Rivista trimestrale
Fascicolo 1/2018
Obiettivo 2. La responsabilità civile fra il giudice e la legge

La nuova frontiera della responsabilità civile:
la quantificazione del danno non patrimoniale

di Giulio Ponzanelli

Nell’articolo si sostiene che la questione centrale degli equilibri della responsabilità civile sia la quantificazione del danno e in modo particolare del danno non patrimoniale. Questa importanza non solo è imposta per la pluralità delle funzioni che l’istituto della responsabilità civile svolge, ma tiene conto del dato che la responsabilità civile del ventunesimo secolo è sempre più assicurata e che il risarcimento al danneggiato viene quasi sempre versato non dal danneggiante ma dall’impresa di assicurazione. E l’impresa di assicurazione fa fronte a tale obbligazione tramite lo strumento dei premi assicurativi il cui livello è proprio determinato dal quantum del risarcimento.

1. Le frontiere e la responsabilità civile

L’espressione frontiere fa parte, più di ogni altra, della storia culturale della responsabilità civile. Meglio di ogni diversa immagine, essa indica non solo il cammino continuo e ininterrotto della responsabilità civile in vista del presidio dei nuovi territori sottoposti alla disciplina della law of mixed society di calabresiana memoria (in quanto luoghi che sono reciprocamente distanti sia dalla sfera contrattuale che da quella dell’illecito penale), ma anche la contestuale necessità di un limite alla sua ambizione risarcitoria. In altri termini, la responsabilità civile non può porre ristoro a ogni accadimento dannoso perché altrimenti perderebbe la sua identità fino a mutarsi e quasi confondersi con un sistema di sicurezza sociale.

Come è ampiamente noto, nell’ultimo quarto del secolo scorso la metafora delle “frontiere” è stata più volte usata per indicare: il persistente ruolo della colpa (le nuove frontiere) in un quadro culturale che esaltava, invece, i superiori vantaggi di un sistema di strict liability; per descrivere la continua espansione dell’intero settore (le mobili frontiere); per confermare lo spessore di pensiero - a quel tempo più dottrinale che giurisprudenziale - che animava lo sforzo di estendere i confini della risarcibilità del danno (le nobili frontiere).

È altrettanto noto come, negli ultimi trent’anni, la responsabilità civile sia cresciuta in modo incredibile, tanto che sono stati addirittura emanati provvedimenti legislativi (il riferimento in primis è alla recente legge Gelli-Bianco) proprio per limitare e/o controllare un suo uso eccessivo, che aveva finito per provocare costi sociali non proprio trascurabili.

È, poi, la responsabilità civile, quella del ventunesimo secolo, sempre più assistita da una garanzia assicurativa.

Proprio a causa del grande incremento delle regole di r.c. e della sua stretta relazione con la garanzia assicurativa, oggi le vere frontiere della responsabilità civile sono quelle relative alla precisa determinazione del danno risarcibile, e, in modo particolare, ovviamente, del danno non patrimoniale.

La centralità della quantificazione del danno non sta certo a significare la perdita della dimensione alta della responsabilità civile e la riduzione del dibattito a profili ritenuti propri della pratica professionale. Nella misura del danno si può esemplarmente testare, infatti, il successivo  insuccesso delle funzioni svolte dalla responsabilità civile.

2. Le funzioni della responsabilità civile e la quantificazione del danno non patrimoniale: un legame molto stretto

Pregiudizialmente, la corretta determinazione del danno non può che passare necessariamente attraverso la definizione della funzione o delle funzioni svolte dalla responsabilità. Non è detto, però, che, una volta acclarata una determinata funzione, sia immediatamente e automaticamente risolto il profilo della determinazione del danno.

Ad esempio, se la funzione della r.c. fosse anche quella di punire e/o di sanzionare la condotta riprovevole al di là del pregiudizio danno effettivamente subito dal danneggiato – come sembra indicare la recente decisione delle sezioni unite del luglio 2017[1] – rimarrebbe da affrontare il profilo riguardante la concreta specificazione della generale funzione di punizione riservata alle regole di r.c.: in altri termini, i concreti livelli cui la punizione monetaria possa/debba spingersi perché la punizione sia efficace ed efficiente.

Ciò precisato, lo scopo delle regole di r.c. viene tradizionalmente identificato nella riparazione del danno, nel rimettere, cioè, attraverso l’equivalente monetario, il danneggiato nella stessa situazione in cui si trovava prima della commissione del fatto illecito. Riparare il danno, tutto il danno, nient’altro che non sia il danno: così la dottrina francese all’inizio del ventesimo secolo descriveva con rara efficacia la funzione della responsabilità civile. Nel diritto italiano, si afferma che il risarcimento debba essere integrale anche se negli ultimi anni si è insistito molto sul carattere di giustizia che il risarcimento del danno non patrimoniale debba presentare, quasi che il risarcimento integrale non fosse quello giusto.

Il riparare, quindi, sembra operazione più semplice e meno complessa delle altre funzioni che verranno poi riconosciute all’istituto della responsabilità civile nel corso del ventesimo secolo e che faranno poi parlare della r.c. come di un istituto dichiaratamente polifunzionale. Per i pregiudizi non patrimoniali, però, non è così, come anche per tutti i pregiudizi che non hanno per oggetto perdite obiettivamente misurabili. E proprio in relazione a questi profili il dibattito si è molto acceso.

Non potendo esistere, per i pregiudizi non patrimoniali, un sistema oggettivo di misurazione ed avendo timore che il potere equitativo spettante al giudice ex artt. 1226 e 2056 cc potesse determinare una situazione di pericolosa incertezza e anche di poco rispetto del generale principio di uguaglianza, si è provveduto su impulso delle stesse Corti all’adozione di una misurazione collettiva dei pregiudizi non patrimoniali. Le tabelle sono diventate negli ultimi trent’anni un costante punto di riferimento al fine di realizzare una condizione di certezza e anche di giustizia del risarcimento del danno non patrimoniale, sempre però in un’ottica riparatoria.

Due le principali osservazioni critiche rivolte al sistema di liquidazione del danno attraverso l’uso delle tabelle: in primo luogo, le tabelle si sono mosse e assestate attribuendo una rilevanza centrale al danno non patrimoniale biologico, riconoscendone almeno all’inizio la finalità di danno-evento, senza il quale non si sarebbe potuto provvedere a nessun ulteriore risarcimento. E anche quando è stata poi accolta la nozione di danno- conseguenza ed è stata riconosciuta una categoria unitaria di danno non patrimoniale, il danno biologico ha sempre mantenuto una posizione primaria (secondo i giudici più critici nei confronti delle decisioni di San Martino, di vero e proprio imperialismo). In secondo luogo, ed è chiaramente una epifania della primazia svolta dal danno biologico, le tabelle non presentano, almeno a tutt’oggi, una vocazione generalista, applicandosi solo agli illeciti che hanno provocato la lesione della salute, e non prendendo in considerazione altri profili del danno non patrimoniale quali il dolore e la qualità della vita.

Anche a causa di questi due limiti, il risarcimento offerto dalle tabelle non garantirebbe il giusto risarcimento. Solo il singolo giudice sarebbe in grado di farlo, con la riappropriazione del potere equitativo che il codice civile riconosce.

Molte incertezze, quindi, che danno origine ad una situazione lontana dall’esigenza avvertita sempre di più negli ultimi anni in modo irrinunciabile di una prevedibilità e/o di una calcolabilità delle decisioni. La certezza della misura del danno risarcibile deve costituire un obiettivo raggiungibile, allo stesso modo dell’esigenza – questa addirittura costituzionalmente garantita – della pena che viene irrogata in presenza di un illecito penale.

A rendere la certezza un obiettivo sempre più difficile e lontano, è poi anche il perimetro riconosciuto alla stessa categoria, riaffermata sempre come unitaria, del danno non patrimoniale; se, cioè, essa debba essere limitata alle violazioni della salute e del dolore o anche alla diversa qualità della vita determinata dalla lesione alla salute e dal dolore stesso, quasi che il vulnus arrecato alla salute o la situazione di dolore non si risolvessero di per sé in un peggioramento della qualità della vita. Le duplicazioni risarcitorie sono quindi assai probabili, ma la vivace discussione sviluppatasi negli ultimi dieci anni indica chiaramente i due principali orientamenti culturali presenti tra gli studiosi di responsabilità civile: uno più attento dell’altro alla certezza che la posta risarcitoria dovrebbe sempre soddisfare, senza per questo rinunciare alla sua integralità e alla sua giustizia.

3. La responsabilità civile del ventunesimo secolo è una responsabilità sempre più assicurata. Il risarcimento visto come un costo sociale

Il profilo della certezza si unisce, poi, inscindibilmente, al carattere centrale della responsabilità civile del ventunesimo secolo: ci si trova di fronte, sempre di più, ad una responsabilità assicurata, sia essa obbligatoria o facoltativa. I danneggianti non assicurati sono, cioè, un’eccezione rispetto alla regola che vede il risarcimento generalmente sopportato dalle imprese di assicurazione; ciò avviene, ma solo in prima battuta, perché in effetti sono tutti gli assicurati, tra i quali anche normalmente lo stesso danneggiato, che con i versamenti dei premi finanziano il sistema assicurativo. L’importanza della determinazione del risarcimento qui si appalesa in modo ancor più netto: la misura del danno risarcibile determina, infatti, la misura dei premi e non ovviamente viceversa. Il driver della situazione è infatti il quantum del risarcimento. Questa elementare relazione esistente tra risarcimento e premi, come anche la centralità della garanzia assicurativa nell’attuale fase di sviluppo della responsabilità civile, non vengono ben comprese da alcuni: per essi la misura dei premi riguarda un profilo diverso dal rapporto intrinsecamente bilaterale (danneggiante-danneggiato) sul quale solo dovrebbero concentrarsi le attenzioni degli interpreti. È evidente la diversità tra il rapporto danneggiante-danneggiato e il rapporto danneggiante-impresa di assicurazione. Separando in modo troppo netto però i due piani del risarcimento e del premio assicurativo, si crea una pesante minaccia al funzionamento della responsabilità civile che vede realizzate le sue finalità solo con la concreta soddisfazione del credito risarcitorio da parte del danneggiato: e solo con la presenza di un soggetto in grado di garantire il risarcimento questo obiettivo può essere raggiunto. Il sistema assicurativo permette di realizzare questi scopi: tuttavia, mentre il risarcimento va a favore di una parte minima degli assicurati, il premio è pagato da tutti gli assicurati. La diversità di reddito degli assicurati giustificano l’interesse pubblico a non alzare il livello dei premi mantenendoli entro livelli ragionevoli, sacrificando magari la posizione dei singoli danneggiati (che costituiscono però la minoranza) rispetto alla posizione degli assicurati che non siano titolari  non titolari di un reddito adeguato.

Il rapporto tra entità del risarcimento e livello dei premi è quindi chiaro, ed è stato risolto dalla Corte costituzionale nel 2014: limitare il risarcimento per le lesioni di lieve entità derivanti da circolazione auto non è in contrasto con i principi costituzionali. La norma del Codice delle assicurazioni (art. 139) non è anticostituzionale, perché, da un lato, un risarcimento integrale (allineato cioè ai valori monetari contemplati dalle tabelle giudiziali) potrebbe comportare un livello più alto dei premi assicurativi; dall’altro, l’esigenza di non voler aumentare i premi, pensando soprattutto alla categoria dei titolari di redditi più bassi, costituisce un interesse pubblico che ben giustifica la discrezionalità legislativa.

Insomma, il risarcimento non riguarda più unicamente la relazione tra danneggiante/danneggiato, ma l’intera società. È cioè a tutti gli effetti un vero e proprio costo sociale, la cui misura va attentamente verificata alla luce delle fondamentali esigenze di certezza e di giustizia. Inseguire un’idea di risarcimento del danno quasi fosse una variabile indipendente equivale a negare le caratteristiche della responsabilità civile come consegnataci dal suo sviluppo storico e scientifico. Sebbene sfiori ormai la banalità, è doveroso non dimenticare che nella seminale opera di quasi cinquant’anni orsono, Guido Calabresi sottolineava proprio la natura di costo sociale rappresentata dall’istituto della responsabilità. Quando il cheapest cost avoider sia il danneggiante, esso sarà coperto dalla relativa garanzia assicurativa poiché lo strumento fa diventare “pubblici” (cioè sopportati da tutta la società) i trasferimenti di ricchezza (come il risarcimento del danno) che rimarrebbero altrimenti “privati”. E di questo il primo ad aver acquistato piena consapevolezza è proprio il legislatore, il quale ha fissato lui pure nel Codice delle assicurazioni le limitazioni di responsabilità e poi disciplinando la responsabilità medica ha rinviato a quanto stabilito nello stesso Codice, equiparando, con molte perplessità, il settore della r.c. medica a quello della circolazione auto.

4. Le opposte tentazioni: inseguire un risarcimento punitivo difficilmente sostenibile e cadere in un sistema indennitario ben lontano dal principio di integrale riparazione del danno

Bisogna quindi concentrarci al massimo sulla misura del risarcimento. Al di là delle diverse convinzioni, la strada del risarcimento “giusto” non può che passare quindi per una rinnovata affermazione della sua integralità. Con tutte le difficoltà che la realizzazione di questo principio comporta. Bisogna evitare le due opposte tentazioni che si stanno percependo e che potrebbero portare, da una parte, ad un sistema indennitario e, dall’altro, ad un sistema che riconosce una somma aggiuntiva a quella intrinsecamente riparatoria.

L’indennità è tipica dei sistemi di sicurezza sociale. R.c. auto e medical malpractice appartengono al sistema di responsabilità civile. Nei due settori più diffusi di responsabilità civile è intervenuto il legislatore il quale, proprio per l’importanza del risarcimento come costo sociale, ha limitato il risarcimento: da un lato, nel sistema di circolazione auto per contenere i premi assicurativi; dall’altro lato, nel settore della responsabilità medica, per proteggere la classe medica e per evitare le disfunzioni collegate alla “medicina difensiva”.

Il risarcimento così limitato non è comunque un indennizzo, sempre a condizione che la limitazione non sia così quantitativamente importante e, costituendo un preciso favor per il danneggiante, essa sia giustificata da precisi interessi pubblici. Non ci si può allontanare così facilmente, dunque, dai principi di un risarcimento integrale.

Né, d’altra parte, si possono ascoltare le “sirene” di un risarcimento sovracompensativo, dove si dovrebbe tenere in conto delle modalità soggettive con le quali è stata posta in essere la condotta antigiuridica. Assegnare al dolo il compito di aumentare il risarcimento del danno si pone fuori dal sistema della responsabilità civile, che è votato essenzialmente alla riparazione del danno e dovrebbe concentrarsi unicamente su di esso, essendo sostanzialmente irrilevanti le diversità soggettive dell’azione o dell’omissione.

La deterrenza – vale a dire, la pressione sulla categoria dei danneggianti per migliorare la loro attività – si attua in prima battuta eliminando le zone di undercompensation e rendendo sempre più effettivo e integrale il risarcimento piuttosto che aumentandone la dimensione. Fenomeno questo che può portare, in alcuni casi, alla paralisi o al rallentamento di quella stessa attività all’origine dei danni, innescando una patologia di overdeterrence che si rivela comparativamente più pericolosa del fenomeno che si vorrebbe evitare. In termini generali, l’allontanamento dal generale principio dell’integrale risarcimento si dovrebbe avere solo lasciando spazio all’intermediazione legislativa; la quale, nell’ambito della sua discrezionalità, potrà decidere quando il risarcimento vada aumentato e quando diminuito rispetto all’integrale riparazione.

Conclusioni

La nuova frontiera relativa alla determinazione del danno giusto nasce e si sviluppa proprio dai successi ottenuti dalle regole di responsabilità civile e ben testimoniati dalle precedenti frontiere. Si ha la precisa convinzione che le diverse funzioni attribuite alla r.c. possano meglio essere verificate e valorizzate concentrandosi sulla misura del risarcimento, più che sull’affermazione del principio di responsabilità, che pur rimane un aspetto di forte rilievo.

La misura del risarcimento è importante per molte ragioni: permette, innanzitutto, di verificare la coerenza delle affermazioni sulle funzioni svolte dalla r.c. e aiuta poi a riflettere sulla sostenibilità economica del risarcimento proprio alla luce del suo carattere di costo sociale.

Insomma, bisogna evitare che i giudici possano fissare risarcimenti senza alcuna razionalità come se fossero numeri neutri.

Si pensi al caso deciso dal Tribunale di Bologna avente ad oggetto un’azione risarcitoria per violazione del diritto all’immagine proposta dallo Stato italiano nei confronti dei due responsabili della terribile strage verificatasi nella stazione ferroviaria: al di là del merito della causa[2] (aveva un senso l’azione risarcitoria? Era stato davvero leso un contra jus costituzionale dello Stato esposto alla censura di non provvedere ad una energica tutela della vita dei propri cittadini?), qual è il significato da attribuire al risarcimento concesso di due miliardi di euro, che chiaramente non sarà mai pagato? Esso doveva avere una funzione esemplare; ma la condanna penale (ergastolo per strage) e dei responsabili non era già sufficiente?

La frontiera che si auspica vorrebbe ambiziosamente migliorare, da una parte, la scientificità dell’approccio allo studio della responsabilità civile, e ,dall’altra, rendere le decisioni risarcitorie più controllabili e più coerenti con le generali funzioni della responsabilità civile.

Il concreto, numerico, risultato risarcitorio non potrà mai costituire una variabile indipendente del sistema giuridico.

[1] Cfr. Cass., sez. un., 5 luglio 2017, n. 16601, in Danno e Resp. 2017, 419 con commenti di M.E. La Torre, G. Corsi, G. Ponzanelli e P.G. Monateri.

[2] Cfr. Trib. Bologna 10 ottobre 2014, in Danno e Resp.2015, p. 717 con commento di M. Franzoni, Strage del 2 agosto 1980 e risarcimento allo Stato.

Fascicolo 1/2018
Editoriale
di Renato Rordorf
Obiettivo 1
Il pubblico ministero nella giurisdizione
di Mariarosaria Guglielmi
di Francesco Petrelli

L’obiettivo riformatore che si ipotizza non è quello di una semplice “separazione delle carriere” requirenti e giudicanti in ambiti operativi disgiunti (già di fatto realizzata a seguito di diversi interventi del legislatore) bensì una separazione ordinamentale delle due funzioni, che superi l’“unità della giurisdizione”. L’assenza di rapporti ordinamentali tra giudice e pubblico ministero deve costituire anche un’evidenza percepibile; superando l’idea, transitata nell’immaginario collettivo, della comune identità di scopo tra i due ruoli, visti come complementari all’interno di un’unica azione di contrasto ai fenomeni criminali. La collocazione del giudice nella dimensione legittimante della sua terzietà ne rafforzerebbe la figura, riconquistando ad essa la centralità del sistema; mentre è attualmente immanente la distorsione costituita dall’esposizione mediatica e politica del pubblico ministero, ritenuto vero interprete del processo penale.

di Edmondo Bruti Liberati

L’attività del pubblico ministero, pur se rigorosamente svolta nell’osservanza delle regole e delle garanzie del processo, è segnata da scelte discrezionali: esse sollecitano un’assunzione di responsabilità che il richiamo al principio della obbligatorietà dell'azione penale non consente di evitare. Un pubblico ministero che corrisponda al proprio dovere di accertare fatti di reato specifici e responsabilità individuali, nel pieno rispetto delle garanzie di difesa – senza pretendere di risolvere problemi politici e sociali, denunziare generici fenomeni criminali o lanciare segnali – è chiamato ad affrontare queste scelte: la difesa dello statuto di indipendenza del pubblico ministero passa anche attraverso la consapevolezza del ruolo svolto nella giurisdizione, l’elevata competenza professionale, il rispetto delle regole deontologiche, l’attenzione alle ragioni delle parti, nella concretezza dei passaggi del procedimento penale e, per i dirigenti degli uffici, la distribuzione delle risorse e la cura degli aspetti organizzativi.

di Stefano Pesci

Il ruolo del pubblico ministero nel codice di procedura penale è connotato da un peculiare carattere garantista, che si esprime con particolare intensità nella funzione di direzione delle indagini che gli è attribuita. I rapporti con la Polizia giudiziaria richiedono specifiche capacità professionali del pubblico ministero, indispensabili per svolgere quel ruolo di direzione, che non si limitano alle conoscenze giuridiche ma che a quel fine consistono anche nell’autorevolezza, nella capacità di ascolto e nella conoscenza effettiva dello svolgimento del lavoro di ufficiali e agenti di polizia giudiziaria.

Munito di questi presidi, il pubblico ministero è in grado di evitare effetti distorsivi, potenzialmente derivanti dall’inquadramento professionale della Polizia giudiziaria in organismi gerarchicamente organizzati e che rispondono al potere esecutivo.

A fronte di queste esigenze positive stanno talune prassi patologiche che non attengono a carenze di professionalità, ma alla torsione patologica della funzione: rapporti di tipo personalistico, finalità che non si esauriscono nel fisiologico perimetro processuale, ricerca di risonanza mediatica o di realizzazione di obiettivi del tutto personali.

Il delicato equilibrio disegnato dal legislatore va presidiato garantendo qualità ed effettività al ruolo di direzione delle indagini assegnato al pubblico ministero: in questo senso decisiva è la sensibilità che sono in grado di porre in campo la dirigenza degli uffici e il circuito dell’autogoverno.

di Chiara Valori

Il pubblico ministero è il dominus quasi assoluto della fase delle indagini preliminari; è sufficiente l’attuale controllo giurisdizionale?

A fronte della difficoltà strutturale per il giudice per le indagini preliminari - con esempi concreti di conflitto con il pubblico ministero - di rimanere davvero arbiter di una fase di cui non è padrone, ci si chiede se un potere di intervento sui diritti così incisivo possa essere affidato ad un soggetto sganciato dalla giurisdizione.

di Giuseppe Marseglia

La presenza del pubblico ministero nel processo civile, risalente all’epoca in cui esso era ancora di fatto fuori dalla giurisdizione, è da tempo messa in discussione, considerata anacronistica, poco utile alla tutela degli interessi pubblici a cui è sottesa ed addirittura dannosa per le sempre più pregnanti ragioni di economia processuali; tuttavia, pur ammettendo che in moltissime occasioni essa si risolve in un intervento meramente virtuale di cui in effetti si potrebbe anche fare a meno, tant’è che lo stesso legislatore in materia di processo civile telematico non lo aveva inizialmente considerato, residuano settori in cui il pubblico ministero resta obiettivamente l’unico soggetto che può agire per la tutela dei soggetti deboli e incapaci. Senza dubbio degno di nota è poi il dinamismo con cui molti Uffici di Procura hanno interpretato il nuovo ruolo del pubblico ministero nel procedimento di negoziazione assistita.

di Fabio Regolo

Il settore delle procedure concorsuali costituisce un campo significativo di intervento del pubblico ministero.

Il suo ruolo attivo può dare un decisivo contributo per far sì che le procedure concorsuali non soltanto producano utilità per i creditori ma colpiscano condotte fraudolente che causano danno all’intera economia. Il pubblico ministero opera istituzionalmente a vantaggio di tutti gli interessati in un contesto nel quale l’insolvenza produce esternalità negative che si riverberano ben oltre la cerchia dei creditori. L’attenzione degli uffici giudiziari a questa materia è dunque decisiva.

di Carmelo Sgroi

Lo scritto si propone di individuare sinteticamente il mutamento di significato che l’intervento dell’Ufficio requirente di legittimità nel giudizio di parti ha assunto nel corso del tempo, in particolare per effetto delle più recenti riforme sul processo civile di cassazione. Il ruolo svolto dalla Procura generale nella materia civile, pur se inquadrato in una più larga e comprensiva classificazione della funzione di uniformazione del diritto e di garanzia della legalità, offre oggi diversi spunti critici circa la coerenza complessiva del sistema e ragioni di immediata riflessione sulle prospettive future.

di Raffaele Sabato

Il tema della formazione dei magistrati del pubblico ministero ha costituito oggetto di pareri e raccomandazioni emessi nell’ambito dei diversi organismi del Consiglio d’Europa, aventi riguardo non soltanto alle caratteristiche generali delle strutture deputate ad erogare la formazione, ma anche ai temi da sottoporre all’attenzione dei destinatari. Autonomia degli organi formativi, organizzazione comune delle iniziative con magistrati giudicanti ed avvocati, ampliamento dei contenuti a quelli extragiuridici (medici, psicologici, manageriali, ecc.) sono taluni dei profili affrontati.

di Eduardo Maia Costa

La separazione delle carriere inquirente e giudicante è stata frutto, in Portogallo, della riforma del sistema giudiziario dopo la rivoluzione del 1974.

La scelta fu accompagnata da una, ad oggi indiscussa, totale e ferma indipendenza dall’esecutivo, garantita dal Consiglio superiore del pubblico ministero, composto da magistrati eletti e membri “laici”, con maggioranza di magistrati, e presieduto dal procuratore generale della Repubblica. La formazione rimane invece comune tra inquirenti e giudicanti.

La gerarchizzazione del pubblico ministero ha peraltro prodotto una deriva burocratica, rivolta all’adempimento di direttive gerarchiche e all’ottenimento di risultati misurabili in statistiche e una forte dipendenza dell’effettività dell’azione dei pubblici ministeri dal maggiore o minore dinamismo dei vertici gerarchici.

Da pochi anni, con l'integrazione e la stabilizzazione dei quadri e la creazione di strutture interne specializzate, si sono registrati risultati significativi a livello della lotta alla criminalità più grave. Il dinamismo acquisito e le attese sociali sono ormai elevate, ed è dunque difficile una "frenata" improvvisa...

di Marco Bignami

Si affronta il tema dell’indipendenza interna del pubblico ministero, riconoscendo il carattere costituzionale di tale concetto. Si cerca poi di individuare tre sfere differenti di efficacia del principio. Si riconosce così piena capacità decisionale del procuratore capo nell’organizzazione dell’ufficio; la sussistenza di autonomia in capo al sostituto nell’interpretare la legge per il compimento di singoli atti; la possibilità che tale ultima autonomia receda in presenza di direttive comuni elaborate congiuntamente dall’ufficio al fine di dettare criteri uniformi di esercizio dell’azione penale. Sulla base di queste premesse, si ipotizza un’interpretazione costituzionalmente orientata del d.lgs n. 106 del 2006, e si sospetta di illegittimità costituzionale l’art. 3 di tale testo in tema di misure cautelari.

Obiettivo 2
La responsabilità civile fra il giudice e la legge
di Enrico Scoditti
di Massimo Franzoni

Lo studio esamina il modo in cui si è svolto il dialogo fra giudice e legislatore, nel settore della responsabilità civile. Affronta i principali casi in cui a partire dalla seconda metà del secolo scorso i precedenti giurisprudenziali hanno influenzato l’interpretazione delle norme, creando il cd. diritto vivente. Certamente nell’impiego della colpa e dell’applicazione della clausola generale di ingiustizia è stata la giurisprudenza a dare il contributo di maggiore impatto. Talvolta l’invenzione si è spinta al punto da creare figure nuove, penso al contatto sociale.

Non sono mancati casi in cui il legislatore ha corretto orientamenti consolidati, introducendo una regola in contrasto con un certo orientamento.

di Antonio Iannarelli

Il saggio ripercorre l’evoluzione intervenuta negli ultimi decenni a proposito della lettura della “ingiustizia” del danno, nella dialettica tra giurisprudenza e dottrina, e segnala i riflessi che ciò ha determinato nella revisione non solo degli elementi della fattispecie, per via del passaggio dalla centralità assegnata tradizionalmente all’antigiuridicità della condotta alla ingiustizia del danno, ma anche della funzione della responsabilità dal modello monofunzionale a quello plurifunzionale in cui si inscrive il recente recupero anche della funzione sanzionatoria.

di Vincenzo Roppo

Muovendo da spunti suggeriti dal recente libro di Pietro Trimarchi, si svolgono considerazioni generali sulle funzioni della responsabilità civile (compensativa / deterrente-preventiva), su posizione e ruolo della responsabilità oggettiva, sulla necessità di dedicare maggiore attenzione ai profili del quantum risarcitorio. Si toccano anche questioni più specifiche, evidenziano una possibile criticità della recente sentenza delle Sezioni unite sui danni punitivi e sollevando un dubbio interpretativo circa un passaggio della legge Gelli in tema di responsabilità medica.

di Giulio Ponzanelli

Nell’articolo si sostiene che la questione centrale degli equilibri della responsabilità civile sia la quantificazione del danno e in modo particolare del danno non patrimoniale. Questa importanza non solo è imposta per la pluralità delle funzioni che l’istituto della responsabilità civile svolge, ma tiene conto del dato che la responsabilità civile del ventunesimo secolo è sempre più assicurata e che il risarcimento al danneggiato viene quasi sempre versato non dal danneggiante ma dall’impresa di assicurazione. E l’impresa di assicurazione fa fronte a tale obbligazione tramite lo strumento dei premi assicurativi il cui livello è proprio determinato dal quantum del risarcimento.

di Giacomo Travaglino

Lo scritto ripercorre le tappe più significative della storia del danno alla persona. Dalla sua nascita, negli anni ’70, nelle Corti genovesi, al suo approdo in Cassazione, rammentando i complessi, e talvolta accidentati sentieri della sua complessa e contrastata ricostruzione in dottrina e in giurisprudenza, per proporne, alfine, una lettura “fenomenica” e non categoriale, anche alla luce delle recentissime modifiche normative degli artt. 138 e 139 del Codice delle assicurazioni private.

di Roberto Simone

Oscillante tra le due polarità di compensazione e deterrenza la parabola della responsabilità civile ha finito per privilegiare in ossequio ad una visione solidaristica/riparatoria il primo aspetto. Il recente intervento delle Sezioni unite sul tema della delibazione delle sentenze straniere recanti condanna per punitive damages ha invece riscoperto la polifunzionalità della responsabilità civile, finendo per dischiudere nuovi orizzonti anche a livello municipale. Lo scenario promette ulteriori sviluppi, ma si tratta di un tema da maneggiare con cura per evitare di cadere negli eccessi da overdeterrence.

di Claudio Scognamiglio

La responsabilità civile per violazione della disciplina antitrust, nel quadro della regolamentazione della medesima contenuta nel decreto legislativo 3/2017, si delinea come un istituto suscettibile di essere ricondotto largamente alla disciplina generale del codice civile, benché in materia antitrust il procedimento valutativo che è imposto al giudice dall’articolo 2043 codice civile si svolga essenzialmente attraverso la tecnica della rilevazione dello scopo di protezione della norma violata.

di Giancarlo Montedoro

Il contributo mira a dare conto dell’evoluzione giurisprudenziale prima e normativa poi della responsabilità civile della pubblica amministrazione per violazione di interessi legittimi. Si registra una marcia di avvicinamento fra la giurisprudenza della Corte suprema di cassazione e quella del Supremo consesso della magistratura amministrativa, dopo le divergenze iniziali sul tema della pregiudizialità. L’arbitrato costituzionale intervenuto fra le giurisdizioni ad opera del giudice delle leggi ha consentito di configurare la responsabilità della pubblica amministrazione per provvedimento illegittimo come una tecnica di tutela dell’interesse legittimo. Tanto dovrebbe comportare la piena giustificazione costituzionale del breve termine decadenziale previsto per le azioni di condanna nel codice del processo amministrativo. L’analisi poi si sofferma sui principali orientamenti giurisprudenziali della nomofilachia amministrativa intervenuti di recente e sulla delicata questione, rimessa di recente all’adunanza plenaria del risarcimento per perdita di chance.

di Alessandro Palmieri

La riforma delle regole sulla responsabilità civile nel sottosettore della sanità evidenzia con chiarezza il disegno del legislatore di invertire autoritativamente la rotta rispetto agli approdi giurisprudenziali di fine secolo. La soluzione di continuità si avverte soprattutto guardando alla posizione dei medici e delle altre figure professionali che operano nel quadro di una struttura sanitaria. Sennonché, a dispetto della nitidezza degli intenti e della bontà dei propositi, l’impatto operativo del nuovo regime non appare scevro da difficoltà e contraddizioni: il rischio è di fare un passo indietro rispetto a un sistema che comunque mostrava di avere a cuore la tutela del paziente, senza che si concretizzano tangibili benefici per quanti erogano le cure.

di Marco Rossetti

La legge 8.3.2017 n. 24 è ancora in larga parte inapplicabile, per quanto concerne le norme di diritto assicurativo: mancano, ancora, infatti i regolamenti attuativi che dovranno stabilire i contenuti minimi essenziali delle polizze, i massimali, le classi di rischio, l’istituzione del fondo di garanzia. Nondimeno, la legge presenta già ora una serie di criticità che non potranno essere superate per via regolamentare: essa infatti non ha introdotto alcun (nuovo) obbligo assicurativo; ha previsto casi assai limitati di intervento del fondo di garanzia; ha pesantemente limitato l’azione di surrogazione dell’assicuratore. È dunque, impossibile che un siffatto testo possa davvero conseguire il risultato proclamato (nella relazione al decreto legge), ovvero «far tornare gli assicuratori nel mercato della r.c. medica».

di Ilaria Pagni

La riscrittura delle regole della responsabilità sanitaria ad opera della legge 7 marzo 2017, n. 24, impone una riflessione sui profili processuali di una disciplina che, qualificando extracontrattuale la responsabilità del sanitario e contrattuale quella della struttura, e prevedendo l’azione diretta nei confronti dell’impresa di assicurazione, rende necessario analizzare il modo di atteggiarsi del processo litisconsortile e la struttura del procedimento di consulenza tecnica preventiva in funzione di conciliazione della lite, che il legislatore ha voluto individuare come condizione di procedibilità del giudizio. Il fatto, poi, che la scelta del legislatore sia stata nel senso di consentire alle parti, per giungere alla composizione negoziale della controversia, l’opzione tra i due sistemi diversi dell’art. 696-bis e della mediazione “pura”, quella del d.lgs 28/2010, porta l’interprete a riflettere sulle ragioni che possono indirizzare in una direzione o nell’altra.

Cronache americane
di Luigi Marini

L’esperienza maturata dall’Italia in Consiglio di sicurezza delle Nazioni unite nel corso del 2017 ha confermato tanto l’importanza e la complessità del ruolo che tale organo ricopre nel contesto internazionale quanto i limiti di una impostazione nata nel primo dopoguerra e non più in linea con l’evoluzione che quel medesimo contesto ha conosciuto.

L’Italia ha contribuito ai lavori del Consiglio presiedendo Comitati molto delicati e portando all’attenzione dei quindici temi di grande rilievo. La tutela dei diritti umani e l’applicazione dei principi della Rule of Law hanno rappresentato un orizzonte costante di riferimento. Allo stesso modo, grande importanza è stata attribuita alle conseguenze operative delle scelte che il Consiglio era chiamato a compiere.

ARCHIVIO
Fascicolo 3/2018
Giustizia e disabilità

La riforma spezzata.
Come cambia
l’ordinamento penitenziario
Fascicolo 2/2018
L'ospite straniero.
La protezione internazionale
nel sistema multilivello di tutela
dei diritti fondamentali
Fascicolo 1/2018
Il pubblico ministero nella giurisdizione
La responsabilità civile fra il giudice e la legge
Fascicolo 4/2017
L’orgoglio dell’autogoverno
una sfida possibile per i 60 anni del Csm
Fascicolo 3/2017
A cosa serve la Corte di cassazione?
Le banche, poteri forti e diritti deboli
Fascicolo 2/2017
Le nuove disuguaglianze
Beni comuni

Dedicato a Stefano Rodotà
Fascicolo 1/2017
Il diritto di Crono
Il multiculturalismo e le Corti
Fascicolo 4/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Il giudice e la legge
Fascicolo 3/2016
La giustizia tributaria
La riforma della magistratura onoraria
Fascicolo 2/2016
VERSO IL REFERENDUM COSTITUZIONALE
Forme di governo,
modelli di democrazia
IL CORPO
Anatomia dei diritti
Fascicolo 1/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Formazione giudiziaria:
bilancio e prospettive
Fascicolo 4/2015
Il valore del dissenso
Il punto sul processo civile
Associazionismo giudiziario
Fascicolo 3/2015
Il diritto del lavoro alla prova del Jobs Act
Unitarietà della giurisdizione
Riforma della responsabilità civile
Fascicolo 2/2015
NUMERO MONOGRAFICO
Al centesimo catenaccio
40 anni di ordinamento penitenziario
Fascicolo 1/2015
Dialoghi sui diritti umani
I diritti fondamentali tra obblighi internazionali e Costituzione
La risoluzione amichevole dei conflitti
Schede di ordinamento giudiziario aggiornate al gennaio 2015
Il volume costituisce un'utile panoramica dei metodi di contrasto alla criminalità mafiosa e degli strumenti di prevenzione
Numero speciale di Questione Giustizia in formato digitale con atti, relazioni e dati sul sistema delle misure cautelari personali