La funzione della Procura generale della Cassazione

1. Pubblico ministero e giudice di legittimità. Una storia complessa

Una descrizione e una analisi della “funzione” attuale della Procura generale della Corte di cassazione – nell’ambito del diritto e del processo civile, al quale soltanto questo scritto fa riferimento[1] – dovrebbe poter risultare, a prima vista, una operazione relativamente semplice. In quanto pubblico ministero “presso” un giudice, in questo caso il giudice di legittimità, si sarebbe tentati essenzialmente di dire che esso ripete, nella sua attività, i caratteri del giudice à cȏté del quale svolge il proprio compito, secondo lo schema di fondo della relazione di complementarietà che intercorre in genere tra il pubblico ministero e il giudice nel disegno processuale e di ordinamento, costituzionale e legislativo. I presupposti di inclusione di giudici e procuratori nel medesimo ordine (art. 107, terzo comma, Cost.) e altresì la premessa di ordinamento che (art. 2 del Rd n. 12/1941) stabilisce che «presso la Corte suprema di cassazione, le corti d’appello, i tribunali ordinari e i tribunali per i minorenni è costituito l’ufficio del pubblico ministero», norme che sanciscono il concetto di una comune appartenenza ed esprimono la base unitaria di garanzie per tutta la magistratura, requirente e giudicante, salva solo la distinzione per funzioni, condurrebbero pianamente alla affermazione di principio secondo cui gli uffici del pubblico ministero mutuano le loro funzioni da quelle del giudice “presso” il quale sono istituiti, secondo una regola di parallelismo.

Questa proposizione è, in certa misura, vera; ma è incompleta. Le cose sono, soprattutto oggi, più complesse.

Un rapido sguardo sull’evoluzione del sistema nel tempo attesta della esistenza di più di una cesura e di non poche zone critiche nella ricostruzione funzionale del pubblico ministero che si colloca presso il vertice[2] della giurisdizione che sia ricondotta ai soli termini del parallelismo pm - giudice.

2. Dal controllo alla cooperazione

L’origine storica della figura del pubblico ministero di cassazione svela in realtà una posizione iniziale tutt’altro che cooperativa, ma anzi di potenziale conflittualità con il giudice presso il quale è istituito. L’idea che anima la figura del pubblico ministero è, in origine, quella[3] di un «rappresentante del potere esecutivo presso l’autorità giudiziaria», in funzione del controllo sull’operato dei giudici, quale si trova testualmente espressa nella prima legislazione di ordinamento giudiziario del Regno post-unitario (Rd 6 dicembre 1865, n. 2626, art. 129)[4]. All’interno di un ordine giudiziario impostato secondo modelli gerarchici, se al giudice è garantita almeno formalmente una indipendenza esterna, ciò non vale per i pubblici ministeri, di cui è stabilita la «diretta dipendenza» dal vertice governativo.

Questa struttura organizzativa precostituzionale riflette, nella separatezza tra giudici e pubblici ministeri, uno schema di diretta derivazione francese, funzionale all’idea dell’interpretazione della legge come appannaggio del potere che la adotta: il controllo dei secondi sui primi garantisce la separazione dei poteri e in particolare il rispetto del principio che assegna al solo legislatore[5] il potere di interpretare il comando, che il giudice deve semplicemente applicare, “osservare”. Persiste l’idea del giudice bouche de la loi, nel limitativo senso implicato da questa formula.

Il ventennio accentua l’attrazione del pm nell’area del potere e della direzione governativa, specialmente attraverso i modi di selezione professionale, le regole di verifica e avanzamento nella “carriera”[6]; i meccanismi di dipendenza interna si assommano a quelli esterni.

Ed ancora con la legge di ordinamento giudiziario del 1941 (Rd n. 12/1941), che rafforza nello spirito della riforma Grandi gli aspetti di dipendenza interna, quello schema del rapporto tra pm e giudice si ripete, nelle disposizioni che affidano al pubblico ministero il compito di «vegliare alla esatta osservanza delle leggi» (art. 73) – dove l’uso del termine ”osservare” svela la chiara continuità con l’assetto post-unitario – oltre che, in connessione, di fare eseguire i provvedimenti del giudice (art. 78) e più in generale di svolgere ogni altra funzione attribuitagli dall’ordinamento, «sotto la direzione» del Ministro della giustizia (art. 69).

Occorre attendere dapprima la legge sulle guarentigie della magistratura (Rd.Lgs n. 511/1946), che sottrae – con l’art. 16 – il pm alla “direzione” dell’esecutivo per sottoporlo alla “sorveglianza” del titolare dell’Ufficio[7], e poi ovviamente e soprattutto la Costituzione repubblicana, che disegna il nuovo statuto di indipendenza e di autonomia della magistratura, e in essa del magistrato del pubblico ministero, per delineare il rapporto tra quest’ultimo e il giudice in termini totalmente nuovi, dialetticamente cooperativi, nello svolgimento delle rispettive funzioni. Ma la vischiosità delle regole e delle prassi si propaga anche nel nuovo quadro costituzionale: ne è un indizio la disposizione processuale (art. 380, primo comma, cpc) che, in correlazione con il testo originario dell’art. 76 ord. giud. secondo cui il pm «assiste alle deliberazioni delle cause civili», consentendo in tal modo la presenza fisica del pubblico ministero all’interno della camera di consiglio civile, si colloca ancora plasticamente nella logica del controllo sul giudice e sulla sua deliberazione. Occorrerà così ulteriormente attendere gli anni ’70 per eliminare questa anomalia[8].

3. Il pubblico ministero (e il giudice) civile di legittimità nel quadro della funzione di nomofilachia. Il pm organo “promotore di giustizia”

Liberato dal vincolo con il potere esecutivo, il pubblico ministero cambia volto.

Soprattutto, cambiano radicalmente di significato le norme di ordinamento giudiziario, benché intatte nella loro formulazione pre-costituzionale, che ne definiscono compiti e funzioni. Queste ultime devono ora essere lette con la lente della Carta.

Vige (tuttora), per la Corte di cassazione, la disposizione che ne definisce le attribuzioni, contenuta nell’art. 65 dell’ordinamento giudiziario: essa, quale «organo supremo della giustizia, assicura l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione della legge, l’unità del diritto oggettivo nazionale, il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni».

E vige (tuttora), per il pubblico ministero, la disposizione che ne individua le attribuzioni nel «veglia[re] alla osservanza delle leggi, alla pronta e regolare amministrazione della giustizia, alla tutela dei diritti dello Stato, delle persone giuridiche e degli incapaci» (art. 70).

Se la prima norma declina una caratteristica strutturale dello Stato costituzionale, esprimendo, con l’esigenza finalistica di garanzia di interpretazione uniforme del diritto, un carattere che si collega immediatamente con il rispetto del principio di uguaglianza[9], la seconda disposizione ne rappresenta il pendant sul piano dell’attività del pubblico ministero; una attività, innanzitutto, svolta sul piano processuale, come subito si vedrà, ma non solo in essa[10]. Collocate sotto la luce dei principi costituzionali, le norme sopra indicate manifestano, nell’immutata veste lessicale (il che conferma ancora una volta come il linguaggio del diritto sia inevitabilmente polisenso), il significato più proprio della giurisdizione di legittimità, la garanzia del rispetto dei diritti attraverso l’esercizio della funzione interpretativa, a valere per il singolo caso e, dinamicamente, per il futuro[11], quale affermazione destinata a valere per i casi assimilabili.

Vi è una Corte di cassazione, deputata per Costituzione a formare diritto vivente e a rendere principi uniformi e uniformanti di interpretazione giuridica, e vi è un ufficio del pubblico ministero presso di essa che coopera alla medesima funzione, in ambito processuale. Pur nella difficoltà di classificazione sistematica della figura, sovente etichettata con il contraddittorio sintagma di “parte imparziale”, la Procura generale presso la Corte di cassazione si colloca così come un soggetto necessario sempre nello svolgimento del processo civile di legittimità, perché esso svolge il proprio compito, nel processo di parti, senza avere riguardo né alla materia, né alla rilevanza del processo, né alle vicende pregresse del giudizio pervenuto sino all’ultima istanza. L’art. 76 dell’ordinamento giudiziario, nel testo aggiornato dalla legge n. 532/1977 (la medesima che sopprime l’ingresso del pm nella camera di consiglio), stabilisce che il pubblico ministero presso la Corte di cassazione «interviene e conclude in tutte le udienze civili e penali», oltre che redigere requisitorie scritte nei casi stabiliti dalla legge; e questa previsione generalizzata di intervento è rafforzata e assistita con la regola secondo cui, quando è richiesto dalla legge l’intervento del pm, la mancanza di quest’ultimo comporta che l’udienza «non può aver luogo» (art. 75 ord. giud.).

La simmetria cooperativa tra le attribuzioni della giurisdizione di legittimità e quelle del pubblico ministero ne rende così possibile, nonostante la riconosciuta difficoltà di inquadramento dogmatico[12], una prevalente e comune qualificazione in termini di organo “promotore di giustizia”, o di organo che svolge una “alta funzione di giustizia”, riprendendo così la definizione utilizzata dalla Corte costituzionale nella pronuncia n. 2/1974[13].

Quale organo di giustizia inserito, per Legge fondamentale, nell’ambito della giurisdizione, il pubblico ministero di cassazione – civile come penale – non mira tanto alla eliminazione della sentenza ingiusta, poiché questo è l’interesse della parte che ha ragione, quanto all’affermazione dell’interpretazione corretta e uniforme del diritto applicato e, prospetticamente, da applicare, in vista della regolazione della generalità dei casi simili e oltre l’esito del singolo, specifico procedimento rimesso di volta in volta alla decisione della Corte. La generalizzazione dell’intervento del pm dinanzi alla Corte, del resto, appare coerente proprio con una considerazione più strettamente “nomofilattica” della funzione del giudizio di cassazione, rispetto a una risposta sul singolo caso: in tanto si stabilisce che il requirente intervenga e offra al giudice di ultima istanza le proprie conclusioni motivate, in tutti i giudizi, in quanto si suppone che sempre il giudice di legittimità sia chiamato a rendere decisioni che abbiano la stessa connotazione regolatrice, e ciò è conforme all’idea di fondo della Corte quale giudice dello ius constitutionis,che, attraverso la decisione rescindente, rende possibile un nuovo giudizio somministrando però – quando non operi la definizione diretta nel merito, come consente l’art. 384 cpc – il principio di diritto[14], che governerà la decisione corretta e al quale il giudice del merito è vincolato.

Il pubblico ministero presso la Corte si fa portatore dell’interesse pubblico alla difesa del diritto e della sua unità, per usare le parole di Calamandrei in Costituente, nel proporre questa formula, poi non inserita nel testo finale, per il giudice di ultima istanza. Questa esigenza si esprime affidando a un magistrato il compito di rappresentare, pubblicamente, il punto di vista generale della corretta interpretazione e applicazione della norma al fatto, e ciò in via generale, non solo senza la necessità di una sollecitazione da parte del giudice[15] ma altresì prescindendo da una auto-valutazione di opportunità o di particolare rilevanza della vicenda processuale che possa essere svolta dallo stesso magistrato requirente (egli “deve” infatti intervenire nelle cause davanti alla Corte di cassazione: art. 70, secondo comma cpc), poiché è la legge a svolgere questo previo apprezzamento di inerenza pubblicistica del giudizio di legittimità.

Soggetto disinteressato, proprio perché vettore di un interesse pubblico e non delle pretese e delle posizioni proprie dei litiganti, il rappresentante del pubblico ministero è dunque in via di principio individuato come il portatore della soluzione del caso attraverso la lettura “esatta” della norma, in una logica di scopo, o di funzione, di marcato carattere pubblicistico, in cui l’agire della figura istituzionale rende manifesto che l’interesse privato – la cui tutela, ovviamente, è affidata alle parti in gioco – risulta subordinato a quello pubblico[16]; il risultato che entrambi i soggetti istituzionali, requirente e giudicante, hanno di mira, in questo schema, è quello della eliminazione della sentenza che – prima che essere “ingiusta” – risulti in contrasto con il diritto che in essa è applicato[17].

Nel giudizio di parti, a queste soltanto è dato di condurre le scansioni processuali e di immettere gli elementi, di fatto e argomentativi, che orientano per la soluzione della lite. Dunque, il pubblico ministero di legittimità non interferisce in questo dominio, ma ne prende atto, facendone la premessa della propria conclusione: egli non propone prove[18], non apporta elementi conoscitivi sul fondo del ricorso, se non nei limiti in cui possa ammettersi l’allegazione di elementi che la Corte sia abilitata a rilevare d’ufficio, come per es. l’esistenza di un giudicato esterno; deve interloquire con la Corte nei limiti segnati dal thema decidendum, non oltre (Cass., n. 11198/1990). 

Il modello processuale così definito è semplice, univoco, non distingue secondo materie o altri criteri, né impegna l’Ufficio requirente in alcun modo rispetto all’andamento del giudizio nei gradi anteriori[19], giacché affida al pm l’intero spazio possibile di argomentazione all’interno del controllo di legittimità; egli, se può dirsi così, parla per la Corte, cui propone una conclusione che potrà ovviamente anche essere disattesa ma della quale la Corte stessa dovrebbe comunque tenere conto nel rendere la propria pronuncia.

In questo scenario, sembra del tutto coerente che, nell’udienza, il pm di legittimità abbia la parola per ultimo: questa previsione, solo apparentemente secondaria, del rito[20] si inserisce invece come ulteriore tassello di una visione complessivamente omogenea. La logica dell’ordine dell’intervento nella fase della discussione nell’udienza che conduce alla decisione non è secondaria, in quanto affida alla “parte imparziale” il compito, per così dire, di tirare le fila del dibattito processuale, di soppesare gli argomenti che le “parti” (effettive) del processo hanno offerto al giudice, di proporne una sintesi rispetto alle necessariamente contrastanti opinioni e ragioni di ciascuna di esse[21].

Visto nella sua architettura, il disegno normativo che – regolando il pubblico ministero di legittimità – interseca e intreccia le proposizioni dell’ordinamento giudiziario e quelle della disciplina processuale, nella rinnovata direzione interpretativa del significato complessivo che la Costituzione ora impone di dare loro, appare complessivamente moderno, corrispondente a una esigenza che potrebbe dirsi di democrazia giudiziaria. Se il pm non è né rappresentante di un potere, né puro e semplice portatore di interessi della società o di una sua componente, e se dunque egli veicola un punto di vista autenticamente indipendente, in ciò assimilabile alla posizione del decidente, tutto ciò ne fa, nella rappresentazione del processo pubblico, un soggetto che coopera alla decisione del giudice, il quale di certo può e deve autonomamente farsi carico della quota di interesse pubblico che sempre può ravvisarsi in una decisione sul fondo del ricorso per cassazione, ma da questa presenza doverosa viene a essere sorretto, stimolato a considerazioni ulteriori, messo in condizione di fruire di un panorama conoscitivo e argomentativo più ampio, il tutto sempre in funzione della decisione conforme a diritto.

Nei tratti appena detti può scorgersi una figura riconducibile, certo per approssimazione e solo sotto il profilo funzionale, non istituzionale, all’istituto anglosassone dell’amicus curiae[22], che coopera con il giudice nella stessa direzione ossia verso la pronuncia corretta, quella che meglio lega la statuizione giudiziale non solo con il diritto vigente ma anche con il suo porsi quale precedente per la futura regolazione dei casi simili. E ciò tanto più in quanto, sebbene non operi la regola dello stare decisis, il vincolo del precedente della Corte viene a essere valorizzato nelle più recenti conformazioni del rapporto, esterno, tra giudizio di legittimità e giudizio di merito (art. 360-bis, n. 1, cpc) e, all’interno, tra decisione delle Sezioni Unite e indirizzi delle Sezioni semplici della Corte di cassazione (art. 374, terzo comma, cpc)[23]. Vi è in fondo un rapporto di correlazione tra la efficacia de futuro di una decisione di ultima istanza e la funzionalizzazione degli organi giudiziari che contribuiscono a renderla: quanto maggiore è il peso della pronuncia e il vincolo che da essa deriva, tanto più sarà avvertita la necessità che quella decisione sia – se non necessariamente condivisa nei contenuti – frutto di plurimi apporti, oltre che di reale collegialità.

Questa ricostruzione della funzione generale assunta nel sistema interno dal pubblico ministero civile di legittimità, che si è definita come cooperativa e promozionale, si colloca d’altra parte in sintonia con analoghe formulazioni che si trovano espresse, in particolare, in documenti del contesto sovranazionale.

In numerosi atti, al di là del loro valore persuasivo/paranormativo più che prescrittivo, si esprime la concordanza delle istituzioni continentali nell’assegnare ai pubblici ministeri un ruolo corrispondente a quello appena descritto.

La Dichiarazione di Bordeaux, su «Giudici e procuratori in una società democratica», adottata il 18 novembre 2009 nell’ambito dei Consigli consultivi dei giudici e dei procuratori in seno al Consiglio d’Europa, esprime il «ruolo distinto, ma complementare, dei giudici e dei procuratori», «garanzia necessaria per una giustizia equa, imparziale ed efficace», approntata da giudici e da procuratori che debbono essere «entrambi indipendenti e imparziali». La successiva Carta di Roma, documento in forma di parere rivolto al Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa ed elaborato dal citato Consiglio consultivo dei procuratori europei in data 17 dicembre 2014[24], reca Norme e principi europei concernenti il pubblico ministero e, nell’associare l’azione del pm alla tutela dei diritti, ne individua la funzione di rappresentanza dell’interesse pubblico (paragrafo 2) quale modo per contribuire al raggiungimento di decisioni giuste da parte delle Corti (par. 16). E ancora di “organo di giustizia”, “promotore dei diritti”, parla il documento finale redatto il 28 maggio 2011 all’esito della riunione della Rete dei procuratori generali delle Corti supreme dell’Unione.

Si tratta di enunciati generali, valevoli tanto per l’area penale quanto per quella civile.

Così, allargando il campo visivo, la complementarietà tra il giudice e il “suo” pubblico ministero quale si registra nello svolgimento della funzione di legittimità finisce per avvicinare il requirente italiano all’omologa figura che opera presso il giudice sovranazionale del Lussemburgo. L’intervento del pubblico ministero nel processo civile di legittimità, si è osservato e si ribadisce, non propone alcun profilo di singolarità nel panorama europeo, tenuto conto dell’omologo compito espletato dagli avvocati generali nel processo davanti alla Corte di giustizia dell’Unione europea, quello di «assistere quest’ultima nell’adempimento della sua missione, che è di garantire il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione del Trattato», mediante una «”opinione individuale, motivata ed espressa pubblicamente” da “un membro dell’istituzione”» (Cgue, sentenza 8 febbraio 2000, C-17/98, Emesa Sugar). Compito degli avvocati generali, non diversamente da quello del pubblico ministero nel giudizio civile di cassazione, è dunque di «presentare pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che […] richiedono il [loro] intervento» (art. 252, 2° comma, TFUE)[25].

La esplicita definizione dell’avvocato generale presso la Corte dell’Unione, in termini di componente dell’istituzione nel suo complesso, se trasferita sul piano interno propone in prospettiva spunti di particolare interesse in ordine alla cooperazione organizzativa del processo, alla selezione dei casi, all’attività di gestione dei procedimenti prima della loro trattazione (v. infra).

L’accennato carattere del pm presso la Corte di cassazione, d’altronde, assume contorni ancora più netti nel raffronto con la disciplina che concerne il pubblico ministero civile presso il giudice di merito. Qui, in sintesi, le regole del codice (e la legislazione societaria e concorsuale) declinano una preselezione dei casi di intervento ratione materiae, che individuano sul piano normativo la ragione dell’azione/impugnazione (artt. 69, 72 cpc) o dell’intervento (art. 70 cpc)[26] del pubblico ministero secondo una scala di valori piuttosto variegata, contenuta in disposizioni processuali o sostanziali, il cui comune denominatore è ancora una volta l’interesse pubblico. Il catalogo spazia dalle tematiche delle associazioni, alle tutele e in genere alla protezione dei soggetti deboli, alla materia familiare e delle responsabilità genitoriali, all’ambito fallimentare. Ma appunto, per quello che qui interessa, questa sorta di riserva di attribuzioni e di facoltà processuali “per settori” materiali declina – o dovrebbe – la difficoltà di pensare a una attribuzione minore, per estensione, in sede di giudizio di legittimità: e ciò sia per l’incoerenza sistematica di affidare all’ufficio la cura di quegli interessi solo nell’ambito dei gradi di merito e non dinanzi alla Cassazione, dove maggiore si profila la necessità della elaborazione di principi; sia per evitare possibili contraddizioni, quale quella di negare o rendere facoltativo l’intervento del procuratore generale della Cassazione proprio là dove, nei gradi precedenti, vi sia stata una iniziativa del pm agente, un intervento obbligatorio, così allo stesso tempo tutelando ma poi svalutando la portata dell’interesse sotteso.

In breve: nel processo di merito, ciò che conta è la natura della causa; nella sede di legittimità, è la funzione di uniformazione del diritto.

4. Teoria e prassi. Il confine mobile tra udienza e camera di consiglio

Lo schema appena delineato espone in maniera sintetica ciò che le norme, di ordinamento e del processo, descrivono e implicano, nel lungo periodo che corre tra l’avvento della Costituzione e l’ultimo decennio. Il dover essere. Ma sistema normativo ed esperienza giudiziaria non sempre hanno lo stesso passo, e dunque di questo sfasamento occorre analizzare le ombre.

Innanzitutto, non è disponibile una verifica misurabile dell’apporto che, in detto sistema, è stato offerto dall’Ufficio requirente all’andamento del giudizio di legittimità.

In effetti, non è agevole pesare l’efficacia della funzione cooperativa del pm una volta che essa si esprime, come è nel sistema descritto, fondamentalmente nella pubblica udienza e dunque in forma orale, che non lascia traccia[27]. Con poche eccezioni (ad esempio, nei casi in cui è la stessa decisione della Corte a darne esplicitamente atto, nel corpo della motivazione), le ragioni che sono fatte valere dal pubblico ministero in vista di una determinata conclusione restano confinate nella etichetta della “conformità” o della “difformità” tout court che appare sui motori di ricerca e sulle riviste.

La capacità persuasiva e il contributo di argomentazione che possono essere dati all’interno di una trattazione esclusivamente orale, a loro volta, postulano che sul piano organizzativo e della gestione del processo l’entità numerica dei ricorsi da affrontare e studiare sia contenuta – per il pm – in limiti ragionevoli.

A monte della regolazione processuale, infatti, v’è la evidente asimmetria di composizione strutturale e organizzativa dell’ufficio del giudice – la Cassazione – e di quello del pubblico ministero presso la stessa. L’una, articolata in Sezioni e con competenze predefinite per materia, secondo regole tabellari, e dunque composta da magistrati che acquisiscono conoscenze settoriali, ulteriormente affinate nel tempo dalla formazione di collegi specializzati; l’altro, numericamente assai più ridotto come organico, composto da magistrati ai quali non è normalmente offerta questa possibilità di specializzazione estrema, sia per il rapporto di proporzione tra numero delle cause trattate mensilmente dalla Corte, che non permettono abbinamenti stabili tra requirente e Sezione, sia perché all’Ufficio del pm sono assegnate attribuzioni ulteriori e di rilievo (la materia disciplinare, il coordinamento tra uffici del pubblico ministero ex art. 6 del d.lgs n. 106/2006), che sono affidate ai magistrati accanto e in aggiunta ai compiti di trattazione dell’udienza. Una asimmetria che refluisce nel quotidiano, nella palese diversità tra la distribuzione del carico dell’udienza tra i vari componenti del collegio e la attribuzione dell’intero carico al rappresentante del pm

Questo complessivo divario, che marca una forte differenza di approccio organizzativo rispetto alla medesima trattazione processuale, è solo in parte colmato dai criteri di auto-organizzazione che la Procura generale può adottare, senza incontrare particolari limiti[28], regolando settori di appartenenza e modi e criteri di attribuzione degli affari, al cui interno trovano spazio anche elementi di specializzazione[29].

In ogni caso, stabilire cosa e quanto portare in giudizio è compito della Corte; l’Ufficio requirente non ne dispone[30].

A bilanciare – sul piano esclusivamente funzionale – questa non eliminabile asimmetria (giacché non è ragionevolmente pensabile né auspicabile che l’ufficio requirente rifletta come uno specchio la stessa composizione e l’articolazione del giudice), però, vi è la più larga visuale di cui il requirente può godere nell’osservazione della giurisprudenza e del suo farsi in sede di legittimità. Il carattere più o meno generalista del pm civile, chiamato a concludere motivatamente su una serie ampia e variegata di questioni, gli consente di scorgere i possibili contrasti di indirizzo, tra le Sezioni e perfino all’interno di queste, in ragione della variazione dei collegi, e di proporre soluzioni di coordinamento interpretativo nelle materie che attraversano competenze plurisezionali. Stretto da carichi di studio e di elaborazione quantitativamente gravosi, ma affrancato dalla fase redazionale della decisione, il pm civile è in grado, anche grazie agli strumenti di circolazione informativa interna[31], di proporre di volta in volta argomenti che, conformemente all’idea di fondo che si è detta, mirano alla uniformazione del diritto, alla eliminazione di possibili contraddizioni interpretative che una produzione di giurisprudenza massiva e marcatamente specializzata rischia di determinare; così come può promuovere ripensamenti su temi già esplorati, o essere di impulso per questioni incidentali pregiudiziali, costituzionali o comunitarie.

In una strutturazione del lavoro della Corte che inevitabilmente si orienta verso la settorialità e che, nell’esperienza, affida l’esame più approfondito di ciascuna singola causa a chi ne sia designato come relatore, oltre che al presidente del collegio, la formulazione delle conclusioni motivate del pm può restituire al collegio di legittimità argomenti atti ad avviare una riflessione più estesa e completa sui temi da affrontare.

Tutto questo però esige una pre-condizione, che ha direttamente a che fare con il limite di gestione dei carichi di lavoro e delle pendenze dinanzi al giudice di legittimità. In tanto può dirsi che il contributo alla decisione della Corte rivesta i caratteri di apporto nomofilattico che sopra si sono ricordati, in quanto esso si svolga in un sistema operativamente omogeneo, che definisce un luogo processuale in cui tale dialettica abbia a svolgersi; luogo che è tradizionalmente la pubblica udienza. Ma allora occorre non solo che questa udienza sia singolarmente sostenibile, ma che l’assieme delle udienze corrisponda al flusso di procedimenti che la Corte stessa è chiamata a definire.

Emerge così il vero innesco della deflagrazione quantitativa che, con locuzione corrente e perfino abusata, è stata definita l’“assedio” alla Corte di cassazione[32].

La crisi della Cassazione come effetto del carico, insostenibile, che grava su di essa è un dato a tutti noto, formando da anni oggetto di dibattito e di forte sottolineatura ad opera dei suoi vertici[33]; e non è necessario soffermarsi oltre misura su questo, che costituisce il dato (negativo) di partenza delle considerazioni che seguono. Le molte ragioni che hanno condotto a riversare, oggi, sul giudice di legittimità un numero realmente “impressionante” di processi[34] sono variegate e di diversa natura: legislativa, innanzitutto, come lo spostamento dalla giurisdizione amministrativa verso la Cassazione della massa di controversie sul pubblico impiego privatizzato, o, ancor più, la mole di impugnazioni nel settore tributario, che origina a partire dalla istituzione della apposita sezione (quinta) nel 1999, a seguito della soppressione, tre anni prima, della mal funzionante Commissione tributaria centrale; ma anche di ordinamento costituzionale, con l’intatto e in taluni ambiti (si pensi alle sanzioni amministrative, ai preavvisi di contestazione, agli atti della giurisdizione volontaria) crescente spazio aperto all’impugnazione in cassazione ex art. 111 Cost., senza alcun correttivo di carattere selettivo; e di ordinamento comune, per l’emersione – di certo in sé da salutare con favore – di pretese crescenti, di nuovi diritti, nuovi interessi che reclamano garanzie e giustiziabilità, esigono regolazioni che il legislatore sovente non offre od offre tardi; il tutto nell’ambito di un sistema giuridico multilivello che propone più di un momento di frizione dei dati normativi – sovranazionali, nazionali, regionali – e che si associa a un  corpo sociale frammentato, il quale mostra aggregazioni settoriali intorno ad interessi particolari dei gruppi, a scapito della coesione sociale e perciò con incremento della conflittualità (la cd. litigation explosion). Ai fini del presente scritto è sufficiente constatare queste cause, che conducono all’onda lunga dell’aumento esponenziale del contenzioso, il cui approdo ultimo è il giudice di legittimità.

Impossibilitato a ricondurre a unitarietà le cause anzidette, o ad intervenire dall’alto, sul piano costituzionale, con una regolazione diversa della garanzia del ricorso all’ultima istanza di legittimità, il legislatore opera sugli effetti, o meglio sui modi di gestione dell’effetto-assedio. Lo fa, quindi, attraverso nuove regole di trattazione del processo, aprendo un varco sempre più ampio tra i due modi di definizione della causa, udienza pubblica e camera di consiglio, che dovrebbe corrispondere alla distinzione tra cause “nomofilattiche” e cause semplicemente “litigatorie”.

Si coglie, in questa constatazione, quello che risulterà essere lo snodo centrale del percorso con il quale si è inteso regolare il modo di operare della Corte negli anni più recenti, vale a dire il rapporto di prevalenza tra la sede pubblica e la trattazione camerale: l’una rivolta alla produzione di principi, l’altra alla definizione delle cause che non impegnano in tal senso.

5. Il decennio delle riforme. La crisi della Corte, i rimedi del legislatore

Inizia così la serie di riforme, in particolare dell’ultimo decennio, che mostra una intermittenza di interventi normativi, una sequenza “a docce scozzesi”[35], cui di volta in volta si intrecciano anche nuove disposizioni che inseriscono meccanismi di “filtro” nell’accesso al giudizio e nella sua destinazione all’una o all’altra sede: come il quesito di diritto ex art. 366-bis cpc, poi soppresso; o come l’inammissibilità del ricorso che non offra ragioni di novità rispetto a precedenti stabilizzati (art. 360-bis cpc).

Nell’accennato percorso, la chiave di volta è costituita dall’occupazione di sempre maggiore spazio da parte del processo a trattazione camerale[36]. Un rapido excursus,con le lenti del pm, è necessario.

Il primo passo è dato dalla legge cd. Pinto, n. 89/2001, mossa dall’esigenza di corrispondere ai dettami della Cedu e con la prospettiva di accelerazione complessiva della risposta giudiziaria, in coincidenza con l’introduzione dei noti rimedi indennitari per l’eccessiva durata dei processi e sulla scia del novellato art. 111 Cost. (legge cost. n. 2/1999). Quella legge riforma l’art. 375 cpc, fino ad allora di limitata applicazione, introducendovi lo strumento di definizione dei ricorsi che risultino “manifestamente” fondati o infondati. Si tratta di un modulo procedurale che si rivelerà tutt’altro che efficace e snello[37]. Il pubblico ministero, in questo rito, formula inizialmente conclusioni scritte, a ciò peraltro sollecitato da una indicazione della stessa Corte che indirizza la causa verso la camera di consiglio[38]; quindi, interverrà nuovamente – e generalmente in persona di altro magistrato – nella successiva camera di consiglio, nella quale il ricorso verrà definito oppure dirottato verso la pubblica udienza, se non risulti a definizione “manifesta”.

Le cose non migliorano, dal punto di vista dell’efficienza complessiva e in particolare dal punto di vista del contributo del pm civile, con l’istituzione della cd. Struttura unificata, istituita in via di auto-organizzazione[39], che sarà successivamente codificata e regolata con la legge n. 69/2009 come “apposita sezione” ex art. 376 cpc (la sesta sezione civile), quella cioè preposta alla trattazione delle cause da definire secondo lo schema della soluzione spedita e ad esito evidente, “manifesto”, a norma dell’art. 375. Qui, in breve, con l’inserimento, nel 2006 (d.lgs n. 40/2006), dello schema di opinamento o di progetto di decisione che si intravvede nella relazione stesa dal relatore della causa, secondo l’art. 380-bis, se si assiste di certo a una più puntuale selezione dei ricorsi, per la migliore strutturazione e specializzazione della sezione-filtro, dal lato del pm si perviene a una inversione di marcia che ne rende visibile l’appesantimento; se infatti in precedenza le conclusioni per la spedizione verso l’esito camerale erano, almeno processualmente, frutto di una valutazione del pm, ora questi si trova semplicemente a interloquire sulla relazione, dunque sulla proposta di soluzione del caso, in adunanze camerali nelle quali sono fissate svariate decine di cause, per dare risposta all’esigenza di smaltimento del carico che sempre grava sulla Corte. Se si analizza la serie statistica delle cause in camera di consiglio (circa 15.000 cause nel 2007, dato aggregato dei vecchi ricorsi e dei nuovi ex art. 380-bis; 4.500 vecchi e altrettanti nuovi nel 2008; poi, dal 2009, solo ricorsi di nuovo rito: 8500, nel 2009; 10.500, nel 2010; 9.000, nel 2011; 7.000, nel 2012[40]) e se si rileva che a fronte di questa massa d’urto, che ricade su una componente di magistrati del servizio civile che oscilla mediamente intorno alle 25 unità in organico effettivo, vengono proposte entità statisticamente insignificanti (qualche decina, in tutto) di deduzioni dissenzienti rispetto alla proposta del relatore, è facile ricavarne la constatazione della complessiva inutilità della presenza del pubblico ministero per quanto concerne questo ambito processuale.

Inutilità che infatti viene certificata nel 2013, con la riforma, recata dal Dl n. 69/2013, convertito dalla legge n. 98/2013, che modifica contestualmente gli artt. 380-bis cpc e 76 dell’ordinamento giudiziario, introducendo in quest’ultimo il primo strappo alla generalizzata prescrizione dell’intervento del pm in cassazione, ora soppresso per le cause che vengono trattate dalla sezione «di cui all’art. 376, primo comma, primo periodo» cpc, ossia la sezione sesta. È una modifica non irragionevole, tutt’altro, alla luce dei dati numerici sopra riportati. E tuttavia essa, codificando la possibilità che il pubblico ministero sia estromesso da “quote” di giurisdizione di legittimità, avvia, più o meno consapevolmente, un percorso critico che condurrà alla attuale crisi di identità del ruolo del pm in cassazione.

Da un lato, va ricordato che, con forzatura interpretativa del dato normativo, oggi abbandonata, presso la sesta sezione civile era invalsa per via di prassi una trattazione mista, non limitata all’adunanza camerale ma estesa all’udienza pubblica; una sorta di udienza “minore”, nella quale venivano definite controversie, per così dire, “meno manifestamente” infondate o fondate ma la cui effettiva funzione trovava in realtà origine nella consapevolezza che il rito incentrato sulla relazione costituiva un appesantimento per l’operato dei giudici, costretti, in quella sequenza, alla stesura della relazione, poi alla proposizione in collegio della stessa alla luce delle osservazioni e deduzioni delle parti private e del pm ed infine tenuto alla redazione del documento-sentenza[41]: il che dimostrava nell’esperienza concreta ciò che dovrebbe risultare evidente e cioè che non è la trattazione camerale, di per sé sola, a poter fornire un apporto fondamentale alla sollecitudine del giudizio e all’obiettivo della riduzione progressiva dell’arretrato.

Dall’altro, il favor legislativo per la cameralizzazione del rito civile[42] è parte di un tutto: esso si muove in parallelo non solo con la rivisitazione dei meccanismi di filtro in appello (artt. 348-bis e 348-ter cpc), ma altresì con ulteriori modifiche, man mano intervenute nel periodo 2009-2013, tutte orientate verso il dichiarato obiettivo di una risposta il più possibile “economica” alla domanda di giustizia: come la valorizzazione della sintesi descrittiva ed argomentativa del testo-sentenza (art. 132, n. 4, cpc, dove ora vi è il riferimento alla “concisa” esposizione in fatto e diritto della decisione, e art. 118 disp. att. cpc, che pone la regola di una “succinta” esposizione dei fatti e delle regioni giuridiche della pronuncia), ulteriormente svolta, presso la Cassazione, da integrazioni sub-normative e di autoregolazione, come il decreto della prima presidenza della Corte n. 27 del 22 marzo 2011 sulla motivazione semplificata dei provvedimenti civili[43] e come la nota al Cnf dello stesso organo di vertice della Corte in data 17 giugno 2013 sui limiti quantitativi degli atti processuali; o come la riforma dell’art. 360, n. 5), cpc, a opera della legge n. 134/2o12, con il ritorno alla formulazione originaria del codice di rito e relativa riduzione al cd. minimo costituzionale del sindacato sulla motivazione del merito; o ancora come la preferibile opzione per la forma dell’ordinanza, in tutti i casi in cui non venga in rilievo un profilo di principio ma solo la soluzione e conclusione della controversia; o, infine, come la prescrizione che, rafforzando la forza del precedente di legittimità, indirizza i ricorsi che intendano contraddirlo (senza una pari contro-forza) nel vicolo cieco dell’inammissibilità.

Ai fini dell’analisi che qui si propone, si può compendiare il reticolo di riforme – e di autoriforme[44] – sul processo civile di cassazione finora richiamate nel segno dell’abbandono complessivo della scelta per il mododi proposizione dell’impugnazione, ossia per la tecnica di redazione dell’atto (come predicava il quesito di diritto dell’art. 366-bis), a favore della scelta per una deflazione che guarda al modo di decisione e al rito che vi è associato, in ragione della valutazione del contenuto dell’impugnazione.

Fin qui, i caratteri propri del senso dell’intervento del pubblico ministero non sembrano subire una mutazione radicale. Sgravato dalla partecipazione a una sede decisoria, presso la sesta sezione, che è o dovrebbe essere sempre connotata da un valore intrinseco di segno negativo delle cause ivi trattate, ossia il non avere rilevanza in termini di principio nomofilattico[45], l’Ufficio della Procura generale civile – anzi – può convogliare il proprio impegno verso le cause che, superando gli ostacoli indicati (il filtro ex art. 360-bis cpc), meritano la definizione in pubblica udienza (con sentenza). Il taglio di una quota numericamente elevata ma qualitativamente recessiva non comporta la necessità di ripensamenti nel modo di operare del requirente, e al contempo può armonizzare la cifra quantitativa del contenzioso da affrontare con l’immutato, limitato organico dell’Ufficio stesso[46], a fronte degli incrementi di quello della Corte.

Le linee portanti della funzione cooperativa svolta dal pm più sopra sintetizzate, dunque, fin qui valgono ancora.

Non va dimenticato, a completamento, che durante tutto il percorso legislativo e applicativo finora indicato restano altresì ferme le modalità di redazione delle requisitorie scritte nell’ambito dei giudizi per regolamento di competenza e, soprattutto, di giurisdizione, che sono disciplinati da un modulo processuale relativamente stabilizzato (art. 380-ter cpc) e che costituiscono una porzione di minore peso quantitativo – ancorché spesso di spiccata complessità – nell’attività dell’Ufficio[47]. 

6. La “cameralizzazione” come regola. La mutata identità del procuratore generale nel rito civile di cassazione

È la riforma del 2016 (Dl n. 168/2016, conv. dalla legge n. 197/2016) a imporre una riflessione del tutto diversa, perché la linea di complessiva continuità che si è detta, appena scalfita dalla abolizione dell’intervento nelle cause da definire presso la sesta sezione[48], si spezza, fornendo un panorama inedito.

Attraverso una impostazione che recepisce in parte spunti sistemici del processo penale, come nella inversione dell’ordine della discussione in pubblica udienza, in cui ormai il pm parla per primo anche nel processo civile[49], il mutamento strutturale portato dalla riforma del 2016 è chiaro: esso rovescia il rapporto regola-eccezione tra l’udienza e la camera di consiglio dinanzi alla sezione semplice, e fa di quest’ultima il luogo ordinario di gestione del contenzioso di legittimità. In questo luogo, già prima fortemente de-strutturato con le varie innovazioni riduttive, ossia per sottrazione, che sono state elencate (meno argomentazione, dunque meno spiegazione; assenza di oralità), il pm civile di cassazione diviene un soggetto a intervento variabile. La camera di consiglio non è “partecipata”, e il procuratore generale, così come le parti in causa, può interloquire se e quando lo ritenga, ma esclusivamente in forma scritta, nel rispetto dei termini indicati nell’art. 380-bis.1 cpc di nuovo conio.

Si profila un triplice[50] livello, per così dire ad impegno crescente; (a) la – invariata – area dei ricorsi destinati allo smaltimento dinanzi alla sesta sezione, dove, dal 2013, il pubblico ministero è assente, in cui peraltro la novella aggiunge un aspetto di “avviso” ai difensori del presumibile esito del giudizio; (b) la fascia dei giudizi a trattazione camerale, ora modalità ordinaria del giudizio, in cui il pubblico ministero è messo in condizione di concludere se lo ritenga, con una impostazione che pare echeggiare l’avviso che è dato al pm del merito affinché “possa” intervenire, non perché intervenga (art. 71 cpc); e (c) la fascia “alta”, l’udienza pubblica, destinata a definire i giudizi che meritino il perpetuarsi della forma rappresentativa del contraddittorio orale in quanto essi presentano un coefficiente nomofilattico di un certo livello, che viene espresso dalla formula legislativa della “particolare rilevanza della questione di diritto” (nuovo art. 375, ult. comma, cpc); per questi giudizi permane, in una dimensione che mira a essere quantitativamente assai ridotta, il doveroso intervento del procuratore generale, il quale continua ad essere regolato dall’immutato art. 76 ord. giud., giacché il legislatore della riforma, cameralizzando il rito, istituisce l’accesso in modalità facoltativa del pm attraverso la sola disposizione processuale dell’art. 380-bis.1, in virtù della previsione generale dello stesso art. 76 secondo cui il “dovere” di intervenire è ascritto pur sempre alla forma dell’udienza, sia essa dinanzi alle Sezioni unite o alle Sezioni semplici[51].

La modifica in discorso appare costituire una svolta, nella definizione del ruolo del Procuratore generale in materia civile, ed impone una riconsiderazione complessiva della funzione ch’esso è chiamato svolgere.

7. Alla ricerca del significato della funzione requirente civile nel quadro delle attribuzioni della Procura generale

La riforma del 2016 propone più d’uno spunto di analisi, dal punto di vista della coerenza complessiva del – o meglio, dei – riti che ne conseguono. Imperniata sul leit-motiv ormai costante della velocizzazione e della semplificazione, in funzione della riduzione del contenzioso e dunque dell’arretrato insostenibile[52], la nuova disciplina è oggetto di considerazioni tutt’altro che uniformi, a seconda dell’accento che si intenda porre sulla regolazione nei suoi diversi aspetti e soprattutto sulla sua validità rispetto al fine che ha di mira[53].

Non è scopo di questo scritto svolgere un esame analitico della riforma, e neppure di evidenziarne gli aspetti problematici di interpretazione di alcune formule incomplete o la presumibile proiezione futura, quale ad esempio quella della verifica circa la razionalità di un duplice procedimento camerale, a gradazione differenziata di complessità decisoria, tra sesta sezione e sezione semplice della Corte. La discussione teorica intorno alla bontà della novella processuale è ampia e variegata, e non può che rinviarsi a essa[54]; come soltanto la sperimentazione sul campo per un tempo adeguato potrà attestare la riuscita del progetto deflattivo. Non senza notare tuttavia che il soggetto maggiormente interessato a tale progetto, cioè la stessa Corte, ne fornisce un apprezzamento di segno positivo, come si trae dalla Relazione del primo Presidente della Cassazione in sede di inaugurazione dell’anno giudiziario 2018, in cui si dà atto che “si è rivelata proficua l’applicazione del nuovo rito civile di cassazione introdotto dal d.l. n. 168/2016 conv. dalla legge n. 197/2016. Il più snello procedimento decisorio della camera di consiglio e l’adozione più diffusa delle modalità di stesura semplificata dei provvedimenti, l’applicazione dei magistrati del massimario alle Sezioni ordinarie e la pressoché totale copertura dell’organico del personale di magistratura hanno consentito di assorbire un leggero aumento dei nuovi ricorsi … e di aumentare di non poco il numero di quelli eliminati (27.372 nel 2016, 30.338 nel 2017, con un incremento del 15,60%)”[55].

E neppure ci si sofferma qui sull’equilibrio di difficile misurazione tra ragioni pratiche e garanzie, ossia sulla bontà metodologica dell’accettazione di un “riduzionismo” dei principi (contradditorio, oralità, immediatezza, collegialità effettiva) in nome della finalità lato sensu economica o di smaltimento che anima la riforma, al pari di quelle che la precedono[56].

Si deve, invece, muovere dal dato normativo per ipotizzare quelli che possono essere gli scenari, immediati e del futuro, per la figura e per l’attività del pm nel rito civile di legittimità.

Se ne trae l’immagine di un pubblico ministero double face:

1. da un lato v’è un pm civile impegnato, come in precedenza, nello studio e nella trattazione di procedimenti che assumono portata di principio e che, definiti in una udienza pubblica che dovrebbe risultare omogenea nel peso dei ricorsi, lo portano a formulare delle conclusioni motivate nelle quali il tasso di approfondimento, proprio per la avvenuta selezione a monte della rilevanza nomofilattica, dovrebbe incrementarsi. Si inserisce in questo quadro una possibilità concreta, da tempo esternata dall’Ufficio in più sedi, che metta il requirente in condizione di esprimere quelle conclusioni in un documento scritto, da versare agli atti del giudizio e tale da poter essere inserito negli archivi di ricerca giuridica, primo fra tutti il sistema Italgiure, e per tale via offerto al circuito della discussione giuridica[57], con l’avvocatura e la dottrina. In questa “faccia”, il pm come organo cooperativo alla funzione propria del giudice di legittimità vedrebbe accentuare l’avvicinamento alle figure degli Avvocati generali delle Corti sovranazionali;
2. dall’altro, però, vi è un pm che potremmo dire disorientato nella ricerca di plausibili criteri che giustifichino, o impongano, il suo intervento là dove esso non è più obbligatorio. A fronte di una scelta selettiva pre-operata dalla Sezione semplice – id est dal suo presidente titolare, in cooperazione ovviamente con l’Ufficio spoglio istituito presso ciascuna sezione della Corte – che etichetta i ricorsi a trattazione camerale non partecipata come privi di quella “particolare rilevanza della questione di diritto” che costituisce il canone di selezione posto dalla normativa, stabilire autonomamente per il pubblico ministero  dove e come interloquire, nella forma scritta delineata dall’art. 380-bis.1 cpc, si pone come scelta disagevole, al limite della discrezionalità non controllabile o dell’arbitrio soggettivo.

Questo secondo terreno della funzione del pm di legittimità induce una sorta di horror vacui.

Già il discrimine proposto dalla disposizione processuale dell’art. 375 attuale mostra una intrinseca doppiezza[58], giacché annette il canone della rilevanza della questione di diritto a una contestuale valutazione di “opportunità”, il che potrebbe far pensare che quel canone sia necessario ma non sufficiente per indirizzare il ricorso verso la trattazione in pubblica udienza. Potrà darsi una trattazione in camera di consiglio anche di questioni di rilievo giuridico, in quanto si consideri – e da chi? – inopportuna la sede decisoria più garantita?

In realtà, la riforma mostra, sul punto, il carattere di una legge volutamente “imperfetta”, che asseconda una idea che si potrebbe definire di delegificazione processuale: impostata una determinata struttura essenziale del rito, nei passaggi che non possono non essere posti a livello primario, si affida alla regolazione negoziata – con i Protocolli di intesa – e alla prassi e all’applicazione la formazione delle regole che debbono colmare gli spazi lasciati aperti dalla legge. Si tratta di un modello che, dal punto di vista della elasticità, offre indubbiamente il vantaggio di adattare la forma del processo alle esigenze variabili dell’istituzione; il rovescio negativo di questa impostazione risiede ovviamente nel margine di maggiore ambiguità o incertezza che si annida sempre in norme che esigono, per essere applicate, una qualche etero-integrazione.

Così, per quanto riguarda la cameralizzazione del 2016, non può dirsi ancora adeguatamente esplicitato il punto cruciale del criterio, o dei criteri,di determinazione di cosa merita la trattazione in udienza e cosa no e, per il pm, di cosa merita la conclusione scritta nell’adunanza e cosa no. L’esperienza di applicazione del rito nel corso del 2017 ne dà conferma: si è manifestato un andamento eterogeneo, differenziato tra le diverse sezioni, quanto a carichi rispettivi nelle due sedi e soprattutto quanto a peso specifico delle controversie, ciò che è anche frutto delle ineliminabili varianti dei casi e dei settori giuridici (diversità di materia; esistenza o inesistenza di filoni di copertura nella giurisprudenza; livello economico della lite; implicazioni sociali e così via).

La stagione dei Protocolli di intesa, avviata da alcuni anni[59], sembra estendere la propria rete regolatrice, da questioni organizzative a moduli processuali, sebbene non presidiati da alcuna garanzia. Il protocollo di intesa del 17 novembre 2016 tra la Cassazione e la Procura generale sull’applicazione del nuovo rito civile[60], stipulato all’indomani della riforma, contiene alcune prescrizioni operative che riguardano in particolare la programmazione del calendario delle adunanze e delle udienze pubbliche, su proiezione semestrale, nonché i tempi di trasmissione dei procedimenti, per dare modo all’Ufficio di operare la scelta circa la formulazione di conclusioni scritte.

Ma resta intatto, per il pm di legittimità, il problema di fondo: quando svolgere l’intervento?, sulla base di quali premesse? è una domanda centrale nel futuro dell’Ufficio, anche tenuto conto dell’entità crescente del carico della sede camerale.

Nel primo anno effettivo di applicazione della riforma, il 2017, la Corte di cassazione ha definito 8.166 procedimenti in udienza pubblica e 22.838 procedimenti in adunanza camerale (ordinaria e di sesta sezione). Il rapporto circa di 1:3 inverte nettamente quello degli anni precedenti (19.159 in udienza e 8.855 in sede camerale nel 2016; 19.572 e 5.794 nel 2015; 20.616 e 7.149 nel 2014)[61]. Sempre nel 2017, nell’ambito dei procedimenti trattati con il rito camerale previsto dalla riforma del 2016, sui 12.401 ricorsi pervenuti, la Procura generale ha formulato conclusioni scritte in 2.263 procedimenti, con una percentuale del 18,24%, pari a circa un quinto del totale[62].

Se questo rapporto di crescita del ricorso alla sede della camera di consiglio verrà ulteriormente accentuato, una quota di impegno maggiore andrà a cadere sui magistrati assegnati al servizio civile, i quali secondo i vigenti Criteri organizzativi compongono un organico di 28 unità (di fatto mai pienamente ricoperto). Nell’estremo teorico della formulazione di conclusioni scritte per tutte le cause di adunanza camerale, a pieno organico, ciascun magistrato dovrebbe concludere in circa 450 procedimenti per anno, oltre alla partecipazione e conclusione nelle udienze pubbliche, e oltre allo svolgimento degli ulteriori compiti che derivano dalle attribuzioni dell’Ufficio, in ambito disciplinare, di vigilanza, internazionale.

In realtà non è tanto una questione di numeri, quanto di contenuti.

Svolgendo per via di auto-regolazione interna la scarna indicazione legislativa dell’’art. 375, i Criteri organizzativi dell’Ufficio indirizzano verso forme elastiche di coordinamento interno e di tendenziale uniformazione delle scelte sul se e quando optare per la conclusione nel processo camerale, sul presupposto della aggregazione dei magistrati dell’ufficio in gruppi sezionali, secondo le specializzazioni dei singoli[63].

Di qui, l’elaborazione di linee-guida di orientamento, adottate con un provvedimento degli avvocati generali del 16 gennaio 2017, nel quale sono tracciate alcune direttrici di massima per la formulazione delle conclusioni. Si tratta di indicazioni eterogenee, in parte correlate al possibile esito decisorio, in parte alla materia trattata, in altra parte ancora focalizzate sul fatto storico oggetto della causa[64]. Indicazioni empiriche, quindi, problematicamente misurabili secondo la sensibilità individuale.

Pur offrendo strumenti piuttosto semplici di orientamento, non sembra che esse possano aspirare a una stabilizzazione tale da consentire la risposta alla domanda di fondo, cioè quale sia oggi in questo scenario il ruolo del pubblico ministero di legittimità. Corrispondente alla domanda: a cosa serve la Procura generale della cassazione (nel settore civile)?

8. Un ritorno al futuro?

Come annotato acutamente da uno studioso del processo «la figura del giudice si colloca fuori del tempo e dello spazio e attraversa tutta la storia delle relazioni umane. Diversamente la funzione del pubblico ministero attiene alla maniera concreta con cui è organizzata l’amministrazione della giustizia, egli non è un organo necessario e la sua attività è variabile da luogo a luogo»[65].

L’itinerario intrapreso dal legislatore degli ultimi anni per ciò che attiene alle funzioni del pubblico ministero nel giudizio civile di cassazione non solo conferma questa idea ma sembra indirizzare l’ambito della scelta legislativa verso una operazione di sottrazione crescente, il cui punto di arresto è intravisto da alcuni perfino nella definitiva fuoriuscita della figura del pm dalla scena della legittimità[66].

Sembrano oggi riprendere quota alcune considerazioni, pragmatiche, espresse agli albori dell’assedio quantitativo dei ricorsi, circa la sostanziale superfluità o comunque la diseconomicità della funzione del pubblico ministero[67].

Senza indulgere a proposizioni nichiliste, è tuttavia indubbio che il ruolo del pm, in un assetto processuale a doppio binario quale è quello odierno, ha necessità di riconsiderare modi e ambiti della propria attività; la quale non potrebbe né risolversi in una soluzione di carattere burocratico (intervenire purchessia, sempre e comunque, nelle adunanze), che avrebbe una esclusiva e miope finalità di auto-conservazione, del tutto inidonea a svolgere una funzione cooperativa effettiva e a tutelare gli interessi pubblici; né di contro restringersi a un minimo assoluto, limitando la presenza alla sola udienza pubblica e trascurando in toto la numericamente maggiore quantità di procedimenti solo perché avviati al rito camerale, in tal modo abdicando alla possibilità di offrire il punto di vista “altro” che, specie in una (de)strutturazione del processo che valorizza oltre modo la sola conoscenza monocratica della causa, sembra costituire pur sempre una delle ragioni di fondo della figura. Una scelta auto-riduttiva di questo genere avallerebbe le ipotesi estintive che si sono ricordate.

Non è agevole definire quale sia la risposta efficace e in quale modo essa debba esprimersi, con quale strumento normativo e organizzativo.

Tuttavia, in assenza di indicatori di livello primario, è proprio questa la posta in gioco: la capacità di auto-regolazione della Procura generale in vista della formazione di un indirizzo operativo plausibile e razionale. Se in linea teorica l’intervento necessario del pubblico ministero in un processo di parti si giustifica differentemente, a seconda che il giudizio di cassazione sia letto principalmente quale strumento di soluzione del singolo conflitto ovvero sia trasferito sulla finalità di enunciare proposizioni generali[68], secondo una duplice conformazione che evoca la nota distinzione tra regole e principi, appare forse inevitabile recuperare le indicazioni che vengono fornite dallo stesso ordinamento, facendone i canoni di preselezione – per principi, appunto – che sottendono un interesse pubblico e generale da portare all’esame del giudice di legittimità.

Su questa base concettuale è forse possibile tracciare dal sistema e dall’esperienza pratica del processo quelle che sono le linee di indirizzo suscettibili di ricondurre a unitarietà e coerenza la presenza del pm civile dinanzi alla Corte di cassazione, e a giustificarne l’intervento in un giudizio nel quale egli non è parte in senso proprio:

(a) La funzione requirente nel settore del processo civile esprime una quota della più ampia serie di attribuzioni facenti capo alla Procura generale. Dove si consideri che, in modo diretto o mediato, anche le ulteriori attribuzioni in discorso – la competenza disciplinare, a tutela del rispetto della deontologia professionale; i compiti di coordinamento sottesi all’art. 6 del d.lgs n. 106/2006 sul pubblico ministero, univocamente rivolti alla correttezza  e uniformità di esercizio dell’iniziativa penale; la vigilanza sulla Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo; e soprattutto la stessa proposizione di istanze “nell’interesse della legge” ex art. 363 cpc[69] – autorizzano l’individuazione di un filo rosso che tutte le lega e che è costituito dall’obiettivo di garanzia della uniformità, intesa non come conformazione dall’alto ma come costante verifica del rispetto dell’uguaglianza; se tutto ciò vale, la prima indicazione di metodo che può trarsene è quella della necessità/doverosità, per questo che è un interesse generale, di intervento nel processo quando si prospettino elementi di distonia, contrasti giurisprudenziali latenti o espliciti, oscillazioni di indirizzo. L’obiettivo fondamentale, su questo versante, è la chiarezza/prevedibilità del diritto. La semplificazione, lo snellimento motivazionale, l’accelerazione processuale, possono rivelarsi fattori di incremento del rischio di contraddizioni, di soluzioni non sempre coerenti tra loro, dentro e fuori della sezione di riferimento.

Questo primo criterio, trasversale alle materie e alle questioni portate nel processo, si propone in termini di salvaguardia della unità del diritto oggettivo, declinato dall’art. 65 dell’ordinamento giudiziario. Tra il naturale e benefico dinamismo della giurisprudenza e l’emergere di conflitti e contrasti vi è una evidente differenza di grado, e l’osservatorio più ampio di cui fruisce la Procura generale grazie alla sua struttura non settoriale consente un intervento di questo genere.

Se la giustizia di ultima istanza non si rivolge – o non dovrebbe – all’accertamento del fatto ma guarda al valore della uniformità dell’interpretazione del diritto, che a ben vedere è la ragione prima della proposizione costituzionale di garanzia della ricorribilità per violazione di legge ex art. 111, comma settimo, Cost., la validità di ogni strada interpretativa o ricostruttiva del sistema normativo e di ordinamento dovrebbe essere considerata rispetto alle conseguenze che ne dipendono[70] e pertanto questa funzione di prevenzione o soluzione dei contrasti, cui la Procura generale è in grado di offrire il proprio apporto, sembra perfino essere la condizione di base del compito nomofilattico. L’incremento di decisioni non coordinate, sulle norme sostanziali e perfino su quelle processuali, alimenta circolarmente lo stesso contenzioso di legittimità.    

(b) Un secondo canone dovrebbe poi guardare all’oggetto del giudizio, agli interessi che vi sono implicati.

Su detto versante, lo spazio vuoto (di indicazioni) lasciato dal legislatore del 2016 potrebbe essere colmato in via operativa – sia essa trasfusa in Protocolli d’intesa con il giudice, o semplicemente autodeterminata – mutuando gli indici legislativi di riconoscimento della “naturale” inerenza di detti interessi alla prospettiva della tutela di posizioni che eccedono la portata della singola lite: o perché interferiscono con delicati ambiti di regolazione della società civile , come ad esempio  nel diritto delle relazioni familiari; o perché  spesso implicano ricadute collettive e non solo “a due” parti della definizione giudiziale della controversia, come ad esempio per le procedure fallimentari in genere, per la materia del lavoro e della previdenza sociale,  per il diritto societario; o perché pongono temi che intersecano questioni di rilievo sovranazionale – penso alla disarticolata vicenda del ne bis in idem tra sanzioni amministrative e sanzioni penali, nei giudizi di opposizione a sanzioni del primo tipo e in particolare emanate dalle authorities; o perché si collocano nell’area di protezione di posizioni “deboli” – le incapacità, le garanzie del consumatore; o perché attengono a materia che ex se sottende un interesse della cosa pubblica, come nel diritto tributario[71], dove l’intervento della parte pubblica potrebbe valere anche a rappresentare aspetti ed argomenti che non sempre,  proprio per l’entità abnorme del contenzioso i di legittimità, la difesa erariale può dare.

Una selezione per materie potrebbe dunque essere effettuata in via preventiva, in linee-guida, eventualmente con clausole di salvaguardia “in negativo” (ad es., questioni già ampiamente esplorate dalla giurisprudenza; rilievo economico irrisorio), traendo spunto dalle indicazioni offerte in nuce dall’art. 70 cpc e dai caratteri intrinseci delle discipline[72].

È interessante, in una disamina di più ampia visuale temporale, la saldatura che, sotto questo profilo, si può riscontrare tra l’oggi e il passato. In un documento inedito dei primi anni ’90 redatto dal magistrato della procura generale Fabrizio Amirante[73], destinato a un progetto di legge ma poi non esitato, non solo era valorizzata la funzione di “consulenza” offerta dal pm alla Corte ma, proprio traendo spunto dal carico già allora imponente del contenzioso di legittimità e dalla connessa contrazione del tempo utile per ciascun magistrato per affrontare lo studio dei ricorsi in maniera adeguata, venivano indicate soluzioni anticipatorie di quelle emerse nel successivo dibattito: da quelle “endoprocessuali” (come la preferenza per la requisitoria scritta, nei casi che lo richiedono; o come la partecipazione plurima di magistrati dell’Ufficio requirente nelle udienze dinanzi alle Sezioni unite, ciò che è stato messo in opera da tempo presso l’Ufficio) a quelle a monte dell’attività, come la selezione in relazione alla necessità di dirimere incertezze interpretative ovvero in rapporto all’interesse pubblico delle controversie, vuoi predefinito ex art. 70 cpc vuoi ravvisato di volta in volta secondo scelte di natura discrezionale; tutto ciò al fine, allora come ora preminente, di offrire un apporto che sia non solo sostenibile in termini di impegno ma specialmente sia degno di questo nome, dinanzi al vertice giudiziario.

Niente di nuovo, dunque?

Riterrei di no, e non solo per eludere la condanna alla “vanità” delle fatiche umane del passo dell’Ecclesiaste.

Sembra possibile immaginare – come suole dirsi: a Costituzione invariata – di apprestare già nell’immediato strumenti diversi, che, focalizzando l’attenzione sul momento che precede il giudizio, con la determinazione del peso e dei profili di diritto implicati dalla singola causa e il conseguente invio verso una delle possibili sedi procedurali di trattazione, attraverso la verifica prima di ammissibilità/rilevanza nomofilattica, ripristinino quella cooperazione che si è sopra detta soprattutto sul piano organizzativo, dello spoglio dei procedimenti e della loro classificazione.

Si propone, dunque, una inedita possibilità realmente cooperativa da parte della Procura generale e non solo sul piano della dialettica in corso di giudizio, sia essa scritta o verbale. Una selezione preventiva stringente dei ricorsi “meritevoli” della pubblica udienza o invece destinati alla definizione camerale, svolta in forma concordata – anche qui, attraverso la posizione di una base regolativa sufficientemente definita, come lo strumento negoziato del Protocollo di intesa – permetterebbe l’interlocuzione del pubblico ministero in occasione della formazione dei ruoli; e, come suggerito di recente[74], un luogo di svolgimento di questa collaborazione a monte potrebbe trovare sede nell’ambito della applicazione della normativa sui programmi di gestione dei procedimenti civili, ex art. 37 del Dl n. 98/2011, conv. dalla legge n. 111/2011.

Una impostazione, questa, che solo formalmente e per approssimazione è accostabile al ritorno a uno schema già sotteso dalla disciplina dell’art. 137 disp. att. cpc, secondo il quale il cancelliere trasmette(va) “subito” al pubblico ministero una copia del ricorso e del controricorso, norma questa che nella disciplina preesistente costituiva il pendant della più sopra ricordata redazione delle conclusioni in calce al ricorso stabilita dal successivo art. 138 delle medesime disposizioni attuative e inoltre si collegava alla “assistenza” del pm nella camera di consiglio[75] stabilita dal successivo art. 138 delle medesime disposizioni attuative, il che assegnava al pubblico ministero, comunque, un ruolo compartecipe nella fase dell’esame preliminare dei ricorsi[76].

Una impostazione, invece, che, pur traendo spunto da quelle premesse remote, ne innovi fortemente il senso, utilizzando la libertà di determinazione integrativa accordata dalla rete di disposizioni processuali della riforma del 2016 e lo spazio di regolazione ch’esse sembrano non solo autorizzare ma incentivare; e ciò senza interferenze sul modo di conduzione e interlocuzione tra giudice, pm e parti private, nel processo civile di cassazione (ciò che potrebbe fornire dubbi di eccedenza delle regole secondarie rispetto alla legalità del processo), bensì prima che quest’ultimo sia avviato a trattazione.

Il mantra della semplificazione, dello snellimento, dello smaltimento del carico insostenibile, può avere uno sfogo, nella concordia operativa tra la Cassazione e il pm presso di essa; e dà conforto e concretezza a questa idea, di non difficile realizzazione, l’ipotesi perfino più avanzata suggerita, in questa stessa chiave finalistica, da A. Proto Pisani, che prospetta l’affidamento ai magistrati della Procura generale assegnati al servizio civile – previo loro aumento di organico – del compito di selezione preliminare dei ricorsi i quali, proprio nella dimensione della “opportunità” nomofilattica definita dal nuovo testo dell’art. 375 cpc, risultino “di interesse generale”, anche nel senso della eventualità di mutamenti di indirizzo o di ripensamenti su precedenti orientamenti del giudice di legittimità[77].

Un (apparente) ritorno a ciò che è stato per (cercare di) mutare il corso, dunque, e di ridefinire il volto e il ruolo della Procura generale della Corte di cassazione.