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Rappresentatività sindacale: l’attivismo della Consulta e il letargo del legislatore
La vicenda dell'art.19 fino alla sentenza della Corte Cost. mette in evidenza la perdurante necessità di arrivare a una disciplina legislativa che consenta di “pesare” l’effettiva capacità rappresentativa delle organizzazioni sindacali, sia o non sia di attuazione dell’art. 39
Rappresentatività sindacale: l’attivismo della Consulta e il letargo del legislatore

1.- Le vicende dell’art. 19 L n. 300/70, svoltesi fino alla sentenza della Corte Costituzionale n. 231/13, costituiscono lo specchio fedele delle modificazioni intervenute negli ultimi vent’anni nella cultura dei rapporti sindacali e delle relazioni industriali nel nostro Paese.

Nella formulazione originaria la disposizione contemplava due criteri per la costituzione di rappresentanze sindacali all’interno delle aziende: a) l’appartenenza alle associazioni aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale e b) l’essere organizzazioni firmatarie di contratti nazionali o provinciali applicati nell’unità produttiva. Indubbiamente il criterio di cui alla lett. a) aveva una finalità di promozione della azione sindacale delle tre maggiori organizzazioni, la cui rappresentatività a livello nazionale, dato storico non discutibile, veniva sentita quale garanzia di effettiva rappresentanza degli interessi dei lavoratori e la cui azione veniva quindi supportata nella prospettiva di una diffusione capillare.

L’art. 19 nella formulazione originaria si muoveva in un contesto storico politico nel quale l’attuazione dell’art. 39 della cost. non era stata avvertita da CGIL CISL e UIL quale necessità o obiettivo da perseguire, sia perché la costituzione in associazioni riconosciute avrebbe comportato una formalizzazione e un possibile controllo sui modelli organizzativi interni, sia perché l’azione unitaria dei tre maggiori sindacati non aveva mai determinato la necessità diverificarne la rispettiva rappresentatività in termini numerici.

E mentre iniziava un rapido mutamento del sistema industriale del Paese e dei contesti di organizzazione aziendale del lavoro, dai quali i sindacati avevano attinto la loro forza, è intervenuto nel 1995 il referendum parzialmente abrogativo dell’art. 19, all’esito del quale la costituzione di rappresentanze aziendali veniva consentita alle sole «associazioni sindacali che siano firmatarie di contratti collettivi di lavoro applicati nell’unità produttiva». La finalità dei promotori era stata chiaramente quella di indebolire la posizione di preminenza della “triplice”, che si era consolidata nel tempo. Il realizzato intento di circoscrivere il riconoscimento della rappresentatività alla effettività della presenza del sindacato, come parte contrattuale, in ogni unità produttiva, ha però determinato, a causa di una certa miopia politica dei soggetti promotori e del carattere necessariamente solo demolitivo dell’intervento, una semplice operazione di destrutturazione delle relazioni industriali, senza che fossero proposti modelli alternativi, funzionali alla individuazione di affidabili indici di rappresentatività.

Mentre attraverso la esternalizzazione delle fasi di lavoro accessorie o dei servizi non essenziali alla attività di produzione, la estensione oltre ogni immaginabile di ogni forma di lavoro precario e sottopagato e il ricorso massiccio a forniture di manodopera per fronteggiare anche la minima fluttuazione della domanda, la capacità dei sindacati - di tutti i sindacati - di avere una effettiva base di rappresentanza e conseguente capacità contrattuale si veniva a poco a poco erodendo, si affacciava nel sistema un elemento di debolezza, essendo evidente che il dato formale dell’essere “firmatari di contratti applicati nell’unità produttiva” poneva automaticamente l’alternativa fra il firmare o il perdere il diritto alle rappresentanze sindacali.

Il permanere della azione sindacale unitaria ancora per alcuni anni, dopo il referendum, non ha consentito di valutare adeguatamente e di accendere subito i riflettori su quel pericolo. Era probabilmente al di là di ogni immaginazione la situazione paradossale che si è venuta poi a determinare.

Dal 2001 in avanti i governi di centrodestra hanno sistematicamente operato in modo da dividere le tre organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative portando Cisl e Uil ad accettare condizioni legislative di minor tutela del lavoro subordinato in cambio di un futuro possibile incremento della occupazione e con la giustificazione della necessità di garantire la competitività della industria nazionale. Si è quindi introdotto di fatto un criterio di scambio fra il proprio riconoscimento quale organizzazione sindacale ad essere interlocutore del potere politico e delle organizzazioni datoriali e il consenso all’accompagnamento a un sistema di destrutturazione delle garanzie di stabilità e di adeguata remunerazione del lavoro, un criterio di scambio di norma rifiutato dalla più importante delle organizzazioni sindacali del settore industriale, la Cigl.

2.- Questo il prologo della narrazione successiva in cui Fiat si è inserita cogliendo e portando alle estreme conseguenze questa divisione. Fruendo della circostanza di essere ormai in Italia l’unica industria automobilistica (avendo acquisito il controllo di tutti gli altri marchi e di tutte le altre aziende del settore) con l’uscita da Confindustria (e quindi con il venir meno dell’obbligo a rispettare i contratti sottoscritti dalla stessa), l’elaborazione di un contratto asseritamente di primo livello e la realizzazione dell’obiettivo di avere quali sottoscrittori di questo contratto e di contratti aziendali con condizioni di lavoro peggiorative e maggiormente onerose, solo Fim-Cisl e UIlm-Uil, di cui agli accordi di Pomigliano e Mirafiori, Fiat è riuscita nell’intento di escludere dalle rappresentanze sindacali la organizzazione avente il maggior numero di iscritti, ossia la Fiom, in quanto non firmataria degli accordi aziendali.

Il paradosso è evidente, ma soprattutto è evidente che la condizione di non avere rappresentanze aziendali interne sarebbe diventato un potente fattore di indebolimento di questa combattiva organizzazione sindacale, in quanto avrebbe determinato l’impossibilità per la stessa di essere referente per i singoli lavoratori nella gestione quotidiana di tutti le questioni connesse a rapporti contrattuali, regolati da un contratto aziendale per il quale non aveva alcun titolo ad essere referente in sede esecutiva. La perdita di credibilità, iscritti e consenso che ne sarebbe derivato via via nel corso del tempo è intuitiva.

Il contezioso che si è subito determinato fra Fiom e le varie aziende controllate da Fiat ha visto la magistratura dividersi tra due posizioni. Da alcuni giudici si è ritenuto superabile il dato letterale (“firmatarie” di contratti collettivi, ecc.) con il criterio di interpretazione teleologica (firmatarie nel senso di parti contrattuali effettive anche solo in sede di trattative, a prescindere dalla finale sottoscrizione di un accordo), non potendo la disposizione contenere in sé la contraddizione di consentire un risultato ermeneutico esattamente contrario al suo scopo. Altri giudici hanno ritenuto invece insuperabile il dato letterale con conseguente remissione degli atti alla Corte Costituzionale per violazione degli artt. 2, 3 e 39 Cost.

Gli argomenti svolti dal Tribunale di Modena nell’ordinanza 4 giugno 2012 (est. Ponterio), che sono stati assunti come propri anche dalle altre due ordinanze di remissione del Tribunale di Torino e del Tribunale di Vercelli, sono stati interamente accolti dal giudice delle leggi che da un lato ha affermato la correttezza della remissione per l’impossibilità di superare il dato letterale con una interpretazione costituzionalmente orientata e dall’altro ha accolto le censure di illegittimità.

3.- La Corte, chiamata più volte a pronunciarsi sull’art. 19, aveva in successione ritenuto: la razionalità della disciplina originaria, in quanto la posizione di sostegno privilegiato accordata a Cigl Cisl e Uil non limitava l’azione delle associazioni sindacali non affiliate alle tre confederazioni qualora capaci di esprimere, attraverso la firma di contratti collettivi nazionali o provinciali di lavoro, un effettivo potere contrattuale (sentenze n. 334 del 1988 e n. 54 del 1974); l’esigenza di superare il criterio di “maggiore rappresentatività” al fine di introdurre nuovi criteri che consentissero un ampliamento delle associazioni sindacali legittimate ad accedere al sostegno privilegiato offerto dallo Statuto dei lavoratori (sentenze n. 30 del 1990 e n. 1 del 1994 con la quale è stato ammesso il referendum abrogativo); la legittimità dell’art. 19, nella versione risultante dalla abrogazione parziale a seguito del referendum, dovendo la rappresentatività del sindacato essere desunta non “da un riconoscimento del datore di lavoro espresso in forma pattizia”, bensì dalla “capacità del sindacato di imporsi al datore di lavoro come controparte contrattuale”, non essendo a ciò sufficiente “la mera adesione formale a un contratto negoziato da altri sindacati” ed essendo invece necessaria la “partecipazione attiva al processo di formazione del contratto” (sentenza n. 244 del 1996).

L’effettività della rappresentanza è stato quindi sempre assunto quale criterio imprescindibile per la legittimità di qualsiasi disciplina di riconoscimento e sostegno dell’azione sindacale. E una rilettura dell’art. 19, primo comma, lettera b), dello Statuto dei lavoratori, che ne impedisse una applicazione contrastante ed elusiva della sua finalità non poteva essere evitata. L’esclusione del diritto alla costituzione di rappresentanze aziendali ed alla fruizione di tutta la legislazione di sostegno all’azione sindacale di una organizzazione per il solo dato formale della non sottoscrizione del contratto collettivo, a prescindere dalla effettiva capacità rappresentativa dello stesso e dalla sua capacità di essere interlocutore necessario in qualsiasi trattativa, era conseguenza chiaramente inaccettabile.

Dopo avere ripercorso la storia dell’art. 19 nelle pronunce e la nei commenti della dottrina a seguito della formulazione risultante dall’esito referendario, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della disposizione, con una pronuncia additiva, con le seguenti argomentazioni: 1. Il dato letterale non è superabile in via ermeneutica con una interpretazione costituzionalmente orientata; 2. Un criterio di selezione per l’accesso alla legislazione di sostegno che non soddisfa alla funzione di selezione dei soggetti in ragione della loro rappresentatività “e, per una sorta di eterogenesi dei fini, si trasforma invece in meccanismo di esclusione di un soggetto maggiormente rappresentativo a livello aziendale o comunque significativamente rappresentativo” viene inevitabilmente in collisione con i precetti di cui agli artt. 2, 3 e 39 Cost.; 3. Risulta violato l’art. 3 Cost., per la irragionevolezza intrinseca del criterio e per la disparità di trattamento che ne deriva fra sindacati di uguale capacità rappresentativa; 4. Risulta violato l’art. 2 Cost. in quanto nell’esercizio della loro funzione di autotutela dell’interesse collettivo che caratterizza le ragioni di esistenza della formazione sociale/sindacato le organizzazioni sarebbero discriminate non per la diversa capacità rappresentativa ma sulla base del rapporto con il datore di lavoro, per avere o non avere prestato consenso alle condizioni di contratto da quest’ultimo volute e quindi in base a un criterio del tutto contingente; 5. Risulta violato l’art. 39 Cost. in quanto l’esercizio dei diritti sindacali viene condizionato ad un atteggiamento contrattuale consonante con il datore di lavoro in contrasto con i valori di pluralismo e di libertà di azione della organizzazione sindacale, non sufficientemente tutelato dall’art. 28 che impedirebbe l’esclusione discriminatoria in sede di trattative, ma non l’effetto legale di estromissione dai diritti sindacali, che verrebbe ad operare come sorta di sanzione al diniego alla sottoscrizione di un contratto ritenuto non corrispondente agli interessi dei lavoratori con palese violazione della libertà del sindacato, ed il rischio di raggiungere un punto di equilibrio attraverso illegittimi accordi ad excludendum.

La stringente consequenzialità degli argomenti e la lucidità dell’esposizione non lasciano spazi ad ulteriori commenti.

E’ interessante solo sottolineare, ancorché non sia stata motivata, l’affermazione della Corte che ha negato la praticabilità di una interpretazione teleologica che consentisse il superamento della formulazione letterale della disposizione, così ribadendo la prevalenza di un procedimento ermeneutico che privilegia il dato giuridico formale rispetto a quello della esplicitazione della ratio alla quale rapportare l’interpretazione della norma, quale è invece sempre più sollecitato ai giudici nazionali dalla Corte di Giustizia. Ed è interessante la immediatezza degli argomenti recepiti dalla ordinanza del Tribunale di Modena, che evidenza la debolezza culturale nell’ambito delle relazioni industriali di un sistema che ha evidentemente consentito e ritenuto possibile arrivare, attraverso l’uso strumentale e meramente formale di istituti contrattuali e disposizioni legislative, a un risultato paradossale, contrario a criteri di comune buon senso, quale l’estromissione del sindacato più rappresentativo dal sistema delle rappresentanze sindacali per il fatto di non avere accettato di sottoscrivere contratti con condizioni di lavoro peggiorative. E questa vicenda mette in evidenza la perdurante necessità di arrivare a una disciplina legislativa che consenta di “pesare” l’effettiva capacità rappresentativa delle organizzazioni sindacali, sia o non sia di attuazione dell’art. 39 cost., disciplina storicamente non voluta dai sindacati per decenni, ma di cui i sindacati stessi chiedono ora l’introduzione. Una disciplina che nell’ultima parte della sentenza in esame è stata sollecitata con forza dalla stessa Consulta, la quale ha acutamente prospettato la difficoltà di individuare, pur dopo il suo intervento, ai fini della tutela privilegiata prevista dallo Statuto, un criterio selettivo di rappresentatività sindacale, nel caso di mancanza di un contratto collettivo applicato nell’unità produttiva per carenza di attività negoziale o per impossibilità di pervenire ad un accordo, prospettando anche al riguardo una molteplicità di possibili soluzioni. Ma è evidente - come la Corte sottolinea – che l’opzione tra queste ed altre varianti compete al legislatore, che ormai tutti si augurano esca dal suo pluridecennale letargo.

 

9 agosto 2013
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