Prassi e orientamenti

Un progetto di ufficio per il processo per la sezione in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea

di Francesco Vigorito
Presidente di sezione del Tribunale di Roma


3 giugno 2017

Il decreto legge 17 febbraio 2017, n. 13 recante Disposizioni urgenti per l'accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell'immigrazione illegale convertito con modificazioni dalla legge 13 aprile 2017, n. 46, ha operato una profonda trasformazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale stabilendo, tra l’altro, l’istituzione, presso i tribunali ordinari del luogo nel quale hanno sede le Corti d'appello, di sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea[1].

Il decreto legge, oltre alla istituzione delle sezioni specializzate, ha previsto il passaggio dal procedimento sommario ad un procedimento camerale “speciale” per le controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale, l’introduzione di un procedimento sommario “speciale” per le controversie in tema di accertamento dello status di apolide, la ridefinizione della competenza sulla opposizione al diniego del nulla osta al ricongiungimento familiare e del permesso di soggiorno per motivi familiari, nonché sugli altri provvedimenti dell’autorità amministrativa in materia di diritto all’unità familiare; la successiva legge di conversione, oltre a ridefinire numero e competenza territoriale delle sezioni specializzate, ha, tra l’altro, previsto la possibilità che il richiedente asilo si opponga, con «istanza motivata», alla videoregistrazione del colloquio personale presso le commissioni territoriali, ha ampliato le ipotesi nelle quali è prevista l’udienza con la comparizione personale delle parti, ha esteso il rito sommario speciale previsto per le controversie in materia di apolidia all’accertamento dello stato di cittadinanza.

L’istituzione delle nuove sezioni specializzate pone, per la particolarità della materia e dei procedimenti regolati dalla nuova disciplina legislativa, una serie di problemi organizzativi che i vari uffici giudiziari e lo stesso Consiglio superiore della magistratura hanno iniziato ad affrontare.

Il Consiglio superiore, con delibera del 15 marzo 2017, ha chiarito che per l’organizzazione della sezione che si occupa dei procedimenti relativi alla protezione internazionale deve preferirsi una scelta in favore del modello di affiancamento dei magistrati onorari ai magistrati professionali poi, con successiva delibera del 5 aprile 2017, ha previsto la possibilità di consentire ai giudici onorari di far parte dei collegi e di affidare loro ruoli collegiali in deroga al disposto dell’art. 193 co. 1 della circolare sulle tabelle.

In ordine alle scelte organizzative le prime decisioni assunte dai presidenti dei tribunali seguono in linea generale due orientamenti: un primo orientamento prevede l’istituzione di una sezione che si occupi, quantomeno in via prevalente, della materia e che sia composta da un numero limitato di magistrati professionali ed onorari che siano in grado, da soli, di definire i procedimenti; una seconda scelta è quella di applicare alla sezione, o comunque di affidare i procedimenti, ad un numero molto più ampio di magistrati, magari a rotazione, che contemporaneamente si occupano di altre materie.

Il gruppo di lavoro “risorse” dell’Osservatorio sulla Giustizia Civile di Roma ha predisposto un modello organizzativo, illustrato nel corso dell’assemblea nazionale degli osservatori tenutasi a Roma dal 19 al 21 maggio 2017, che punta decisamente sul primo modello. Lo scopo è quello di prevedere, in conformità con la disposizione normativa, l’istituzione di una sezione realmente specializzata che sia in grado di affrontare, con le competenze specifiche richieste dalla particolarità della materia, procedimenti che investono diritti essenziali della persona e dal cui esito possono derivare conseguenze gravi per gli interessati.

La scelta è stata quella di prevedere l’istituzione di una sezione che si occupa dei diritti della persona (ad eccezione delle questioni attinenti al diritto di famiglia) e di attribuirle − oltre alle competenze previste dal decreto legge 17 febbraio 2017, n. 13, convertito con modificazioni dalla legge 13 aprile 2017, n. 46 − le materie che attengono ai diritti della personalità. È una scelta che ha un valore simbolico perché riporta la materia dell’immigrazione nel suo ambito naturale, quello della tutela dei diritti della persona ed ha un valore pratico perché l’interesse complessivo della materia della tutela della personalità può costituire una ragione di particolare impegno per i magistrati che scelgono di far parte della sezione o che vi sono assegnati.

Si è poi pensato allo sviluppo dell’ufficio per il processo in considerazione della necessità di prevedere attività preliminari alla funzione giurisdizionale vera e propria, quali: l’acquisizione delle informazioni sui Paesi di provenienza; l’individuazione di soggetti che per le loro competenze linguistiche possono coadiuvare l’ufficio nella fase dell’audizione; la predisposizione di modelli standard di atti e procedimenti; la predisposizione di protocolli operativi con l’Ordine degli avvocati e di convenzioni con le organizzazioni umanitarie e l’università. Inoltre, è fondamentale, in considerazione dell’alto numero di procedimenti, che si persegua una adeguata standardizzazione delle procedure ed una ragionata divisione dei compiti tra i magistrati professionali e gli altri componenti dell’ufficio per il processo (magistrati onorari, tirocinanti, personale amministrativo).

Dal punto di vista del procedimento si ritiene indispensabile l’acquisizione di informazioni da parte dell’ufficio che provengano da soggetti “terzi” e che i provvedimenti di rigetto delle istanze dei richiedenti vengano precedute dall’audizione degli stessi.

L’idea è che una “Sezione immigrazione” − organizzata intorno ad un progetto che tenga conto delle elaborazioni in tema di ufficio per il processo, di rapporti con i soggetti esterni, protocolli e convenzioni, modalità di lavoro dei magistrati onorari, modelli condivisi di atti e provvedimenti − costituisce un banco di prova della idoneità di questi strumenti organizzativi (che, in larga parte, nascono proprio dalla elaborazione ormai quasi ventennale degli Osservatori sulla giustizia civile), a consentire il massimo dei risultati con le risorse date, fermo restando che la possibilità di dare una risposta seria ed efficace a problemi di questa importanza passa attraverso la presa d’atto che non vi è nessun risultato credibile che possa essere fornito a “costo zero” in termini di risorse economiche e di personale della magistratura ed amministrativo.

Alleghiamo il testo del progetto che contiene una premessa-presentazione che rende espliciti obiettivi e modalità di realizzazione.



[1] Per un primo commento tecnico al decreto legge cfr.: V. Gaeta, La riforma della protezione internazionale: una prima lettura, www.questionegiustizia.it, 27 febbraio 2017; inoltre A. D. De Santis, La nuova tutela giurisdizionale dei diritti dei migranti. Note a margine del D.l. n. 13/2017, www.judicium.it, 20 marzo 2017; e per un commento più generale all’intervento legislativo, A. Camilli, Il decreto Minniti-Orlando sulla immigrazione è legge, www.internazionale.it, 12 aprile 2017