la riorganizzazione dei processi di scarico dei fascicoli, e obiettivi di carattere “qualitativo” quali quelli relativi all’istituzione di appositi servizi;

3) individuazione delle azioni che si intendono proporre;

4) indicazione dell’istituzione dei servizi degli uffici per il processo, con illustrazione dei criteri e delle modalità di distribuzione delle risorse assegnate.

In particolare, si segnalava l’opportunità di istituire all’interno dell’ufficio per il processo i seguenti servizi:

1) monitoraggio statistico e monitoraggio relativo alle situazioni patologiche di lavorazione fascicoli (ad esempio: false pendenze, adempimenti non scaricati, etc.);

2) accompagnamento alla digitalizzazione dell’ufficio e all’innovazione;

3) supporto della sezione o dell’ufficio alla raccolta degli indirizzi giurisprudenziali e di avvio della costruzione della banca dati di merito;

4) coordinamento delle attività amministrative inerenti al PNRR.

I moduli organizzativi da adottare dovevano essere flessibili per potersi adattare alla realtà di ogni singolo ufficio giudiziario.

In sostanza, i progetti previsti dall’art. 12, comma 3, dl 9 giugno 2021, n. 80 hanno la funzione di organizzare gli uffici per il processo ai quali è assegnato il nuovo personale assunto a tempo determinato, in base allo stesso decreto-legge.

Poiché l’assegnazione del personale è legato all’ufficio per il processo, è del tutto evidente che vi è stata una scelta a favore di questo modello organizzativo, che aveva avuto una prima fase di utilizzo con i tirocinanti previsti dall’art. 73 dl n. 69/2013, convertito con l. 9 agosto 2013, n. 98. Tuttavia, i progetti di cui al citato art. 12 devono comunque tener conto dei documenti organizzativi predisposti dai singoli uffici entro il 30 marzo 2021 per il triennio 2020-2022, e dei programmi di gestione per l’anno 2022 predisposti entro il 31 gennaio 2022.

Il Csm, oltre a prevedere un coordinamento tra i programmi di gestione per il 2022, depositati in un momento successivo alla predisposizione dei progetti ex art. 12, ha previsto, con delibera del 13 ottobre 2021, che le tabelle degli uffici giudiziari dovessero essere adeguate alla nuova situazione organizzativa entro trenta giorni dall’entrata in servizio dei nuovi addetti.

L’adozione del modello dell’“ufficio per il processo” non soltanto comporta significativi adattamenti delle disposizioni regolamentari al tema già dedicate dal Csm[27], ma impone di rimeditare l’impianto stesso dell’organizzazione, entro la quale, a seguito della legge delega n. 206 del 2022, irrompe con ancora maggior forza l’idea del lavoro “di squadra” e della combinazione dei diversi elementi personali e tecnologici che vi concorrono come fattori strategici per il recupero di una funzionalità fisiologica e duratura del servizio giudiziario. E ciò appare tanto più urgente a fronte dei bisogni di giustizia che – accanto alle povertà “vecchie” e a quelle nuove, determinate dalla pandemia – si stanno già affacciando sulle soglie della giurisdizione per l’emergere di una serie di emergenze umanitarie, l’ultima delle quali, ma non la sola, è quella determinata dalla guerra in Ucraina, con ciò che ne consegue quanto al «riconoscimento della protezione internazionale ai cittadini ucraini sfollati a causa del conflitto armato», «alla presa in carico» e alla «tutela dei minori stranieri non accompagnati provenienti dal teatro di guerra»[28].

Annualmente, e fino al 2026, i dirigenti degli uffici giudiziari dovranno fornire un rendiconto dell’attività svolta e dei risultati ottenuti rispetto a quelli programmati, poiché tra gli obiettivi del PNRR vi è anche quello di realizzare progressivamente risultati parziali nei settori oggetto del piano.

È del tutto evidente che, per il prossimo quadriennio, il sistema dei progetti di organizzazione degli uffici giudiziari vedrà aggiungersi alle tabelle, divenute quadriennali, e ai programmi di gestione annuali, i programmi di attuazione degli obiettivi del PNRR.

In questa fase è auspicabile che non solo i dirigenti degli uffici, ma anche i magistrati che si trovano ad operare con gli addetti trovino, al di là dei momenti di formazione istituzionale curati dal Ministero e dalla Scuola superiore della magistratura, il modo per individuare momenti di confronto e di scambio di esperienze, per rendere proficuo l’apporto dei nuovi funzionari all’attività giudiziaria e all’organizzazione dell’ufficio[29].

La previsione di progetti organizzativi che riguardano, sì, l’utilizzo di personale amministrativo[30], ma in funzione di collaborazione per l’espletamento dell’attività giurisdizionale, predisposti sulla base di indicazioni (e della documentazione allegata) provenienti dal Ministero della giustizia, con la finalità di realizzare obiettivi che attengono alla funzione giurisdizionale, pone il problema di una indebita commistione tra funzioni assegnate dalla Costituzione al governo autonomo e funzioni dell’esecutivo.

Sotto questo profilo, appare indispensabile che si vada verso il superamento della situazione attuale, e che vi sia una chiara definizione di compiti tra Csm e Ministero della giustizia, con la conferma che spetta al Csm l’organizzazione dell’attività giurisdizionale e al Ministero della giustizia la definizione dei criteri organizzativi che riguardano il personale amministrativo.

7. Una nuova idea degli strumenti organizzativi

Questa complessa articolazione degli strumenti di definizione dell’organizzazione degli uffici e l’oggettiva sovrapposizione che rischia di esservi tra di loro rende, quindi, necessario un ripensamento dell’intera materia a partire da una ripartizione dei compiti che risponda ai principi della Costituzione.

Le modifiche introdotte dal ddl n. 71/2022 possono, comunque, favorire l’affermarsi di un’idea più moderna ed efficiente del sistema tabellare, inteso in senso ampio.

Ovviamente, non si tratta di metterne in discussione il senso profondo, poiché tabelle e progetti organizzativi sono lo strumento per rispondere nel modo più razionale ed efficace possibile alla domanda di giustizia presente o prevedibile in ciascuna realtà territoriale, coniugando il principio del giudice naturale con la funzionalità del servizio, ma di superare i limiti del sistema attuale utilizzando anche le opportunità consentite dalle nuove tecnologie.

Si è già accennato come al funzionamento della giustizia giovi non solo l’insieme (e la qualità) delle regole preposte all’organizzazione degli uffici giudiziari, ma il fatto che alle regole segua poi la loro attuazione.

La prima esigenza è, quindi, quella di unificazione e di coordinamento delle fonti. L’obiettivo di una maggiore semplificazione nelle procedure tabellari e di una maggiore certezza negli assetti organizzativi degli uffici è legato, infatti, oltre che alla chiarezza e semplificazione delle regole che disciplinano la materia e alla tempestiva adozione dei provvedimenti da cui sono scandite le diverse fasi delle procedure, anche a un’esigenza di accorpamento e razionalizzazione della miriade dei testi che incidono in vario modo sulla materia organizzativa, e che hanno prodotto un accumulo difficilmente governabile e nel quale diventa sempre più impervio districarsi. L’esigenza di un coordinamento, che nell’art. 6 della legge delega viene giustamente presa in considerazione, con riguardo alle fonti legislative in materia di ordinamento giudiziario, deve investire anche la produzione regolamentare del Csm, con la tendenziale formazione di un testo unico in cui raggruppare i diversi ambiti della materia, specificarne con capitoli distinti i diversi settori e affidarne la disciplina quanto più possibile all’enunciazione di principi che si dimostrino capaci – pur nella chiarezza e nel rigore della loro enunciazione – di consentirne l’adattamento alle situazioni del caso concreto. È lo stesso Consiglio ad avvertire questa esigenza di (tendenziale) unificazione quando, ad esempio, pone nelle proprie circolari la norma finale secondo cui «le direttive della presente circolare sostituiscono ogni altra direttiva con esse incompatibile contenuta nelle precedenti circolari in tema di tabelle degli uffici giudicanti» (così l’art. 271 della circolare vigente), o enuncia la regola secondo cui, nel quadro organizzativo generale delineato dal DOG, si inseriscono sia i programmi per la gestione dei procedimenti civili di cui all’art. 37 dl n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011, sia i programmi per la gestione dei procedimenti penali di cui alla delibera consiliare del 16 ottobre 2019, sia infine i progetti previsti dall’art. 12, comma 3, dl 9 giugno 2021, n. 80.

Le proposte tabellari devono, poi, essere flessibili e adattabili alle modifiche che si dimostrassero necessarie od opportune in considerazione della mutata situazione di fatto degli uffici, per far sì che il progetto resti sempre coerente con lo scopo di dare risposta, nei limiti delle risorse disponibili, alla domanda di giustizia.

Sotto questo profilo, è necessario utilizzare efficacemente gli strumenti di supporto all’attività del Consiglio superiore, dei consigli giudiziari e degli stessi dirigenti dell’ufficio che lo stesso Csm ha introdotto nel tempo, come le ricordate «Commissione per l’analisi dei flussi e delle pendenze» e la «Struttura tecnica per l’organizzazione» (STO), i referenti informatici e i referenti per la formazione, i «comitati per le pari opportunità» presso i consigli giudiziari.

La previsione – cui si è fatto cenno nel paragrafo precedente – all’interno dell’“ufficio per il processo” di strutture organizzative deputate a svolgere tutti i compiti necessari ad assicurare la piena assistenza all’attività giurisdizionale, tra cui quelle destinate alla rilevazione e all’organizzazione dei flussi dei processi, rappresenta un’occasione per la realizzazione di un’architettura organizzativa che potrà dare un contributo rilevante alla gestione tabellare quale strumento rivolto a dare risposta alle domande di giustizia, ad assicurare una più appropriata politica delle risorse e a garantire il rispetto di fondamentali principi di perequazione nella distribuzione dei carichi e il principio del giudice naturale.

Operativamente, sarebbe necessario attuare in primo luogo una riduzione di un apparato normativo che sembra esorbitante (la sola circolare sulle tabelle è composta da ben 271 articoli) ed è caratterizzato dalla espressa riproposizione, per ciascun settore, di principi sostanzialmente analoghi (nell’illusione di riuscire a tipizzare e prevenire le molteplici evenienze che possono verificarsi), mentre sarebbe probabilmente più efficace e cogente una normazione per principi generali relativi sia alle regole generali che al procedimento da applicare.

Il secondo tema è quello di un effettivo coordinamento tra il progetto tabellare quadriennale e i programmi di gestione. Nelle delibere consiliari si è fatto riferimento alla «programmazione quadro» contenuta nel DOG, rispetto alla quale i programmi di gestione dovevano costituire un’occasione di verifica annuale; tuttavia, questo coordinamento va costruito anche con riferimento ai «documenti», prevedendo che i documenti che contengono i programmi di gestione presuppongano quanto è già indicato nel documento generale e prevedano, dal punto di vista organizzativo, unicamente verifiche degli obiettivi e aggiornamenti dei dati e dei risultati, senza riproporre ciò che risulta già dai documenti precedenti.

Peraltro, la previsione di una programmazione annuale come quella contenuta nei programmi di gestione investe un arco di tempo oggettivamente limitato, più adatto a una valutazione dei risultati ottenuti e a un esame dell’andamento della programmazione quadriennale che a una significativa modifica del quadro generale.

Per realizzare questo obiettivo, sarebbe utile adottare quindi un modello di DOG che contenga una programmazione specifica per anni, e un modello di programma di gestione che si limiti a indicare gli scostamenti.

Dal punto di vista dell’organizzazione del lavoro del “governo autonomo”, sarebbe opportuno prevedere un fascicolo dell’ufficio che, oltre alla previsione di un aggiornamento costante delle tabelle, meritoriamente previsto dall’ultima circolare consiliare, consenta al Consiglio superiore, ai consigli giudiziari, ai dirigenti e agli stessi magistrati dell’ufficio di conoscere non solo la struttura dell’ufficio, come è consentito dall’attuale sistema Csm App, ma anche l’andamento dello stesso con aggiornamenti dei dati statistici sul modello degli aggiornamenti già offerti dal Ministero della giustizia con le statistiche trimestrali pubblicate dalla DGSTAT.

Queste soluzioni potrebbero semplificare e rendere più agevole l’accesso a dati e documenti, e potrebbero mettere a disposizione dei magistrati ma, in qualche modo, anche degli utenti, in un’ottica di trasparenza dell’organizzazione giudiziaria, i dati principali sull’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio.

Il recupero di funzionalità della giustizia è, infatti, legato a una molteplicità di fattori e, naturalmente, anche alla “nuova” professionalità verso cui spinge la riforma dell’ordinamento giudiziario e che rimanda all’idea del governo autonomo realizzato nei fatti come strumento di responsabilizzazione collettiva capace di dare risposta ai tanti colleghe e colleghi che chiedono di poter svolgere dignitosamente il proprio lavoro, nella certezza di contare su condizioni organizzative adeguate, su uno sviluppo della vita professionale presidiato da regole certe ed effettivamente applicate, con organi del governo autonomo dediti, al centro e in periferia, a svolgere i propri compiti, con dirigenti impegnati a difendere l’indipendenza degli uffici da ogni interferenza e ad assicurare le regole di buona amministrazione, con l’opera di tutti i magistrati nell’essere custodi e garanti di queste regole e dei propri doveri senza chiudere gli occhi sui fenomeni di inefficienza, di malcostume e disimpegno che, purtroppo, non mancano.

Di tutto ciò è parte essenziale il sistema tabellare, che attraverso una riorganizzazione occorre rendere sempre più rispondente alla sua funzione e ai suoi scopi.

* Il testo nasce da un ampio confronto con Gianfranco Gilardi, che ringrazio particolarmente per il contributo.

1. Il Consiglio superiore della magistratura, nella seduta del 27 luglio 2022, ha approvato una risoluzione relativa alla durata delle tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti e dei progetti organizzativi degli uffici requirenti, in relazione alle disposizioni della legge n. 71/2022 che ne hanno esteso da tre a quattro anni la validità, stabilendo che tabelle e progetti organizzativi vigenti sono efficaci per il quadriennio 2020-2023 e demandando alle circolari per il quadriennio 2024-2027 l’attuazione delle altre disposizioni della legge n. 71/2022.

2. Per l’evoluzione normativa e regolamentare in materia, cfr. G. Gilardi: Le tabelle degli uffici giudiziari – prima parte. Il sistema tabellare, in Giustizia insieme, 8 luglio 2021 (www.giustiziainsieme.it/it/news/119-main/ordinamento-e-organizzazione/1845-le-tabelle-degli-uffici giudiziari-prima-parte-il-sistema-tabellare-di-gianfranco-gilardi); Le tabelle degli uffici giudiziari – seconda parte. Il procedimento di formazione delle tabelle, ivi, 16 luglio 2021 (www.giustiziainsieme.it/it/ordinamento-giudiziario/1864-le-tabelle-degli-uffici-giudiziari-seconda-parte-il-procedimento-di-formazione-delle-tabelle); Le tabelle degli uffici giudiziari – parte terza. Organizzazione degli uffici giudicanti di merito, ivi, 10 settembre 2021 (www.giustiziainsieme.it/it/news/119-main/ordinamento-e-organizzazione/1922-le-tabelle-degli-uffici-giudiziari-parte-terza-organizzazione-degli-uffici-giudicanti-di-merito-di-gianfranco-gilar); Le tabelle degli uffici giudiziari – quarta parte. Le tabelle della Corte di Cassazione e il benessere organizzativo, ivi, 30 settembre 2021 (www.giustiziainsieme.it/it/ordinamento-giudiziario/1966-le-tabelle-degli-uffici-giudiziari-quarta-parte-le-tabelle-della-corte-di-cassazione-e-il-benessere-organizzativo); Le tabelle degli uffici giudiziari – ultima parte. La funzione organizzativa del CSM, i progetti organizzativi e le proposte di riforma, ivi, 28 ottobre 2021 (www.giustiziainsieme.it/it/ordinamento-giudiziario/1964-le-tabelle-degli-uffici-giudiziari-ultima-parte-la-funzione-organizzativa-del-csm-i-progetti-organizzativi-e-le-proposte-di-riforma-di-gianfranco-gilardi).

3. Dalla norma che aveva elevato a tre anni la durata delle tabelle alle modifiche concernenti gli organi ausiliari preposti al sistema dei controlli tabellari (composizione, durata, sistema elettorale, compiti e funzioni dei consigli giudiziari, istituzione del consiglio direttivo presso la Corte di cassazione); da quelle relative alle incompatibilità nei tramutamenti alla temporaneità degli incarichi direttivi e semidirettivi e ai limiti di permanenza massima nelle medesime funzioni o nel medesimo incarico nell’ambito delle stesse funzioni (destinate ad avere ripercussioni immediate, già nella fase transitoria, sugli assetti tabellari), alle previsioni del d.lgs n. 240/2006 in tema di cd. “doppia dirigenza” e di “programma delle attività” che il magistrato capo dell’ufficio giudiziario e il dirigente amministrativo avrebbero dovuto redigere annualmente; dalle disposizioni sul divieto per i magistrati ordinari al termine del tirocinio di essere destinati a svolgere le funzioni requirenti, giudicanti monocratiche penali o di giudice per le indagini preliminari o di giudice dell’udienza preliminare, anteriormente al conseguimento della prima valutazione di professionalità, a quelle relative alle valutazioni di professionalità e ai tramutamenti, di cui sono evidenti i possibili risvolti anche nella materia tabellare.

4. Non venuta meno del tutto neppure a seguito della legge n. 269/2007, la quale si è limitata a cancellare solo gli aspetti più discutibili e insidiosi della legge n. 150/2005.

5. Alla circolare (modificata con delibera dell’8 aprile 2021 che, correggendo un errore materiale contenuto nell’art. 92, ha sostituito il richiamo all’art. 194 o.g. con quello all’art. 185) sono da aggiungere i numerosi atti consiliari (come, ad esempio, quelli relativi alle tabelle infra-distrettuali, ai programmi annuali di gestione o all’ufficio per il processo). Apposite circolari hanno disciplinato l’organizzazione degli uffici del giudice di pace (cfr., da ultimo, la circ. 13 giugno 2018 relativa al triennio 2018-2020, che presenta significative innovazioni rispetto al passato, strettamente legate alla riforma della magistratura onoraria attuata con il d.lgs n. 116/2017, che ha introdotto uno statuto unico per giudici di pace, giudici onorari di tribunale e vpo, riorganizzandone le funzioni e delineando un nuovo assetto per gli uffici del giudice di pace).

Quanto all’ufficio per il processo, e in particolare alle innovazioni di cui al dl n. 80/2021 (convertito con modificazioni dalla l. n. 113/2021), ove è previsto – ai fini del raggiungimento degli obiettivi fissati dal PNRR – il reclutamento di 16.500 addetti a tale ufficio, la circolare è stata ulteriormente modificata relativamente agli artt. 10 e 11 con delibera 13 ottobre 2021, con specifico riferimento agli artt. 10 e 11.

Con delibera 7 dicembre 2021 si è operata una modifica della circolare, che muove dalla necessità di adempiere all’art. 25 della direttiva (Ue)2019/1023 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019, riguardante i quadri di ristrutturazione preventiva, l’esdebitazione e le interdizioni, e le misure volte ad aumentare l’efficacia delle procedure di ristrutturazione, insolvenza ed esdebitazione. Le novità attengono alla previsione della obbligatorietà della formazione per i magistrati che chiedono di essere assegnati alla trattazione della materia fallimentare e per i magistrati che aspirano al coordinamento della sezione o del settore specializzato nella materia fallimentare.

Infine, con la citata delibera del 27 luglio 2022, si è adeguata la circolare alle previsioni della l. n. 71/2022 in relazione alle norme entrate immediatamente in vigore.

6. Il numero di magistrati addetti all’Ufficio del massimario e del ruolo, dal 1941, è progressivamente aumentato e da ultimo, con il dl n. 69/2013, convertito in l. n. 98/2013, era stato portato a 67 unità, a seguito dell’inserimento di magistrati che, inquadrati presso l’Ufficio del massimario, avrebbero potuto svolgere funzioni di assistenza presso le sezioni della Corte, collaborando alla formazione dei ruoli d’udienza, alla redazione di progetti di provvedimenti su singoli ricorsi e di relazioni sugli orientamenti della giurisprudenza, nonché all’attività di “spoglio” e formazione dei ruoli di udienza. Per effetto delle modifiche apportate dal dl n. 168/2016, convertito in l. n. 197/2016, i magistrati addetti all’Ufficio del massimario e del ruolo con anzianità non inferiore a due anni avrebbero potuto essere applicati temporaneamente anche ai collegi per lo svolgimento delle funzioni giurisdizionali di legittimità.

7. L’art. 6 della circolare sulle tabelle 2020-2022, approvata dal Csm in data 23 luglio 2020, definisce il «documento organizzativo generale», mentre l’art. 7 della stessa circolare ne prevede il contenuto.

8. L’art. 6 della citata circolare sulle tabelle 2020-2022 prevede che il documento organizzativo generale «è predisposto partendo dalla analisi dello stato dei servizi, dei carichi di lavoro e dei flussi delle pendenze».

9. L’art. 14, comma 1, lett. b della circolare sulle tabelle prevede l’acquisizione dei «contributi eventualmente offerti dal Consiglio dell’ordine degli Avvocati e dal Procuratore della Repubblica».

10. L’art. 39 della circolare, che reca nella rubrica «Provvedimenti urgenti di modifica della tabella riguardo alla assegnazione dei magistrati», prevede che:

«1. I dirigenti degli uffici giudiziari, in casi eccezionali e in via di urgenza, possono adottare provvedimenti di modifica tabellare immediatamente esecutivi con esclusivo riguardo alla assegnazione dei magistrati ai settori, alle sezioni o alla posizione tabellare, indicando le ragioni e le esigenze di servizio che li giustificano. In caso di parere contrario del Consiglio Giudiziario, il dirigente dell’ufficio valuta l’opportunità di revocare l’immediata esecutività, in attesa della decisione del Consiglio Superiore della Magistratura. Il dirigente può revocare anche la sola immediata esecutività.

2. Non possono mai essere dichiarate immediatamente esecutive le variazioni tabellari di cui all’articolo 40, comma 1, quand’anche contenute in provvedimenti di assegnazione del magistrato al settore, alla sezione o alla posizione tabellare.

3. La dichiarazione di esecutività dei provvedimenti di modifica tabellare al di fuori delle ipotesi previste dalla presente circolare è valutata ai fini della conferma del dirigente o del conferimento di ulteriori incarichi».

11. La funzionalità del servizio costituisce un elemento intrinseco della naturalità del giudice, da intendere (anche alla luce del canone costituzionale della durata ragionevole del processo) come garanzia dell’insieme delle condizioni preordinate all’attuazione di diritti, nella consapevolezza che ciò che conta per la corretta amministrazione della giustizia non è tanto la selezione dei più “bravi”, quanto un sistema idoneo ad assicurare che ogni magistrato, nel contesto di un’organizzazione adeguata, assolva i propri compiti con capacità e impegno, quale che sia la funzione in concreto esercitata.

12. Molto lontano dalla logica che, attualmente, è alla base di tutti i sistemi informatici e le applicazioni in uso.

13. Il rischio è stato segnalato anche nel parere del Csm del 22 marzo 2022.

14. Come segnalato nel parere reso dal Csm, in data 21 aprile 2021, all’iniziale ddl “Bonafede”.

15. Nel parere reso dal Csm in data 22 marzo 2022, si segnala l’opportunità di lasciare alla valutazione consiliare il termine di formazione del silenzio-assenso per consentire, di volta in volta, di considerare i tempi necessari all’esame dei progetti tabellari.

16. Già nella circolare n. 61 del 1969 veniva sottolineato come l’«attività dell’organo di autogoverno risulterà tanto più efficace nella misura in cui ciascun magistrato potrà responsabilmente contribuire all’elaborazione dei fondamentali indirizzi di gestione dell’apparato giudiziario», e messa in evidenza «la stretta connessione intercorrente tra i provvedimenti di organizzazione e le “fondamentali guarentigie dei giudici”».

17. In base all’art. 3, comma 1, lett. d della legge delega, nelle valutazioni di professionalità del magistrato deve essere preso espressamente in considerazione, con riguardo al parametro della laboriosità, il rispetto di quanto indicato nei programmi annuali di gestione.

18. La rilevanza disciplinare di tali condotte era già stata sancita con l’art. 2 d.lgs n. 109/2006, secondo cui costituisce illecito disciplinare «la reiterata o grave inosservanza delle norme regolamentari o delle disposizioni sul servizio giudiziario adottate dagli organi competenti».

19. Passate da un’iniziale “raccomandazione” ai presidenti di corte d’appello a inviare copia della proposta tabellare al presidente del locale consiglio dell’Ordine forense per eventuali osservazioni, di cui al par. 6 delle circolari sulla formazione delle tabelle per il biennio 2002-2003 e per il biennio 2004-2005, alla più stringente previsione della consultazione preventiva (e della comunicazione successiva delle proposte al presidente del Consiglio dell’Ordine degli avvocati) di cui attualmente ai parr. 14 e 20 della circolare sulla formazione delle tabelle per il triennio 2020-2022.

20. Ove è previsto che gli avvocati componenti dei consigli giudiziari e il presidente del Consiglio nazionale forense facente parte del consiglio direttivo della Corte di cassazione concorrano alla formazione dei pareri sulle tabelle degli uffici.

21. Cfr. Csm, circolare del 4 maggio 2012.

22. La materia è stata poi disciplinata dalle circolari consiliari emanate annualmente in occasione della predisposizione dei programmi di gestione (con allegati i format ai quali adeguare i programmi) e dalla delibera del 7 dicembre 2016, che aveva lo scopo di «operare una sintesi ragionata delle proprie risoluzioni in materia, valorizzando gli aspetti procedimentali che, nella concreta prassi applicativa, si sono rivelati positivi ed efficaci e proponendo, nel contempo, nuove soluzioni tese a migliorare la concretezza ed effettività delle programmazioni, nonché a semplificare i relativi adempimenti».

23. Come segnalato dal Csm nel parere del 22 marzo 2022, che rileva come il programma di gestione così trasformato, da strumento di gestione dell’ufficio in un’ottica di miglioramento complessivo del suo funzionamento – e, dunque, della sua risposta ai mutevoli cambiamenti della domanda di giustizia –, diviene «pericoloso strumento di valutazione» del “rendimento” del singolo magistrato e dei “risultati” attesi dalla sua attività, così aprendo a pericolose dinamiche di valutazione “per risultati” del lavoro del magistrato.

24. Si legge nella norma: «con l’indicazione per ciascuna sezione ovvero, in assenza, per ciascun magistrato, dei risultati attesi».

25. Cfr. il parere del Csm del 22 marzo 2021.

26. Cfr. la circolare del 4 novembre 2021 del capo dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi del Ministero della giustizia.

27. Cfr. gli artt. 10 e 11 della vigente circolare sulla formazione delle tabelle degli uffici giudicanti, come modificati mediante delibera del 13 ottobre 2021 conseguente alle innovazioni introdotte dal dl n. 80/2021 (convertito con modificazioni dalla l. n. 113/2021), che – ai fini del raggiungimento degli obiettivi fissati dal PNRR – ha previsto il reclutamento di 16.500 addetti all’ufficio per il processo.

Per disciplinare la materia, il Csm è intervenuto con delibere del 18 giugno 2018, 16 ottobre 2019, 15 maggio 2019 e 13 ottobre 2021 (contenenti «linee guida Ufficio del Processo») e, da ultimo, con quella del 23 febbraio 2022 relativa all’istituzione di un tavolo tecnico tra Csm e Scuola superiore della magistratura, allo scopo di pianificare la formazione degli addetti all’ufficio del processo.

28. Così il testo della richiesta di apertura di una pratica «per monitorare gli effetti della crisi umanitaria conseguente alla guerra in Ucraina», avanzata il 17 marzo 2022 dal gruppo di Area in seno al Csm.

29. Un esempio di questa modalità di confronto è costituito dal gruppo di lavoro istituito da Magistratura democratica sull’ufficio per il processo, coordinato da Ottavia Civitelli.

30. Non vi è dubbio che gli addetti all’ufficio per il processo rientrino nei ruoli del personale amministrativo del Ministero della giustizia.

La procedura tabellare per l’adozione del documento organizzativo delle procure della Repubblica: un ritorno al passato o un ponte verso il futuro?

di Gabriele Mazzotta

Nel disegno di legge delega AC 2681 si delinea la possibilità di raccordare in termini più pregnanti gli assetti organizzativi di uffici inquirenti e giudicanti nei settori di comune interesse, di declinare le funzioni dei dirigenti in armonia con il percorso tracciato in sede di elaborazione normativa del Csm, in termini conformi alla Costituzione. L’elaborazione normativa in corso, tuttavia, appare poco lineare, probabilmente disturbata da pregiudizi “ideologici” sul ruolo del pubblico ministero, cosicché i suggerimenti proposti spesso si rivelano tra loro contraddittori. L’intromissione del Ministro di giustizia, i conseguenti potenziali conflitti con l’autorità giudiziaria, l’accentuazione di percorsi professionali definitivamente differenziati tra pm e giudici potrebbero, almeno in astratto, vanificare tale spunto di modernità con l’inganno di risolvere la problematicità dell’assetto ordinamentale del pubblico ministero nella sua separazione dal giudice.

1. Cenni storico-giuridici / 1.1. Le indicazioni costituzionali sul ruolo del pubblico ministero / 1.2. Il percorso legislativo sulle prerogative del pubblico ministero / 1.3. I correttivi posti in sede di autogoverno / 2. La funzione del documento organizzativo / 3. Il documento organizzativo nelle circolari del Csm: le procedure / 4. [Segue] Obiettivi, contenuti, strumenti / 5. Il valore aggiunto del procedimento tabellare / 6. Le soluzioni normative contenute nel disegno di legge delega AC 2681 / 7. Conclusioni e un’apparente digressione

1. Cenni storico-giuridici

La recente legge n. 134 del 27 settembre 2021 si scompone sin dal titolo in una «Delega al Governo per l’efficienza del processo penale nonché in materia di giustizia riparativa» e in «disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari».

L’art. 1, in particolare, contiene l’enucleazione di una serie di criteri e principi nel rispetto dei quali dovrà operare il legislatore delegato; tra questi, il compito di «prevedere che gli uffici del pubblico ministero, per garantire l’efficace e uniforme esercizio dell’azione penale, nell’ambito dei criteri generali indicati dal Parlamento con legge, individuino criteri di priorità trasparenti e predeterminati, da indicare nei progetti organizzativi delle procure della Repubblica, al fine di selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza rispetto alle altre, tenendo conto anche del numero degli affari da trattare e dell’utilizzo efficiente delle risorse disponibili; allineare la procedura di approvazione dei progetti organizzativi delle procure della Repubblica a quella delle tabelle degli uffici giudicanti (…)» (art. 1, comma 9, lett. i).

In tali sintetiche enunciazioni viene appena indicato un aspetto di fondamentale importanza per il funzionamento dell’Ufficio di procura, ossia il riferimento al relativo documento organizzativo, che ne costituisce il motore e ne rappresenta, per così dire, “la cilindrata”; dall’assetto organizzativo dipendono conseguenze decisive sul suo andamento.

Il legislatore delegante (salvo l’esplicito richiamo ai criteri di priorità[1]) non si sofferma più di tanto nel delineare principi con riguardo al contenuto del documento organizzativo; l’aspetto che più interessa è la procedura per la sua approvazione, che si vuole regolata sul modello delle tabelle per gli uffici giudicanti[2].

Contenuti e procedure, però, si intersecano continuamente nel documento organizzativo, inevitabilmente destinato a risentire anche dell’impianto riconosciuto all’Ufficio di procura, il cui assetto può variamente caratterizzarsi a seconda dell’impronta più o meno verticistica e gerarchizzata conferitale nell’ambito del sistema processuale e costituzionale.

1.1. Le indicazioni costituzionali sul ruolo del pubblico ministero

Dall’adozione di un modello gerarchico è derivato negli uffici di procura il pericolo dell’operatività fortemente condizionabile dal suo vertice e, dunque, l’interesse della politica (in forme legittime e, talvolta, arbitrarie) a influire sulle nomine dei dirigenti.

Il che mostra in maniera palmare quanto sia importante un pieno recupero, da parte del Csm e dei consigli giudiziari, del controllo sugli assetti degli uffici di procura.

Anche per questo, quando si dibatte sul futuro del Consiglio superiore della magistratura sarebbe quanto meno prudente considerare il suo ruolo di garante dei valori costituzionali inerenti all’organizzazione dell’ordine giudiziario. Le sue ragioni fondanti, al di là delle complesse ragioni storiche nelle quali maturò il pensiero costituente, risultano abbastanza evidenti, almeno nella loro diretta estrinsecazione: il trasferimento delle funzioni dal Ministro della giustizia – e, dunque, dal Governo – a un particolare organo che sapesse preservare l’indipendenza della magistratura da qualsivoglia minaccia (interna o esterna)[3].

Proprio in ragione del potere direttivo sull’amministrazione della giurisdizione, il Csm ha potuto promuovere una lettura costituzionalmente orientata sul d.lgs n. 106/2006, che, nella sua concreta applicazione, avrebbe inevitabilmente prodotto il rischio di collisione con i principi costituzionali espressi negli artt. 105 e 112 della Costituzione[4].

Un’involuzione in senso gerarchico è stata, peraltro, resa possibile proprio da una certa ambiguità dello statuto costituzionale del pubblico ministero; se, infatti, l’art. 112 Cost. pone il principio di obbligatorietà dell’azione penale, il comma 4 dell’art. 107 Cost. pone una riserva di «ordinamento giudiziario» nella costruzione delle garanzie riguardanti il pubblico ministero[5].

Si marca, per tal modo, una netta differenziazione rispetto allo statuto costituzionale del giudice, per il quale l’art. 25, comma 1, Cost. («Nessuno» può essere sottratto al giudice «precostituito per legge») e l’art. 101, comma 2, Cost. («I giudici sono soggetti soltanto alla legge») delineano un tracciato d’indipendenza (interna ed esterna). Per il pubblico ministero, invece, la riserva di ordinamento giudiziario potrebbe consentire al legislatore ordinario di sottrarsi a quella pienezza di garanzie che per il giudice sono direttamente indicate in Costituzione.

L’inclusione delle figure del giudice e del pubblico ministero nell’ambito del medesimo ordinamento giudiziario ha posto un ineludibile e minimale livello di garanzie oltre al quale, però, talune asimmetrie tra tali figure paiono possibili[6].

Possono distinguersi tre diversi piani d’indipendenza:

a) indipendenza di status: le posizioni del pubblico ministero e del giudice risultano perfettamente coincidenti per la generale e non frazionabile garanzia indicata negli artt. 104 e 105 della Costituzione[7] e nessuna differenziazione sarebbe giustificabile con il richiamo al comma 4 dell’art. 107 Cost., che, semmai, esclude ogni possibilità di ridurre il pubblico ministero al rango di funzionario amministrativo;

b) indipendenza funzionale: è complementare del principio di obbligatorietà dell’azione penale, evidentemente da estendere a tutta la fase a questa prodromica e, dunque, alla fase delle indagini. Il pubblico ministero, pertanto, in ragione dell’obbligatorietà della sua azione, è soggetto soltanto alla legge esattamente come lo è il giudice nell’esercizio della sua attività. L’indipendenza dell’uno e dell’altro giustifica l’assoluta incompatibilità con una struttura gerarchica esterna. La vera asimmetria tra giudice e pubblico ministero sembrerebbe doversi cogliere sul piano dell’indipendenza interna;

c) indipendenza organizzativa: i richiami espliciti in Costituzione al giudice naturale (art. 25, comma 1), all’assoggettamento del giudice soltanto alla legge (art. 101, comma 2), all’amministrazione della giustizia in nome del popolo (art. 101, comma 1), all’imparzialità del giudice (art. 111, comma 2) delineano un quadro forte d’indipendenza del singolo giudice, sulle cui spalle è posto il difficile onere di mediare «tra l’atto legislativo e il concreto conflitto d’interessi che si dibatte nel giudizio, operando, in modo imparziale, l’applicazione di una scelta – l’atto legislativo – che per definizione imparziale non è»[8]. Si profilerebbe un forte attrito con le norme costituzionali sopra indicate, un modello organizzativo strutturato per comprimere l’indipendenza del singolo giudice all’interno del suo ufficio, allorché egli venisse sottratto a un automatismo di assegnazione degli affari, se non addirittura a una sua libertà d’interpretazione delle norme, qualora incanalata in rigidi schemi precostituiti e verticalmente imposti. Un analogo statuto costituzionale potrebbe ritenersi non sussistente per il pubblico ministero, il cui destino incrocia la norma derogatoria di cui al comma 4 dell’art. 107 Cost., rispetto alla quale modelli di organizzazione gerarchica degli uffici requirenti non parrebbero incompatibili.

1.2. Il percorso legislativo sulle prerogative del pubblico ministero

Su tale assetto costituzionale si è sviluppato un iter normativo accidentato verso un modello organizzativo che fosse realmente garante dell’indipendenza interna del pubblico ministero[9].

Nel perdurante vigore del codice di rito elaborato nel regime fascista, superato solo con la riforma del 1988, rimase inalterato l’art. 70, comma 3 dell’ordinamento giudiziario, secondo il quale il procuratore della Repubblica esercita l’azione penale «personalmente o per mezzo dei dipendenti magistrati».

Quel che colpisce non è tanto la parola «dipendenti», che compare in un testo elaborato nel contesto di una cultura dittatoriale, rispetto alla quale il modello gerarchico era all’evidenza del tutto coerente, ma le considerazioni che sul punto elaborò la Corte costituzionale in pieno regime repubblicano. Con la sentenza n. 53/1976, la Corte (pur dando atto della sua precedente decisione - sent. n. 190/1970 -, in cui aveva definito la posizione del pubblico ministero come quella di un magistrato appartenente all’ordine giudiziario, che, fornito di istituzionale indipendenza rispetto a ogni altro potere «non fa valere interessi particolari, ma agisce esclusivamente a tutela dell’interesse generale dell’osservanza della legge, perseguendo fini di giustizia»), con netto avallo del modello gerarchico negli uffici di procura, afferma:

a) «(…) è altrettanto vero che le garanzie di indipendenza del pubblico ministero sancite a livello costituzionale dall’art. 107, vengono rimesse, per la determinazione del loro contenuto, alla legge ordinaria sull’ordinamento giudiziario, le cui disposizioni non possono essere ritenute illegittime se per alcuni momenti processuali, in cui è più pronunciato il carattere impersonale della funzione, atteggiano a criteri gerarchici l’attività dell’organo»;

b) «A differenza delle garanzie d’indipendenza previste dall’art. 101 Cost., a presidio del singolo giudice, quelle che riguardano il pubblico ministero si riferiscono all’ufficio unitariamente inteso e non ai singoli componenti di esso».

L’art. 70, comma 3, o.g., nella prospettiva dell’entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale (dPR 22 settembre 1988, n. 447), sarebbe stato modificato con dPR n. 449/1988: «i titolari degli uffici del pubblico ministero dirigono l’ufficio cui sono preposti, ne organizzano l’attività ed esercitano personalmente le funzioni attribuite al pubblico ministero dal codice di procedura penale e dalle altre leggi (...) quando non designano altri magistrati addetti all’ufficio».

La designazione, a differenza della delega (che presuppone la conservazione del potere in capo al delegante), attribuisce al designato un potere proprio e una determinata sfera di competenza nell’ambito della distribuzione del lavoro interna all’ufficio[10].

Si tende a rafforzare il concetto di autonomia del pubblico ministero nell’ordinamento giudiziario (art. 70, comma 4)[11], replicandolo nel codice di rito al comma 1 dell’art. 53.

Ancora un significativo passo in avanti verso il superamento del modello gerarchico si ottiene con l’introduzione nella legge sull’ordinamento giudiziario, a mezzo dell’art. 6, comma 1, lett. b, d.lgs n. 51/1998, dell’art. 7-ter, comma 3, che, estendendo il sistema tabellare dell’organizzazione degli uffici giudiziari anche a quelli di procura, opera una duplice operazione:

– sul piano del metodo di democrazia interna: la predeterminazione del progetto organizzativo presuppone, per legge, un’approvazione assembleare di tutti i componenti dell’ufficio, il parere favorevole del consiglio giudiziario, l’approvazione del Consiglio superiore della magistratura;

– sul piano ordinamentale e culturale: l’adozione del progetto organizzativo, attraverso un procedimento tabellare comune a giudici e pubblici ministeri, predica l’unità della giurisdizione e rafforza il principio personalistico (o diffusivo) della funzione, la cui autonomia, fissata per le udienze negli artt. 73, comma 4, o.g. e 53 cpp, si espande (attraverso il sistema tabellare di cui all’art. 7-ter, comma 3, o.g.) anche all’area dell’indagine e delle attività in essa svolte[12].

Il processo evolutivo verso modelli di superamento gerarchico subisce un brusco arresto con le riforme del 2006 (ossia con il d.lgs n. 106/2006, in parte mitigato dalla l. n. 269 del 24 ottobre 2006).

L’organizzazione delle procure, dal 2006 in poi, si caratterizzerà per un certo ibridismo, in ragione di una commistione di indicatori gerarchici e verifiche rimesse agli organi di autogoverno, tuttavia privo del potere di veto e legittimato alla sola formulazione di rilievi non vincolanti.

È il risultato di una riforma, per così dire (e fortunatamente), realizzata a metà. Nella sua formulazione originaria era stata pensata, infatti, con obiettivi più ambiziosi, volti a operare la separazione dei pubblici ministeri dai giudici, ponendo i primi nell’ambito di un sistema piramidale al cui vertice il procuratore generale della Corte di cassazione avrebbe potuto esercitare un controllo gerarchico, attraverso i procuratori generali distrettuali, i quali a loro volta, sulla base delle indicazioni del primo, avrebbero esercitato il loro controllo sui procuratori territoriali.

L’anno 2006 segna, dunque, l’inizio di una diversa filosofia della gestione degli uffici di procura; i procuratori, i quali per primi dovettero aggiornare le tabelle già redatte per il biennio 2006/2007, nel compilare il documento organizzativo imposto dall’art. 1, comma 1, d.lgs n. 106/2006, non esitarono a manifestare un’esigenza di delimitazione dei nuovi compiti dalla legge attribuiti al procuratore[13].

1.3. I correttivi posti in sede di autogoverno

Il modulo di tipo militare preteso dal legislatore stentava a prendere il sopravvento; le sue incompatibilità con i parametri costituzionali ne avrebbero impedito un successivo sviluppo, le leggi successive e le fonti secondarie hanno faticato a darne un senso effettivo.

Dell’originaria idea gerarchica, però, sono rimasti alcuni importanti capisaldi, come ad esempio la centralità del procuratore della Repubblica, riportando a tale figura la titolarità esclusiva dell’esercizio dell’azione penale, benché ripartita attraverso assegnazioni tra i vari sostituti, il controllo sulla domanda cautelare, esercitata attraverso l’obbligatorio assenso, le deleghe per specifiche attività e/o servizi.

Il punto d’arrivo, con un’efficace sintesi della molteplicità di fonti succedutesi nel tempo[14], è rappresentato dall’ultima «Circolare sulla organizzazione degli Uffici di Procura» (16 dicembre 2020).

Alle spalle di tale ultima fonte normativa c’è un pesante passato segnato da codici e leggi di varia ispirazione, con la successione al codice del 1930 (ispirato a criteri inquisitori) del codice del 1989 (ispirato a criteri accusatori), strumenti di un percorso giudiziario complicato in cui indagini e processo sono state importanti leve per la comprensione di accadimenti storici e fenomeni sociali, talvolta rivelatori di gravi difficoltà istituzionali, con inevitabile produzione di conflitti tra magistratura e politica.

Né si possono tacere gli errori della prima nella gestione giudiziaria e l’ambiguità della seconda nella progettualità di una giustizia moderna, il più delle volte abbandonata agli accomodamenti compiuti in autonomia dalla stessa magistratura in mancanza di risorse adeguate.

Il tutto è proceduto tra luce e buio, ma, seppure con contrasti e diverse visioni ordinamentali, sono pure stati posti alcuni punti fermi imposti dall’esperienza pregressa, in cui l’azione penale appariva esercitata in forme spesso incoerenti, con un disinvolto ricorso alla domanda cautelare, effetti riconducibili a governi degli uffici di procura talvolta lasciati in balia di componenti i quali agivano in difformità l’uno dall’altro e con tempistiche vessatorie nei confronti di chi era sottoposto a indagini e a giudizio.

2. La funzione del documento organizzativo

Non si può affermare che tali profili problematici siano cessati e che, dunque, il rimedio rinvenuto nel tentativo di responsabilizzare il procuratore, in quanto unico referente riconoscibile dell’ufficio, sia stato efficace; è certo, però, che la scelta d’individuare nel procuratore il titolare esclusivo dell’azione penale, l’obiettivo di raccordare l’obbligatorietà dell’azione penale alla ragionevole durata del processo, l’obiettivo di garantire il corretto, puntuale ed uniforme esercizio dell’azione penale e del giusto processo hanno costituito delle risposte (quanto meno come linee programmatiche) a situazioni critiche che meritavano di essere rimesse in ordine, benché ambiguamente strumentalizzate nel tentativo – in qualche caso interessato – di “normalizzare” l’operato della magistratura.

Nel contesto del diritto positivo vigente, probabilmente neppure lo strumento del documento organizzativo può costituire una risoluzione agli aspetti disfunzionali maggiormente rimproverati alla magistratura inquirente, sulla quale più benefico sarebbe un radicale mutamento di mentalità, una maggiore apertura verso l’esterno, una maggiore disponibilità all’autocritica ogni qual volta si debba constatare l’intrapresa d’iniziative assunte senza la necessaria prudenza.

È, tuttavia, innegabile che, se non risolutivo, un buon documento organizzativo costituisce quanto meno un ottimo avvio, pur rimanendo il prosieguo del percorso affidato alle gambe dei magistrati persone fisiche, che ne daranno attuazione concreta.

Il documento organizzativo costituisce l’ultimo, ma fondamentale anello di una lunga catena di principi e di norme (dalla Costituzione alle leggi, alle norme secondarie e di autogoverno) che in esso dovrebbero trovare un momento di sintesi estrema, proponendone un condensato funzionale a un processo operativo coerente al sistema complessivamente considerato.

La proficuità del documento organizzativo dipenderà non solo dai contenuti, ma anche dalle modalità di sua formazione. Contenuti e procedura finiscono con il costituire lati della medesima medaglia; gli uni e l’altra, infatti, convergono nel costruire un tassello del principio di collaborazione al quale dovrebbe conformarsi tutto il più articolato sistema delle relazioni all’interno del medesimo ufficio giudiziario e tra gli uffici giudiziari.

Tale ultima considerazione vale soprattutto nei rapporti tra tribunale e procura della Repubblica, per i quali l’importante segmento organizzativo che riguarda l’area penale (ma anche, seppure in misura ridotta, alcuni aspetti della giustizia civile) meriterebbe di essere governato in piena sinergia e condivisione d’intenti.

Da ultimo, ma non certo per minore importanza, vi è la cura dei rapporti sia tra uffici giudiziari e avvocatura, sia tra uffici giudiziari e utenza in genere.

3. Il documento organizzativo nelle circolari del Csm: le procedure

Il Consiglio superiore della magistratura è intervenuto sul tema dell’organizzazione degli uffici di procura a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs 20 febbraio 2006, n. 106 con le prime risoluzioni del 12 luglio 2007 e del 21 luglio 2009; successivamente, con la circolare del 16 novembre 2017 si è dettata una disciplina di più ampio respiro, raffinata con l’ultima circolare del 16 dicembre 2020.

Come significativamente espresso nella relazione introduttiva alla circolare 16 dicembre 2020, l’attività normativa del Csm è giustificata in quanto ritenuta strumentale o ausiliaria all’assolvimento delle funzioni che il Costituente ha attribuito a tale organo quale vertice organizzativo della magistratura ordinaria, nella prospettiva di superare le eventuali carenze e disorganicità del quadro ordinamentale primario. Con riferimento specifico agli uffici di procura, nella stessa relazione si esprime il convincimento che il loro assetto ordinamentale complessivo (precedente e successivo all’intervento normativo del 2006) «non può che essere ispirato ed interpretato alla luce dei principi espressi dagli artt. 105, 107, 108 e 112 della Costituzione e che, nel rispetto della normativa primaria, i poteri di indirizzo del Consiglio (…) rappresentano lo strumento per orientare i dirigenti degli uffici di procura quando, come nel caso della formazione e dell’attuazione del progetto organizzativo, “sono in gioco attribuzioni che concorrono ad assicurare il rispetto delle garanzie costituzionali”[15] quali, anzitutto, quelle che trovano esplicitazione nel precetto del giusto processo di cui all’art. 111 Cost».

In base all’elaborazione normativa secondaria, il documento organizzativo non è il risultato di scelte solipsistiche del procuratore, ma l’esito di un procedimento in cui è imprescindibile la partecipazione dei magistrati dell’ufficio, destinato a essere sottoposto a verifiche degli organi di autogoverno.

Nella circolare del 16 dicembre 2017, il documento organizzativo veniva attuato attraverso le seguenti fasi:

– assemblea generale obbligatoria per la partecipazione dei magistrati dell’ufficio;

– redazione del progetto organizzativo da parte del procuratore;

– sua comunicazione ai magistrati dell’ufficio, i quali entro 15 giorni possono formulare osservazioni;

– adozione da parte del procuratore del decreto organizzativo, in cui si dà conto delle eventuali osservazioni;

– sua comunicazione ai magistrati dell’ufficio;

– trasmissione del decreto a cura del procuratore al procuratore generale presso la corte d’appello e al Csm, per il tramite del consiglio giudiziario che, espletata l’istruttoria e richiesti eventuali chiarimenti, esprime il proprio parere entro 30 giorni;

– la commissione referente del Csm, ricevuti gli atti, espleta l’istruttoria e può richiedere chiarimenti al procuratore della Repubblica;

– all’esito, il Csm, nel prendere atto del provvedimento, invia al procuratore della Repubblica eventuali osservazioni e specifici rilievi;

– i provvedimenti adottati dal Csm sono comunicati al procuratore della repubblica interessato, al procuratore generale presso la Corte di cassazione e al procuratore generale presso la corte d’appello;

– tali provvedimenti sono inseriti nel fascicolo personale del dirigente anche ai fini delle valutazioni di professionalità e della conferma;

– presso la VII Commissione referente si è istituito, per la compiuta e costante informazione anche statistica del Csm, il «fascicolo dell’organizzazione della Procura», nel quale sono inseriti il progetto organizzativo, le sue conferme, le modifiche e le variazioni, i provvedimenti sulle assegnazioni dei magistrati ai gruppi di lavoro e ogni altro documento avente significativo riflesso sull’organizzazione.

È particolarmente significativo quanto indicato nel comma 3 dell’art. 2, secondo il quale: «I magistrati dell’Ufficio partecipano alle riunioni, alle assemblee generali e di sezione, e forniscono i contributi in tema di organizzazione, quale adempimento di un preciso obbligo funzionale e secondo canoni di leale collaborazione».

Ai canoni di leale collaborazione deve ispirarsi anche l’azione che il procuratore aggiunto svolge a supporto del procuratore della Repubblica.

Il metodo di lavoro del procuratore aggiunto parrebbe esso stesso codificato in quanto, all’interno delle sue attribuzioni, egli ha a disposizione lo strumentario costituito da:

– riunioni periodiche di coordinamento tra i sostituti;

– riunioni periodiche con la polizia giudiziaria;

– interlocuzione con i titolari di procedimenti inerenti al gruppo di lavoro da lui diretto;

– verifiche circa l’effettiva distribuzione degli affari tra i magistrati componenti del proprio gruppo di lavoro in termini di equità e funzionalità;

– confronto costante fra i magistrati del proprio gruppo di lavoro finalizzato all’omogeneità delle soluzioni investigative e interpretative.

Tali indicazioni procedurali, chiaramente poste a salvaguardia del coinvolgimento più ampio possibile di tutti i magistrati dell’ufficio nell’elaborazione del documento organizzativo, sono state rafforzate nell’ultima delibera del 16 dicembre 2020.

Nell’art. 8 di tale documento, infatti, il procedimento per la formazione del documento organizzativo ha il suo avvio nella redazione di una proposta di progetto, cui segue la sua trasmissione:

– ai magistrati dell’ufficio almeno 15 giorni prima dell’assemblea generale;

– al presidente del tribunale, affinché possa offrire il proprio contributo valutativo con riguardo agli aspetti organizzativi che interferiscono con l’ufficio giudicante.

La proposta di progetto organizzativo è, quindi, discussa in assemblea generale e ne viene redatto verbale.

Si tratta di un momento centrale per la formazione del documento organizzativo, in quanto sulla proposta di progetto tutti i magistrati sono messi nelle condizioni d’interloquire e di offrire i loro punti di vista. Ogni posizione, conforme o difforme, è riportata nel verbale.

Solo all’esito dell’assemblea il procuratore potrà redigere il documento organizzativo finale, del quale il verbale dell’assemblea costituirà il principale allegato.

È, infatti, dalla lettura incrociata tra documento organizzativo e verbale dell’assemblea che potrà emergere il grado di condivisione delle scelte organizzative e la misura di una consapevole partecipazione. L’efficacia del documento organizzativo dipenderà dalla capacità di sintesi delle diverse eventuali considerazioni svolte dai magistrati dell’ufficio e dalla chiarezza motivazionale sulle soluzioni adottate, eventualmente in difformità con tutti o con alcuni dei rilievi emersi in assemblea.

Le norme primarie e secondarie non esigono unanimità di consensi sulle opzioni organizzative, la cui adozione, però, richiede un’esplicitazione non soltanto delle ragioni che le sostengono, ma anche delle ragioni per le quali le opzioni alternative espresse ovvero i dissensi manifestati alla scelta formulata dal procuratore siano state da quest’ultimo disattesi nel documento organizzativo finale. Situazioni particolari e contingenti spesso costringono il procuratore ad assumere scelte in deroga a quanto stabilito da regole normative primarie o secondarie formulate sulla base di assetti teorici non necessariamente riscontrabili nelle realtà degli uffici: si pensi, ad esempio, alla disposizione di cui all’art. 19, comma 3, circolare 16 dicembre 2020: «I magistrati della DDA non possono essere destinati a svolgere attività ulteriore rispetto a quella propria della Direzione distrettuale, salvo comprovate e motivate esigenze di servizio dell’ufficio di Procura». Tale indicazione è vincolante in quanto l’organico e/o gli affari da trattare risultino in equilibrio; ma, qualora non sussistano le condizioni ottimali per garantire la piena separatezza dei magistrati della DDA, il procuratore ha la possibilità di prevederne la designazione in attività ulteriori e diverse da quelle caratteristiche dell’area antimafia. Per adottare tali soluzioni, non è neppure richiesto che vi sia un consenso unanime di tutti i magistrati dell’ufficio; è, però, necessaria la chiara esplicitazione delle ragioni della deroga alla regola.

Il documento organizzativo è, quindi, comunicato ai magistrati dell’ufficio e al presidente del tribunale. I magistrati dell’ufficio possono proporre osservazioni entro 15 giorni dall’avvenuta comunicazione. Seguono, quindi, le fasi già descritte nell’art. 7 della circolare del 16 novembre 2017, come sopra sintetizzate.

La delibera del 16 dicembre 2020 aggiunge, nei commi 9 e 10 dell’art. 8, due ulteriori importanti indicazioni in merito alla valenza delle scelte organizzative operate dal dirigente:

– ogni qual volta in cui il consiglio giudiziario debba, infatti, valutare l’attività svolta dal dirigente, può accedere al «fascicolo dell’organizzazione della Procura» depositato presso la VII Commissione referente, secondo quanto disposto dall’ art. 7 circolare 16 novembre 2017 e dall’art. 8, comma 8, delibera 16 dicembre 2020 (vds. art. 8, comma 9, delibera 16 dicembre 2020);

– il «fascicolo dell’organizzazione della Procura» è condiviso con la V Commissione del Csm, ai fini della valutazione di conferma alla scadenza del primo quadriennio di esercizio delle funzioni direttive ovvero in ogni altra occasione in cui risulti necessario valutare l’attività svolta dal dirigente che abbia proposto domanda per ulteriore incarico (vds. art. 8, comma 10, delibera 16 dicembre 2020).

Si potrebbe in definitiva ritenere che, se le norme primarie e secondarie fossero effettivamente applicate nella loro interezza, ben poco residuerebbe del modello gerarchico. La partecipazione attiva e fattiva di tutti i magistrati a costruire le linee organizzative e programmatiche, la sintesi del procuratore della Repubblica, la possibilità di affidare spazi di autonomia gestionale ai procuratori aggiunti, i procedimenti per la soluzione dei conflitti con le incursioni degli organi di autogoverno nei progetti organizzativi delle procure, i loro possibili riverberi sulla valutazione di professionalità disegnano un sistema sul quale non sono molti gli aggiustamenti normativi auspicabili.

Un tale sistema appare assolutamente compatibile con il principio costituzionale della pari dignità delle funzioni.

Occorre, d’altra parte, considerare che strutture complesse come gli uffici giudiziari abbiano necessariamente bisogno di criteri di organizzazione e di metodi di lavoro il più possibile condivisi e uniformi, cosicché ogni magistrato diventi (e ne assuma la consapevolezza) una parte di un ben più articolato meccanismo.

In tale prospettiva, si avverte la necessità di figure professionali (non importa come definirle – direttivi, semidirettivi o semplicemente magistrati preposti all’organizzazione), alle quali attribuire specificamente la funzione di gestione dell’ufficio nelle sue dinamiche strettamente giudiziarie e nelle sue esigenze logistiche.

Quanto alle dinamiche strumentali, viene in mente l’obiettivo della costruzione di involucri organizzativi (o di neutri contenitori) che pongano i singoli magistrati nelle condizioni di svolgere al meglio le proprie funzioni giudiziarie.

Compito precipuo del magistrato addetto all’organizzazione è, dunque, quello di comprendere le condizioni di lavoro dell’ufficio nel suo complesso e dei singoli in modo da massimizzarne le risorse umane e ottimizzare i risultati complessivi.

È nel procedimento di formazione del progetto che, almeno sul piano normativo, si recupera la funzione partecipata di tutti i componenti dell’ufficio e una più puntuale connotazione del ruolo dell’aggiunto (almeno negli uffici in cui tale figura sia contemplata) nella costruzione e nel conseguimento degli obbiettivi di organizzazione.

È, peraltro, inevitabile chiedersi se il perfezionamento di tale percorso richieda, come sollecitato nella legge delega n. 134 del 27 settembre 2021, il ritorno alle verifiche da parte degli organi di autogoverno secondo lo sperimentato schema del metodo tabellare previsto per gli uffici giudicanti, e quale valore aggiunto possa derivarne alla formazione del documento organizzativo della procura; occorre, in particolare, verificare se l’auspicato metodo tabellare per il documento organizzativo dell’ufficio requirente si risolva solo in una rievocazione di un modulo procedurale già sperimentato in epoca antecedente alle riforme del 2006, oppure se la definitiva ratifica del documento organizzativo da parte del Consiglio superiore della magistratura, tenuto conto dell’elaborazione maturata sull’argomento in sede di autogoverno, possa essere in qualche misura attualizzata in ragione delle esigenze di funzionalità degli uffici di procura e, in particolare, in ragione di una lettura del ruolo del pubblico ministero effettivamente coerente con la sua declinazione costituzionale e processuale[16].

Sembrerebbe di potere affermare che proprio in tale ambito si avverta maggiormente la stretta interdipendenza tra procedure, contenuti e obiettivi.

4. [Segue] Obiettivi, contenuti, strumenti

Il progetto organizzativo costituisce il documento programmatico e di descrizione operativa dell’ufficio. Può definirsi lo schema strutturale in cui viene illustrata la modalità di funzionamento di un motore (quasi un manuale d’uso).

In quanto documento programmatico, dovrebbe essere rappresentativo di una serie di esigenze da fronteggiare per il perseguimento di taluni obiettivi.

Il perseguimento di tali obiettivi, tuttavia, non può avvenire secondo scelte arbitrarie, ma nel rispetto di alcuni contenuti imprescindibili.

Obiettivi, contenuti e strumenti s’intrecciano continuamente tra loro e danno insieme sostanza ai compiti che la legge e la normazione secondaria attribuiscono al procuratore della Repubblica, quale figura esponenziale dell’ufficio.

Gli strumenti caratteristici del procuratore sono costituiti principalmente dal progetto organizzativo, dalle sue variazioni, dai provvedimenti attuativi.

Attraverso il progetto organizzativo il procuratore illustra il percorso per il raggiungimento di due fondamentali obiettivi (vds. art. 2, comma 1, circolare Csm 16 dicembre 2020):

– la ragionevole durata del processo (anche in fase investigativa);

– il corretto, puntuale e uniforme esercizio dell’azione penale, nel rispetto delle norme sul giusto processo e sull’indipendenza dei magistrati dell’ufficio.

Per ciascuno di tali obiettivi sono richiesti strumenti differenti di analisi e di conoscenze.

Sono le stesse circolari del Csm[17] a indicare come funzionali all’obiettivo della ragionevole durata del processo e dell’obbligatorietà dell’azione penale:

– l’attenta e particolareggiata analisi dei flussi e delle pendenze dei procedimenti;

– il loro costante monitoraggio;

– la consultazione della commissione flussi istituita presso il consiglio giudiziario;

– la consultazione dei dati presso il presidente del tribunale sul ricorso ai riti speciali e sugli esiti delle diverse tipologie di giudizio;

– la possibilità del ricorso ai criteri di priorità.

Si comprende, però, che la stessa ragionevole durata del processo e l’obbligatorietà dell’azione penale non valgano per se stesse, ma in quanto inserite in un percorso operativo per il contrasto a una realtà criminale individuata come prevalente nell’ambito del territorio di competenza, della quale la normazione secondaria (vds. art. 7, comma 2, circolare 16 dicembre 2020) pretende «analisi dettagliata ed esplicita»; quest’ultima, infatti, è considerata come la base giustificativa dei criteri adottati per l’organizzazione dell’ufficio.

L’intento di adeguare l’assetto dell’ufficio al tipo di problematiche criminose da affrontare è per certo condivisibile. Occorrerebbe, tuttavia, soffermarsi sulle fonti e sul metodo per il compimento dell’analisi in questione.

Oltre ai flussi di lavoro, allo stato delle pendenze, alle conoscenze acquisite nel corso d’indagini e/o di processi, quali altri dati possono ritenersi nella disponibilità del procuratore?

L’analisi dettagliata ed esplicita della criminalità nel territorio di competenza richiederebbe, infatti, un incrocio di informazioni provenienti da plurime fonti, attraverso le quali si possa distinguere tra criminalità reale e criminalità percepita.

La criminalità denunciata (quale quella ricavabile dai flussi di lavoro o dallo stato delle pendenze) e la criminalità giudicata (quale quella ricavabile dalle conoscenze acquisite nei processi in ordine a vicende, peraltro, spesso assai risalenti nel tempo) non necessariamente esauriscono l’entità del malessere sociale in cui si innestano fenomeni criminosi della più varia tipologia, né possono mostrarne le forme più gravi.

Proprio la difficoltà nel reperimento di fonti conoscitive utilmente spendibili nell’approccio ad analisi criminose su base territoriale è la ragione per la quale i documenti organizzativi delle procure sono solitamente carenti in riferimento a tali aspetti.

Al di là della difficoltà nell’individuazione delle fonti conoscitive o dei dati oggettivamente utilizzabili per delineare il quadro del fabbisogno di contrasto alla criminalità, non è neppure trascurabile il valore politico dell’operazione rimessa al procuratore, al quale, in definitiva, è riconosciuto il potere-dovere d’individuare obiettivi da prendere di mira massimizzando le risorse di cui è a disposizione.

Tale programmazione, qualora possa essere davvero consapevole e informata, sembra peraltro includere il tema dei criteri di priorità e, probabilmente, anche per questo la legge delega n. 134/2021, pur rendendoli specifico contenuto del documento organizzativo, ha al contempo attribuito al Parlamento il compito – se non di una specifica individuazione di tipologie prioritarie – di indicare i criteri generali in base ai quali procedere a tale individuazione.

Il legislatore delegante, infatti, vorrebbe che la scelta da parte del procuratore sulle priorità venga effettuata sulla base di “criteri” trasparenti e predeterminati, nell’ambito dei “criteri” generali rimessi alla legge del Parlamento[18].

Il tema dei criteri di priorità non è nuovo. L’art. 132-bis norme di attuazione al cpp, nella formulazione attuale introdotta con l’art. 2-bis dl 23 maggio 2008, n. 92 (convertito con modificazioni, nella l. 24 luglio 2008, n. 125), propone un’indicazione dei criteri di priorità nella formazione dei ruoli d’udienza e trattazione dei processi; la norma, rivolta al giudice, contiene un catalogo di reati articolato in termini generici in ragione delle pene piuttosto che in riferimento a una ben specifica tipologia di reati e, proprio per la sua genericità e astrattezza, non pare sempre in sintonia con le effettive priorità di tutela penale percepite nell’ambito di determinate realtà.

La questione di tali scelte, all’evidenza, si complica quando si tratti dell’organo inquirente.

Potrebbe certo apparire più trasparente che il procuratore individui le priorità nell’ambito di criteri generali indicati dal Parlamento, ma tale soluzione (che contiene in nuce il rischio dell’emotività di un particolare contesto storico-politico in cui si tenda a valorizzare l’importanza di un fenomeno criminoso in astratto, ma assente o diversamente incidente in concreto nelle varie zone geografiche, o - all’opposto - il rischio dell’intenzione di deviare la vigilanza su determinati ambiti criminosi per i quali è mal tollerato il controllo di legalità) è tanto più plausibile quanto più si riesca, nei criteri generali posti nella legge, a considerare, per un verso, la diversificazione dell’espressione criminale sul territorio nazionale, lasciando poi ai procuratori della Repubblica coerentemente formulare le scelte appropriate e funzionali alle realtà soggette alla loro giurisdizione; per altro verso, a non alterare, attraverso un uso improprio dei poteri del Parlamento, la scala dei valori meritevoli di protezione penale.

Quand’anche tanto avvenisse, rimarrebbero da completare le prescrizioni di normazione secondaria che esigono la formulazione, nei documenti organizzativi, dell’analisi delle caratteristiche criminali sul territorio, dovendosi quanto meno chiarire attraverso quali fonti conoscitive tale analisi possa efficacemente essere svolta.

Potrebbe, sul punto, intervenire il legislatore con attenta individuazione delle informazioni da porre nella disponibilità dei procuratori?

In mancanza di una elaborazione legislativa al riguardo, occorrerebbe riflettere su possibili raccordi istituzionali, onerando (e al contempo legittimando) il procuratore a consultare enti qualificati, forze dell’ordine, autorità statali e periferiche, giacché da tali interlocuzioni potrebbe derivare un quadro più esaustivo sulle dinamiche criminali nel territorio e/o sulle aree della comunità nelle quali sia maggiormente avvertito il fabbisogno di tutela.

Su tale fabbisogno di tutela dovrebbe, perciò, essere tarata l’organizzazione dell’ufficio di procura, ferma restando la trattazione di qualsivoglia notizia di reato venga portata alla sua attenzione.

Individuati gli obiettivi prioritari, stabilita la distribuzione delle forze e delle risorse disponibili, il documento organizzativo dev’essere costruito in modo da salvaguardare l’indipendenza dei magistrati dell’ufficio e il giusto processo anche in fase d’indagini.

Uno dei fattori attraverso i quali si tutela l’indipendenza dei magistrati è costituito da un contenuto per così dire caratteristico del documento organizzativo, ossia l’assegnazione degli affari. I vecchi progetti tabellari degli uffici di procura della Repubblica antecedenti alle riforme del 2006 si riducevano, sostanzialmente, all’indicazione dei criteri attraverso i quali venivano distribuiti i fascicoli tra i vari sostituti, sin da epoche in cui non esistevano neppure le prassi di un’articolazione interna di ripartizione degli affari per materie specialistiche tra gruppi di lavoro.

La distribuzione degli affari deve avvenire attraverso criteri automatici e predeterminati in modo da salvaguardare l’esercizio dell’effettivo potere diffuso tra i magistrati, evitando personalismi con la concentrazione nelle mani di pochi delle indagini più particolari o complesse. La ripartizione in gruppi specialistici dovrebbe poi costituire un adeguato presidio alla formazione tecnico-culturale di ogni suo componente e, dunque, almeno in astratto, garantire interventi svolti con competenza professionale.

Pur trattandosi di argomento sul quale si è formata una rilevante esperienza, non si può non rilevare come la propensione a letture in chiave gerarchica dell’organizzazione degli uffici abbia indotto a soluzioni volte a dirottare sul capo dell’ufficio i procedimenti sulla base di criteri non privi di aspetti d’arbitrarietà. Può, ad esempio, apparire non in sintonia con l’oggettività del criterio di attribuzione dei procedimenti la scelta, nel documento organizzativo, di riservare al procuratore della Repubblica non determinate materie e/o tipologie di reato, ma, a prescindere da queste, i procedimenti nei quali risultino coinvolte, come indagati o come persone offese, determinate categorie di soggetti (ad esempio, gli appartenenti alle forze dell’ordine, i magistrati, etc.). Rimane, certo, il problema che, talvolta, le peculiarità delle vicende da indagare richiedano una particolare esperienza, sensibilità e autorevolezza del pubblico ministero che le tratta; in tali ipotesi, possono soccorrere espedienti e correttivi comunque compatibili con l’automatismo nell’assegnazione.

La ripartizione degli affari tra i singoli magistrati, negli uffici di medie e grandi dimensioni, raggruppati per aree specialistiche, deve accompagnarsi da modalità che incoraggino l’attenzione all’uniforme applicazione del diritto. Questa non necessariamente deve essere letta come un vulnus al potere diffuso, così come la sensibilità a un’impostazione ragionata sulle priorità non necessariamente è lesiva del principio di obbligatorietà dell’azione penale, e dunque dell’indipendenza del singolo pubblico ministero.

L’una e l’altra, infatti, costituiscono importanti capitoli dell’elaborazione di un progetto organizzativo partecipato, ottenuto (almeno nelle finalità normative) con il coinvolgimento di tutti i magistrati dell’ufficio, coinvolgimento costituente, peraltro, un preciso obbligo funzionale.

Si pensi ai temi dell’uniforme applicazione del diritto e della leale collaborazione che potrebbe unire legittimità e merito.

Quando venne scritto, l’art. 6 d.lgs n. 106/2006 nacque con pericolosi propositi. Si voleva, infatti, ricondurre al Procuratore generale della Corte di cassazione il controllo sulle organizzazioni delle procure territoriali, ben potendo, peraltro, utilizzare la leva in un certo senso intimidatoria del potere disciplinare. Così non è stato e la norma, che obbliga l’approdo presso la Procura generale della Corte di cassazione dei progetti organizzativi, oggetto di rilievi da parte del Csm, sarebbe apparsa priva di senso, non attribuendo al Procuratore generale della Cassazione alcuno specifico potere/dovere ulteriore, se non una mera presa d’atto. Occorre del resto rammentare che, all’art. 6 cit., grazie all’impegno di magistrati appartenenti a diverse estrazioni culturali di tipo associativo, si è cercato pian piano di dare il proficuo significato per una spinta propulsiva all’individuazione, attraverso anche lo studio dei progetti organizzativi oggetto di parziali rilievi da parte del Csm, di temi d’interesse comune che potessero già essere stati risolti da prassi virtuose adottate in singoli uffici. Ne è derivata l’idea di farne annualmente una selezione e, dunque, un’analisi sistematica attraverso l’acquisizione dei dati richiesti, per il tramite dei procuratori generali distrettuali, alle diverse procure territoriali, sollecitando un confronto centralizzato tra queste e ottenendo il non trascurabile risultato di veicolare conoscenze su soluzioni già adottate e, comunque, di attivare un dibattito aperto su argomenti diversamente destinati al silenzio e a una loro trattazione differenziata tra i diversi uffici.

Proprio su tale versante, i procuratori aggiunti ai quali siano assegnati compiti di coordinamento di gruppi di lavoro potrebbero essere maggiormente coinvolti in questa spirale di approfondimento di prassi interpretative, di certo funzionali ad apportare contributi verso una maggiore prevedibilità della decisione, percepita come bene da salvaguardare a fronte di un’azione giudiziaria forse esasperatamente differenziata a seconda di scelte talvolta non adeguatamente approfondite e ponderate del singolo magistrato, con abuso del suo potere diffuso.

L’articolazione tendenziale delle strutture organizzative degli uffici di procura in differenti gruppi specialistici agevola il più oculato utilizzo di tutti gli strumenti messi a disposizione del legislatore per operare scelte deflattive ovvero l’impiego di definizioni alternative all’esercizio dell’azione penale. Cosicché anche tali più particolari situazioni potrebbero entrare nel contenuto del documento organizzativo attraverso il quale assicurarne la diffusione e una più partecipe conoscenza.

Tra le stesse materie oggetto della legge delega n. 134 del 27 settembre 2021, ad esempio, ve ne sono alcune di particolare interesse per l’ufficio della Procura della Repubblica; l’enunciazione di principi e criteri direttivi sul processo penale telematico, sul sistema delle notificazioni, sulle condizioni di procedibilità, sulla giustizia riparativa, sull’esclusione di punibilità del fatto o, ancora, sugli stessi parametri in ragione dei quali spingere verso una richiesta di archiviazione piuttosto che verso l’esercizio dell’azione penale dall’esito incerto, costituiscono profili potenzialmente incidenti sugli stessi assetti organizzativi dell’ufficio.

E, del resto, le indicazioni di massima espresse nella legge delega, salvi gli affinamenti e le effettive declinazioni nel contesto dei decreti legislativi delegati, sembrano andare in una triplice direzione:

– accorciamento dei tempi del processo, incluse le fasi delle indagini preliminari;

– estensione delle garanzie di controllo giurisdizionale sull’attività d’indagine (verifica di tempistiche sulla legittimità di alcuni atti investigativi di tipo invasivo – come le perquisizioni non seguite da sequestro);

– generale tendenza deflattiva in ragione del rafforzamento di istituti sostanziali e processuali alternativi all’esercizio dell’azione penale e, tra questi, lo stesso parametro in ragione del quale debba richiedersi l’archiviazione, ossia «quando gli elementi acquisiti nelle indagini preliminari non consentono una ragionevole previsione di condanna».

Si tratta di principi che manifestano, peraltro, un’aspirazione a ricondurre l’ambito della verifica dibattimentale ai casi in cui le fonti di prova acquisite nelle indagini rendano plausibile una condanna, e non invece a situazioni in relazione alle quali si azzardi il tentativo di sperimentare una prova dall’esito incerto.

Parrebbe, perciò, profilarsi l’idea di un procedimento di indagini preliminari nel quale, per quanto possibile, si anticipino le verifiche in contraddittorio con la conseguente acquisizione di consapevolezza di tenuta della prova in sede dibattimentale. Viene per tal modo bandita la scelta del pubblico ministero di rinviare, alla cieca, al giudizio il vaglio dell’attendibilità dell’ipotesi accusatoria.

E, se si pone mente, per un verso, all’annunciato potenziamento degli istituti deflattivi e, per altro verso, alla valorizzazione della giustizia riparativa e delle soluzioni punitive alternative alla restrizione detentiva, sembra chiaro il segnale sull’intento di rarefazione del dibattimento e sull’articolazione della risposta punitiva.

Nel dibattimento, peraltro, traendo spunto da prassi giurisprudenziali virtuose, si innestano meccanismi per una sua razionalizzazione, premessa necessaria per un accorciamento dei tempi di definizione (si pensi all’idea della calendarizzazione del dibattimento collegiale, all’istituzionalizzazione dell’udienza di smistamento in funzione non solo e non tanto della programmazione delle udienze di trattazione successiva quanto, in primo luogo - e, segnatamente, nel processo monocratico -, di definizione alternativa anticipata rispetto al dibattimento).

L’ufficio della Procura di Firenze (come tanti altri uffici giudiziari), ad esempio, ha da tempo, in una certa misura, anticipato il contenuto della riforma in ragione dell’adozione di un sistema razionalizzato di coordinamento delle attività dei pubblici ministeri con le calendarizzazioni delle udienze degli uffici giudicanti, sia nella direzione di garantire nei processi penali (almeno tendenzialmente) la partecipazione del pubblico ministero delle indagini sia valorizzando le diverse specializzazioni in un percorso di progressiva corrispondenza tra Procura e Tribunale; il progetto, avviato sin dalla fine del 2018, si è progressivamente affinato grazie anche all’istituzione di una commissione interprofessionale (ossia partecipata da giudici, pubblici ministeri e avvocati), che si riunisce periodicamente per monitorare l’andamento organizzativo nei rapporti tra uffici requirenti e giudicanti. In tale sede vengono, ad esempio, esaminate le problematiche relative alle udienze di smistamento (per prassi, operato sia nel giudizio collegiale sia in quello monocratico), alla formazione dei dossier documentali (soprattutto in materie specialistiche) suscettibili di produzione sin da tale genere di udienza (ove non si realizzino le condizioni per soluzioni definitorie anticipate) nonché, in genere, tutte le variabili problematiche emerse e/o prospettabili nel giudizio preliminare e dibattimentale, in relazione alle quali si propongono le possibili soluzioni.

Non può non valutarsi con favore, perciò, la particolare disciplina delegata sull’udienza di smistamento nel giudizio monocratico, dalla quale, se accompagnata con la messa a disposizione di adeguate risorse di personale giudiziario e amministrativo (oltre che con un’oculata utilizzazione dell’ufficio del processo) potrebbero sortire risultati positivi sul piano di una più solerte definizione dei giudizi.

La scelta del legislatore di formulare una disciplina più dettagliata di tali argomenti non può, almeno in buona parte, non essere condivisa, perché in linea con le indicazioni delle fonti sovranazionali e coerente con l’impianto di un diritto punitivo moderno (ossia sistema polifunzionale nell’articolazione della diversificata risposta sanzionatoria); si deve, perciò, avanzare l’auspicio che il legislatore non disperda i risultati ottenuti attraverso l’adozione di prassi virtuose già in atto, nel tentativo di governare una giustizia penale gravemente compromessa dall’elevato numero delle pendenze, sempre valutate come sproporzionate rispetto agli organici e/o alle risorse disponibili. Sarebbe, parimenti, auspicabile un reale sostegno da parte del Ministero della giustizia nelle dotazioni logistico-informatiche effettivamente tarate sui bisogni e sugli obiettivi dei singoli uffici.

5. Il valore aggiunto del procedimento tabellare

Proprio quanto segnalato in riferimento alla necessaria interlocuzione tra ufficio inquirente e ufficio giudicante sarebbe sufficiente a giustificare la scelta di riportare alle verifiche di autogoverno le soluzioni organizzative adottate dal primo al pari di quanto avviene per il secondo.

Di certo, nel rapporto tra procure e uffici giurisdizionali di primo grado, le caratteristiche organizzative devono porsi in una relazione di reciproca armonia nella convergenza della realizzazione di neutrali obiettivi comuni: la rapida trattazione dei processi, l’uniforme interpretazione del diritto, una chiara previsione dei criteri di priorità, una condivisa utilizzazione della magistratura onoraria[19]. In tal senso, è sintomatico quanto sancito nel par. 3.2.d. della delibera Csm del 12 luglio 2007: «I consigli giudiziari potranno valutare –nell’ambito del più ampio esame delle tabelle degli uffici giudicanti e in relazione ai profili incidenti su di esse – i criteri adottati per l’organizzazione degli uffici di procura, atteso lo stretto rapporto di interdipendenza tra tali uffici, al fine di garantire una funzionalità complessiva del servizio nel settore penale».

E, da ultimo, con la circolare del 16 dicembre 2020, il Consiglio superiore della magistratura ha imposto ai procuratori di trasmettere la bozza del progetto organizzativo al presidente del tribunale, il quale può offrire il proprio contributo valutativo con riguardo agli aspetti interferenti con l’ufficio giudicante.

Si tratta, evidentemente, di esigenze e di risultati auspicabili, che esigono da parte di tutti i protagonisti coinvolti una stretta adesione a un principio di leale collaborazione, principio che investe non solo ogni magistrato nel rapporto con i colleghi del proprio ufficio, ma anche di ogni ufficio nelle relazioni con gli altri uffici.

Solo la sinergia tra tutti tali elementi, individuali e collettivi, può produrre risultati di una qualche utilità per l’utenza della giustizia, che dovrebbe costituire la principale motivazione di ogni scelta strategica.

Una particolare applicazione del principio di leale collaborazione si può individuare anche tra il magistrato preposto all’organizzazione e la platea dei magistrati componenti dell’ufficio.

Al primo spetterà di tirare le fila, componendo in un ragionamento le esigenze rappresentate dai magistrati presenti nell’ufficio e inerenti all’ambito di settori più specifici o più generali. Un ragionamento organizzativo sarà possibile solo attraverso un confronto svolto sulla base di una predisposizione empatica nei diversi interlocutori, da ciascuno esigendosi l’acquisizione di un senso delle proprie funzioni e di un imprescindibile spirito di servizio che dovrebbe connotare permanentemente il mestiere del buon magistrato.

Ed è, perciò, in tale contesto, anche in ragione delle considerazioni svolte, l’importanza di riflettere sull’effettiva portata dell’organizzazione, sull’opportunità di ripulirla dalla retorica della cultura della dirigenza intesa nei termini semplicistici di acquisizione di una posizione di potere o di supremazia, poco compatibile con l’impianto valoriale e di principi costituzionali.

È in tale ambito che appare necessario ragionare, a legislazione invariata, sul tipo di rapporto tra dirigenti e magistrati, soprattutto negli uffici di procura, e sull’importanza di far prevalere il metodo sui personalismi.

È in tale ambito che è ineludibile trasformare, per tutti i magistrati (dai più giovani ai più vecchi), la prescrizione deontologica in autentici ed effettivi conformi comportamenti. Il sistema vigente, che pure contempla momenti di concentrazione di potere nelle mani del dirigente dell’ufficio di procura, nello stesso tempo consente ampi spazi di confronto istituzionale per la verifica sull’attendibilità dei modelli organizzativi adottati, con possibilità di loro miglioramento.

Si tratta di occasioni che occorrerebbe valorizzare, rifiutando atteggiamenti talvolta presuntuosi o pigri.

Certo, lo schema delineato nella legge e nella formazione secondaria rimanda all’idea di un procedimento che è tanto più efficace e democratico quanto più sia effettivamente partecipato.

È peraltro vero che, talvolta, la partecipazione o è malamente attivata oppure non risulta adeguatamente percepita come un preciso compito gravante su ciascun magistrato. Allora, il progetto organizzativo che ne consegue viene vissuto come calato dall’alto e non vi si presta un’adeguata adesione.

Tutti i principi (uniformità nell’esercizio dell’azione penale, maggiore responsabilizzazione del pm, maggiore consapevolezza nella partecipazione dell’accusa nel giudizio e, per corollario, continuità tra pm delle indagini e pm del giudizio), in astratto condivisibili, posti in sede legislativa e di autogoverno, hanno determinato tentativi di un loro concreto perseguimento, che, di fatto, si sono risolti in un’inevitabile complicanza nell’organizzazione delle attività d’udienza rispetto al sistema precedentemente operante, che poteva essere governato con maggiore facilità.

Le difficoltà, tuttavia, sembrano principalmente riconducibili a una visione di separatezza tra uffici giudiziari (procura e tribunale) invece accomunati da identiche esigenze, fronteggiabili solo con un’azione organizzativa autenticamente concertata.

Se non altro, solo per tali aspetti sarebbe proficuo, per un verso, omologare il procedimento di formazione del documento organizzativo delle procure e del documento tabellare degli uffici giudicanti, sottoponendo l’uno e l’altro all’approvazione dell’organo di autogoverno e, per altro verso, promuovere, attraverso gli organi di autogoverno, un efficace coordinamento organizzativo tra procuratore della Repubblica e presidente del tribunale.

6. Le soluzioni normative contenute nel disegno di legge delega AC 2681

Il tema del coordinamento organizzativo tra uffici requirenti e uffici giudicanti è reso oggetto di un esplicito riconoscimento normativo nel disegno di legge delega AC 2681: «Deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura».

Tra i diversi emendamenti proposti dal Governo[20], alcuni riguardano proprio i documenti organizzativi degli uffici giudiziari e, in particolare, la procedura per la loro approvazione e il loro contenuto.

Sul piano procedurale, si codifica il riferimento al parere che sul progetto organizzativo deve esprimere il presidente del tribunale e, specularmente, si prevede che il procuratore della Repubblica debba esprimere il proprio parere sul documento organizzativo del tribunale. L’adozione dell’uno e dell’altro presuppone il parere del presidente del Consiglio dell’ordine degli avvocati[21].

La regola di un parere incrociato parrebbe voler portare a un’intensa condivisione nella costruzione dei documenti organizzativi, che devono essere coerenti l’uno con l’altro e, in relazione a taluni ambiti, devono contenere scelte organizzative concertate tra presidente del tribunale e procuratore della Repubblica.

I risultati ottenibili molto dipenderanno dal grado d’intensità che, nella formulazione dei pareri incrociati, sarà ritenuto esigibile dal Consiglio superiore della magistratura; cosicché, quanto maggiore verrà valutato l’approfondimento del parere, tanto maggiore sarà l’esigenza, per gli uffici, di un’interlocuzione non solo formale, ma più decisamente indirizzata verso soluzioni autenticamente comuni. In tale ambito di riflessione, ad esempio, potrebbe porsi una più ponderata attenzione sul tema del giudizio (preliminare e dibattimentale) con tutti gli ulteriori aspetti collaterali e sul tema dei criteri di priorità, che potrebbero pure essere condizionati da una più chiara giurisprudenza adottata dal tribunale sugli istituti deflattivi. La conoscenza degli orientamenti del tribunale (se non addirittura una loro rappresentazione sinottica, in relazione a determinate categorie di reato) con la conseguente valutazione “predittiva” dei possibili esiti di giudizio potrebbe comportare l’incanalamento degli affari penali in percorsi alternativi al giudizio, con l’adozione di provvedimenti definitori diversi dall’esercizio dell’azione penale (si pensi all’utilizzo dell’istituto della particolare tenuità del fatto ex art. 131-bis cp, fortemente assoggettato agli orientamenti interpretativi dei giudici) e l’alleggerimento dei ruoli d’udienza dibattimentale.

Né di minore importanza parrebbe, in tale prospettiva, il parere del presidente del Consiglio dell’ordine degli avvocati.

Tutto ciò occorrerà svolgere in termini coerenti all’obiettivo di raggiungere una sorta di omologazione dei documenti organizzativi (sia delle tabelle del tribunale sia dei progetti delle procure), che dovranno essere redatti sulla base di «modelli standard stabiliti con delibera del CSM e trasmessi in via telematica». Anche per i pareri che i consigli giudiziari devono esprimere sui documenti organizzativi si propone la regola di una loro redazione sulla base di schemi modulari, destinati a contenere esclusivamente le segnalazioni su eventuali criticità rilevate.

Con tali regole sembrerebbe perseguirsi un risultato di una più agevole e uniforme attività compilatoria non solo in ragione di una modulistica grafica predeterminata, ma (si deve ritenere) anche, e soprattutto, in ragione di una griglia di informazioni preselezionate che si ritengano indispensabili e, in quanto tali, costitutive di un contenuto minimo indefettibile del documento organizzativo[22].

L’individuazione del contenuto minimo indefettibile sembra di potersi rintracciare, negli intendimenti governativi, nell’art. 13 con il quale si propone una modifica dei commi 6 e 7 dell’art. 1 d.lgs n. 106/2006.

La prima delle disposizioni sopra richiamate si vorrebbe modificata nei termini seguenti:

«6. Il procuratore della Repubblica predispone, in conformità ai principi generali definiti dal Consiglio superiore della magistratura, il progetto organizzativo dell’ufficio, con il quale determina:

a) le misure organizzative dell’ufficio, che tengano conto dei criteri di priorità indicati dalla legge per la trattazione dei procedimenti, nonché del numero degli affari da trattare e dell’utilizzo efficiente delle risorse disponibili;

b) i compiti di coordinamento e direzione dei procuratori aggiunti;

c) i criteri di assegnazione e di coassegnazione dei procedimenti e le tipologie di reato per le quali i meccanismi di assegnazione dei procedimenti sono di natura automatica;

d) i criteri e le modalità di revoca dell’assegnazione dei procedimenti;

e) i criteri per l’individuazione del procuratore aggiunto o comunque del magistrato designato come vicario, ai sensi dell’articolo 1, comma 3, del decreto legislativo 20 febbraio 2006, n. 106;

f) i gruppi di lavoro, salvo che la disponibilità di risorse umane non ne consenta la costituzione, e i criteri di assegnazione dei sostituti procuratori a tali gruppi, che devono valorizzare il buon funzionamento dell’ufficio e le attitudini dei magistrati, nel rispetto della disciplina della permanenza temporanea nelle funzioni».

Nulla (o poco) di nuovo sotto il sole, se si rammenta che gli argomenti aggiunti nel comma 6 dell’art. 1 d.lgs n. 106/2006, di cui si suggerisce la modifica, riguardano in massima parte temi sui quali già le circolari del Csm pretendevano un’attenta indicazione. Vi si aggiunge il riferimento ai criteri di priorità, secondo la formula già adottata nella legge delega n. 134/2021 (vds., supra, par. 4).

Le novità maggiori, invece, sono contenute nella proposta di riedizione del comma 7 dell’art. 1 d.lgs n. 106/2006, non soltanto – come già rilevato – con riguardo ai necessari pareri del presidente del tribunale e del presidente del Consiglio dell’ordine degli avvocati, ai quali l’approvazione del progetto organizzativo è sottoposto, ma anche della sua durata quadriennale (e non più triennale) e della sua tacita rinnovazione, alla scadenza, salvo che non ne sopravvenga un altro.

A chiusura di una disciplina funzionale a un’operatività facilitatrice nell’iter di formazione, verifica e approvazione dei documenti organizzativi (sia per gli uffici giudicanti sia per gli uffici requirenti), si propone d’introdurre un’inedita forma di loro “approvazione per silenzio”: tali documenti si intendono approvati «ove il Consiglio superiore della magistratura non si esprima in senso contrario entro un termine stabilito in base alla data di invio del parere del consiglio giudiziario, salvo che siano state presentate osservazioni dai magistrati dell’ufficio o che il parere del consiglio giudiziario sia a maggioranza»[23].

Un elemento innovativo coerente all’allineamento della procedura di approvazione del progetto organizzativo delle procure al documento tabellare degli uffici giudicanti è il riferimento, nell’ambito della proposta di modifica del comma 7 dell’art. 1, d.lgs n. 106/2006, alla necessità che il Csm proceda all’approvazione del progetto organizzativo, valutate anche «le eventuali osservazioni formulate dal Ministro della giustizia ai sensi dell’articolo 11 della legge 24 marzo 1958, n. 195»[24].

Il richiamo all’art. 11 della l. 24 marzo 1958, n. 195 è speculare all’identico richiamo operato all’interno dell’art. 7-bis del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 per l’approvazione del documento organizzativo degli uffici giudicanti:

«1. La ripartizione degli uffici giudiziari di cui all’art. 1 in sezioni, la destinazione dei singoli magistrati alle sezioni e alle corti d’assise, l’assegnazione alle sezioni dei presidenti, la designazione dei magistrati che hanno la direzione di sezioni a norma dell’art. 47-bis, secondo comma, l’attribuzione degli incarichi di cui agli artt. 47-ter, terzo comma, 47-quater, secondo comma, 50-bis, il conferimento delle specifiche attribuzioni processuali individuate dalla legge e la formazione dei colleghi sono stabiliti con decreto del Ministro della giustizia in conformità delle delibere del Consiglio superiore della magistratura assunte sulle proposte dei presidenti di corte d’appello, sentiti i consigli giudiziari»;

«2. Le delibere di cui al comma 1 sono adottate dal Consiglio superiore della magistratura, valutate le eventuali osservazioni del Ministro della giustizia ai sensi dell’art. 11 legge 24 marzo 1958, n. 195».

La facoltà da parte del Ministro di formulare osservazioni al documento tabellare degli uffici giudicanti non risulta, storicamente, mai esercitata: perché, in riferimento agli uffici requirenti, si è proposto di replicare (piuttosto che abrogare) il secondo comma dell’art. 7-bis rd 30 gennaio 1941, n. 12?

L’interesse da parte del Ministro all’esercizio delle osservazioni, benché assente in riferimento al documento tabellare degli uffici giudicanti, potrebbe in effetti riaccendersi proprio in riferimento al progetto organizzativo delle procure, rischiando d’interferire sui contenuti tipici dell’organizzazione relativamente all’esercizio dell’azione penale anche in relazione ai criteri di priorità, seppure nella cornice dei principi indicati dalla legge.

Si prospetta, perciò, a fronte di una norma che contempla la facoltà di osservazioni del Ministro, una sua diversificata applicazione: assente (conformemente al passato) rispetto al documento tabellare dei giudicanti, potenzialmente scrupolosa (con declinazione inedita) rispetto al progetto organizzativo delle procure.

Una norma destinata, in astratto, a produrre intromissioni del Ministro sull’organizzazione sia degli uffici giudicanti sia degli uffici requirenti verrebbe, in concreto, a incidere solo sull’organizzazione di questi ultimi, per tal modo preparando il terreno al distacco tra gli uni e gli altri.

È, in tale prospettiva, particolarmente evocativo il coacervo dei sub-emendamenti che intendono realizzare in maniera decisa la vexata separazione delle funzioni, attraverso due tipi d’intervento normativo:

– abrogazione di tutte le norme che contemplano deroghe al divieto di tramutamento tra le funzioni giudicanti e le funzioni requirenti e viceversa, di fatto inglobando le istanze referendarie, che verrebbero, per tal modo, soddisfatte nella direzione perseguita dai proponenti[25];

– inserimento nel disegno legge delega dell’art. 1-bis, che, intitolato «separazione delle funzioni», contempla un concorso d’accesso in magistratura con opzione tra funzione giudicante e funzione requirente, uno sdoppiamento all’interno delle commissioni del Csm tra sezioni riferite ai magistrati giudicanti e ai magistrati requirenti, una distinzione di corsi di formazione all’interno della Scuola della magistratura per la funzione giudicante e per la funzione requirente[26].

Aleggiano, dunque, i propositi di imprimere una forte radicalizzazione distintiva tra giudici e pubblici ministeri sin dall’accesso al concorso in magistratura, non garantendo, peraltro, che all’opzione manifestata dal candidato promosso segua automaticamente una sua coerente destinazione di funzioni (e con il rischio, tra l’altro, che un soggetto si trovi costretto per sempre in una funzione che non aveva scelto e rispetto alla quale sono precluse anche le future possibilità di cambiamento).

Benché tali proposte più estreme siano scomparse nel disegno di legge delega approvato, con delibera del 14 aprile 2022, dalla II Commissione permanente, neppure la soluzione residua sulla modifica del comma 3 dell’art. 13 d.lgs n. 160/2006 parrebbe soddisfare i parametri del “buon senso”:

– si pone un limite alle volte in cui al magistrato sia consentito il passaggio dalle funzioni giudicanti alle funzioni requirenti (e viceversa), ossia per non più di una volta;

– si pone un limite temporale entro il quale tale unico passaggio può essere esercitato, ossia entro il termine di sei anni «dal maturare per la prima volta della legittimazione al tramutamento previsto dall’art. 194 del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12»;

– si stabilisce che, oltre tale termine (che corrisponde alla prima legittimazione alla domanda di tramutamento e, dunque, all’inizio del percorso professionale), il passaggio di funzione è consentito,

sempre per una sola volta, alle seguenti condizioni:

· dalle funzioni giudicanti alle funzioni requirenti, solo se l’interessato non abbia mai svolto funzioni giudicanti penali;

· dalle funzioni requirenti alle funzioni civili o del lavoro, solo in uffici in cui non vi sia il rischio che l’interessato possa essere chiamato a svolgere funzioni giudicanti penali o miste (neppure in supplenza).

La disciplina è poco comprensibile nel rifiuto di tesaurizzare la formazione professionale non soltanto con la preclusione del passaggio dalle funzioni requirenti alle funzioni giudicanti penali, ma soprattutto con la preclusione del passaggio dalle funzioni giudicanti penali alle funzioni requirenti, in quanto si vuole che approdi a queste ultime il magistrato digiuno dell’esperienza maturata nell’esercizio giurisdizionale penale, elemento che, invece, meriterebbe di essere valorizzato al massimo grado nella prospettiva della costruzione empirica di un pubblico ministero con caratteristiche più aderenti allo statuto normativo costituzionale e processuale.

La puntigliosa attenzione riservata dal legislatore a tale argomento pare, peraltro, sproporzionata per eccesso rispetto all’entità che, nella storia della magistratura italiana, si è manifestata nel fenomeno del tramutamento tra funzioni giudicanti e requirenti e viceversa, come plasticamente dimostra la sottostante tabella fornita dal Consiglio superiore della magistratura[27]:

Anno della delibera

Da Giudicante

a Requirente

Da Requirente

a Giudicante

Totale

1992

74

108

182

1993

90

97

187

1994

61

130

191

1995

79

101

180

1996

75

138

213

1997

58

135

193

1998

65

118

183

1999

62

72

134

2000

56

76

132

2001

37

50

87

2002

20

85

105

2003

24

59

83

2004

22

50

72

2005

30

84

114

2006

28

46

74

2007

29

48

77

2008

26

55

81

2009

35

24

59

2010

24

33

57

2011

24

31

55

2012

16

25

41

2013

19

14

33

2014

4

26

30

2015

27

19

46

2016

17

30

47

2017

18

31

49

2018

15

24

39

2019

5

19

24

2020

10

15

25

2021

15

16

31

Totale

1065

1759

2824

Sarebbe difficile negare che il problema della separazione delle funzioni sia stato sempre di dimensioni minimali già ancor prima delle riforme del 2006, che per la prima volta posero il divieto generale, derogabile sulla base di alcune condizioni (tra le quali, principalmente, l’obbligo di trasferirsi in altro distretto di corte d’appello).

Si consideri, ad esempio, il raffronto tra l’anno 1996, nel quale si segnala il maggiore numero (138) di tramutamenti dalla funzione requirente alla funzione giudicante (direzione che maggiormente preoccupa), e l’anno 2021, nel quale si segnala il numero di 16 tramutamenti dalla funzione requirente alla funzione giudicante, corrispondenti rispettivamente all’1,5% su un organico di 9.109 unità e allo 0,2% su un organico di 10.751 unità[28].

L’insistenza sul tema è, perciò, essenzialmente ideologica e costituisce la premessa su cui realizzare la definitiva e formale separazione tra giudici e pubblici ministeri, ponendoli in “ordinamenti” distinti.

La strategia funzionale a porre le basi per una distinzione di razza tra funzioni giudicanti e funzioni requirenti si rivela, tuttavia, in disaccordo non solo con il proposito dichiarato di omologare gli assetti organizzativi di giudici e pubblici ministeri nelle loro strutture predisposte per garantire indipendenza (criteri di assegnazione degli affari), professionalità (valorizzazione delle specializzazioni), funzionalità (standard di rendimento) e partecipazione diffusa all’elaborazione dei progetti (procedure di approvazione), ma anche con la volontà, anch’essa manifestata nel tortuoso iter legislativo, di eliminare l’impronta di gerarchizzazione negli uffici di procura, secondo una linea di tendenza che, in sé astrattamente condivisibile, dovrebbe essere percorsa in tracciati di maggiore coerenza e in articolati normativi caratterizzati da più chiara sistematicità[29].

È, dunque, necessario che a tutto questo si trovi un filo conduttore.

Non sembrerebbe logicamente consequenziale un sistema in cui, per un verso, il governo delle procure sia strutturato in modalità tendenzialmente orizzontale, con partecipazione corale di tutti i componenti dell’ufficio e con la sola supervisione di un “coordinatore” (ossia un procuratore “de-gerarchizzato”) e, per altro verso, si attribuisca al Ministro la facoltà d’interferire nelle scelte di organizzazione.

Tale interferenza, infatti, parrebbe più coerente con un sistema in cui il governo delle procure sia strutturato in senso verticale, su base gerarchica e “de-giurisdizionale”, ossia non solo con caratteristiche d’indipendenza interna assai attenuate, ma anche con interdipendenza rispetto al potere esecutivo.

La soluzione compatibile con l’attuale assetto costituzionale reclama, però, un sistema in cui sia salvaguardata sicuramente l’“indipendenza esterna” del pubblico ministero, che, invece, ogni forma d’impropria interferenza del Ministro nell’assetto organizzativo degli uffici di procura rischierebbe di minacciare.

In tale prospettiva, le osservazioni del Ministro agli assetti organizzativi degli uffici giudiziari devono inscriversi entro i confini dei compiti assegnati dall’art. 110 della Costituzione, in particolare sul funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.

Piuttosto di riportare pedissequamente il secondo comma dell’art. 7-bis rd 30 gennaio 1941, n. 12 nell’iter di approvazione del documento organizzativo degli uffici requirenti, varrebbe invece la pena modificarne il contenuto, delimitando espressamente il perimetro delle osservazioni del Ministro al contenuto dell’art. 110 Cost., per tal modo attribuendo uno spunto di maggiore efficacia a una norma, rimasta priva di applicazione, nella sua vigente formulazione, in riferimento al documento tabellare degli uffici giudicanti; tale norma, se opportunamente modificata in base ai contenuti dell’art. 110 Cost., diverrebbe quindi di più facile esportabilità anche in riferimento al documento organizzativo degli uffici requirenti, senza alcun rischio di ingenerare sospetti di equivoche (in quanto non pertinenti) intromissioni del potere esecutivo sui loro assetti.

La sottoposizione del progetto organizzativo (al pari del documento tabellare degli uffici giudicanti) alle eventuali osservazioni del Ministro si giustificherebbe, così, in ragione dell’interesse (almeno teorico) del Ministro della giustizia all’approntamento di quanto occorra all’organizzazione e al funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, e realizzerebbe in senso virtuoso il principio di collaborazione istituzionale.

7. Conclusioni e un’apparente digressione

La decisione di assegnare al legislatore delegato il compito di «allineare la procedura di approvazione dei progetti organizzativi delle procure della Repubblica a quella delle tabelle degli uffici giudicanti» (art. 1, comma 9, lett. i, l. 27 settembre 2021, n. 134) potrebbe essere l’occasione per chiarire alcuni profili non adeguatamente esplorati nell’elaborazione normativa di autogoverno ovvero per rimetterne a tale organo gli approfondimenti necessari.

Tra i profili di possibile interesse, possono, solo a titolo esemplificativo, essere menzionati i seguenti:

– l’indicazione più stringente sulle fonti utilizzabili dal procuratore della Repubblica per l’analisi dettagliata ed esplicita della realtà criminale del territorio;

– la doverosa collaborazione tra dirigenti degli uffici giudicanti e requirenti nell’elaborazione di una piattaforma organizzativa concernente ambiti di comune interesse;

– la formazione di momenti di riflessione autocritica su vicende sulle quali siano emersi errori d’impostazione in indagini dall’esito infruttuoso e/o con conseguenze inutilmente conflittuali rispetto a categorie sociali o istituzioni coinvolte con modalità non appropriate.

Se sul primo dei suindicati aspetti non compare alcun riferimento né nella legge delega n. 134/2021 né nel disegno di legge delega AC 2681, solo in tale ultimo articolato, invece, si accentua il principio della collaborazione tra dirigenti degli uffici, proponendo d’introdurre un incrociato parere sui rispettivi documenti organizzativi. Il terzo argomento è assente nella legge delega così come nel disegno di legge delega AC 2681 nella sua ultima versione, approvata con delibera del 14 aprile 2022 della II Commissione permanente.

Il percorso, perciò, è ancora suscettibile di completamento e, forse, di più approfondita analisi.

Nell’attuale fase storica, peraltro, si tende ad attribuire un peso forse troppo importante all’aspetto organizzativo e alle procedure formali attraverso le quali questo si compie; si tratta di un argomento di sicura rilevanza, la cui esasperazione, però, rischia di offuscare la sostanza del mestiere di magistrato e, in particolare, del magistrato penale nella sua moderna declinazione.

In sede legislativa e di normazione secondaria, qualsiasi impostazione si voglia riconnettere agli apparati organizzativi, non si deve infatti perdere di vista il principale significato del diritto e del processo penale.

L’interrogarsi sul diritto penale chiama in causa non solo la sua consistenza precettiva, ma anche la sua applicazione operativa. I dubbi sulle peculiarità di tale disciplina, perciò, coinvolgono non soltanto le funzioni del legislatore e della scienza giuridica, ma anche – se non soprattutto – i soggetti che, sulla base delle regole, dei principi e, anche, delle elaborazioni teoriche, hanno il compito di attribuire torti e ragioni, di guardare negli occhi colui che è prima indagato e poi giudicato.

Il processo è un insieme di regole attraverso le quali trova attuazione il diritto penale, a sua volta composto di principi e di descrizioni di divieti con la comminazione delle relative sanzioni, direttamente o potenzialmente incidenti sulla libertà personale.

Quale sia l’essenza di quest’ultimo è difficile dire.

La scienza giuridica pare ormai rassegnata al convincimento che la ricerca “romantica” dell’essenza, di un nucleo ontologico del diritto penale non può portare ad alcun risultato soddisfacente. Per lo stesso diritto, che poggia su una dimensione costantemente mutante, è pressoché impossibile descrivere tutte le condotte e, soprattutto, dominare, al livello gnoseologico, il disvalore che pure si dichiara di volere tutelare[30].

Eppure, è difficile disconoscere la coesistenza nell’uomo (in ogni uomo) del bene e del male.

Se volessimo tentare di rinvenire un paradigma concettuale che guidi la mano del legislatore nella creazione delle fattispecie incriminatrici astratte, potremmo provare a utilizzare il concetto del limite, non solo come confine tra il bene e il male, ma anche come misura nell’approccio alle soluzioni giuridiche con le quali si vogliano contrastare le aggressioni nei vari gradi ai beni che si intendono tutelare[31].

L’idea del limite è, del resto, il fondamento dei principi cardine del diritto penale moderno, inaugurato sulla base delle elaborazioni filosofiche dell’illuminismo (si pensi, ad esempio, alla configurazione del diritto penale come extrema ratio[32]).

Il concetto del limite, che, a un primo approccio, può apparire inadeguato a contenere la tendenza a fagocitare indiscriminatamente i comportamenti umani nel diritto penale, risulta, invece, suscettibile di una sua concettualizzazione giuridica all’interno del diritto positivo.

Il principio di ragionevolezza insito nell’art. 3 della Costituzione è, in tal senso, di rilevanza decisiva, perché, se non condiziona le scelte di valore, ne diventa un discrimine, inducendo a una selezione sulla base di parametri modali sotto un duplice profilo: per un verso, in relazione all’articolazione del diritto punitivo e, per altro verso, in riferimento all’individuazione degli elementi indefettibili dell’illecito penale.

Solo in base al principio di ragionevolezza si può concepire la polidimensionalità del sistema punitivo, nel cui ambito riportare non solo la sanzione penale, ma anche sanzioni di natura diversa, che sarà compito del legislatore somministrare distinguendo a seconda delle utilità collettive e delle convenienze di prevenzione generale.

E, anche all’interno del diritto penale, è il principio di ragionevolezza che impone soluzioni gradualistiche di tutela attraverso la creazione di comandi e/o divieti che, con intensità crescente, vengono posti per prevenire il più possibile la distruzione di beni ritenuti degni di massima protezione[33].

Il principio di ragionevolezza, perciò, consente la creazione di una griglia preparatoria che dovrebbe porre il legislatore nelle condizioni di scegliere oculatamente se e come punire.

E nella scelta del come punire non si può neppure prescindere dalla considerazione degli ingredienti necessari a comporre l’illecito penale, quali suoi propri connotati, che a loro volta diventano fattori al contempo di selezione e di salvaguardia. Di selezione: perché se nel reato devono essere riconoscibili determinati caratteri, a questi il legislatore deve essere particolarmente attento nell’opera creativa della norma. Di salvaguardia: in funzione della tenuta garantista del sistema penale.

Al senso di misura che si voleva accompagnasse l’approccio al ricorso alla sanzione penale (extrema ratio) si riportano, infatti, pure i fattori fondanti del diritto penale classico, poi riposti nelle scelte della Carta costituzionale.

Con tali fattori costitutivi, di cui si può tentare una breve (anche se ovvia) rassegna, si è cercato di risolvere quell’endiadi, “diritto penale”, le cui componenti verbali paiono dare luogo a un ossimoro accostando al termine diritto il termine penale, quasi che la punizione stessa (ossia, in definitiva, l’inflizione di un male) possa radicarsi, di per sé, in un diritto.

In realtà, il vero significato dell’endiadi in una dimensione garantista è assai più complesso e tiene conto di una serie di elementi, a fondamento dei quali vi è sempre la persona umana, con l’indefettibile compresenza in se stessa del bene e del male, i cui sconfinamenti sono rilevabili attraverso lo strumento dello specchio perché, in definitiva, è l’uomo la misura dei comandi e dei divieti. È l’uomo, infatti, che nel diritto penale moderno si declina nella triade “cittadino – imputato/reo – persona offesa/vittima”.

Nella civiltà giuridica moderna, che si pretende svincolata da pretese arbitrarie sui propri cittadini, lasciati principalmente liberi nel pensiero e nella condotta, fino ai limiti invalicabili della lesione agli altrui pari diritti e della lesione/minaccia ai fondamenti della repubblica democratica, era necessario che nella costruzione dei cardini del diritto penale si rifiutasse di concepire sanzioni potenzialmente restrittive della libertà personale sul tipo di autore[34], sulla condotta di vita, su vaghe nozioni di pericolosità.

Si afferma, per conseguenza, un diritto penale incentrato sul fatto tipico di natura tendenzialmente offensivo di beni e oggetto di previa determinazione legale.

Un sistema, dunque, di diritto penale sostanziale all’interno del quale si individuano una serie di intolleranze:

– alla costruzione di fattispecie incriminatrici attraverso elementi costitutivi dai contorni indefiniti;

– alla possibilità di applicazione retroattiva contra reum della norma penale;

– alla costruzione di fattispecie incriminatrici imperniate sul tipo di autore;

– alla costruzione di fattispecie incriminatrici in funzione di un loro uso meramente processuale;

– al ricorso all’analogia;

– al ricorso a reati di mero sospetto.

I principi di diritto penale sostanziale trovano poi un contrappunto sul piano processuale, in cui si afferma la presunzione d’innocenza, cosicché sarebbero inibite la possibilità dell’inversione dell’onere probatorio ponendolo a carico dell’imputato, la possibilità di costruire fattispecie sostitutive della prova. Non dovrebbero esistere istituti inducenti a forme di collaborazione o a confessioni (nemo tenetur se detegere). Nella ricerca della verità processuale è fondamentale la funzione maieutica del principio del contraddittorio, con l’inevitabile corollario della formazione della prova alla presenza delle parti innanzi al giudice incaricato della decisione.

Il diritto moderno, dunque, non nega l’esistenza del male; in una visione laica, ammette che esso sia presente affianco al bene in ciascun individuo e, perciò, pone dei limiti non al male in assoluto – perché sarebbe impossibile –, ma alle modalità della sua rilevazione e della sua prevenzione. Protagonista protetto di questo iter è sempre l’uomo, in tutta la sua complessità: uomo cittadino (garantismo sociale), uomo vittima (garantismo riparatore), uomo imputato (garantismo individuale).

Anche quando l’imputato diventi condannato e poi detenuto, non perde le caratteristiche di persona, cosicché il terzo comma dell’art. 27 della Costituzione perentoriamente afferma che «Le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato». Il carcere non può mai essere neutro o indifferente ai singoli individui che con le loro storie e le loro esistenze contiene; se lo fosse, diverrebbe inumano, in quanto indifferente all’uomo stesso, oscurandone dignità e bisogni[35].

Su tali basi, si comprende quali e quante debbano essere le regole attraverso le quali può formarsi un giudizio sull’accertamento della responsabilità di chi sia chiamato a rispondere di un reato. Sono regole contenitive del potere di chi indaga, dell’esercizio accertativo del giudice innanzi al quale si svolge la verifica della fondatezza dell’accusa, indicatrici delle modalità di esercizio del diritto della difesa.

È un cammino complesso e drammatico in ogni momento del suo svolgimento; sin da quando un fatto è iscritto nel registro di notizie di reato, il percorso non è mai libero, ma deve essere rispettoso di una serie di norme la cui principale ragione è nel contenimento di derive persecutorie e giustizialiste animate da un sentire emotivo e irrazionale, come quello che spesso anima chi è colpito dal delitto o la stessa opinione pubblica, che, a fronte del grave crimine, vorrebbe del suo autore, o semplicemente di chi è indicato in via provvisoria come ipoteticamente tale, la punizione con la massima severità e nel più breve tempo possibile. Anche in relazione a tali aspetti, si rivelano particolarmente complessi e delicati i compiti rimessi al pubblico ministero, in quanto se a quest’ultimo spetta di agire con determinazione a presidio della legalità, analogamente lo stesso (se non voglia rischiare di contraddirsi) è custode dei diritti e delle garanzie che la legge sostanziale e processuale stabilisce in favore dei soggetti coinvolti nel procedimento investigativo e nel processo di accertamento delle responsabilità.

Il percorso parrebbe poter essere più agevolmente compiuto nell’ambito di una visione culturale unitaria della giurisdizione che, al contrario, la subordinazione del progetto organizzativo alle valutazioni del Ministro della giustizia rischia di rompere, soprattutto nella visione distopica di una perseguita separazione ordinamentale tra giudice e pubblico ministero.

La separazione delle carriere, oggetto di uno dei referendum sdoganati dalla Corte costituzionale, inevitabilmente preparerebbe, anche sul piano normativo, all’abbandono financo di un atteggiamento giuridico del pubblico ministero tarato sul paradigma della giurisdizione, che è quel poco che rimane del senso di comune appartenenza alla magistratura delle funzioni giudicanti e requirenti.

L’idea (condivisibile) di allineare la procedura di approvazione del progetto organizzativo alla procedura tabellare prevista per l’organo giudicante e le proposte (seppure in stato larvale) di eliminare l’impronta gerarchica negli uffici di procura entrano, perciò, in contraddizione con l’idea di enfatizzare le osservazioni del Ministro con incursioni discutibili in valutazioni tipiche dell’autorità giudiziaria e, soprattutto, con il proposito di separare partendo dall’intenzione opposta di allineare gli assetti organizzativi tra giudici e pubblici ministeri.

Verrebbe, non senza aporie logiche, ad attenuarsi la portata di rivoluzione culturale sul processo di ammodernamento del progetto organizzativo, del quale si sarebbe potuto iniziare a valutare i contenuti sul piano delle garanzie.

Proprio tale significato, nel suo nucleo essenziale, dovrebbe ispirare (ben oltre agli aspetti di efficienza, di indipendenza interna ed esterna) le verifiche rimesse (ma senza alcun tipo d’interferenza politica del Ministro della giustizia) all’organo di autogoverno.

Un documento organizzativo, nella sua funzione di raccordare sul piano del funzionamento operativo principi e norme, non dovrebbe dimenticare il senso del diritto e del processo penale, nel segno della forse unica forma di moderazione esigibile.

1. Sul punto, infra, par. 4.

2. Regole più dettagliate sembrano contenute nel disegno di legge delega AC 2681 «Deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura», sul quale infra, par. 6.

3. Così R. Romboli, Quale legge elettorale, per quale Csm: i principi costituzionali, la loro attuazione e le proposte di riforma, in Questione giustizia online, 25 maggio 2020, www.questionegiustizia.it/data/doc/2537/romboli-legge-elettorale-csm.pdf.

4. In tal senso, P. Gaeta, L’organizzazione degli uffici di procura, in Questione giustizia online, 18 dicembre 2019, www.questionegiustizia.it/articolo/l-organizzazione-degli-uffici-di-procura_18-12-2019.php.

5. Secondo il quarto comma dell’art. 107 Cost., «Il pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme dell’ordinamento giudiziario».

6. Così P. Gaeta, L’organizzazione, op. cit.

7. Secondo il primo comma dell’art. 104 Cost., «La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere»; secondo l’art. 105 Cost., «Spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni e i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati».

8. In tal senso G. Giacobbe, Artt. 104-107, La Magistratura, in G. Branca (a cura di), Commentario della Costituzione, tomo II, Zanichelli/Il Foro italiano, Bologna/Roma, 1986, p. 8.

9. P. Gaeta, L’organizzazione, op. cit., pp. 6 ss.

10. N. Zanon, Pubblico ministero e Costituzione, Cedam, Padova, 1996, pp. 31 e 32.

11. Secondo il quale, «[n]el corso delle udienze penali, il magistrato designato svolge le funzioni del pubblico ministero con piena autonomia e può essere sostituito solo nei casi previsti dal codice di procedura penale. Il titolare dell’ufficio trasmette al Consiglio superiore della magistratura copia del provvedimento motivato con cui ha disposto la sostituzione del magistrato».

12. P. Gaeta, L’organizzazione, op. cit., p. 9.

13. In tali documenti, come ad esempio in quello intitolato «Criteri di organizzazione dell’ufficio e di assegnazione dei procedimenti di cui all’art. 1, co. 6, d.lvo 106/2006», redatto il 28 giugno 2006 dall’allora Procuratore della Repubblica di Firenze, si potranno rintracciare affermazioni del seguente tenore:

1. «L’art. 1, co. 1, del dpr 20 febbraio 2006, n. 106 stabilisce che il procuratore della Repubblica è titolare esclusivo delle funzioni attribuite dal codice di procedura penale. Si deve intendere la norma nel senso che l’esercizio delle funzioni giudiziarie viene effettuato mediante designazione – o delega che dir si voglia secondo l’attuale definizione – dei magistrati dell’Ufficio in base ai criteri automatici previsti dalle tabelle in vigore»;

2. secondo l’art. 1, comma 2, dPR 20 febbraio 2006, n. 106, «il procuratore assicura il corretto, puntuale e uniforme esercizio dell’azione penale»:

«viene con tale disposizione a gravare sul titolare dell’Ufficio la responsabilità di assicurare una pluralità di doveri funzionali:

- la correttezza dell’esercizio delle funzioni – che significa rispetto delle norme processuali;

- la puntualità nell’esercizio dell’azione penale;

- l’uniformità di tale esercizio.

In proposito si osserva:

a. Sul primo punto è impensabile che il capo dell’ufficio possa controllare la gestione dei singoli procedimenti affidati ai magistrati (...). La disposizione va intesa nel senso che ove, su segnalazione o di iniziativa, rilevi qualche irregolarità di comportamento processuale, inviti il collega a fornire le opportune delucidazioni in esito alle quali adotterà i provvedimenti opportuni (...);

b. In ordine al secondo punto osserva che la disposizione va letta in stretto coordinamento con quanto stabilito dal d.lvo 23 febbraio 2006, n. 109, il quale, per effetto del combinato disposto della lettera q) e la lettera dd) dell’art. 2 di tale decreto, configura come illecito disciplinare del capo dell’ufficio la omissione di fatti che possono costituire illecito disciplinare. Tra i quali assume rilievo, per l’aspetto che qui interessa, la disposizione della lett. q), che definisce come grave e ingiustificato ritardo nel compimento degli atti quello che eccede il triplo dei termini previsti per il compimento dell’atto (...);

c. Per quanto attiene all’uniformità nell’esercizio dell’azione penale, reputa lo scrivente che in primo luogo, in una lettura adeguatrice della norma ai principi costituzionali, non sia ammissibile che vengano emessi provvedimenti diretti a condizionare i poteri di autonoma determinazione del singolo magistrato, con disposizioni che impongano in via generale sia di elevare l’accusa sia di disporre l’archiviazione, in situazioni predeterminate, poiché simile facoltà implicherebbe la sussistenza di un potere gerarchico del capo dell’ufficio che è affatto incompatibile con l’indipendenza di ciascun magistrato dell’ordine giudiziario».

14. Tra le quali, norme della Costituzione e del codice di rito a parte, le seguenti: d.lgs n. 106/2006; risoluzione Csm 12 luglio 2007 («Disposizioni in materia di organizzazione degli Uffici del Pubblico Ministero a seguito dell’entrata in vigore del D.lvo 20 febbraio 2006, n. 106»); risoluzione Csm del 21 luglio 2009 («Organizzazione degli Uffici del Pubblico ministero»); circolare n. P. 24930 del 19 novembre 2010, succ. mod. il 19 ottobre 2016 («Nuova circolare in tema di organizzazione delle Direzioni Distrettuali Antimafia»); delibera 14 dicembre 2011 («Periodo di permanenza massima ex art. 19 d.lvo 160/2006 dei magistrati requirenti nel medesimo gruppo di lavoro»); risoluzione del 9 luglio 2014 («Criteri di priorità nella trattazione degli affari penali»); risoluzione del 16 maggio 2016 («Linee guida in materia di criteri di priorità e gestione dei flussi degli affari – rapporti tra uffici requirenti e uffici giudicanti»); risoluzione del 16 marzo 2016 («Organizzazione degli Uffici di Procura competenti per i delitti commessi in materia o con finalità di terrorismo. Rapporti con la Procura Nazionale antiterrorismo. Coordinamento investigativo»); risposta al quesito del 20 aprile 2016 in materia di «Limiti e modalità di esercizio delle competenze del Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte d’Appello ai sensi dell’art. 6 d.lvo 106/2006»; circolare del 16 novembre 2017.

15. Cfr. Csm, risoluzione del 12 luglio 2007, avente ad oggetto «Disposizioni in materia di organizzazione degli uffici del Pubblico Ministero a seguito dell’entrata in vigore del d. lgs. 20 febbraio 2006 n. 106», par. 2.1.

16. Solo per sintesi, mi permetto di richiamare, sul punto, G. Mazzotta, Il mestiere del pubblico ministero tra prerogative normative e declinazioni materiali, in Questione giustizia online, 26 aprile 2021, www.questionegiustizia.it/articolo/il-mestiere-del-pubblico-ministero-tra-prerogative-normative-e-declinazioni-materiali.

17. Vds., ad esempio, art. 3 circolare 16 dicembre 2020, cit.

18. Sull’argomento si rimanda alle condivisibili considerazioni svolte da N. Rossi, I criteri di esercizio dell’azione penale. Interviene «il Parlamento con legge», in Questione giustizia online, 8 novembre 2021, www.questionegiustizia.it/articolo/i-criteri-di-esercizio-dell-azione-penale-interviene-il-parlamento-con-legge; vds., pure, F. Di Vizio, L’obbligatorietà dell’azione penale efficiente ai tempi del PNRR, ivi, 13 ottobre 2021, www.questionegiustizia.it/articolo/l-obbligatorieta-dell-azione-penale-efficiente-ai-tempi-del-pnrr.

19. A Firenze, ad esempio, pur con molte difficoltà è stato avviato – come accennato nel testo (supra, par. 4) – un interessante progetto organizzativo che, nato dall’esigenza di organizzare le diverse attività del pubblico ministero e in particolare l’impegno dei pm negli uffici giurisdizionali di primo grado, si è sviluppato attraverso un accordo formalizzato tra Procura, Tribunale e Avvocatura, istituendo una commissione permanente che periodicamente si incontra non solo per monitorare l’effettiva possibilità di assicurare la partecipazione del pubblico ministero delle indagini innanzi al giudice, ma anche per risolvere eventuali disfunzioni o criticità di tipo amministrativo, organizzativo o giuridico. Si tratta di una sperimentazione il cui percorso non si presenta né agevole né di breve durata. L’idea che ne è alla base e che, peraltro, valorizza fattivamente il principio di collaborazione tra uffici giudiziari e avvocatura potrebbe essere ulteriormente sviluppata anche con l’ausilio di un’adeguata informatizzazione, facendone un modello esportabile in ogni ufficio.

20. Si tratta delle proposte emendative presentate dal Governo il 25 febbraio 2022 in sede di II commissione permanente (giustizia).

21. Nel secondo comma dell’art. 2 ddl AC 2681 (come approvato con delibera 14 aprile 2022 della II Commissione permanente), alla lettera a, si prevede che i documenti organizzativi siano adottati «sentiti il dirigente dell’ufficio requirente corrispondente e il presidente del consiglio dell’ordine degli avvocati»; con l’art. 13 del citato disegno di legge delega si modifica il comma 7 dell’art. 1 d.lgs n. 106/2006, all’interno del quale, tra l’altro, si stabilisce che il progetto organizzativo dell’ufficio di procura è adottato «sentito il dirigente dell’ufficio giudicante corrispondente e il presidente del consiglio dell’ordine degli avvocati».

22. Nel secondo comma dell’art. 2 ddl AC 2681 (come approvato con delibera del 14 aprile 2022 dalla II Commissione permanente), alla lettera b, si prevede che i documenti organizzativi siano adottati «secondo modelli standard stabiliti con delibera del Csm e trasmessi in via telematica» e che, parimenti, i pareri dei consigli giudiziari siano redatti «secondo modelli standard, contenenti i soli dati concernenti le criticità».

23. Così nel secondo comma dell’art. 2 ddl AC 2681 (come approvato con delibera 14 aprile 2022 dalla II Commissione permanente), alla lettera c.

24. La legge 24 marzo 1958, n. 195, come noto, riguarda le «Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della Magistratura»; l’art. 11 (intitolato «Funzionamento del Consiglio») dispone: «Nelle materie indicate al n. 1 dell’articolo 10 il Ministro per la grazia e giustizia può formulare richieste. Nelle materie indicate ai nn. 1, 2 e 4 dello stesso articolo, il Consiglio delibera su relazione della Commissione competente, tenute presenti le eventuali osservazioni del Ministro di grazia e giustizia. Sul conferimento degli uffici direttivi, esclusi quelli di pretore dirigente nelle preture aventi sede nel capoluogo di circondario e di procuratore della Repubblica presso le stesse preture, il Consiglio delibera su proposta, formulata di concerto col Ministro per la grazia e giustizia, di una commissione formata da sei dei suoi componenti, di cui quattro eletti dai magistrati e due eletti dal Parlamento».

Le materie indicate al n. 1 dell’art. 10, richiamato nel sopra riportato art. 11, riguardano le assunzioni in magistratura, assegnazioni di sedi e di funzioni, trasferimenti e promozioni e ogni altro provvedimento sullo stato dei magistrati; le materie indicate ai nn. 2) e 4) dello stesso articolo 10 riguardano, rispettivamente:

– la nomina e revoca dei vicepretori onorari, dei conciliatori, dei viceconciliatori, nonché dei componenti estranei alla magistratura delle sezioni specializzate;

– la designazione per la nomina a magistrato di Corte di cassazione, per meriti insigni, di professori e di avvocati.

25. Con sub-emendamento 0.10.24.1. (Morrone, Turri, Bisa, Di Muro, Marchetti, Paolini, Potenti, Tateo, Tomasi), si propone di premettere all’emendamento del Governo 10.24, parte consequenziale relativa all’art. 10-bis, il seguente:

«Articolo 10.1. (Modifiche in materia di carriere dei magistrati giudicanti e requirenti):

1. All’art. 192, comma 6, del Regio Decreto 30 gennaio 1941, n. 12, le parole: “, salvo che per tale passaggio esista il parere favorevole del Consiglio superiore della magistratura” sono soppresse.

2. All’art. 18, della Legge 4 gennaio 1963, n. 1, il comma 3 è soppresso.

3. All’art. 23, comma 1, del Decreto Legislativo 30 gennaio 2006, n. 26 le parole: “nonché’ per il passaggio dalla funzione giudicante a quella requirente e viceversa” sono soppresse.

4. Al Decreto Legislativo 5 aprile 2006, n. 160, sono apportate le seguenti modificazioni:

5. all’art. 11, comma 2, le parole “riferita a periodi in cui il magistrato ha svolto funzioni giudicanti o requirenti” sono soppresse;

6. all’art. 13, alla rubrica, le parole: “e passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa” sono soppresse;

7. all’art. 13, comma 1, le parole: “il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti,” sono soppresse;

8. all’art. 13 i commi 3, 4, 5 e 6 sono soppressi.

9. All’art. 3, comma 1, del Decreto-Legge 29 dicembre 2009 n. 193, convertito con modificazioni nella legge 22 febbraio 2010, n. 24, le parole: “Il trasferimento d’ufficio dei magistrati di cui al primo periodo del presente comma può essere disposto anche in deroga al divieto di passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti e viceversa, previsto dall’articolo 13, commi 3 e 4, del Decreto Legislativo 5 aprile 2006, n. 160.” sono soppresse».

Si propone, inoltre, di sostituire all’emendamento del Governo 10.24 la parte principale con la seguente:

«1. La lettera a) è sostituita dalla seguente: a) all’articolo 11, comma 2, le parole: “riferita a periodi in cui il magistrato ha svolto funzioni giudicanti o requirenti” sono soppresse».

Nella parte consequenziale, prima del capoverso «Articolo 10-bis», aggiungere i seguenti:

«sostituire la lettera b) con la seguente: “b) all’articolo 13 sono apportate le seguenti modificazioni: 1) al comma 1, le parole: “il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti” sono soppresse; 2) al comma 3, le parole da: “all’interno dello stesso distretto” fino alla fine del comma sono soppresse; 3) i commi 4, 5 e 6 sono abrogati; sostituire il comma 2 con i seguenti: “2. Al sesto comma dell’articolo 192 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, le parole: “salvo che per tale passaggio esista il parere favorevole del Consiglio superiore della magistratura” sono soppresse.

1 bis. Alla legge 4 gennaio 1963, n. 1, articolo 18, il terzo comma è abrogato.

2 ter. Al decreto legislativo 30 gennaio 2006, n. 26, all’articolo 23, comma 1, le parole: “nonché per il passaggio dalla funzione giudicante a quella requirente e viceversa” sono soppresse.

2 quater. Al decreto-legge 29 dicembre 2009, n. 193, articolo 3, comma 1, l’ultimo periodo è soppresso».

26. Il sub-emendamento Costa 1.10.24.7. si propone di aggiungere, dopo l’art. 1 del disegno legge delega AC 2681, l’art. 1-bis («Separazione delle funzioni»):

«1. Nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, il decreto o i decreti legislativi recanti modifiche alla revisione ordinamentale della magistratura sono adottati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:

a) prevedere per l’ingresso in magistratura che sia bandito annualmente un concorso e che i candidati debbano indicare nella domanda, a pena di inammissibilità, se intendano accedere ai posti nella funzione giudicante ovvero a quelli nella funzione requirente; prevedere che le tracce d’esame siano differenziate in base all’opzione sulla funzione prescelta nella domanda di partecipazione; prevedere che, al momento dell’attribuzione delle funzioni, tale indicazione costituisca titolo preferenziale per la scelta della sede di prima destinazione e che tale scelta, nei limiti delle disponibilità dei posti, debba avvenire nell’ambito della funzione prescelta;

b) prevedere che le commissioni del consiglio superiore della magistratura di cui all’articolo 4 e all’articolo 11, comma 3, della legge 24 marzo 1958, n. 195, siano composte da due sezioni rispettivamente riferite ai magistrati che svolgono funzioni requirenti e a quelli che svolgono funzioni giudicanti e i cui membri svolgano le rispettive funzioni;

c) modificare la normativa relativa al funzionamento della Scuola superiore della magistratura e all’aggiornamento professionale e formazione dei magistrati, al fine di prevedere l’istituzione di due distinti corsi per la funzione requirente e giudicante».

27. In calce alla tabella, si precisa che «non è stato possibile conteggiare gli eventuali passaggi se intervallati da fuori ruolo a qualsiasi titolo.

L’estrazione potrebbe risentire di alcune mancate o non corrette annotazioni sulla banca dati. Il dato fornito riguarda il numero di passaggi tra funzioni e non il numero di magistrati che hanno cambiato funzione. Nell’83% dei casi il magistrato ha cambiato funzione (da giudicanti a requirenti o viceversa) una sola volta nel periodo 1992-2021. Nel restante 17% il magistrato ha effettuato più di un passaggio».

28. Vds., sull’argomento, pure A. Spataro, La separazione delle carriere dei magistrati? una riforma da evitare, intervento per il convegno sulla separazione delle Carriere tenutosi a Sanremo l’1 e 2 luglio 2016, organizzato da Unione Camere penali e dalla Camera penale di Imperia, poi pubblicato su La Pazienza – Rassegna dell’Ordine degli avvocati di Torino, n. 3, settembre 2017, versione oggetto di un aggiornamento al 30 giugno 2019 dei dati statistici relativi al trasferimento di magistrati dagli uffici requirenti a quelli giudicanti e viceversa.

29. Si legga, ad esempio, l’emendamento 8.04. D’Orso, di proposta delle modifiche al d.lgs 20 febbraio 2006, n. 106 e il sub-emendamento T 2 Ascari. La sottrazione al procuratore della Repubblica della esclusiva titolarità dell’azione penale, la sostituzione del suo potere di assegnazione con il dovere di attribuzione dei procedimenti, le limitazioni al potere del procuratore della Repubblica e del procuratore aggiunto di negare l’assenso sulle richieste di misure cautelari personali o reali, la trasformazione dei poteri del procuratore di «direzione, controllo e organizzazione» in poteri di «coordinamento e organizzazione» sono evidenti segnali che, per un verso, riportano a statuti anteriori alle riforme del 2006 e che, per altro verso, parrebbero serventi del principio di pari dignità tra le funzioni. Si tratta di indicazioni che, qualora fossero accolte, sarebbero destinate a incidere in misura determinante non solo sul ruolo del dirigente e sulla portata del progetto organizzativo, ma anche sul processo di responsabilizzazione (rectius, di pari responsabilizzazione) di tutti i componenti dell’ufficio giudiziario, del quale ciascun pubblico ministero, e non solo il suo dirigente, è espressione esponenziale, con avvicinamento delle modalità di esercizio del potere diffuso da parte del pubblico ministero non dissimili da quelle nelle quali si muove il giudice e che, perciò, andrebbero nella direzione del loro avvicinamento formativo piuttosto che del loro contrario.

30. R. Alagna, Tipicità e riformulazione del reato, Bononia University Press, Bologna, 2007, p. 371: «C’è la convinzione che la ricerca “romantica” del Kern, dell’essenza, non può condurre a risultati appaganti. Le essenze, i valori che il diritto penale vuole tutelare sono, infatti, inafferrabili. Questo è il motivo per cui il diritto deve rapportarvisi per mezzo d’interfacce astratte. Non è solo perché il diritto non riesce a descrivere tutte le condotte, ma anche perché non è capace di comprendere e dominare gnoseologicamente il disvalore ch’esprime di voler tutelare».

31. In generale, su tale concetto, vds. R. Bodei, Limite, Il Mulino, Bologna, 2016. Una sua definizione più pertinente all’ambito giuridico è quella intramontabile di Orazio, Satire, I, 1, vv. 106-107: «Est modus in rebus: sunt certi denique fines, quos ultra citraque nequit consistere rectum» («Vi è una misura nelle cose, vi sono limiti precisi oltre i quali e prima dei quali non può consistere il giusto»).

32. C. Beccaria, Dei delitti e delle pene, a cura di A.C. Jemolo e G. Carnazzi, BUR, Milano, 1981, p. 65: «Ogni pena che non derivi dall’assoluta necessità, dice il grande Montesquieu, è tirannica; proposizione che si può rendere più generale così: ogni atto di autorità di uomo a uomo che non derivi dall’assoluta necessità è tirannico».

33. F. Palazzo, Corso di diritto penale (parte generale), Giappichelli, Torino, 2016, pp. 69 ss.

34. Elaborata dalla dottrina tedesca degli anni quaranta, la concezione di colpa d’autore o colpa per il modo d’essere (Taterschuld) si basa sull’idea che è soggetto a punizione non tanto il fatto commesso, sebbene contrario a norme penali, quanto piuttosto il modo d’essere dell’agente, il suo carattere, il suo permanente temperamento, la sua condotta antecedente o susseguente al fatto compiuto; al diritto penale interessa l’uomo non in quanto agisce, ma in quanto è, con un’attenzione tutta rivolta alla sua psiche, alla sua mentalità, alla sua condizione sociale e, di conseguenza, ai motivi che lo hanno spinto ad agire, trascurando quasi completamente il fatto in sé considerato.

35. È l’indimenticabile insegnamento di Alessandro Margara.

Un pubblico ministero “finalmente separato”? Una scelta poco o per nulla consapevole della posta in gioco. E l’Europa ce lo dimostra

di Mariarosaria Guglielmi

Per avere piena consapevolezza della vera posta in gioco di un processo di riforma avviato verso il superamento del modello costituzionale che vuole il pm inserito nella giurisdizione, è necessario allargare lo sguardo al di là dei confini nazionali e a ciò che succede nello spazio comune di giustizia che abbiamo contribuito a costruire: dall’elaborazione dei principi sull’indipendenza del pm – quale necessario corollario dell’indipendenza dei sistemi giudiziari –, ai meccanismi di tutela messi in atto per difendere questa indipendenza – come valore chiave dello Stato di diritto – dagli attacchi portati dall’interno dell’Unione, alle scelte istituzionali con la creazione di una Procura sovranazionale “indipendente” (EPPO). L’Europa va in un’altra direzione…

1. La separazione delle carriere: un evergreen e – oggi – un obiettivo a portata di mano / 2. Un dibattito interno dallo sguardo molto corto / 3. L’indipendenza del pubblico ministero in Europa: dai principi scritti nelle Carte alle riforme dirompenti per lo Stato di diritto /3.1. I principi / 3.2. L’esperienza / 3.3. Il pm e lo Stato di diritto / 4. Una scelta istituzionale chiara: la Procura europea

1. La separazione delle carriere: un evergreen e – oggi – un obiettivo a portata di mano

Con i ritocchi alla disciplina sul passaggio di funzioni apportati con l’approvazione della riforma Cartabia, si è giunti a distanza di pochissimi giorni dall’insuccesso della consultazione referendaria per una “Giustizia Giusta” a ottenere lo stesso risultato perseguito – intervenendo su ben cinque leggi diverse – con il quesito più difettoso ed astruso: tagliare i ponti fra giudici e pubblici ministeri[1].

L’art. 13 d.lgs n. 160/2006, nella sua nuova formulazione, giunge a un passo dalla rottura formale con l’assetto unitario dell’ordine giudiziario voluto dalla Costituzione: la possibilità di cambiare le funzioni non viene del tutto eliminata ma, di fatto, ostacolata e limitata in modo che resti una opzione sulla carta.

Sarà infatti possibile cambiare funzioni, ma una sola volta nell’arco dell’intera carriera; se il passaggio avviene «entro il termine di sei anni dal maturare per la prima volta della legittimazione al tramutamento previsto dall’articolo 194 dell’ordinamento giudiziario» (art. 13, comma 3) – vale a dire, entro nove anni dal conferimento delle funzioni per i magistrati di prima nomina –, varranno i limiti già previsti dalla normativa originaria che non sono stati eliminati; per il passaggio in una fase successiva della carriera, sono state introdotte nuove preclusioni e incompatibilità che, inevitabilmente, porteranno di fatto alla creazione di due corpi separati dall’origine e destinati a rimanere tali: stando al tenore letterale della norma, decorsi i nove anni dalla nomina, un giudice che svolge da sempre o ha svolto in passato le funzioni penali non potrà mai – e a nessuna condizione – effettuare il suo “unico” passaggio alle funzioni requirenti[2].

La riforma frettolosamente votata dal Parlamento, nonostante gli evidenti (e voluti) effetti di sistema che produrrà sull’assetto del pubblico ministero e dell’intero ordine giudiziario, è per molti un sogno nel cassetto che si avvera: il nuovo sistema non può certo dirsi rispondente a oggettive e pressanti esigenze di buona amministrazione della giurisdizione e pone, anzi, nell’immediato una serie di problematiche applicative di non facile soluzione[3].

Se si guarda ai numeri irrilevanti dei magistrati che hanno effettuato il cambio di funzioni alle stringenti condizioni già poste dalla normativa di riforma del 2007[4], si può affermare che questa ulteriore e definitiva stretta risponde a un’unica reale necessità politica: conseguire – come obiettivo intermedio – una separazione di fatto e nei fatti delle carriere, in attesa di tempi migliori per intervenire con modifiche costituzionali sullo statuto complessivo del pubblico ministero che, secondo il disegno del Costituente, garantisce la sua indipendenza e l’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge.

Il superamento definitivo del nostro modello costituzionale, dunque, come ulteriore tappa che, nel nuovo scenario politico come quello che potrebbe aprirsi dopo le elezioni di settembre, appare sempre più un risultato a portata di mano[5].

Gli argomenti spesi in questi anni nel dibattito evergreen a sostegno della separazione delle carriere sono fin troppo noti per essere qui di nuovo tutti analiticamente richiamati e confutati[6].

Basta dare uno sguardo al resoconto del dibattito parlamentare che ha portato all’approvazione della riforma per ritrovare le ragioni di sempre. A cominciare dal tema della contiguità fra giudice e pubblico ministero e del condizionamento delle sue decisioni, dovuto alla vicinanza a una delle parti del processo e allo spirito di appartenenza a uno stesso corpo[7].

Un’affermazione divenuta convinzione diffusa, una “verità” che non ammette prova e ragioni contrarie, sebbene rechi in sé una suggestione dirompente: si propone l’idea di una giurisdizione che strutturalmente non è in grado di assicurare equidistanza, e di tutto un sistema di garanzie, istituzionali e processuali, poste a presidio della terzietà del giudice, che viene messo nel nulla dalla sua arrendevolezza verso il pubblico ministero e dall’occhio benevolo con il quale valuta le sue richieste.

Senza alcun riferimento ai dati di fatto che dovrebbero avallare questa tesi e a quelli relativi ad assoluzioni e accoglimenti delle richieste di misure cautelari che, al contrario, la smentiscono[8], ritornano negli stessi termini slogan e argomenti di chi, oggi come in passato, ha interesse ad avallare l’idea di una giustizia di parte.

Tutte le “buone ragioni” che abbiamo proposto in questi anni a difesa di un modello di pubblico ministero agganciato alla giurisdizione, ed esempio per le magistrature di altri Paesi, non hanno cambiato i termini del dibattito né, evidentemente, portato maggiore consapevolezza delle ricadute di scelte che indeboliscono un assetto ordinamentale delineato a garanzia della effettività della giurisdizione nell’attuazione dei diritti e nella tutela dei valori della legalità.

Non ci siamo mai sottratti, in questi anni, al confronto con tutte le reali preoccupazioni – impropriamente trasposte sul piano ordinamentale della separazione delle carriere – relative alla crisi del processo penale, agli squilibri fra accusa e difesa prodotti dall’allontanamento del momento della verifica dibattimentale dei risultati delle indagini e dalla fase cautelare. E abbiamo sempre manifestato la nostra contrarietà alla scelta di “separazione” segnalando i rischi di un definitivo distacco del pm dalla giurisdizione: il progressivo scivolamento verso forme sempre più evidenti di personalizzazione e di protagonismo, la ricerca ad ogni costo del risultato per l’accusa, la perdita della cultura delle garanzie.

Al punto in cui siamo giunti, prendiamo atto della volontà di aprire una breccia nell’assetto costituzionale, senza però rinunciare a osservare che le modalità con le quali si è giunti all’approvazione di una riforma che – come risulta nel dibattito parlamentare, è propedeutica alla definitiva creazione di due corpi separati[9] – ci danno ragione delle preoccupazioni che abbiamo sempre espresso sulle finalità di questa soluzione: per molti, si tratta di chiudere una partita aperta con la magistratura e di ridefinire il complessivo rapporto di equilibrio fra i poteri dello Stato.

2. Un dibattito interno dallo sguardo molto corto

Nel tentativo di portare il confronto sulla vera posta in gioco di una riforma avviata verso il superamento del modello costituzionale, e delle possibili ulteriori modifiche di completamento del nuovo assetto che si profilano all’orizzonte – come la creazione di due Consigli superiori separati per i giudici e i pubblici ministeri[10] – dobbiamo provare ad allargare lo sguardo al di là dei confini nazionali.

Nel nostro dibattito sulla giustizia, la prospettiva che offre questo più ampio angolo visuale continua ad essere trascurata, se non del tutto ignorata. Gli unici richiami a ciò che ci chiede l’Europa che abbiamo sentito in questi anni sono stati utilizzati unicamente in funzione di uno dei cavalli di battaglia dei sostenitori della separazione: il modello italiano rappresenterebbe una assoluta anomalia, posto che nessun altro ordinamento conosce una figura di pubblico ministero con un assetto così forte di indipendenza, derivante dalla sua appartenenza ad un unico ordine giudiziario.

Un argomento smentito dalla direzione tracciata da tempo dagli sviluppi del confronto che, su questi temi, si svolge in ambito sovranazionale.

La crescita del ruolo del pubblico ministero, l’ampliamento della sua discrezionalità, la posizione chiave che questa figura riveste rispetto al funzionamento della giustizia: su questi profili di sistema, legati al rapporto fra pubblico ministero e Stato democratico di diritto, si è infatti sviluppata una riflessione sempre più attenta ai temi dell’indipendenza – esterna e interna –, dell’accountability e della legittimazione democratica[11].

E sempre maggiore è apparsa la consapevolezza che la collocazione istituzionale del pubblico ministero riveste un’importanza decisiva per i complessivi equilibri fra poteri dello Stato: nell’osservazione delle dinamiche che rendono per il potere esecutivo, interessato a ridefinire a suo vantaggio questi equilibri, molto più attrattivo erodere l’indipendenza del pubblico ministero che compromettere quella dei giudici, si è sempre più chiaramente definito il ruolo chiave del pm indipendente nella tenuta dello Stato di diritto[12].

Argomenti e problematiche di ampia portata, che manifestano tutta la loro rilevanza e attualità anche rispetto a un contesto come il nostro, dove l’indipendenza del pm è scritta (ancora) in Costituzione, ma si sconta un ritardo culturale circa gli strumenti di accountability necessari a controbilanciarla e i meccanismi istituzionali attraverso cui il pm assume la responsabilità sociale, professionale e istituzionale di scelte comunque connotate da discrezionalità[13].

Il tema della separazione della carriere che da sempre domina il nostro confronto sul pm, e che da sempre è incentrato sull’argomento della colleganza con il giudice, ha portato a una polarizzazione delle posizioni (anche difensive) e a non fare passi in avanti: un dibattito ripiegato sulle dinamiche interne, che mostra tutta la sua distanza dalla riflessione di più ampio respiro che oggi richiede la complessità di questa figura istituzionale, e che ritroviamo invece nell’esperienza europea.

3. L’indipendenza del pubblico ministero in Europa: dai principi scritti nelle Carte alle riforme dirompenti per lo Stato di diritto

Negli ultimi due decenni, il tema dell’indipendenza del pm, collegato a quello dell’indipendenza dei sistemi giudiziari, ha assunto in Europa assoluta centralità, sia per l’elaborazione di principi e di possibili standard comuni a presidio delle sue funzioni, sia in ragione delle concrete implicazioni del processo di integrazione europea sui sistemi giudiziari nazionali e sulla giurisdizione.

Principi, ma anche esperienza: l’Europa ci pone di fronte ad esempi concreti e attuali di processi di regressione democratica, innescati negli Stati membri da riforme strutturali finalizzate alla presa di controllo dell’esecutivo sull’ordine giudiziario e allo smantellamento di tutto il sistema di checks and balances.

Il pm si è rivelato una utile pedina per questa strategia e, comunque, lo strumento duttile per conservare un assetto funzionale al controllo sui giudici.

Non si vuole qui agitare genericamente lo spauracchio dei rischi per la democrazia rappresentati da un pm “braccio armato” dell’esecutivo, o – prospettiva egualmente preoccupante – di un pm “corpo separato”, che detiene un potere e risponde solo a se stesso del modo in cui lo esercita[14], ma sottolineare l’importanza dei valori sottesi alla garanzia di uno statuto di indipendenza del pubblico ministero, e richiamare i rischi rappresentati dalla scelta di rivedere l’ordinamento che lo ha sino ad ora garantito e, in definitiva, dal possibile punto di approdo delle modifiche di equilibri costituzionali posti in funzione della separazione dei poteri.

3.1. I principi

Partendo dalle differenze, anche molto significative, degli ordinamenti nazionali sullo statuto del pubblico ministero, e sulla sua collocazione istituzionale, lo sforzo costante di elaborazione sostenuto anche dagli organismi europei ha portato a costruire un quadro condiviso di principi intorno al binomio “indipendenza-responsabilità”.

Nella produzione crescente di soft law degli ultimi due decenni – Carte, pareri, raccomandazioni, report –, in questo binomio sono state riassunte le condizioni dell’azione che il pm svolge per conto della società e nell’interesse pubblico, per rispettare e proteggere i diritti umani e le libertà, come stabilito, in particolare, dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo[15].

In questa elaborazione, il tema dell’assetto e delle garanzie statutarie di indipendenza appare strettamente collegato al ruolo che il pm svolge quale organo di giustizia, promotore e garante dei diritti: il suo agire in modo equo e imparziale è il presupposto per una giustizia efficace e imparziale, e la verifica delle condizioni di indipendenza e di assenza di interferenze esterne ed interne è necessaria in vista dei valori finali della giurisdizione alla cui attuazione il pm concorre[16].

Abbiamo dato conto, in altre occasioni, dell’evoluzione del quadro comune di principi elaborati nelle Carte verso un modello europeo di pubblico ministero, assistito da garanzie statutarie minime necessarie per garantire la sua indipendenza ed accountability (come quelle che riguardano la nomina, la rimozione, le forme di responsabilità)[17].

E anche di recente, il Consiglio consultivo dei procuratori europei ha riaffermato che, in un quadro di differenze e specificità dei sistemi nazionali europei, il requisito di indipendenza del pubblico ministero, «in quanto prerequisito dello Stato di diritto e dell’indipendenza del sistema giudiziario», deve considerarsi «l’importante elemento di convergenza» acquisito negli ultimi anni[18].

Con sempre maggiore enfasi, si è sottolineata la stretta connessione fra l’indipendenza e l’autonomia del pubblico ministero e quella del potere giudiziario[19], e la funzione di ulteriore garanzia di salvaguardia che l’indipendenza del pm svolge rispetto al mantenimento dell’indipendenza dei giudici[20].

E, in questa prospettiva del pm quale parte essenziale della machinery of justice, si è affermato il principio della necessità di garanzie statutarie di indipendenza parallele a quelle dei giudici[21].

Questa prospettiva è destinata a rafforzarsi nella dimensione sovranazionale assunta dalla giurisdizione: nello spazio giuridico comune, basato sulla fiducia reciproca tra i sistemi giudiziari e sulla cooperazione, si impone una verifica costante sull’effettiva capacità di tutte le giurisdizioni nazionali di garantire lo stesso livello di protezione dei diritti fondamentali[22] che investe necessariamente anche la capacità della Procura di agire in modo indipendente e di concorrere in questo modo a decisioni giudiziarie eque e imparziali.

Una verifica che, per il pm, ha trovato spazio nelle decisioni della Corte di giustizia dell’Ue in merito alla definizione del concetto di “autorità giudiziaria” ai fini del mandato d’arresto europeo e nella valutazione dello statuto di pubblici ministeri nazionali che appartengono a una struttura gerarchica e sono soggetti a poteri esterni, come quello di dipendenza dal Ministro, che può esercitare il potere di supervisione, direzione e istruzione, e influenzare le decisioni di un ufficio del pubblico ministero[23].

3.2. L’esperienza

L’affermazione delle democrazie illiberali nei confini dell’Unione e l’assalto populista ai suoi valori rappresentano una drammatica sfida ai principi e al complesso di valori costitutivi dello Stato di diritto, e un effettivo banco di prova per la loro tenuta.

La lezione che da questa esperienza si può trarre è che (in un quadro generale di sistemi costituzionali, giuridici e politici degli Stati membri che - come sottolineato dalla Commissione europea nella prima relazione sullo Stato di diritto nell’Ue presentata nel settembre del 2020 - mostrano generalmente livelli elevati in materia di Stato di diritto e sanciscono nelle Costituzioni e nelle leggi i principi fondamentali di legalità, certezza del diritto, divieto dell’esercizio arbitrario del potere esecutivo, tutela giurisdizionale effettiva da parte di organi giurisdizionali indipendenti e imparziali, anche per quanto riguarda il rispetto dei diritti fondamentali, separazione dei poteri e uguaglianza davanti alla legge) nessuno Stato membro è immune dai rischi del populismo, e che i sistemi giudiziari rappresentano il facile e principale “punto di attacco” dei processi di arretramento democratico.

In Paesi membri dell’Unione europea, abbiamo osservato come l’assetto istituzionale del pubblico ministero sia risultato strategico in questi processi per modificare gli equilibri istituzionali a vantaggio del potere esecutivo, e per garantirgli una salda presa su tutto il sistema giudiziario e, in definitiva, sui giudici.

La Polonia fornisce l’esempio più eclatante di quanto si è detto. Subito dopo la “cattura” della Corte costituzionale, la riforma della prokuratura del 2016 ha interrotto e invertito il percorso di costruzione di un ufficio indipendente e democratico, iniziato nel 2009: il ruolo del Ministro della giustizia è stato riunificato con quello del Procuratore generale, in modo da accentrare nella stessa persona maggiori poteri di indagine e di intervento diretto in casi specifici pendenti presso le giurisdizioni. Una concentrazione di potere che ha comportato l’eliminazione di qualsiasi forma di indipendenza interna per i singoli procuratori.

La nuova struttura dell’Ufficio di procura ha assunto i caratteri di un sistema militare, con procuratori sottomessi promossi agli uffici più alti, senza procedura competitiva, e quelli recalcitranti puniti con l’assegnazione a posizioni inferiori o con il trasferimento ad altre sedi[24] .

Come sottolineato nelle relazioni sullo Stato di diritto della Commissione europea del 2021 e 2022, il potere di disporre dei pubblici ministeri, e di esercitare l’azione penale e disciplinare, opera nella pratica come uno strumento contro i procuratori che esprimono opinioni critiche sul funzionamento della procura[25].

Questo “nuovo assetto” della Procura si è rivelato funzionale al controllo e alle pressioni sui giudici[26] e, più in generale, a influenzare il controllo di legalità: l’esercizio, da parte del procuratore generale e del procuratore nazionale, del potere di riassegnare discrezionalmente le cause tra i procuratori può dunque essere influenzato da considerazioni di natura politica, al fine di incidere sullo svolgimento dei procedimenti penali; secondo il Consiglio nazionale forense, di recente le procure hanno preso di mira anche gli avvocati difensori che agiscono in procedimenti su questioni sensibili dal punto di vista politico, minacciando in tal modo il diritto al segreto professionale. La situazione è aggravata dal fatto che i pubblici ministeri hanno il potere di sospendere l’abilitazione di un avvocato senza il previo consenso del giudice[27].

Ma anche in altri contesti, dove e quando lo Stato di diritto si è rivelato instabile, l’assetto del pm ha rappresentato la chiave di volta per un trasferimento occulto di prerogative al potere esecutivo e come strumento di pressione sui giudici: basti considerare le osservazioni della Commissione di Venezia, le decisioni della Corte europea dei diritti dell’uomo e i rapporti della Commissione europea (emessi nell’ambito del meccanismo di cooperazione e verifica) sulla nomina e il licenziamento dei pubblici ministeri in Romania, e sulle carenze della struttura e del ruolo della Procura in Bulgaria, apparsi funzionali alla fusione piuttosto che alla separazione dei poteri, con prerogative di irragionevole ampiezza e mancanza di responsabilità, in un contesto di enorme pressione sui giudici[28].

3.3. Il pm e lo Stato di diritto

A partire dal 2014, dopo le prime manifestazioni di crisi sistemica dello Stato di diritto nei Paesi membri dell’Unione, abbiamo assistito al progressivo rafforzamento del quadro di tutela e, da ultimo, alla costruzione di un meccanismo di monitoraggio da parte della Commissione europea e di dialogo con gli Stati membri. A ciò si sono aggiunte le reazioni mirate, arrivate dalle istituzioni europee, a fronte del progredire della demolizione dell’indipendenza della magistratura e dello Stato di diritto in Stati membri come la Polonia e l’Ungheria. Un processo che non accenna a fermarsi, e che non rimane confinato negli Stati membri interessati, poiché scuote dalle basi la costruzione dell’Unione fondata sullo Stato di diritto.

L’assenza dei requisiti di reciproca affidabilità delle giurisdizioni nazionali sulla loro capacità di rendere decisioni in condizioni di indipendenza, e di svolgere un ruolo effettivo di tutela dei diritti, rimette in discussione tutta la comune architettura giudiziaria – costituita non solo dalle corti, ma anche dai giudici nazionali che agiscono come giudici europei.

E i giudici – nei procedimenti nazionali, agendo come giudici europei con i rinvii pregiudiziali indirizzati alla Corte di giustizia dell’Ue – hanno affrontato le sfide poste all’indipendenza giudiziaria e al primato dello Stato di diritto: ciò ha permesso alla Cgue di definire il concetto di “indipendenza giudiziaria” come elemento di connessione tra il diritto dell’Ue e l’applicazione dei valori dell’articolo 2 del Tue, e di sviluppare una giurisprudenza che si confronta con gli effetti dell’arretramento dello Stato di diritto nei Paesi membri.

Il pm è protagonista e partecipe di queste sfide e, come parte del dialogo tra giurisdizioni nazionali e Corti europee, del sistema di tutela dei valori dello Stato di diritto[29]. E attore fondamentale dello spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia.

In questo spazio comune, la garanzia di tutela dei diritti e dello Stato di diritto comporta una riduzione degli spazi di manovra autonomi per interventi strutturali che possano compromettere la capacità dei sistemi giudiziari nazionali di operare nella loro funzione di effettiva garanzia[30].

La prospettiva europea è dunque la cartina di tornasole per valutare l’impatto e le ricadute di tutte le modifiche che incidono sulla qualità ed efficacia della giurisdizione.

Ciò che oggi l’Europa ci chiede è valutare ogni riforma istituzionale alla luce dei principi dello Stato di diritto, come insieme dei valori non negoziabili che sono a fondamento dell’Unione: fra questi, l’indipendenza dei sistemi giudiziari e degli attori della giurisdizione, che deve garantire l’effettiva tutela dei diritti e dei singoli contro ogni arbitro del potere.

Quello che noi oggi dovremmo chiederci è dove approderà una revisione dell’assetto istituzionale del pubblico ministero e quale effetto avrà sull’indipendenza dei giudici e, dunque, sulla giurisdizione.

4. Una scelta istituzionale chiara: la Procura europea

È singolare che, di fronte alla prospettiva di un pm finalmente separato e alla riforma epocale del suo statuto costituzionale, il nostro dibattito non faccia i conti con la nuova presenza nel contesto europeo rappresentata dall’EPPO (European Public Prosecutor’s Office): una presenza dirompente se si pensa che, in un contesto ordinamentale molto diversificato nei Paesi membri, ha fatto ingresso una istituzione sovranazionale di Procura pienamente indipendente.

Il regolamento istitutivo individua nell’indipendenza e nell’accountability i principi di base e i tratti identitari dell’EPPO, e disciplina le garanzie fondamentali di indipendenza dei suoi organi e della sua autonomia[31].

Garanzie statutarie, in linea con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, che riguardano le modalità di nomina dei procuratori europei, la durata del loro mandato, la loro rimozione e la tutela dell’indipendenza esterna dei procuratori europei delegati: come parte integrante dell’EPPO, essi devono agire nel suo esclusivo interesse, e deve essere loro conferito «uno status funzionalmente e giuridicamente indipendente, diverso da qualunque status conferito a livello di diritto nazionale» (cons. 32); quali «membri attivi (…) della magistratura dei rispettivi Stati membri (…) [e]ssi offrono tutte le garanzie di indipendenza» (art. 17, comma 2)[32].

Una istituzione sovranazionale dotata di un forte assetto di indipendenza, compatibile con un quadro di Stato di diritto, richiede una base forte di legittimazione democratica, derivante dai meccanismi che garantiscono trasparenza, correttezza ed efficienza nel suo agire. E dunque l’obbligo di rendere conto del proprio operato (art. 6)[33]: da qui controlli e contrappesi introdotti dal regolamento, che mirano ad assicurare l’esercizio delle funzioni del pubblico ministero indipendente e imparziale, nel rispetto dei principi dello Stato di diritto e di proporzionalità (art. 5), in modo da garantire la protezione dei diritti dei cittadini, il diritto a un processo equo e l’uguaglianza davanti alla legge.

L’EPPO rappresenta un decisivo passo in avanti verso la costruzione di un comune sistema giudiziario europeo e verso un modello di pm all’altezza del suo ruolo di organo di giustizia così come disegnato nelle Carte europee.

La sua istituzione è destinata ad avere un impatto sugli ordinamenti nazionali, e a spingere verso l’integrazione di strutture e dei diversi sistemi nazionali: una Procura europea indipendente e dotata di legittimazione democratica può non solo consolidare lo Stato di diritto europeo, ma anche armonizzare la giustizia degli Stati membri[34].

Pochi mesi prima dell’entrata in funzione dell’EPPO, il Procuratore generale presso la Corte di cassazione francese, François Molins, e uno dei suoi predecessori, Jean-Louis Nadal, sottolineavano che l’imminente avvio della Procura europea, dotata di uno statuto di indipendenza e integrata nell’ordinamento francese, avrebbe posto con forza la questione della “necessaria indipendenza statutaria del parquet francese” e di una riforma indispensabile sia per il buon funzionamento della giustizia che per l’eguaglianza dei cittadini[35].

Nei dibattiti in corso negli stessi giorni nel nostro Paese, è stato più volte osservato che nei tratti fondamentali della Procura europea si ritrova molto della esperienza italiana e del nostro modello di pubblico ministero indipendente[36].

Anche su questo dovremmo riflettere prima di decidere che è giunto per noi il momento di abbandonarlo.

1. Così N. Rossi, La riforma della giustizia penale e la variabile referendum, in questa Rivista trimestrale, n. 4/2021, www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/la-riforma-della-giustizia-penale-e-la-variabile-i-referendum-i, e Referendum sulla giustizia. È possibile parlarne nel “merito”?, in Questione giustizia online, 9 giugno 2021, www.questionegiustizia.it/articolo/referendum-sulla-giustizia-e-possi- bile-parlarne-nel-merito.

2. Per i magistrati di prima nomina, il passaggio potrà avvenire con le limitazioni già previste di incompatibilità regionale nell’ambito del settore penale, e provinciale per i passaggi di funzioni da e verso il settore civile, con il limite che, nel caso di passaggio dalla funzione giudicante a quella requirente, il giudice civile non abbia svolto per cinque anni le funzioni penali.

L’art. 13 modificato prevede che – decorsi i nove anni dalla prima assegnazione di funzioni – «[sia] consentito, per una sola volta, il passaggio dalle funzioni giudicanti alle funzioni requirenti, quando l’interessato non abbia mai svolto funzioni giudicanti penali, nonché il passaggio dalle funzioni requirenti alle funzioni giudicanti civili o del lavoro in un ufficio giudiziario diviso in sezioni, ove vi siano posti vacanti in una sezione che tratti esclusivamente affari civili o del lavoro».

3. Per un’analisi delle questioni applicative poste dalla normativa sul passaggio di funzioni dopo la riforma del 2006/2007 e di quelle che si pongono in relazione al testo emendato, vds. P. Serrao D’Aquino, Separazione delle carriere a Costituzione invariata. Problemi applicativi dell’art. 12 della legge n. 71 del 2022, in Giustizia insieme, 28 giugno 2022 (www.giustiziainsieme.it/en/ordinamento-giudiziario/2388-separazione-delle-carriere-a-costituzione-invariata-problemi-applicativi-dell-art-12-della-legge-n-71-del-2022).

4. Per l’analisi dei dati aggiornati al 2021 si rinvia a G. Mazzotta, La procedura tabellare per l’adozione del documento organizzativo delle Procure della Repubblica: un ritorno al passato o un ponte verso il futuro?, pubblicato in anteprima su Questione giustizia online, 28 aprile 2022 (www.questionegiustizia.it/articolo/la-procedura-tabellare), ora in questo fascicolo: «Sarebbe difficile negare che il problema della separazione delle funzioni sia stato sempre di dimensioni minimali già ancor prima delle riforme del 2006, che per la prima volta posero il divieto generale, derogabile sulla base di alcune condizioni (tra le quali principalmente l’obbligo di trasferirsi in altro distretto di Corte d’appello). (…) L’insistenza sul tema è, perciò, essenzialmente ideologica e costituisce la premessa su cui realizzare la definitiva e formale separazione tra giudici e pubblici ministeri, ponendoli in “ordinamenti” distinti».

5. Al punto 3 («Riforme istituzionali, della giustizia e della Pubblica Amministrazione secondo Costituzione»), l’«Accordo quadro di programma per un Governo di centrodestra» (Forza Italia, Lega, Fratelli d’Italia e Noi Moderati) prevede: «Riforma della giustizia e dell’ordinamento giudiziario: separazione delle carriere e riforma del CSM»; il programma elettorale di Azione e Italia Viva inserisce al primo punto degli interventi necessari per risolvere «i mali trasversali che causano un pessimo funzionamento dell’intero comparto [Giustizia]» le carriere dei magistrati: «Approvazione del DDL di iniziativa popolare promosso dalle Camere Penali sulla separazione delle carriere fra giudici e PM, per assicurare la effettiva parità fra accusa e difesa».

6. Un’analisi completa di tutti gli argomenti portati nel dibattito sulla separazione delle carriere si può leggere in A. Spataro, La separazione delle carriere dei magistrati: una proposta di riforma anacronistica ed inutile, in Giustizia insieme, 24 dicembre 2017 (www.giustiziainsieme.it/en/organizzazione-della-giustizia/299-la-separazione-delle-carriere-dei-magistrati-una-proposta-di-riforma-anacronistica-ed-inutile).

7. Gli stessi argomenti si ritrovano anche a sostegno della proposta di emendamento volta a introdurre due diversi concorsi per giudici e pm, propedeutica anche questa alla riforma «verso la quale il nostro ordinamento giudiziario deve avviarsi della separazione delle carriere (…). La funzione inquirente e la funzione giudicante rispondono a requisiti, norme, forma mentis e abito mentale assolutamente distinti e distanti tra loro. Un conto è il pubblico ministero, che deve ricercare ogni prova, certo anche quelle a favore dell’indagato, ma ogni prova, e quindi rappresentarsi ogni situazione, anche la più inverosimile, per arrivare ad accertare la verità; egli sostanzialmente deve essere animato da una cultura che definirei una cultura del sospetto, esattamente il contrario del giudice. Il giudice deve essere invece, come vuole la nostra Costituzione, assolutamente imparziale e deve giudicare avendo di fronte un’accusa e una difesa che hanno gli stessi diritti, gli stessi doveri, le stesse facoltà e prerogative. E allora si capisce molto bene che un giudice che giudica, avendo fatto la stessa carriera magari con il collega pubblico ministero; avendo fatto il concorso insieme; avendo svolto il ruolo di uditore giudiziario insieme; avendo una sorta di comunanza e anche di colleganza professionale, anche non volendo, potrebbe non riuscire a spogliarsi completamente della cultura che ha acquisito nel suo percorso professionale; a maggior ragione se magari fino a un anno prima, sia pure in un altro distretto e in un’altra Regione, svolgeva il ruolo di pubblico ministero. La forma mentis, la cultura e la mentalità del pubblico ministero sono assolutamente incompatibili con quelle del giudice» (intervento del Sen. A. Balboni, dal resoconto stenografico della seduta del 15 giugno 2022, n. 440).

8. Sul punto, vds. G. Pignatone, Carriere separate per le toghe: una svolta che bisogna evitare, La Stampa, 7 luglio 2021; C. Castelli, La fine della magistratura costituzionale: DDL sulla separazione delle carriere, in Questione giustizia online, 22 ottobre 2019, www.questionegiustizia.it/articolo/la-fine-della-magistratura-costituzionale-ddl-sulla-separazione-delle-carriere_22-10-2019.php.

9. «Troppo debole è anche la soluzione adottata per la separazione delle funzioni tra pm e giudici. Mantenere un solo passaggio entro i nove anni che senso ha? (…). È una scelta ideologica, una scelta che serve ad affermare la piena equivalenza tra pubblico ministero e giudice e a negare l’evidenza, ossia che le due funzioni rispondono a requisiti, a mentalità, a modalità di azione, ad abito mentale e a forma mentis del tutto opposti tra loro. Chi giudica deve essere imparziale, come impone la nostra Costituzione. Non così, ovviamente, chi deve sostenere l’accusa, per ragioni che sono talmente evidenti che non mi ci soffermo. Fino a quando non si raggiungerà la piena indipendenza delle due carriere, non si potrà dire, secondo Fratelli d’Italia, pienamente realizzato il principio del giusto processo, che vuole accusa e difesa su un piano di assoluta parità, ciò che oggi purtroppo ancora non avviene» (intervento del Sen. A. Balboni, dal resoconto stenografico della seduta del 16 giugno 2022, n. 441).

10. La riforma per la creazione di due distinti Consigli è articolata nella proposta di legge costituzionale di iniziativa popolare delle UCP «Separazione delle carriere» n. 14 che, come si è osservato, a dispetto del titolo ha una portata molto più ampia, «poiché investe direttamente il tema della autonomia e della indipendenza della magistratura, operando un radicale mutamento dell’attuale assetto costituzionale della magistratura, requirente, ma anche giudicante» (vds. E. Bruti Liberati, Lo statuto del Pubblico Ministero nel progetto di legge costituzionale n 14. Non solo separazione delle carriere, in Sistema penale, 9 marzo 2020, www.sistemapenale.it/it/opinioni/bruti-liberati-statuto-pm-progetto-legge-costituzionale-14).

11. In What makes prosecutors independent? Analysing the institutional determinants of prosecutorial independence (pubblicato online il 31 maggio 2017 da Cambridge University Press, poi nel Journal of Institutional Economics, vol. 15, n. 1/2019, pp. 99-120), S. Voigt e A.J. Wulf osservano che, per fronteggiare il problema dei sistemi giudiziari sovraccarichi, molte giurisdizioni hanno “spostato” poteri e responsabilità dai giudici ai pubblici ministeri, e questa tendenza ha portato molti studiosi a considerare il pubblico ministero come l’attore potenzialmente più potente del sistema di giustizia penale. Da qui l’importanza di riflettere sulla sua indipendenza ed accountability.

12. Senza questa indipendenza, l’esecutivo può esercitare un’influenza impropria sui procuratori per proteggere dalle indagini penali se stesso, gruppi di interesse, e le élite che lo supportano o, al contrario, usare questa influenza per reprimere le libertà dei cittadini e gli oppositori politici – vds. S. Voigt e A.J. Wulf, What makes, op. cit.

13. Per una riflessione su questi temi, vds. in particolare N. Rossi, Per una cultura della discrezionalità del pubblico ministero e G. Salvi, Discrezionalità, responsabilità, legittimazione democratica del pubblico ministero, entrambi in questa Rivista trimestrale, n. 2/2021 (Pubblico ministero e Stato di diritto in Europa), www.questionegiustizia.it/rivista/pubblico-ministero-e-stato-di-diritto-in-europa.

14. «Un pm indipendente dalla politica, un giudice indipendente dal pm»: questo lo slogan coniato dalla UPC a sostegno della proposta di separazione delle carriere. In sostanza, un corpo separato, che concentra una pluralità di poteri e risponde a un proprio Csm, sull’esempio del pm portoghese. Una soluzione ordinamentale che, come spiega E. Maia Costa (Un’esperienza di separazione delle carriere: l’ordinamento portoghese, in questa Rivista trimestrale, n. 1/2018, www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/un-esperienza-di-separazione-delle-carriere-l-ordinamento-portoghese_514.php), ha prodotto burocratizzazione e una gerarchizzazione dell’ufficio. Sul modello portoghese, vds. anche J.P. Ribeiro De Albuquerque, Il pubblico ministero portoghese: architettura istituzionale, principi, garanzie, sfide, ivi, n. 2/2021: «La Procura generale è l’organo di vertice del pm» e «[l]a nomina del Procuratore generale, che non deve necessariamente essere un magistrato, è un atto puramente politico, non sottoposto a specifiche condizioni (…) secondo la Costituzione, la nomina è effettuata dal Presidente della Repubblica, su proposta del Governo»; il Procuratore generale ha competenza di direzione funzionale su tutta la magistratura requirente e presiede  il Consiglio-CSMP, «composto da 19 membri, 7 dei quali eletti dai loro pari, dai 4 viceprocuratori generali regionali, da 5 membri eletti dall’Assemblea della Repubblica, da 2 membri nominati dal Governo».

15. CCPE («Consiglio Consultivo dei Procuratori Europei»), Norme e principi europei concernenti il pubblico ministero (cd. “Carta di Roma”), parere n. 9 del 2014, punto II.

16. Nel parere n. 13 del 2018, «Indipendenza, accountability ed etica del pubblico ministero», il CCPE ha sottolineato che la giurisprudenza della Corte Edu sostiene l’indipendenza del pm dall’esecutivo, poiché il suo venir meno comprometterebbe la legittimità del suo intervento nella fase preparatoria e nella conduzione del processo penale, nonché nei suoi ambiti di competenza al di fuori del settore penale: «Il pubblico ministero deve essere il garante del rispetto della legge e il difensore della società; non deve essere uno strumento nell’interesse di alcun gruppo sociale, politico e religioso, di alcuna frazione del governo o il protettore dei suoi sostenitori. Questo requisito è particolarmente importante quando l’intervento del pubblico ministero mira a combattere la criminalità organizzata o la corruzione, o ha un impatto sui diritti e le libertà individuali, in particolare sulla privazione della libertà» (pp. 32-33).

17. Cfr. il numero monografico di Questione giustizia trimestrale n. 2/2021, Pubblico ministero e Stato di diritto in Europa.

18. CCPE, Implicazioni delle decisioni dei tribunali internazionali e degli organi dei trattati per quanto riguarda l’indipendenza pratica dei pubblici ministeri, parere n. 16 del 2021, punto 4 dell’Introduzione.

19. Frequentemente richiamata è la definizione dell’indipendenza del PM come «corollario indispensabile dell’indipendenza dei sistemi giudiziari» (Carta di Roma, punto IV).

20. Così il joint report Challenges for judicial independence and impartiality in the member States of the Council of Europe, adottato dai Bureau del CCJE («Consiglio consultivo dei Giudici Europei») e del CCPE nel 2016 (https://rm.coe.int/1680700a8e).

21. Principi che sono stati ribaditi anche nelle raccomandazioni formulate nel parere n. 13 del 2018 adottato dal CCPE: «i. Negli Stati membri dovrebbero essere adottate disposizioni appropriate, parallelamente all’indipendenza dei giudici, per rafforzare l’indipendenza, la responsabilità e l’etica dei pubblici ministeri, sia nel campo del diritto penale che in altri settori di competenza. L’influenza politica non dovrebbe essere accettabile (…) iii. Lo status, l’indipendenza, l’assunzione e la carriera dei pubblici ministeri dovrebbero, analogamente ai giudici, essere chiaramente stabiliti dalla legge e regolati da criteri trasparenti e oggettivi. Gli Stati membri dovrebbero garantire uno status ai pubblici ministeri che ne assicuri l’indipendenza esterna e interna, preferibilmente mediante disposizioni al più alto livello giuridico e garantendone l’applicazione da parte di un organo indipendente come un consiglio della procura, in particolare per le nomine, le carriere e la disciplina».

A partire dalla Dichiarazione di Palermo («Elements of a European Statute of the Judiciary»), adottata il 16 gennaio 1993, MEDEL («Magistrats européens pour la démocratie et les libertés») ha costantemente sottolineato la necessità di un quadro giuridico parallelo per giudici e pubblici ministeri, in cui questi ultimi possano contare su uno status pienamente conforme ai principi dello Stato di diritto, soggetto a un monitoraggio continuo da parte delle istituzioni europee sul rispetto degli standard comuni europei, che garantisca – anche attraverso istituzioni autonome di autogoverno – l’esercizio imparziale e indipendente delle funzioni di pubblico ministero (vds., sul punto, F. Marques, Introduzione al numero monografico di Questione giustizia trimestrale, n. 2/2021, op. cit., www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/introduzione-60727).

22. Cfr., in particolare, Cgue [GS], 25 luglio 2018, C-216/18 PPU, e 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, che ai fini di tale verifica sottolineano la centralità dell’indipendenza del potere giudiziario, che attiene al contenuto essenziale del diritto fondamentale a un equo processo e riveste importanza cardinale quale garanzia della tutela dell’insieme dei diritti derivanti al singolo dal diritto dell’Unione e della salvaguardia dei valori comuni agli Stati membri enunciati all’articolo 2 Tue.

23. Sul tema, vds. A. Rosanò, La chimera e il pubblico ministero: considerazioni relative alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea e della Corte europea dei diritti dell’uomo in materia di indipendenza del pm, in questa Rivista trimestrale, n. 2/2021, www.questionegiustizia.it/data/rivista/articoli/939/2-2021_qg_rosano.pdf.

24. Così W. Sadurski, Poland’s constitutional breakdown, Oxford University Press, Oxford (UK), 2019, p. 126.

25. Cfr. il report dell’associazione di pubblici ministeri polacchi “Lex Super Omnia”, The Stick Method – The “Good change” system of persecuting independent prosecutors, 21 luglio 2021,

https://lexso.org.pl/2021/07/21/the-stick-method-the-good-change-system-of-persecuting-independent-prosecutors/.

26. Sempre il report sullo Stato di diritto della Commissione europea del 2021 segnala che i giudici coinvolti nelle decisioni sulle controversie in cui i distacchi dei procuratori sono contestati, sono stati chiamati dalle procure a testimoniare nell’ambito di indagini penali.

Il «Dipartimento per gli Affari interni», creato per «condurre e sovraintendere ai procedimenti preliminari nei casi di reati intenzionali perseguibili d’ufficio mediante atto della pubblica accusa compiuto da giudici, procuratori, giudici tirocinanti o procuratori tirocinanti», è stato collocato al vertice della struttura organizzativa del pubblico ministero e il Ministro della giustizia-Procuratore generale è il supervisore della struttura.

27. Vds. la Relazione sullo Stato di diritto della Commissione europea del 2021, part. il capitolo sulla Polonia (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021SC0722).

28. Nella sentenza della Cgue (C-83/19) relativa alla costituzione della sezione specializzata della Procura per i reati commessi da giudici e pubblici ministeri, introdotta in Romania, si evidenzia che simili strutture devono rispondere a esigenze di buona amministrazione, che non possono essere utilizzate come uno strumento di controllo politico sull’attività di tali giudici e pubblici ministeri e devono esercitare la loro competenza nel rispetto dei requisiti della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Diversamente, potrebbero essere percepite come un tentativo di istituire uno strumento di pressione e intimidazione nei confronti dei giudici, il che pregiudicherebbe la fiducia dei singoli nella giustizia.

29. Vds., sul punto, L. Salazar, La funzione requirente nel rapporto EJTN sullo Stato di diritto in Europa, in questa Rivista trimestrale, n. 2/2021, www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/la-funzione-requirente-nel-rapporto-ejtn-sullo-stato-di-diritto-in-europa.

30. Come affermato dalla Commissione europea nella prima relazione sullo Stato di diritto per il 2020, «un sistema giudiziario efficace e un solido equilibrio dei poteri istituzionali sono centrali per il rispetto dello Stato di diritto nelle nostre democrazie (…) quale che sia il modello dell’ordinamento giudiziario nazionale e la tradizione a cui è ancorato, l’indipendenza, la qualità e l’efficienza sono i parametri di un sistema giudiziario efficace. Sebbene l’organizzazione della giustizia negli Stati membri rientri nella competenza di questi ultimi, nell’esercizio di tale competenza gli Stati membri sono tenuti ad assicurare che i loro ordinamenti giuridici offrano una tutela giurisdizionale effettiva. Per garantire quest’ultima è essenziale l’indipendenza degli organi giurisdizionali»

(https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020DC0580 ).

31. «L’EPPO è organo dell’Unione indivisibile che opera come un ufficio con struttura decentrata» (art.8); «è indipendente, agisce nell’interesse dell’Unione nel suo complesso e gli Stati membri, le istituzioni e gli organi dell’UE devono rispettarne l’indipendenza» (art. 6).

32. Per una analisi dei profili di indipendenza e autonomia dell’EPPO, si rinvia a L. De Matteis, Autonomia e indipendenza della Procura europea come garanzia dello Stato di diritto, in questa Rivista trimestrale, n. 2/2021, www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/autonomia-e-indipendenza-della-procura-europea-come-garanzia-dello-stato-di-diritto.

33. Un momento di verifica sulle attività generali dell’EPPO è rappresentato dalla relazione annuale sulle attività che l’EPPO propone al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione europea.

34. «Lungi dal minacciare la sovranità nazionale, la Procura Europea contribuirà a una regolamentazione mondiale multipolare. Una Procura Europea indipendente, al tempo stesso legittima rispetto allo Stato di diritto (controllo giudiziario migliorato) ed efficace di fronte alla globalizzazione (poteri rafforzati) potrebbe non solo consolidare lo Stato di diritto europeo, ma armonizzare la giustizia degli Stati membri senza uniformarla. Da una procura all’altra, la giovane Procura Europea potrebbe prefigurare allora un futuro ordine giuridico mondiale, pluralista e tuttavia ordinato, di cui diventerebbe attore» – M. Delmas-Marty, Le parquet européen pourrait préfigurer un futur ordre juridique mondial, Le Monde, 6 ottobre 2020.

35. F. Molins e J.-L. Nadal, Il est urgent de garantir l’indépendance statutaire des magistrats du parquet, Le Monde, 2 settembre 2020.

36. Vds. A. Mura, Pubblico ministero in Europa. Modelli, esperienze, prospettive, in questa Rivista trimestrale, n. 2/2021 (www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/pubblico-ministero-in-europa-modelli-esperienze-prospettive), che richiama come aspetto acquisito dall’EPPO anche la concezione della Procura come organo di conduzione dell’indagine «conforme a un’impostazione certo a noi familiare, ma sostanzialmente sconosciuta alla legislazione di altri Paesi che pure aderiscono alla cooperazione rafforzata», sottolineando l’importanza della «vera e propria sfida culturale» posta dall’EPPO, «che postula un’evoluzione anche nella nostra concezione della giurisdizione, nella fedeltà ai principi costituzionali che le si riferiscono. In questo modo, non solo si offre all’Italia l’occasione di essere protagonista dell’evoluzione della collettività dell’Unione, ma la realizzazione della Procura europea potrà essere occasione e veicolo per la diffusione nel continente di quei valori – imparzialità, indipendenza, cultura della giurisdizione – che caratterizzano il pubblico ministero nella tradizione italiana».

La separazione delle carriere tra argomenti tradizionali ed evoluzione del processo: un tema ancora attuale?

di Valentina Maisto

È giunto il tempo di un modello nuovo, che tenga conto del fatto che il pubblico ministero è una parte pubblica orientata ai principi costituzionali e che il tema della separazione delle carriere non è più attuale.

1. Premessa / 2. Le ragioni a sostegno della separazione delle carriere / 3. Le garanzie del pubblico ministero magistrato come garanzie di tutela per i cittadini / 3.1. L’autonomia dal potere politico / 3.2. Il valore dell’indipendenza interna / 4. La pluralità di attori nel processo penale e il ruolo del pm, oltre la separazione delle carriere

1. Premessa

I miei maestri mi hanno insegnato che il diritto penale deve essere un diritto sussidiario, ossia a cui ricorrere come extrema ratio solo nel caso in cui gli altri rami dell’ordinamento non offrano strumenti atti a sanzionare e contrastare in modo utile ed efficace determinati fatti illeciti, che il processo penale è il luogo in cui l’indagato/imputato va garantito dagli abusi del sistema punitivo statuale e che la pena deve tendere alla risocializzazione del reo e, dunque, al suo reinserimento nel tessuto socio-economico.

Quando ho vinto il concorso in magistratura e ho dovuto scegliere la prima funzione e la prima sede, ho scelto con molta titubanza, ma con un forte impulso istintivo, la Procura. Ero così indecisa che, nonostante io sia napoletana e avessi a disposizione la scelta tra vari uffici requirenti in Campania, ho preferito una Procura laziale. Volevo garantirmi la possibilità di ritornare nella mia Regione cambiando funzione, e temevo che l’ufficio requirente potesse rappresentare il tradimento di quegli ideali giuridici con cui ero cresciuta come studentessa, prima, e come dottoranda, poi[1].

Nei miei primi anni di lavoro ho capito invece che il coordinamento autonomo delle indagini, il rapporto costante con la polizia giudiziaria, l’acquisizione certosina dei riscontri alle notizie di reato, l’ascolto dei dissensi e rigetti del gip o del riesame, la costruzione della prova nel rapporto con la difesa, la capacità di cambiare idea durante l’istruttoria dibattimentale sono la più significativa garanzia per l’indagato/imputato.

Ho imparato anche che il processo non può essere solo lo spazio di garanzia della persona accusata, ma anche quello di riconoscimento della persona offesa, che ha diritto – comunque vada – alla verità e alla ricostruzione della sua identità in relazione all’indagato/imputato, alle istituzioni e alla società, alla ricomposizione della memoria e alla riparazione. In quest’ottica, come espliciterò meglio nell’ultimo paragrafo, non comprendo per nulla l’idea della separazione delle carriere e la sua ratio.

Il tema si è riproposto, recentemente, con la riforma Cartabia che, con disposizione immediatamente attuativa, ha sancito la possibilità di un unico passaggio di funzione (un solo passaggio possibile tra funzione requirente e funzione giudicante in tutta la vita lavorativa di un magistrato). Tale statuizione segna un progressivo avvicinamento all’obiettivo della integrale separazione delle carriere, nonostante l’ampio dissenso manifestato – aderendo allo sciopero del 16 maggio 2022 o ad altre forme di protesta – dalla magistratura tutta e dai cittadini italiani che hanno disertato i referendum sulla giustizia, tra cui uno specifico sul summenzionato punto. E tuttavia questo processo non è irreversibile, tanto più se si conta che è stato avviato con legge ordinaria. E, dunque, non bisogna smettere di spiegare le ragioni del dissenso in rapporto all’opzione per la separazione delle carriere.

2. Le ragioni a sostegno della separazione delle carriere

Le ragioni prospettate – alternativamente o cumulativamente[2] – a sostegno della separazione delle carriere sono, sostanzialmente, così riassumibili:

- la necessità che il magistrato giudicante sia un controllore terzo e imparziale tanto rispetto al rappresentante legale dell’accusa che a quello della difesa, che debbono godere di parità di armi (cfr. art. 111 Cost., secondo cui «ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale»);

- l’idea che il pubblico ministero sia portatore di un interesse generale della collettività pubblica e/o della persona offesa diverso e distinto dall’interesse particolare dell’indagato/imputato;

- la convinzione che l’assetto istituzionale vada complessivamente modificato nel senso di una discrezionalità dell’esercizio dell’azione penale e di una sottoposizione dell’organo requirente al potere esecutivo, che lo tramuti in un uomo di governo inserito in una prospettiva strettamente gerarchica nel sistema burocratico[3], movibile e revocabile, sulla falsariga dei sistemi prima napoleonici, poi italiani (cfr. rd n. 3781/1859 e, poi, la formula bifasica del pm e del giudice istruttore) e, infine, inglesi e americani;

- la volontà di rendere il pubblico ministero un attore fragile; come direbbe Franco Cordero, un ritorno alle origini francesi in cui il pm è «un attore pubblico dai poteri esigui: dapprima è il giudice che lo autorizza alle “poursuites”; risulta escluso dal potere istruttorio; e ancora nel tardo Ancien Régime è luogo comune l’iniziativa ex officio»[4].

I fautori di questa idea sono mossi da spinte diverse: taluni ritengono che la separazione delle carriere sia più rispondente a un rito accusatorio e, complessivamente, all’impianto del codice Vassalli; altri, semplicemente, guardano ai modelli di common law.

Quali che ne siano le fondamenta teoriche, tutte queste opzioni nella loro declinazione pratica comportano, a seconda dei punti di vista, concorsi diversi, percorsi formativi diversi, organi di autogoverno (rectius: eterogoverno) diversi, garanzie diverse, diverse sfumature di autonomia e indipendenza.

3. Le garanzie del pubblico ministero magistrato come garanzie di tutela per i cittadini

3.1. L’autonomia dal potere politico

Ebbene, va rilevato che un diverso concorso, una diversa formazione, fino ad arrivare alla posizione più estrema e non unanime di una prospettiva di un pubblico ministero emanazione diretta dell’esecutivo (allo stato, non possibile a Costituzione immutata), minano proprio quell’autonomia del pubblico ministero-magistrato che tutela l’indagato/imputato e rendono l’accusa un esercizio discrezionalmente strumentalizzabile e imprevedibilmente manipolabile dal decisore politico, con buona pace dell’ideale di giustizia uguale per tutti e in ogni tempo.

In realtà, se è vero che “il diritto è politica e la politica è diritto”, nel senso che è la politica che emana le leggi, queste ultime trovano un limite invalicabile nella loro legittimità costituzionale. Nell’ambito giurisdizionale che notoriamente esaurisce quello di applicabilità del diritto penale, esso diventa il principio della sottoposizione del giudice alla legge costituzionalmente legittima (artt. 101, comma 2, e 134)[5]. E, dunque, il giudice è sottoposto alla legge costituzionalmente legittima e alle sue interpretazioni costituzionalmente orientate, e non al decisore politico in sé.

Questa soggezione soggettiva purchessia, invece – come detto –, sarebbe in contrasto con gli artt. 104, 107, comma 4, e 112 della Costituzione, che statuiscono l’indipendenza della magistratura, l’obbligatorietà dell’azione penale e la comunanza per gli organi requirenti e quelli giudicanti delle garanzie costituzionali e ordinamentali (accesso per concorso pubblico, inamovibilità, presenza di un pm naturale non precostituito, impersonalità dell’ufficio del pubblico ministero, uguaglianza con mera diversità di funzioni, possibilità di sollevare conflitto costituzionale, etc.[6]). D’altro canto, giudici e pubblici ministeri parimenti compongono la magistratura, con la conseguenza che non si può interpretare la figura del pm come una figura intermedia tra giudici e funzionari amministrativi[7].

Inoltre, una diversificazione di accesso e formazione allontanerebbe il pm dalla cultura della prova: non vi può essere un criterio di selezione o di formazione diverso tra chi raccoglie le prove che ritiene atte a formare un quadro indiziario solido e a identificare con certezza il responsabile di un fatto di reato o, al contrario, l’assenza dello stesso e/o di responsabilità per lo stesso, e chi quel fatto giudica. Né il giudice può non conoscere le tecniche investigative e i protocolli d’indagine. L’indagare e il giudicare bevono alla fonte dello stesso sapere scientifico e tecnico.

3.2. Il valore dell’indipendenza interna

L’assunto di una separazione delle carriere pare anche militare per un’idea verticistica degli uffici requirenti, coerentemente con il processo avviato con la riforma Mastella, d.lgs n. 106/2006 e successive modifiche, il quale all’art. 1, comma 1, stabilisce che il Procuratore della Repubblica è «il titolare esclusivo dell’azione penale», e da ultimo implementato con la legge n. 71/2022 che, all’art. 11, comma 1, lett. a, n. 1, inserisce una nuova ipotesi di illecito disciplinare nell’ipotesi di reiterata o grave inosservanza delle direttive degli organi apicali.

La separazione delle carriere sarebbe un tassello definitivo volto all’estromissione (almeno formale e teorica) degli uffici requirenti dalla cultura della giurisdizione libera, concentrando nelle mani di pochi organi decisioni destinate a incidere non solo sui cittadini, ma sugli stessi magistrati.

Ciò in contrasto, invece, con l’idea di un controllo diffuso e partecipato degli uffici di procura, generata dalla convinzione di svolgere il proprio lavoro sotto il coordinamento e coadiuvati dal procuratore a fini di uniformità e per rendere ai cittadini un servizio equo ed uguale, nell’ambito di una comunità tra pari.

La diversità dei magistrati solo nelle funzioni – con possibilità di spostarsi orizzontalmente e verticalmente dal merito alla legittimità, e dagli uffici requirenti a quelli giudicanti e viceversa – serve proprio a evitare gerarchie e carrierismi che alimentano «una subordinazione ostile al libero e corretto esercizio della funzione (…) ed una subordinazione gerarchica potrebbe comportare l’obbligo di eseguire ordini contrastanti con il concorrente dovere di perseguire la legalità nell’esercizio dell’azione penale»[8].

E l’indipendenza non va limitata all’ufficio, ma estesa alla persona (come evidenzia, peraltro, la modifica dell’art. 70, comma 3, rd n. 12/1941, ex l. n. 449/1988, che in riferimento al rapporto tra sostituti procuratori e procuratore sostituisce la locuzione «dipendenti» con quella di «designati»).

Una gestione condivisa e non meramente ossequiosa è garanzia di uguaglianza, efficienza e tempestività del nostro servizio, come già peraltro si verifica, nei fatti, in moltissimi uffici (ferme le dovute eccezioni e senza intenzioni corporative – ma nemmeno autodistruttive).

4. La pluralità di attori nel processo penale e il ruolo del pm, oltre la separazione delle carriere

Infine, lascio per ultimo il punto a me più caro, ossia che non si tiene conto del dato per cui tutte le recenti modifiche normative al sistema procedimentale e processuale penale – volute o imposte – ne hanno mutato notevolmente il volto e, a parere di chi scrive, hanno altresì superato alcune questioni di principio prospettate da chi si fa portatore della bandiera della separazione delle carriere ovvero, in particolare, quelle dell’asimmetria di poteri procedimentali e processuali tra accusa e difesa e della visione del pubblico ministero quale portatore dell’interesse della persona offesa, in contrasto con quello dell’indagato.

Ebbene, la parità di armi nel processo mi pare un fatto assunto. Non mi risulta che nel processo le parti abbiano poteri asimmetrici.

Piuttosto, il tema vero è la parità delle armi nel procedimento e come questa parità di armi si sia evoluta a fronte della moltiplicazione di soggetti attivi nel procedimento e di parti costituite nel processo.

Oltre al giudice e al pm, nel procedimento e nel processo penale ormai interagiscono attivamente l’indagato e la persona offesa (nel procedimento come soggetto e nel processo come parte civile).

Addirittura è prassi comune che enti e associazioni, senza scopo di lucro e con finalità – riconosciute loro in forza di legge – di tutela degli interessi collettivi o diffusi compromessi dalla realizzazione dell’illecito penale, possano esercitare diritti e facoltà spettanti alla persona offesa – previo suo consenso – con atto di intervento il cui contenuto è descritto nell’art. 93 cpp (si pensi alle associazioni antiracket nei reati d’usura ed estorsione).

In materia di vittime vulnerabili, vi sono amministratori di sostegno e curatori a tutela dei soggetti deboli e dei minori senza genitori o con genitori decaduti dalla relativa responsabilità genitoriale, e avvocati che seguono le donne vittime di reati di genere dall’ingresso nel centro antiviolenza fino al processo e oltre. La persona offesa non ritiene più di cedere l’iniziativa della potestà punitiva al pubblico ministero e mettersi da parte, attendendo gli esiti della sua azione. Vuole partecipare. Vuole controllare.

Il procedimento e il processo sono vissuti, ormai, da tanti attori.

Ci sono tante parti private e una sola parte pubblica.

Tutte queste parti, sin dall’origine del procedimento, possono informarsi, svolgere investigazioni difensive, confrontarsi parimenti con il pubblico ministero, promuovere istanze.

Non è un caso l’ampliamento richiesto e praticato a strumenti partecipativi sin dalle indagini: si pensi agli incidenti probatori, agli accertamenti tecnici irripetibili, alle notifiche degli avvisi di conclusione delle indagini preliminari alla persona offesa nelle ipotesi dei reati ex artt. 612-bis e 572 cp, delle archiviazioni in caso di reati commessi con violenza, delle sostituzioni e revoche delle misure cautelari in materia di reati introdotti dalla legge 19 luglio 2019, n. 69 (cd. “Codice Rosso”). Nella stessa prospettiva va letto anche un accesso più libero al gratuito patrocinio (nei reati di genere, anche a prescindere dalla fascia di reddito).

Sotto altro versante, oltre alle regole sull’assunzione e valutazione della prova, la presenza di controlli sempre più stringenti sui poteri investigativi del pubblico ministero sia preventivi (ad esempio, per le intercettazioni e i tabulati telefonici) che successivi (a mero titolo esemplificativo, riesame sempre più pervasivo sull’oggetto e motivazione dei sequestri probatori e delle perquisizioni) rendono già le indagini uno spazio cogestito.

Non è più possibile raggiungere un risultato dissimulando i mezzi[9].

Il principio di parità delle armi non permea più solo il processo, come richiesto dall’art. 111 della Costituzione e come già pienamente attuato, ma anche le indagini. E soprattutto, il principio di parità delle armi non concerne più solo l’indagato. Ovvio, non del tutto: ma questo è imprescindibile rispetto al fatto che il pubblico ministero è un portatore di interesse pubblico.

Il pubblico ministero, fortunatamente, è spogliato dall’idea di dover vendicare il torto, non è in conflitto con nessuna delle altre parti, ma è mero accertatore della responsabilità. Questa spinta verso la verità è dimostrata proprio dall’onere di investigare a favore dell’indagato, richiedere l’archiviazione in fase procedimentale e l’assoluzione in fase dibattimentale. Altrimenti, se non a ricostruire la verità, a cosa servirebbero le indagini preliminari?

Il pubblico ministero non si limita a formulare l’accusa ed esercitare l’azione penale, ma segue anche quanto accade nel processo con tutto ciò che ne deriva (dalla possibilità di modificare o integrare la contestazione a quella, invece, di non ritenerla più provata in ragione di elementi di conoscenza sopravvenuti, ad esempio). Insomma, il suo ruolo non termina con la fine delle indagine, non è un soggetto fuori dal processo, non è solamente un contraddittore, non è un mero investigatore, non è organo di polizia, non ha funzione meramente repressiva come dimostrano i vari istituti di giustizia riparativa già presenti nel nostro ordinamento e incrementati con la riforma Cartabia.

Proprio queste modifiche mettono in luce l’erroneità dell’idea che il pubblico ministero sia portatore di un interesse di parte; o meglio, egli è portatore di un interesse pubblico che non è simmetrico a nessun interesse delle parti private.

La magistratura è uno dei poteri dello Stato e il pubblico ministero, quale parte della magistratura, rappresenta lo Stato.

Va altresì aggiunto che, dalla Convenzione di Istanbul alla giurisprudenza recente in materia di reati di genere[10], è forte la richiesta europea agli Stati, almeno per questi reati, di introdurre l’obbligatorietà dell’azione penale (che in alcuni Stati non c’è), di ridurre il valore delle ritrattazioni in fase processuale[11] (proprio ad ulteriore conferma di un pubblico ministero terzo) e di essere permeabili, in fase investigativa, alle richieste della difesa (permeabili, pur nella propria indipendenza nella decisionale finale). Tutti dati che corroborano la tesi finora sostenuta.

E allora in questi corsi e ricorsi storici, ormai fuori tempo massimo, insistere nella rappresentazione di un pubblico ministero separato significa non cogliere le modifiche sostanziali e costituzionalmente orientate, nonché sollecitate dalle politiche e dalla sensibilità giurisdizionale europea, che stanno permeando la nostra forma di processo, il nostro modo di lavorare, il nostro essere servitori solo della Costituzione e, forse, spostare l’attenzione rispetto a veri e seri problemi sociali, sostanziali e processuali che rendono il sistema giustizia inefficiente e diseguale.

Dunque, provocatoriamente, concludo chiedendo: forse non bisognerebbe pensare a una formazione unica, sia iniziale che permanente? Forse non bisognerebbe introdurre l’obbligo di cambiare le funzioni? Visto che la forma dell’indagini ormai è completamente cambiata, forse non sarebbero da rivedere le previsioni inerenti all’istruttoria dibattimentale?

Dopo l’inquisitorio e l’accusatorio, forse è giunto il tempo di un modello nuovo, che tenga conto del fatto che il pubblico ministero è una parte pubblica orientata ai principi costituzionali, con la schiena dritta ma anche gentile, che tiene la porta similmente aperta per un confronto con un giudice come con un avvocato e che, parimenti, non deve temere né il giudice né l’avvocato.

1. Ciò, a mio avviso, a dimostrazione plastica che non ci sono profili di inopportunità pratica nel cambio di funzione: chi la cambia deve anche cambiare Regione e, dunque, non guarderà mai da giudice processi istruiti come pm e viceversa. D’altro canto, guardare le cose con prospettive e occhi diversi è elemento di crescita, per cui credo che i passaggi di funzione rendano i magistrati persone più umili e professionisti migliori, più flessibili e con maggiore apertura mentale.

2. Nel senso che il binomio “separazione delle carriere - dipendenza dal potere politico” secondo taluni è scindibile e secondo altri no.

3. Sul punto, vds. M. Nobili, Accusa e burocrazia. Profilo storico-costituzionale, in G. Conso (a cura di), Pubblico ministero e accusa penale. Problemi e prospettive di riforma, Zanichelli, Bologna, 1979, pp. 93 ss.

4. F. Cordero, Procedura penale, Giuffrè, Milano, 2006, p. 189.

5. Cfr. G. Riccio, Responsabilità penale, in Enc. giur. Treccani, vol. XXVII, Istituto Enciclopedia Italiana Treccani, Roma, 1991, p. 3; S. Moccia, Il diritto penale tra essere e valore. Funzione della pena e sistematica teleologica, ESI, Napoli, 1992, pp. 85 ss.; F. Schiaffo, Fondamento e limiti dell’idea di scopo per la scienza integrata del diritto penale, in Cultura giuridica e diritto vivente, vol. 8, 2021, pp. 1-11.

6. Per un’ampia dissertazione sulle garanzie costituzionali e ordinamentali (con riserva di legge assoluta) dei magistrati tutti, vds. G. D’Elia, Commentario alla Costituzione, vol. III, UTET Giuridica, Milano, 2006, pp. 2051 ss.

7. G. Amato, Individuo ed autorità nella disciplina della libertà personale, Giuffrè, Milano, 1976, p. 390.

8. G. D’Elia, Commentario, op. cit., pp. 2058 e 2059.

9. S. De Santis, L’uso politico degli strumenti processuali penali, in Archivio penale, n. 3/2012, p. 9.

10. Cfr., ex multis, per quanto riguarda il nostro Paese, Corte Edu: J.L. c. Italia, 27 maggio 2021; Landi c. Italia, 7 aprile 2022; De Giorgi c. Italia, 16 giugno 2022; M.S. c. Italia, 7 luglio 2022; da ultimo, la pronuncia del Comitato CEDAW A.F. c. Italia (148/2019), 20 giugno 2022.

11. Vds. la sentenza Corte Edu, OPUZ c. Turchia, del 19 giugno 2009, sull’irrilevanza della remissione della querela e della ritrattazione al fine della tutela della vittima (dato pacifico ormai anche nella giurisprudenza italiana, quantomeno di legittimità: cfr. Cass. pen., sez. VI, n. 24027/2020). Sul punto, va evidenziato che la direttiva approvata dal Parlamento europeo il 14 dicembre 2010 (COM (2010)0095-c7-0087/2010 –2010/0065 - COD), all’art. 9, espressamente prevede che «gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché le indagini o l’azione penale relative ai reati di cui agli artt. 2 e 3 non siano subordinate alle dichiarazioni o all’accusa formulate dalla vittima e il procedimento penale possa continuare anche se la vittima ritratta le proprie dichiarazioni».

L’impatto della riforma Cartabia sul procedimento disciplinare

di Simone Perelli

La legge n. 71 del 17 giugno 2022, tra i vari settori di intervento, si occupa anche del procedimento disciplinare dei magistrati (art. 11). Certamente non si tratta del tratto caratterizzante della riforma; tuttavia, alcune modifiche al catalogo degli illeciti disciplinari e l’introduzione dell’istituto della riabilitazione meritano una prima riflessione “a caldo”, nell’attesa che sia la giurisprudenza a chiarire l’esatta portata delle modifiche introdotte.

1. Benché non riguardi il procedimento disciplinare in senso stretto, l’art. 3, comma 1, lett. i, n. 4 della legge delega interviene a regolare le ricadute dei fatti accertati in sede disciplinare sulla valutazione di professionalità, stabilendo espressamente che: «i fatti accertati in via definitiva in sede di giudizio disciplinare siano oggetto di valutazione ai fini del conseguimento della valutazione di professionalità successiva all’accertamento, anche se il fatto si colloca in un quadriennio precedente, ove non sia già stato considerato ai fini delle valutazioni di professionalità relativa a quel quadriennio».

Si tratta di norma opportuna, perché destinata a porre fine alle incertezze interpretative in merito alla permeabilità del procedimento amministrativo della valutazione di professionalità rispetto ai fatti accertati in sede di giudizio disciplinare. L’intervento legislativo, oltre a sancire la doverosità di una interrelazione possibile già oggi in via ermeneutica (con tutti i rischi e i problemi che accompagnano tale opzione), afferma opportunamente che tali fatti non debbano essere obliterati neppure se si collocano al di fuori del quadriennio in valutazione, a meno che non siano stati già valutati nel quadriennio precedente.

La norma non distingue tra fatti commessi nell’esercizio delle funzioni ovvero al di fuori da tale esercizio. A prima vista, potrebbe sembrare iniquo che la valutazione di professionalità possa essere influenzata da fatti extra-funzionali. Ma, a ben vedere, non è eccentrico prevedere che un fatto che ha dato luogo a un illecito disciplinare extra-funzionale possa essere di notevole interesse anche per la valutazione della professionalità del magistrato. D’altra parte, tra i requisiti da esaminare in sede di valutazione della professionalità vi sono quelli dell’indipendenza, della correttezza e dell’equilibrio, rispetto ai quali un fatto che integra un illecito disciplinare extra-funzionale può raccontare molto e, quindi, risultare molto utile ai fini della valutazione della professionalità del magistrato, ben di più della ricorrente formula di stile “nulla da rilevare”, che si legge solitamente nei pareri dei capi degli uffici.

Peraltro, ciò che la legge-delega richiede è che tali fatti, accertati in via definitiva in sede di giudizio disciplinare, siano oggetto di esame anche nel procedimento di valutazione di professionalità, lasciando opportunamente all’organo amministrativo preposto piena autonomia in merito alla considerazione di quel fatto e alle sue ricadute sulla valutazione di professionalità del magistrato che lo ha commesso (pertanto, l’organo amministrativo ben potrebbe concludere nel senso dell’irrilevanza di un fatto disciplinare sul giudizio di professionalità).

Dunque, non è la sentenza disciplinare a dover essere presa in esame in sede di valutazione di professionalità, ma i fatti accertati in via definitiva in sede di giudizio disciplinare.

Ci si potrebbe domandare se, tra i fatti accertati in sede disciplinare, rientrino anche quelli esitati in una pronuncia liberatoria. A questa domanda mi pare corretto rispondere distinguendo tra assoluzione per essere rimasto escluso l’addebito e assoluzione per scarsa gravità del fatto (art. 3-bis) ovvero, limitatamente all’illecito disciplinare di cui all’art. 2, comma 1 lett. q, assoluzione per estinzione dell’illecito in seguito al rispetto del piano di smaltimento (art. 3-ter, introdotto con la riforma in esame – vds. infra).

Certamente, una sentenza di assoluzione per essere rimasto escluso l’addebito non può avere effetti negativi sulla valutazione di professionalità del magistrato, neppure ove l’assoluzione sia dipesa da ragioni squisitamente giuridiche e non fattuali, per la considerazione che essa non presuppone un accertamento definitivo di fatti. Quand’anche la sezione disciplinare dovesse effettuare, nella motivazione della sentenza, affermazioni impegnative in tal senso, non per questo tali argomentazioni potrebbero essere assimilate a un accertamento definitivo di fatti, atteso che l’incolpato non ha possibilità di reagire mediante ricorso per cassazione avverso una pronuncia pienamente liberatoria, ancorché contenente passaggi motivazionali poco indulgenti, critici o di contrario segno.

A diverse conclusioni deve, invece, pervenirsi con riferimento alla pronuncia assolutoria per la scarsa gravità del fatto ovvero per estinzione dell’illecito ex art. 3-ter. In questi casi vi è, da parte del giudice disciplinare, un vero e proprio accertamento in merito alla sussistenza del fatto contestato e alla sua commissione da parte dell’incolpato, onde solo in caso di integrazione dell’illecito si può pervenire all’assoluzione reputando disciplinarmente non rilevante quella condotta ovvero dichiarare l’estinzione dell’illecito in seguito alla corretta osservanza del piano di smaltimento.

D’altra parte, come sappiamo, una condotta scarsamente significativa sul piano disciplinare può risultare molto rilevante ai fini della valutazione di professionalità. Pertanto, in questi casi, è corretto concludere nel senso che i fatti accertati in una sentenza definitiva di assoluzione, pronunciata ai sensi dell’art. 3-bis d.lgs n. 109/2006, debbano essere presi in considerazione in sede di valutazione di professionalità, in conformità alla norma che si commenta.

Stesse considerazioni possono essere ripetute con riferimento alla nuova causa di «estinzione dell’illecito» (così la rubrica) di cui all’art. 3-ter d.lgs n. 109/2006, di novella introduzione, contenuta nell’art. 11, comma 1, lett. d (modifica normativa direttamente operante, non essendo contenuta nella legge delega). Anche in questo caso, l’illecito disciplinare di cui all’art. 2, lett. q, d.lgs n. 109/2006 (ritardi nel deposito dei provvedimenti) si estingue per effetto del rispetto del piano di smaltimento, ma il fatto dei ritardi deve ritenersi positivamente accertato e, conseguentemente, non può non essere adeguatamente soppesato in sede di valutazione della professionalità del magistrato.

2. Le modifiche in materia di illeciti disciplinari sono contenute nell’art. 11. Sono, dunque, entrate in vigore con l’approvazione della legge, rientrando nel capo II concernente le modifiche alle disposizioni dell’ordinamento giudiziario (a differenza di quelle contenute nel capo I, aventi ad oggetto la «Delega al governo per la riforma ordinamentale della magistratura»).

La riforma introduce alcune nuove fattispecie di illecito disciplinare e apporta alcune modifiche su quelle già esistenti.

Esaminiamole brevemente.

2.1. In primo luogo, viene ampliata la portata derogatoria di cui all’art. 2, lett. a. Questa disposizione, prima della modifica, suonava così: «[Costituiscono illeciti disciplinari nell’esercizio delle funzioni:] fatto salvo quanto previsto dalle lettere b) e c) i comportamenti che, violando i doveri di cui all’art. 1, arrecano un ingiusto danno o indebito vantaggio a una delle parti».

Come si ricorderà, i doveri di cui all’art. 1 sono quelli di carattere generale che devono contrassegnare la condotta del magistrato, ovvero i doveri di imparzialità, correttezza, diligenza, laboriosità, riserbo, equilibrio e rispetto della dignità della persona.

L’art. 2, lett. a, conferiva dunque rilevanza a disciplinare unicamente quelle condotte che, violando i citati doveri, arrecavano un ingiusto danno o un indebito vantaggio a una delle parti, «fatto salvo quanto previsto dalle lettere b) e c)» dello stesso articolo 2: ossia, ad eccezione dell’omessa comunicazione di situazioni di incompatibilità, ai sensi degli artt. 18 e 19 dell’ordinamento giudiziario, ovvero della violazione del dovere di astensione come disciplinata dai codici di rito.

Con la modifica in esame, il legislatore si è preoccupato di estendere la portata derogatoria all’operatività di questa fattispecie anche alle disposizioni previste dall’art. 2 alle lett. g e m, ossia alla grave violazione di legge, determinata da ignoranza o negligenza inescusabile (lett. g), nonché all’adozione di provvedimenti non consentiti dalla legge per negligenza grave e inescusabile, che ledano diritti personali o, in modo rilevante, diritti patrimoniali (lett. m).

Benché non sia ravvisabile un rapporto di specialità (come riconosciuto pacificamente dalla giurisprudenza), la novella esclude il concorso formale – anche – tra l’illecito di cui all’art. 2, lett. a e l’illecito di cui all’art. 2, lett. g. Col risultato che la grave violazione di legge, sintomatica della violazione (quanto meno) del dovere di diligenza, non può (più) concorrere con la violazione della lett. a nonostante l’ingiusto danno o l’indebito vantaggio arrecato a una delle parti.

Più comprensibile è il riferimento alla violazione prevista dalla lett. m. In questo caso, è più agevole ravvisare un rapporto di specialità di tale disposizione rispetto alla condotta di cui alla lett. a, posto che viene in rilievo l’adozione di provvedimenti non consentiti dalla legge che ledono diritti personali o, in modo rilevante, diritti patrimoniali (lett. m). Pertanto, l’ampliamento della portata derogatoria in questo caso finisce per sottolineare il rapporto di specialità esistente tra le due fattispecie.

2.2. L’art. 11, comma 1, n. 2 amplia pure il raggio di operatività dell’illecito disciplinare di cui all’art. 2, comma 1, lett. n, prevedendo espressamente che anche la reiterata o grave inosservanza delle direttive possa dare luogo all’integrazione dell’illecito disciplinare.

Sull’effettiva utilità di questa modifica è lecito nutrire più di un dubbio, posto che anche nella formulazione precedente la violazione delle disposizioni organizzative concernenti il servizio giudiziario o i servizi organizzativi e informatici, adottate dagli organi competenti, era in grado di integrare l’illecito disciplinare in esame.

La modifica in oggetto attrae espressamente nell’area dell’illecito disciplinare anche la violazione delle direttive, lasciando così intendere che la precedente violazione di tali disposizioni non costituiva illecito disciplinare.

Indipendentemente dalla correttezza di tale esegesi, occorre certamente interrogarsi sulla natura di tali direttive ovvero sulla possibilità che anche le direttive emanate da organi ministeriali (ad esempio, dalla direzione preposta ai servizi organizzativi e informatici) ovvero dal Csm possano dare luogo all’integrazione dell’illecito.

Non a caso, nel suo parere il Csm ha espresso perplessità, evidenziando come la norma non chiarisca il significato da attribuire all’espressione «direttive», potendosi così intendere riferita sia a quelle consiliari sia a quelle del potere esecutivo nell’ambito dei servizi organizzativi e informatici, con conseguenti criticità in punto di tassatività. Inoltre, lo stesso Consiglio ha osservato come le direttive consiliari non pongano precetti specifici e immediatamente prescrittivi, ma forniscano ai magistrati un supporto all’interpretazione delle norme, mentre quelle del potere esecutivo siano espressione di un concetto elastico e indefinito, collocato in una zona d’ombra del diritto a causa della difficoltà di ricostruirne il regime giuridico.

Resta ancora da interrogarsi se, nel concetto in esame, siano sussumibili anche le direttive in materia di organizzazione del servizio eventualmente emanate dal capo dell’ufficio e inserite nel documento organizzativo dell’ufficio stesso (tabelle o progetto organizzativo). La latitudine della formulazione porta a dare una risposta affermativa e a ritenere che anche la violazioni di tali disposizioni possa dar luogo all’integrazione dell’illecito in esame.

2.3. Nel catalogo degli illeciti funzionali descritti dall’art. 2, comma 1, d.lgs n. 109/2006 fa la sua comparsa, dopo la lett. q (che sanziona il ritardo nel deposito dei provvedimenti), la lett. q-bis, che sanziona «l’omessa collaborazione del magistrato nell’attuazione delle misure di cui all’art. 37, comma 5-bis, del decreto legge 6 luglio 2011 n. 98, convertito, con motivazioni, dalla legge 15 luglio 2011 n. 111, nonché la reiterazione, all’esito dell’adozione di tali misure, delle condotte che le hanno imposte, se attribuibili al magistrato».

L’art. 14 modifica, infatti, l’art. 37 dl 6 luglio 2011, n. 98, convertito nella l. 15 luglio 2011, n. 111, prevedendo l’inserimento del comma 5-bis, secondo il quale: «Il capo dell’ufficio, al verificarsi di gravi e reiterati ritardi da parte di uno o più magistrati dell’ufficio, ne accerta le cause e adotta ogni iniziativa idonea a consentirne l’eliminazione, con la predisposizione di piani mirati di smaltimento, anche prevedendo, ove necessario, la sospensione totale o parziale delle assegnazioni e la redistribuzione dei ruoli e dei carichi di lavoro. La concreta funzionalità del piano è sottoposta a verifica ogni tre mesi. Il piano mirato di smaltimento, anche quando non comporta modifiche tabellari, nonché la documentazione relativa all’esito delle verifiche periodiche sono trasmessi al consiglio giudiziario, o nel caso riguardi magistrati in servizio presso la Corte di cassazione, al relativo consiglio direttivo, i quali possono indicare interventi diversi da quelli adottati».

Pertanto, con la lettera q-bis si punisce disciplinarmente, con sanzione non inferiore alla censura, l’omessa collaborazione del magistrato nell’attuazione del piano mirato di smaltimento dei ritardi, nonché la reiterazione, all’esito dell’adozione di tali misure, delle condotte che le hanno determinate, se attribuibili al magistrato.

Come si vede, questa disposizione introduce due tipi di illecito disciplinare: l’omessa collaborazione del magistrato nell’attuazione del piano mirato di smaltimento dei ritardi nonché la reiterazione delle condotte che hanno comportato la necessità di adottare il piano mirato di smaltimento, ove attribuibili al magistrato.

A una prima lettura, potrebbe profilarsi un problema di tassatività della norma, non essendo descritte, neppure dall’art. 37, comma 5-bis, l. n. 111/2011, le condotte di mancata collaborazione del magistrato al piano mirato di smaltimento. Ma si tratta di preoccupazione destinata a venir meno dopo l’adozione di norme regolamentari, o di dettaglio, funzionali alla descrizione del piano mirato di smaltimento, con indicazione di un cronoprogramma e delle relative verifiche periodiche del rispetto degli obiettivi. Sicché, al verificarsi del mancato raggiungimento di uno di questi obiettivi, potrà dirsi integrato l’elemento materiale dell’illecito disciplinare in esame, per la cui configurazione occorrerà – comunque – che il magistrato versi in una situazione di colpa.

Anche con riferimento alle condotte che comportano la necessità di adottare il piano mirato di smaltimento occorre attendere la disciplina di dettaglio, onde comprendere quale sarà la soglia dei ritardi nel deposito dei provvedimenti superata la quale si deve procedere all’adozione del piano (fermo restando che il ritardo nei depositi è comunque sanzionato dalla lett. q dell’articolo 2).

2.4. Vengono, pure, previste nuove fattispecie di illecito disciplinare per i capi degli uffici o i presidenti di sezione.

Infatti, con l’introduzione della lettera ee-bis, si sanziona «l’omessa adozione da parte del capo dell’ufficio delle iniziative di cui all’art. 37 commi 5-bis e 5-ter del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nonché l’omessa segnalazione al capo dell’ufficio da parte del presidente di sezione delle situazioni di cui all’art. 37-quater del citato decreto legge n. 98 del 2011».

Mentre la lettera ee-ter punisce «l’omissione, da parte del capo dell’ufficio, o del presidente di sezione, della comunicazione, rispettivamente, al consiglio giudiziario e al consiglio direttivo della Corte di cassazione o al capo dell’ufficio, delle condotte del magistrato dell’ufficio che non collabori nell’attuazione delle misure di cui all’art. 37, comma 5-bis, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111».

Dunque, da un lato, si punisce il capo dell’ufficio che, al ricorrere dei presupposti, non si attivi per adottare il piano di smaltimento dell’arretrato, ovvero il presidente di sezione che ometta di segnalare al capo dell’ufficio i ritardi che impongono l’adozione di un piano di smaltimento e, dall’altro, l’omessa segnalazione al consiglio giudiziario (o al consiglio direttivo) o al capo dell’ufficio delle condotte del magistrato dell’ufficio che non collabori nell’attuazione delle misure del piano di smaltimento.

Si tratta di due illeciti omissivi, di pura condotta, destinati a sensibilizzare i capi degli uffici e i presidenti di sezione al rispetto dei termini nel deposito dei provvedimenti giudiziari e, più in generale, allo smaltimento dei procedimenti nella misura e nei termini stabiliti. Sicché, ove all’interno di un ufficio o di una sezione si verifichi una situazione di sofferenza tale da rendere necessaria l’adozione di una misura prevista dall’art. 37, comma 5-bis o 5-ter dl n. 98/2011, in caso di colpevole inerzia il capo dell’ufficio e/o il presidente di sezione possono incorrere nell’illecito disciplinare di cui all’art. 2, comma 1, lett. ee-bis d.lgs n. 109/2006.

Parallelamente, gli stessi organi apicali incorrono nella violazione dell’art. 2, comma 1, lett. ee-ter qualora omettano di comunicare, rispettivamente, al consiglio giudiziario o al capo dell’ufficio, le condotte del magistrato che non collabori nell’attuazione delle misure di cui all’art. 37, comma 5-bis, dl n. 98/2011 (piano di smaltimento).

Per queste violazioni è opportunamente prevista la sanzione della incapacità ad esercitare un incarico direttivo o semidirettivo, come risulta dall’art. 11, lett. e, n. 2.

2.5. È stata, poi, inserita una nuova causa di estinzione dell’illecito. Infatti, dopo l’art. 3-bis è stato inserito l’art. 3-ter, ai termini del quale:

«1. L’illecito disciplinare previsto dall’art. 2, comma 1, lettera q), è estinto quando il piano di smaltimento, adottato ai sensi dell’articolo 37, comma 5-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, è stato rispettato.

2. Il beneficio di cui al comma 1 può essere applicato una sola volta».

Si tratta di una disposizione da salutare con favore, finalizzata a incentivare il rispetto del piano di smaltimento: un segnale di disponibilità nei confronti dei magistrati che hanno generato ritardi per inesperienza o incapacità organizzative, ovvero che si sono trovati alle prese con ruoli complicati, pesanti o gestiti male, senza l’accortezza di informare il presidente di sezione o il dirigente dell’ufficio per ottenere consigli e/o strumenti per la soluzione del problema.

L’osservanza del piano di smaltimento pone il magistrato al riparo dalla sanzione disciplinare, premiando il suo impegno e la sua sollecitudine nel rimediare al disservizio causato dai ritardi colpevolmente accumulati.

Peraltro, onde evitare che il ricorso al piano di smaltimento possa tramutarsi in una sorta di modus operandi, il secondo comma della norma in esame prevede che questo beneficio (ossia l’estinzione dell’illecito) possa essere riconosciuto una sola volta.

2.6. L’art. 11 modifica pure l’illecito disciplinare di cui all’art. 2, comma 1, lett. v del d.lgs n. 109/2006, concernente la violazione, da parte dei magistrati della Procura della Repubblica, delle regole che disciplinano i rapporti con gli organi di informazione.

Attualmente, questa norma punisce la violazione dell’art. 5, comma 2 del d.lgs n. 106/2006, a termini del quale «[o]gni informazione inerente alle attività della Procura della Repubblica deve essere fornita attribuendola in modo impersonale all’ufficio ed escludendo ogni riferimento ai magistrati assegnatari del procedimento».

Con la riforma, la condotta è stata ampliata e l’illecito disciplinare è stato esteso anche alla violazione dei commi 1, 2, 2-bis e 3 dell’art. 5 d.lgs n. 106/2006, come risultanti dalla modifica operata dal d.lgs 8 novembre 2021, n. 188, in vigore dal 14 dicembre 2021, che ha dato attuazione alla direttiva 2016/343/UE sulla presunzione di innocenza.

Alla luce di questa estensione, sono passibili di integrare l’illecito disciplinare di cui all’art. 2, lett. v, d.lgs n. 109/2006 le condotte che violano l’art. 5, commi 1, 2, 2-bis e 3 dell’art. 5 d.lgs n. 106/2006, concernenti i rapporti con gli organi di informazione e, conseguentemente, la violazione delle disposizioni normative secondo cui:

«1. Il procuratore della Repubblica mantiene personalmente, ovvero tramite un magistrato dell’ufficio appositamente delegato, i rapporti con gli organi di informazione, esclusivamente tramite comunicati ufficiali oppure, nei casi di particolare rilevanza pubblica dei fatti, tramite conferenze stampa. La determinazione di procedere a conferenza stampa è assunta con atto motivato in ordine alle specifiche ragioni di pubblico interesse che la giustificano. Ogni informazione inerente alle attività della procura della Repubblica deve essere fornita attribuendola in modo impersonale all’ufficio ed escludendo ogni riferimento ai magistrati assegnatari del procedimento.

2-bis. La diffusione di informazioni sui procedimenti penali è consentita solo quando è strettamente necessaria per la prosecuzione delle indagini o ricorrono altre specifiche ragioni di interesse pubblico. Le informazioni sui procedimenti in corso sono fornite in modo da chiarire la fase in cui il procedimento pende e da assicurare, in ogni caso, il diritto della persona sottoposta a indagini e dell’imputato a non essere indicati come colpevoli fino a quando la colpevolezza non è stata accertata con sentenza o decreto penale di condanna irrevocabili.

3. È fatto divieto ai magistrati della Procura della Repubblica di rilasciare dichiarazioni o fornire notizie agli organi di informazione circa l’attività giudiziaria dell’ufficio».

Non può dubitarsi che questa riforma intenda sanzionare disciplinarmente i pubblici ministeri che intrattengano rapporti con gli organi di informazione, ove non siano stati a ciò previamente delegati dal procuratore della Repubblica. La norma prevede che sia il procuratore a mantenere questi rapporti, fatta salva la possibilità di delegare tale compito a un magistrato del suo ufficio (evidentemente, mediante disposizione di carattere generale da inserire nel progetto organizzativo ovvero in un ordine di servizio).

La stessa disposizione normativa prevede, poi, come debbano essere intrattenuti tali rapporti: esclusivamente mediante comunicati ufficiali ovvero, nei casi di particolare rilevanza pubblica dei fatti, tramite conferenze stampa la cui decisione deve essere assunta con atto motivato in ordine alle specifiche ragioni di pubblico interesse che la giustificano.

Viene pure vietato ai magistrati della Procura della Repubblica, al di fuori dei comunicati ufficiali o delle conferenze stampa nei casi di cui al comma 1, di rilasciare dichiarazioni o fornire notizie agli organi di informazione circa l’attività giudiziaria dell’ufficio.

Resta disciplinarmente rilevante la necessità che ogni informazione relativa alle attività della Procura della Repubblica debba essere attribuita in modo impersonale all’ufficio, escludendo ogni riferimento ai magistrati assegnatari del procedimento (comma 2 dell’art. 5 d.lgs n. 106/2006).

Pur potendosi convenire con quanti dubitano dell’effettiva necessità di questa modifica[1], nondimeno, non può negarsi come l’ampliamento del raggio di operatività della lett. v, onde ricondurvi anche le violazioni dei commi 1, 2, 2-bis e 3 dell’art. 5 d.lgs n. 106/2006 (come risultanti dalla modifica operata dal già citato d.lgs 8 novembre 2021, n. 188), abbia una forte valenza simbolica finalizzata a sensibilizzare – ulteriormente – sia i magistrati della Procura della Repubblica al rispetto della disciplina dei rapporti con gli organi di informazione, sia – e soprattutto – i titolari dell’azione disciplinare a prestare la dovuta attenzione alle violazioni di tali norme e alla (eventuale) integrazione dell’illecito disciplinare in discorso.

Riguardo a questa modifica, il parere formulato dal Csm evidenzia notevoli criticità sia sotto il profilo della tassatività della norma sia sotto il profilo della garanzia d’indipendenza del pubblico ministero. Secondo il Csm, le disposizioni richiamate avrebbero un contenuto troppo ampio ed elastico, rinviando a concetti indeterminati quali la rilevanza pubblica dei fatti ovvero le specifiche ragioni di interesse pubblico o le specifiche esigenze investigative, concetti che si caratterizzano per la loro discrezionalità o per valutazioni di opportunità che mal si prestano a un sindacato disciplinare. Secondo il parere del Csm, poi, l’ampiezza del divieto imposto ai magistrati del pubblico ministero finisce per risultare irrazionale e in contrasto con il diritto costituzionale di manifestazione del pensiero, attribuendo ai titolari dell’azione disciplinare un potere di controllo e di condizionamento sui procuratori della Repubblica e sui magistrati del pubblico ministero.

2.7. Sempre nell’ambito degli illeciti funzionali, è stato ridisegnato l’illecito di cui all’art. 2, lett. gg, che ora suona così: «L’emissione di un provvedimento restrittivo della libertà personale in assenza dei presupposti previsti dalla legge determinata da negligenza grave e inescusabile; l’avere indotto l’emissione di un provvedimento restrittivo della libertà personale in assenza dei presupposti previsti dalla legge, omettendo di trasmettere al giudice, per negligenza grave e inescusabile, elementi rilevanti».

La prima parte della condotta è stata modificata con la sostituzione delle parole «fuori dei casi consentiti dalla legge» con l’espressione «in assenza dei presupposti previsti dalla legge».

L’operazione di chirurgia semantica compiuta dal legislatore, all’apparenza scarsamente incisiva, a ben vedere è destinata ad ampliare il raggio di operatività della disposizione in ragione della massima attenzione che l’ordinamento (giustamente) riserva ai provvedimenti illegittimi restrittivi della libertà personale.

Pertanto, se prima della modifica la fattispecie in esame trovava applicazione nei confronti del giudice e/o del pubblico ministero in caso di emissione di un provvedimento restrittivo della libertà personale al di fuori dei casi consentiti dalla legge, ovvero per un reato la cui cornice edittale non consentiva l’adozione di tale misura, ora tale disposizione può trovare applicazione anche in caso di adozione di un provvedimento restrittivo della libertà in assenza dei presupposti previsti dalla legge – di tutti i presupposti previsti dalla legge – determinata da negligenza grave e inescusabile.

La seconda fattispecie è, invece, più specifica e mira a sanzionare la condotta del pubblico ministero che abbia «indotto» il giudice a emettere un provvedimento restrittivo della libertà personale in assenza dei presupposti previsti dalla legge, omettendo di trasmettergli elementi rilevanti, per negligenza grave e inescusabile.

Dunque, l’integrazione di questa fattispecie è data dall’adozione di un provvedimento restrittivo della libertà illegittimo a causa della mancata trasmissione al giudice di elementi rilevanti per la decisione; quindi il pm, nel selezionare gli elementi da sottoporre al giudice a corredo della propria richiesta, dovrà prestare la massima attenzione a non tralasciare l’allegazione di atti in grado di inficiare la decisione del giudice in sede di gravame, pena la commissione dell’illecito in discorso allorché l’omissione sia stata contrassegnata da negligenza grave e inescusabile.

2.7.1. È stato poi previsto che, in caso di emissione di un provvedimento restrittivo della libertà personale in assenza dei presupposti previsti dalla legge, determinata da negligenza grave e inescusabile (condotta punita dall’art. 2, comma 1, lett. gg), qualora sia seguito il riconoscimento dell’ingiusta detenzione ai sensi dell’art. 314 cpp, la sanzione da applicare debba essere non inferiore alla sospensione dalle funzioni (cfr. art. 11, comma 1, lett. e, n. 3).

Si tratta di un sensibile inasprimento del trattamento sanzionatorio finalizzato a rafforzare il presidio di tutela al bene della libertà personale violato da provvedimenti giurisdizionali adottati al di fuori dei casi consentiti dalla legge, per negligenza grave e inescusabile, che abbiano pure dato luogo al riconoscimento dell’ingiusta detenzione.

Quindi, si tratta di sanzione destinata a colpire unicamente i provvedimenti giurisdizionali illegittimi in materia di custodia cautelare o di arresti domiciliari dopo il riconoscimento dell’ingiusta detenzione.

Peraltro, trattandosi di evenienza destinata a verificarsi molto tempo dopo i fatti (spesso il riconoscimento dell’ingiusta detenzione avviene molto tempo dopo l’emissione del provvedimento custodiale illegittimo ovvero al termine di un complesso iter processuale non di rado contrassegnato da tre gradi di giudizio), vi è il concreto rischio che la norma sia destinata a restare lettera morta, siccome fulminata dal termine prescrizionale decennale di cui all’art. 15, comma 1-bis, d.lgs n. 109/2006.

Senza considerare che il procedimento disciplinare per emissione di ordinanza custodiale in assenza dei presupposti previsti dalla legge normalmente viene avviato nell’imminenza dell’accertamento giudiziale incidentale, senza attendere l’esito del processo di merito (che, in taluni casi, può persino non esservi). Conseguentemente, non è eccentrico prevedere che il procedimento disciplinare possa concludersi ben prima della decisione sulla domanda di risarcimento per ingiusta detenzione e, quindi, senza che la norma in esame possa trovare applicazione.

3. La riforma tocca pure gli illeciti extra-funzionali, di cui all’art. 3 d.lgs n. 109/2006.

3.1. Il primo intervento riguarda l’illecito di cui alla lett. e dell’art. 3, primo comma, che viene opportunamente ampliato rendendo disciplinarmente rilevante l’ottenimento di prestiti o agevolazioni da parti, indagati o testimoni «per sé o per altri».

In tal modo, si supera l’interpretazione restrittiva della giurisprudenza (sez. unite civili, sent. del 9 dicembre 2019, n. 32111) che affermava che, in tema di responsabilità disciplinare dei magistrati, ai fini dell’integrazione dell’elemento materiale dell’illecito in esame, era necessaria la prova che il magistrato avesse personalmente ottenuto, direttamente o indirettamente, prestiti o agevolazioni da uno dei soggetti indicati dalla norma, atteso che tale disposizione – a differenza di quella contenuta nella lett. a dello stesso art. 3 – non prevedeva che il conseguimento del vantaggio da parte del magistrato potesse avvenire «per sé o per altri». Sì da rendere disciplinarmente irrilevante la condotta del magistrato che avesse ottenuto prestiti o agevolazioni a favore di altre persone, ancorché a lui strettamente legate (quali familiari, conviventi, etc.).

3.2. La nota riunione all’Hotel Champagne, ma soprattutto l’archivio telefonico di uno dei partecipanti ad essa hanno poi indotto il legislatore a prevedere due nuove fattispecie di illecito disciplinare, inserite nell’art. 3, comma 1, dopo la lett. l.

Infatti, con la lett. l-bis, è ora punito «l’adoperarsi per condizionare indebitamente l’esercizio delle funzioni del Consiglio superiore della magistratura, al fine di ottenere un ingiusto vantaggio per sé o per altri o di arrecare un danno ingiusto ad altri».

Mentre, con la lett. l-ter, si punisce «l’omissione, da parte del componente del Consiglio superiore della magistratura, della comunicazione agli organi competenti di fatti a lui noti che possono costituire illecito disciplinare ai sensi della lettera l-bis».

La prima fattispecie pone alcuni problemi di inquadramento sistematico.

Va premesso che la condotta in discorso, ancorché inserita nell’ambito degli illeciti commessi al di fuori delle funzioni giurisdizionali, non si pone in rapporto di specialità con l’art. 2, lett. d, d.lgs n. 109/2006.

Punisce infatti una condotta di indebito condizionamento delle funzioni consiliari ben compatibile, al ricorrere dei presupposti, con il comportamento gravemente scorretto sanzionato dall’art. 2, nell’ambito degli illeciti funzionali, nella lata accezione – correttamente – fornita dalla giurisprudenza di questi ultimi anni (ovvero nell’accezione dinamica correlata allo status di magistrato anche al di fuori dell’attività strettamente giurisdizionale).

La condotta in discorso si inserisce dunque nello spazio esistente tra l’art. 2, lett. d, come costantemente interpretato dalla più recente giurisprudenza, e l’art. 3, lett. i, d.lgs n. 109/2006.

Quest’ultima disposizione, com’è noto, punisce «l’uso strumentale della qualità che, per la posizione del magistrato o per le modalità di realizzazione, è diretto a condizionare l’esercizio di funzioni costituzionalmente previste».

Si tratta di una disposizione contestata anche ai magistrati partecipanti alla riunione notturna dell’Hotel Champagne (compresi i consiglieri in carica) e convalidata dalla giurisprudenza di merito (vds. sent. sez. discipl. 14 settembre 2021, n. 143, dep. 6 dicembre 2021, nel processo disciplinare Cartoni + 4; nel caso Palamara, vds. sent. sez. discipl. n. 139/2020, dep. 21 dicembre 2020, confermata da sez. unite, n. 22302, dep. 4 agosto 2021).

Orbene, da un rapido raffronto di queste due norme è agevole riscontrare come la nuova disposizione sia destinata ad avere un raggio di operatività più ampio e, al contempo, più mirato.

Più ampio, perché non è richiesto l’uso strumentale della qualità di magistrato diretto a condizionare l’esenzione delle funzioni del Consiglio superiore della magistratura, essendo sufficiente l’adoperarsi per condizionare indebitamente le funzioni consiliari «al fine di ottenere un ingiusto vantaggio per sé o per altri o di arrecare un danno ingiusto ad altri».

Più mirato, perché la condotta vietata consiste nell’indebito condizionamento delle funzioni consiliari per ottenere un vantaggio ingiusto (per sé o per altri) ovvero per arrecare un danno ingiusto.

Pertanto, con questa fattispecie il legislatore ha vietato tutte le condotte di indebito condizionamento dell’attività consiliare.

La lettura della norma potrebbe portare a ritenere che residui uno spazio di condizionamento disciplinarmente irrilevante ove avvenga non indebitamente. Peraltro, la corretta interpretazione di questo avverbio non può prescindere dal nesso finalistico predicato dalla stessa norma, dovendosi concludere che sia disciplinarmente illecito il condizionamento dell’attività consiliare finalizzato a ottenere un vantaggio ingiusto (per sé o per altri) ovvero ad arrecare un ingiusto danno. Dove l’ingiustizia del vantaggio o del danno caratterizzano con maggior precisione l’illiceità della condotta, non potendosi immaginare un condizionamento non indebito ove diretto al conseguimento di quei fini.

Ne deriva che nel raggio di operatività di questa disposizione può ricomprendersi anche la mera raccomandazione o auto-promozione, sino ad oggi non contemplata dal catalogo degli illeciti disciplinari.

Ne deriva che l’avvicinamento di un consigliere togato con modalità non istituzionali o formali ben potrebbe essere in grado di integrare quelle modalità indebite necessarie per la configurazione dell’illecito. Poco importa che tale avvicinamento avvenga di persona, telefonicamente o per iscritto; ciò che rileva è che tale condotta sia potenzialmente idonea a condizionare le funzioni del consigliere, che avvenga indebitamente – ossia al di fuori delle occasioni e delle modalità regolamentate – e che sia diretta al conseguimento di un vantaggio o di un danno ingiusto.

Quindi anche un intervento per le cd. “vie brevi”, meramente sollecitatorio, teso a sottolineare le proprie capacità o i propri meriti (o i meriti altrui), ovvero a perorare una valutazione attenta del proprio curriculum o degli elementi contenuti nel proprio fascicolo, può essere idoneo a integrare l’illecito disciplinare in discorso, giacché alterando la procedura (posto che tali sollecitazioni non sono previste dal procedimento amministrativo finalizzato alla decisione) mira al conseguimento di un vantaggio ingiusto, foss’anche limitato alla richiesta di un trattamento particolare, di maggiore attenzione o di maggiore ponderazione della decisione.

Di contro, l’invio formale di documentazione o di istanze formali alla Commissione competente, alla segreteria del Consiglio o ad uno stesso componente del Consiglio, finalizzato all’apertura di una pratica ovvero a completamento di una pratica già pendente, difficilmente può rivelarsi idoneo a configurare questa fattispecie, non potendosi ritenere compiuto indebitamente: quand’anche si trattasse di invio illegittimo, l’organo competente sarebbe comunque in grado salvaguardare la regolarità del procedimento amministrativo disponendo la non acquisizione della documentazione o il rigetto dell’istanza e, in ogni caso, trattandosi di passaggi formali, “tracciati”, i controinteressati sarebbero nella condizione di poter reagire alla decisione adottata (se del caso, adendo la via giurisdizionale), salvaguardando la regolarità e la correttezza della decisione finale.

Trattasi, in sostanza, di fattispecie tesa a porre un argine al malcostume invalso tra i magistrati di avvicinare – per le vie brevi – i consiglieri per ottenere una raccomandazione o sponsorizzazione.

Per assicurare effettività a questa disposizione normativa, il legislatore ha previsto pure l’omissione della segnalazione agli organi competenti, da parte del componente del Csm, di fatti a lui noti che possano costituire illecito disciplinare ai sensi della lett. l-bis (art. 3, lett. l-ter).

Trattasi di un illecito disciplinare proprio, che può essere commesso esclusivamente dal componente togato del Csm e che sancisce una evidente asimmetria con i consiglieri laici, i quali, pur essendo destinatari dell’obbligo di segnalazione, al pari dei togati, sono però immuni dalla giurisdizione disciplinare dei magistrati.

Forse il legislatore ha perso una buona occasione per varare un codice deontologico dei consiglieri superiori, prevedendo illeciti disciplinari “propri” di tutti componenti del Csm e il loro assoggettamento al relativo giudizio disciplinare da parte di un organismo ad hoc.

4. Con la riforma in commento è stato introdotto l’istituto della riabilitazione dalle condanne disciplinari “lievi”, che hanno comportato l’irrogazione della sanzione dell’ammonimento o della censura (art. 11, comma 1, lett. f).

Al capo II, è stato infatti inserito l’art. 25-bis, che detta le condizioni per la riabilitazione e che recita:

«1. La condanna disciplinare che ha comportato l’applicazione della sanzione disciplinare dell’ammonimento perde ogni effetto dopo che siano trascorsi tre anni dalla data in cui la sentenza disciplinare di condanna è divenuta irrevocabile, a condizione che il magistrato consegua una successiva valutazione di professionalità positiva.

2. La condanna disciplinare che ha comportato l’applicazione della sanzione disciplinare della censura perde ogni effetto dopo che siano trascorsi cinque anni dalla data in cui la sentenza disciplinare di condanna è divenuta irrevocabile, a condizione che il magistrato consegua una successiva valutazione di professionalità positiva.

3. Per i magistrati che hanno conseguito la settima valutazione di professionalità, la riabilitazione di cui ai commi 1 e 2 è subordinata, oltre che al decorso del termine di cui ai medesimi commi 1 e 2, alla positiva valutazione del loro successivo percorso professionale nelle forme e nei modi stabiliti dal Consiglio superiore della magistratura.

4. Il Consiglio superiore della magistratura stabilisce le forme e i modi per l’accertamento delle condizioni previste per la riabilitazione di cui al presente articolo, comunque assicurando che vi si provveda in occasione del primo procedimento in cui ciò sia rilevante».

Come risulta dalla piana lettura della norma, la riabilitazione è sottoposta alla ricorrenza di due condizioni: il decorso di un certo periodo di tempo dal passaggio in giudicato della sentenza e il conseguimento di una successiva valutazione di professionalità positiva.

Pertanto, dopo il passaggio in giudicato della sentenza di condanna occorre attendere tre o cinque anni (a seconda che la sanzione inflitta sia stata l’ammonimento o la censura), al compimento dei quali il magistrato deve avere conseguito una valutazione di professionalità positiva. Ricorrendo queste due condizioni, la riabilitazione consegue ope legis senza necessità che intervenga un provvedimento dichiarativo o ricognitivo da parte del giudice, ovvero della sezione disciplinare.

Opportunamente, la norma in questione si occupa della riabilitazione anche dei magistrati a fine carriera, ossia di quelli che hanno già conseguito l’ultima valutazione di professionalità. Per evitare che a costoro sia – di fatto – preclusa la riabilitazione, in mancanza di una successiva valutazione di professionalità, il legislatore ha demandato al Consiglio superiore della magistratura di prevedere forme e modi in grado di surrogare tale mancanza, condizionandola comunque a una positiva valutazione del loro successivo percorso professionale.

Occorre, dunque, attendere la normativa di dettaglio che sarà dettata dal Consiglio. Si può, nondimeno, ipotizzare che per i magistrati che esercitano funzioni direttive o semi-direttive la positiva valutazione possa essere rappresentata dal provvedimento di conferma allo scadere del quadriennio, sempre che ciò intervenga dopo lo spirare del termine di tre o cinque anni dal passaggio in giudicato della sentenza di condanna.

Invece, per i magistrati privi di tali funzioni, dovrà essere il Csm a procedimentalizzare la riabilitazione, se del caso prevedendo un procedimento ad hoc finalizzato a operare una positiva valutazione del loro percorso professionale «comunque assicurando che vi si provveda in occasione del primo procedimento in cui ciò sia rilevante» (ad esempio, in occasione di una domanda di partecipazione a un bando di concorso o di trattenimento in servizio).

1. Vds. L. Salvato, Profili della presunzione di innocenza e della modalità di comunicazione nel d.lgs. n. 188 del 2021, in Giustizia insieme, 1° aprile 2022 (www.giustiziainsieme.it/en/giustizia-comunicazione/2270-profili-della-presunzione-di-innocenza-e-della-modalita-della-comunicazione-nel-d-lgs-n-188-del-2021). Secondo questo Autore, anche prima della modifica normativa le violazioni dei commi 1, 2, 2-bis e 3 dell’art. 5 d.lgs n. 106/2006 erano – già – passibili di integrare varie fattispecie di illecito disciplinare: «la violazione della presunzione di innocenza nella comunicazione, nella declinazione datane dal decreto legislativo, può integrare non poche fattispecie. Esemplificativamente: può determinare un ingiusto danno, rilevante ai sensi dell’art. 2 lettera a); può costituire condotta gravemente scorretta, ex art. 2 lettera d); può permettere un’interpretazione più rigorosa dell’ingiustificata interferenza (art. 2 lettera e); può dare luogo ad una grave violazione di legge (art. 2 lettera g); può integrare gli illeciti di cui all’articolo 2 lettere l) e n)».

IX. Appendice

Testo del disegno di legge n. 2681, presentato dal Ministro della giustizia Alfonso Bonafede

Testo della relazione conclusiva della Commissione presieduta dal Prof. Avv. Massimo Luciani e articolato normativo

Parere del Csm del 23 marzo 2022

Legge n. 71 del 17 giugno 2022

Gli autori

Edmondo Bruti Liberati, già procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Milano

Giuseppe Campanelli, associato di Diritto costituzionale, Università di Pisa

Daniele Cappuccio, consigliere di Cassazione

Daniela Cardamone, giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano

Claudio Castelli, presidente della Corte d’appello di Brescia

Maria Giuliana Civinini, presidente del Tribunale di Pisa

Ottavia Civitelli, giudice del lavoro presso il Tribunale di Castrovillari

Antonella Di Florio, già consigliera di Cassazione

Mariarosaria Guglielmi, procuratrice europea delegata

Vincenza (Ezia) Maccora, vicedirettrice di Questione giustizia, presidente aggiunta della sezione gip-gup del Tribunale di Milano

Raffaello Magi, consigliere della Corte di cassazione

Valentina Maisto, sostituta procuratrice della Repubblica del Tribunale di Napoli

Gabriele Mazzotta, procuratore aggiunto presso la Procura della Repubblica di Firenze

Daniele Mercadante, giudice del Tribunale di Reggio Emilia

Marco Patarnello, magistrato del Tribunale di sorveglianza di Roma

Simone Perelli, sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione

Francesco Petrelli, avvocato del Foro di Roma

Valerio Savio, giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma

Chiara Valori, giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano

Francesco Vigorito, presidente del Tribunale di Civitavecchia

Table of Contents

Editoriale. Ordinamento giudiziario: isolare, separare, atomizzare la magistratura. Solo un preludio delle politiche della destra?

Introduzione. Una riflessione collettiva che costituisce una prima fotografia della legge delega n. 71 del 2022. In attesa di conoscere se i decreti legislativi delegati vedranno la luce

di Vincenza (Ezia) Maccora

La riforma dell’ordinamento giudiziario e il concorso in magistratura: progressi, dubbi, questioni aperte

di Daniele Mercadante

Il ruolo della Scuola superiore della magistratura e della formazione iniziale nel “nuovo” ordinamento giudiziario

di Maria Giuliana Civinini

Assetto, struttura e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura nel tormentato percorso della riforma Cartabia

di Marco Patarnello

Da un Porcellum al Marta-rellum: una prima lettura della nuova legge elettorale per il Csm di cui alla l. 17 giugno 2022, n. 71

di Valerio Savio

La dirigenza degli uffici giudiziari: luci e ombre della riforma

di Vincenza (Ezia) Maccora

Il conferimento degli incarichi direttivi ai magistrati tra formale discrezionalità del Csm e sostanziale sindacato “sostitutivo” del giudice amministrativo

di Giuseppe Campanelli

La delega Cartabia in tema di valutazioni di professionalità del magistrato: considerazioni a prima lettura

di Raffaello Magi e Daniele Cappuccio

La giustizia e la performance

di Ottavia Civitelli

Ancora sul disegno di legge delega per la riforma dell’ordinamento giudiziario: le modifiche sui criteri di accesso alle funzioni di consigliere di Cassazione e di sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione

di Antonella Di Florio

La partecipazione degli avvocati alle deliberazioni dei consigli giudiziari in materia di valutazioni di professionalità dei magistrati

di Chiara Valori

Giudizi e pregiudizi

di Francesco Petrelli

La nuova disciplina del collocamento fuori ruolo dei magistrati

di Daniela Cardamone

Contro la demonizzazione dei magistrati fuori ruolo

di Claudio Castelli

Magistrati e politica

di Edmondo Bruti Liberati

Le tabelle degli uffici giudiziari giudicanti e i programmi di gestione nel “progetto Cartabia”. L’occasione di un cambiamento

di Francesco Vigorito

La procedura tabellare per l’adozione del documento organizzativo delle procure della Repubblica: un ritorno al passato o un ponte verso il futuro?

di Gabriele Mazzotta

Un pubblico ministero “finalmente separato”? Una scelta poco o per nulla consapevole della posta in gioco. E l’Europa ce lo dimostra

di Mariarosaria Guglielmi

La separazione delle carriere tra argomenti tradizionali ed evoluzione del processo: un tema ancora attuale?

di Valentina Maisto

L’impatto della riforma Cartabia sul procedimento disciplinare

di Simone Perelli

Appendice

Gli autori