Il 24 ottobre 2014 il Consiglio Consultivo dei Giudici Europei, organo consultivo del Consiglio d'Europa in materia di indipendenza, imparzialità e competenza dei giudici, ha adottato l'Opinione n. 17, sulla valutazione del lavoro dei giudici, la qualità della giustizia e il rispetto per l'indipendenza giudiziaria.
Per il magistrato italiano, da oltre un ventennio familiare col concetto di valutazione di professionalità, può apparire a prima vista un documento ridondante e quasi superato, soprattutto laddove si sofferma sulle ragioni della valutazione, sul perché giudicare i giudici.
Da un lato deve considerarsi che il CCGE tiene conto dell'esperienza normativa e pratica (rilevata attraverso dettagliati questionari) di tutti i paesi del CdE - tra i quali si contano nuove democrazie e sistemi che ancora e faticosamente stanno costruendo sistemi giudiziari democratici - e detta le sue raccomandazioni avendo presente questa composita realtà.
Tali raccomandazioni sono uno strumento preziosissimo, in quanto concorrono a creare la rete di standard europei che fanno da parametro per la legalità ed effettività delle riforme giudiziarie che si progettano e si realizzano in ambito CoE, sovente col supporto di esperti e progetti dell'UE e del CoE stesso. Inoltre le opinioni, portate all'attenzione del Comitato dei Ministri, possono ispirare atti del Consiglio, come la Raccomandazione CM Rec2010(12) agli Stati membri sui giudici: indipendenza, efficacia e responsabilità.
Dall'altro lato non sembra inutile per il magistrato italiano una riflessione sulle ragioni di un sistema effettivo di valutazione e sui suoi nessi coi concetti di legittimazione e responsabilità, soprattutto alla luce delle recenti tendenze di pensiero - che trovano nelle mailing list la loro apoteosi - che manifestano chiara ostilità verso valutazioni, standard di produttività, obbiettivi organizzativi, meccanismi responsabilizzanti.
L'Opinione si compone di tre parti: l'introduzione - in cui si precisa che l'obbiettivo dell'Opinione è verificare come la valutazione del lavoro individuale del giudice può migliorare la qualità della giustizia senza incidere sull'indipendenza; l'analisi delle prassi in atto negli Stati membri; l'analisi dei problemi e soluzioni con le raccomandazioni.
Il CCGE distingue chiaramente tra sistemi informali e formali di valutazione. I primi essendo tipici di una minoranza di Paesi con tradizioni molto specifiche (UK, Olanda, Finlandia) incentrate su auto-valutazione, valutazione di pari, colloqui con i Presidenti, raccolta informale di informazioni che di fatto può avere un enorme rilievo sulla carriera e le promozioni, ci si concentrerà sull'analisi dei sistemi formali.
Le valutazioni di professionalità devono avere per fondamento previsioni normative chiare e dettagliate, eventualmente integrate dalla normativa secondaria dei Consigli di Giustizia.
Esse devono basarsi su criteri oggettivi - per evitare personalismi, favoritismi, raccomandazioni e influenze politiche - di merito, che tengano conto della qualificazione, integrità, abilità, efficacia del singolo magistrato. Richiamati i principi elaborati in materia dalla Rete dei Consigli di Giustizia e le Raccomandazioni di Kiev del 2010, si afferma che le valutazioni devono condursi sulla base di criteri qualitativi - quali competenza professionale (la conoscenza del diritto, la capacità di condurre procedimenti giudiziari, capacità di scrivere decisioni motivate), competenze personali (capacità di far fronte al carico di lavoro, capacità di decidere, apertura alle nuove tecnologie), competenze sociali, vale a dire la capacità di mediare, il rispetto per le parti, e, inoltre, la capacità di dirigere per coloro le cui posizioni lo richiedono - e quantitativi. Peraltro, una valutazione non dovrebbe essere mai il risultato della considerazione di soli dati statistico-quantitativi né essere incentrata solo sulla produttività. Quest'ultima può essere infatti influenzata da più fattori, quali le risorse a disposizione del giudice, per la messa a disposizione delle quali in modo adeguato ed efficiente sussiste una precisa responsabilità dello Stato.
Il CCGE considera che "la qualità, e non solo la quantità, delle decisioni giudiziarie deve essere al cuore della valutazione. Nell'Opinione n. 11(2008) il CCGE ha discusso dell'importanza di decisioni di alta qualità. Per valutare la qualità della decisione di un giudice, i valutatori devono concentrarsi sul metodo adottato dal giudice nel suo lavoro piuttosto che sul merito delle decisioni individuali. Quest’ultimo può essere considerato soltanto attraverso il processo di appello. I valutatori devono considerare tutti gli aspetti che costituiscono una buona prestazione giudiziaria, in particolare le conoscenze giuridiche, la capacità di comunicazione, la diligenza, l’efficienza e l’integrità. A tal fine i valutatori devono considerare il lavoro del giudice in tutta la sua ampiezza nel contesto in cui quel lavoro è realizzato. Pertanto il CCGE continua a ritenere problematico basare la valutazione dei risultati sul numero o la percentuale di casi riformati in appello, a meno che il numero e il modo delle riforme dimostri chiaramente che il giudice difetta della necessaria conoscenza della legge e della procedura. Da notarsi che le Raccomandazioni di Kiev e il Rapporto della RECG pervengono al medesimo risultato.”
La valutazione dovrebbe essere attribuita a giudici e i Consigli di Giustizia dovrebbero avere un ruolo nell’organizzazione della medesima. Ogni intromissione o influenza dell’esecutivo è da evitarsi.
Le fonti di informazione devono essere affidabili e messe a disposizione dell’interessato. Benché valutazione e ispezione debbono rimanere distinte, fatti scoperti nel corso di un’attività ispettiva possono essere utilizzati a fini valutativi.
Il giudice sotto valutazione ha il diritto di esprimere il suo punto di vista, può essere eventualmente sentito, ha diritto a impugnare la valutazione davanti ad una autorità indipendente o ad una corte.
I risultati della valutazione, seppur non debbano portare ad una sorta di graduatoria tra i giudici, possono essere utilizzati a fini di promozione, individuazione di bisogni normativo o attribuzione di risorse aggiuntive. “La destituzione può essere una delle conseguenza se la conclusione inevitabile del processo di valutazione è che il giudice è incapace o non intenzionato a svolgere le sue funzioni a uno standard minimo accettabile, oggettivamente giudicato.”
E’ di cruciale importanza trovare il corretto bilanciamento tra tutela dell’indipendenza e necessità di valutazione; trasparenza delle regole, criteri oggettivi, diritto al contraddittorio, valutazione qualitativa del lavoro giudiziale nel suo insieme, eccezionalità di soluzioni estreme quali la destituzione costituiscono garanzie di un buon bilanciamento.
“la formale valutazione individuale dei giudici … dovrebbe aiutare a migliorare e mantenere un sistema giudiziario di alta qualità nell’interesse dei cittadini … Questo dovrebbe aiutare anche a mantenere la fiducia del pubblico nella giustizia. Per questo il pubblico deve essere messo in condizione di comprendere i principi generali ed il procedimento di valutazione, le cui regole e metodologie dovrebbero quindi essere pubbliche. D’altro lato, secondo il CCGE, il procedimento di valutazione individuale a fini di carriera o promozione non può tenere in considerazione il giudizio della pubblica opinione su un giudice. Tale giudizio può basarsi su informazioni incomplete o persino su un completo fraintendimento del lavoro del giudice. I risultati della valutazione in principio devono rimanere confidenziali e non resi pubblici. Ciò potrebbe infatti mettere a rischio l’indipendenza per l’ovvia ragione che tale pubblicazione potrebbe screditare il giudice agli occhi del pubblico e renderlo vulnerabile ai tentativi di influenzarlo. Inoltre, la pubblicazione può esporre il giudice a attacchi verbali o di altro tipo.”
Seguono e concludono il documento 14 sintetiche raccomandazioni che riassumono i principi esposti.
The Opinion’s English text can be read here
Le texte français de l’Avis peut être lit ici
Note
La Raccomandazione CM Rec2010(12) agli Stati membri sui giudici: indipendenza, efficacia e responsabilità può leggersi qui
Il rapporto 2012-2013 con le relative raccomandazioni della Rete dei Consigli di Giustizia può leggersi qui
Le Raccomandazioni di Kiev KYIV RECOMMENDATIONS ON JUDICIAL INDEPENDENCE IN EASTERN EUROPE, SOUTH CAUCASUS AND CENTRAL ASIA - Judicial Administration, Selection and Accountability - Kyiv, 23-25 June 2010 possono leggersi qui