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Il diritto all’accoglienza dei richiedenti asilo in Italia: quali sfide dopo la legge 132/2018 *
di Anna Brambilla
avvocato del Foro di Milano
Il dl 113/2018 ha ridotto drasticamente le potenzialità di accoglienza del sistema di asilo italiano, reso ancora più debole a causa della riduzione dei servizi erogati nei Cas e di una prassi di molte amministrazioni volta ad ostacolare l’accesso o la revoca all’accoglienza, ritenuta illegittima dalla giurisprudenza sia di merito sia amministrativa

Perché questa rubrica

La Rubrica “Diritti senza confini” nasce dalla collaborazione fra le Riviste Questione Giustizia e Diritto, Immigrazione e Cittadinanza per rispondere all’esigenza di promuovere, con tempestività e in modo incisivo, il dibattito giuridico sulle principali questioni inerenti al diritto degli stranieri.

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1. Premessa: il dl 113/2018 e lo stravolgimento del sistema di accoglienza italiano

Il dl 113/2018 convertito con la legge n. 132/2018 è intervenuto in materia di accoglienza, trasformando profondamente il sistema di accoglienza italiano.

Come descritto da Monia Giovannetti nel suo saggio La frontiera mobile dell'accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati in Italia. Vent'anni di politiche, pratiche e dinamiche del bilanciamento del diritto alla protezione [1], le modifiche introdotte dal dl. 113/2018 «smontano chirurgicamente l’architettura dell’accoglienza costruita faticosamente in vent’anni. Un percorso che si è caratterizzato per i tratti sconnessi e irregolari ma che negli anni aveva portato, attraverso un processo di condivisione tra i diversi livelli di governo, a delineare un articolato sistema di accoglienza che vedeva nello Sprar (Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati) il perno centrale della filiera. L’impianto previsto nella nuova legge segna una battuta d’arresto in questo percorso (politico, istituzionale e normativo), impone un cambio di paradigma complessivo, in termini di regole e prospettive, in quanto da approccio che si basava su un sistema (unico) distinto per fasi di accoglienza si passa precipitosamente ad un sistema di accoglienza (binario) distinto in base allo status dei beneficiari».

Da un sistema unico, basato su due livelli di accoglienza, si passa ad un doppio sistema che comprende strutture di accoglienza che si differenziano non solo per lo status giuridico delle persone accolte [2] ma anche, e soprattutto, per i servizi erogati individuati, per ciò che concerne i centri di prima accoglienza e i centri di accoglienza straordinaria, dal nuovo Schema di capitolato di appalto dei servizi di accoglienza [3].

A fronte di questi interventi, che determinano una riduzione delle risorse disponibili e quindi dei servizi erogabili [4], gli enti da sempre impegnati nell'accoglienza dei migranti hanno reagito sia sul piano politico sia su quello giudiziario, impugnando i bandi di gara per profili relativi a specifici requisiti richiesti per la partecipazione alla gara e per lamentare la violazione della direttiva 2013/33/UE [5].

Alla luce di tale trasformazione e a fronte dei continui ostacoli che limitano il diritto all'accoglienza, appare utile fare il punto sulle azioni già poste in essere, con un'attenzione specifica a quelle mirate a tutelare l'accesso alle misure di accoglienza, anche al fine di riflettere su possibili ulteriori strumenti di tutela azionabili.

2. Mancato accesso alla procedura e alle misure di accoglienza

In base a quanto previsto dall'art. 1, comma 2 e 3, d.lgs 142/2015 [6] le misure di accoglienza devono applicarsi fin dal momento della manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale, anche ai richiedenti protezione internazionale soggetti al procedimento previsto dal regolamento n. 604/2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale, cd. regolamento Dublino.

Secondo il successivo art. 4, comma 4, d.lgs 142/2015 l'accesso alle misure di accoglienza e il rilascio del permesso di soggiorno per richiesta protezione internazionale non possono essere subordinati alla sussistenza di requisiti ulteriori rispetto a quelli espressamente richiesti dalla legge.

Tale disposizione, da interpretarsi alla luce dell'art. 6, par. 6, direttiva 2013/33/UE, in base al quale gli Stati membri non devono esigere documenti inutili o sproporzionati né imporre altri requisiti amministrativi ai richiedenti prima di riconoscere loro i diritti conferiti dalla direttiva, viene tuttavia costantemente disattesa da moltissime questure che ostacolano e limitano, attraverso prassi illegittime l'accesso alla procedura di asilo e, conseguentemente, alle misure di accoglienza.

Moltissime questure chiedono infatti ai cittadini stranieri che intendono presentare domanda d’asilo di dimostrare il domicilio sul territorio attraverso una «dichiarazione di ospitalità» o altra documentazione similare, anche quando gli stessi si dichiarino privi di mezzi di sussistenza e di una sistemazione alloggiativa.

L'illegittimità di tale prassi, che impedisce non solo l'accesso alla procedura ma anche all'accoglienza e che viene posta in essere in violazione sia dell’articolo 6, par. 6, della direttiva 2013/33/UE, sia dell’art. 5 del d.lgs 142/15, è stata riconosciuta da diversi Tribunali di merito, investiti della questione a seguito di procedimenti d'urgenza.

In particolare, oltre all'ordinanza cautelare del Tribunale di Trieste del 22 giugno 2018 [7], si segnalano anche quelle del Tribunale di Milano del 25 luglio 2018 e del Tribunale di Roma del 29 novembre 2018, che hanno preso posizione sull'analoga richiesta di dichiarazione di ospitalità e/o di residenza, oltre a quelle del Tribunale di Palermo del 13 settembre 2018 e del Tribunale di Roma del 26 febbraio 2019 con le quali, a fronte dell'inerzia della questura o di altri comportamenti omissivi ritenuti illegittimi, è stato ordinato di consentire ai ricorrenti di procedere alla formalizzazione della domanda di protezione.

3. Inerzia dell'amministrazione e mancato accesso alle misure di accoglienza

In altri casi l'impossibilità di accedere alle misure di accoglienza non è dovuta ad ostacoli nella presentazione della domanda di protezione internazionale ma all'inerzia dell'amministrazione o a decisioni o prassi finalizzate ad escludere i richiedenti dalle misure di accoglienza, in particolare quando questi siano giunti in modo autonomo sul territorio e non siano stati segnalati alle prefetture a seguito di sbarchi.

Esemplificativa in questo senso, è la circolare della Provincia Autonoma di Bolzano [8] del 27 settembre 2016 relativa all'accoglienza temporanea di persone appartenenti a categorie vulnerabili, comunemente detta “circolare Critelli”.

In base a quanto disposto da tale circolare, prima di consentire l'accesso all'accoglienza temporanea delle persone vulnerabili, si devono verificare determinati criteri per stabilire se le stesse abbiano avuto possibilità̀ di accesso ad altre forme di accoglienza.

I criteri individuati dalla circolare tengono in considerazione, in particolare, la precedente presenza della persona «in altri Stati europei, o in altri Stati esteri anche non europei nei quali era presente la possibilità̀ di chiedervi asilo», nonché la «presenza anche temporanea (non il mero transito) in altre regioni italiane». Secondo la circolare «tali persone in ragione della normativa vigente (…) avrebbero potuto/dovuto esercitare il diritto alla richiesta di protezione internazionale in tali Stati/regioni, mentre il fatto di esercitarlo solamente a Bolzano configura una ipotesi di scelta mirata della destinazione», con conseguente esclusione dal diritto all'accoglienza.

Sebbene tali previsioni siano chiaramente illegittime poiché non sussiste nella normativa italiana ed europea alcun vincolo territoriale e neppure temporale rispetto alla presentazione della domanda di asilo, le stesse continuano ad orientare l'operato dei servizi territoriali.

Il caso di Bolzano, per quanto peculiare data l'esistenza della citata circolare, non è peraltro un caso isolato.

In molti altri territori infatti, l'accesso alle misure di accoglienza risulta oltremodo difficile non solo per coloro che hanno fatto per la prima volta ingresso in Italia ma anche per coloro che vengono trasferiti in Italia da altri Stati membri in applicazione del regolamento Dublino.

Spesso infatti i cittadini stranieri trasferiti in Italia non ricevono all'arrivo alcuna informazione o orientamento e si trovano a doversi rivolgere in modo autonomo alle questure e prefetture competenti al fine di accedere nuovamente alla procedura e alle misure di accoglienza.

La situazione dei cd. dublinati potrebbe peraltro peggiorare per effetto della riforma del sistema di accoglienza posto che gli stessi, in quanto richiedenti protezione internazionale, non potranno più avere accesso alle strutture del cd. Siproimi (questa la nuova denominazione dello Sprar) ma solo ai centri di prima accoglienza e ai centri di accoglienza straordinari.

In particolare, secondo quanto previsto dalla circolare del 14 gennaio 2019 del Ministero dell'interno relativa ai profili applicativi del dl 113/2018 se il “dublinante” aveva già presentato domanda di asilo in Italia, al momento del rientro, la prefettura sede dell’aeroporto di arrivo, su indicazione dell’Unità Dublino Centrale, avrà cura di agevolarne il trasferimento presso la provincia ove era stata presentata la domanda. Nel caso in cui, invece, il “dublinante” non avesse già formalizzato la domanda in Italia prima di lasciare il nostro Paese, l’accoglienza deve essere disposta in uno dei centri della regione ove ha sede l’aeroporto internazionale di arrivo, secondo i criteri già concordati in sede di tavolo di coordinamento regionale.

La circolare non chiarisce in che modo le prefetture debbano agevolare il trasferimento del richiedente asilo “dublinato” ed è quindi possibile che le autorità competenti si limiteranno a notificare all'interessato un invito a presentarsi presso la questura dove era stata formalizzata la domanda.

Le conseguenze di questa evoluzione del sistema appaiono essere di rilevante importanza al fine di tutelare i cittadini stranieri che si trovano in altri Paesi europei e che, in applicazione del regolamento Dublino, potrebbero essere trasferiti in Italia, specie qualora gli stessi siano portatori di esigenze particolari.

Proprio in ragione di questo, applicando i principi espressi nella nota sentenza della Corte europea dei diritti umani resa nel procedimento Tarakhel c. Svizzera [9], diversi tribunali nazionali di altri Paesi membri hanno accolto i provvedimenti promossi avverso le decisioni di trasferimento con conseguente radicamento della competenza ad esaminare la domanda di protezione internazionale nell’altro Paese membro [10].

4. La giurisprudenza amministrativa sull'esclusione, la cessazione e la revoca delle misure di accoglienza

Secondo quanto previsto dalla normativa nazionale la competenza a conoscere della lesione del diritto all'accoglienza è attribuita al Tribunale amministrativo regionale, chiamato a pronunciarsi sia in caso di esclusione dalle misure di accoglienza (art. 15 d.lgs 142/2015) sia in caso di revoca (art. 23 d.lgs 142/2015).

In particolare, riguardo all'esclusione dalle misure di accoglienza, secondo la giurisprudenza, il giudice amministrativo deve ritenersi competente non solo in caso di provvedimento espresso finalizzato a negare l'accesso all'accoglienza sulla base della valutazione dei mezzi di sussistenza disponibili [11] ma anche in caso di silenzio [12].

Con riferimento ai provvedimenti di cessazione delle misure di accoglienza, gli interventi della giurisprudenza amministrativa relativi alla cessazione delle misure di accoglienza hanno riguardato casi di provvedimenti assunti a seguito di rigetto del ricorso di primo grado ma in pendenza di appello [13] e, più recentemente, provvedimenti di cessazione delle misure di accoglienza adottati, a seguito dell'entrata in vigore della legge 132/2018, nei confronti di titolari di protezione umanitaria accolti presso un centro di accoglienza straordinaria in Basilicata [14].

L'ambito della revoca delle misure di accoglienza è certamente quello in cui si conta il maggior numero di pronunce, con orientamenti oscillanti della giurisprudenza amministrativa sia di merito che di legittimità.

In tale sede, anche ai fini delle riflessioni successive, appaiono essere di particolare interesse alcune pronunce che hanno riguardato provvedimenti di revoca delle misure di accoglienza motivati dalla violazione grave o ripetuta delle regole delle strutture ovvero da comportamenti gravemente violenti posti in essere dal richiedente asilo anche nel corso di proteste riguardanti le condizioni di accoglienza.

Come noto, a differenza di quanto previsto dalla norma dell’Unione, la normativa italiana non prevede alcuna ipotesi di gradazione delle misure sanzionatorie in danno dei richiedenti asilo accolti; l'art. 23 d.lgs 142/2015 infatti prevede che il prefetto possa disporre la revoca delle misure di accoglienza con decreto motivato senza contemplare invece una mera riduzione delle misure stesse, come invece previsto dall'art. 20 della direttiva 2013/33/UE.

Proprio in ragione del tenore letterale della norma italiana e di quanto disposto dalla norma europea, i giudici amministrativi hanno ritenuto evidente l’attribuzione al prefetto di un potere discrezionale nella determinazione dei comportamenti per i quali si può arrivare alla revoca delle misure di accoglienza con conseguente necessità di una motivazione adeguata e proporzionata all’entità dei valori in gioco e di una valutazione in concreto della singola fattispecie e della particolare situazione della persona interessata, da effettuarsi soltanto a seguito di un pieno ed effettivo contraddittorio procedimentale con conseguente obbligo di preavviso [15].

E ancora, secondo la giurisprudenza amministrativa, la specifica condotta imputabile allo straniero deve essere accertata con sufficiente chiarezza e «l’obbligo istruttorio e motivazionale che grava sull’Amministrazione è tanto più pregnante laddove si consideri che l’esercizio del potere di revoca di cui si tratta va ad incidere su esigenze primarie di persone in stato di bisogno, privandole di quel minimo d’assistenza che costituisce il primo e fondamentale livello di un percorso d’integrazione dell’interessato nel territorio» [16].

Con specifico riferimento alla violazione delle regole del centro e ai comportamenti violenti, secondo la giurisprudenza «il confronto tra le due previsioni normative presenta una parte in cui le stesse sono sovrapponibili (gravi violazioni delle regole dei centri di accoglienza e comportamenti gravemente violenti) e una parte in cui la norma interna sembra andar oltre la previsione europea (violazioni ripetute delle regole dei centri di accoglienza); la compatibilità della norma interna con la previsione europea passa attraverso una lettura della norma interna citata in base alla quale i comportamenti ripetuti, ancorché singolarmente non gravi, assumano una connotazione di gravità proprio per la loro reiterazione, con il risultato interpretativo che comunque la grave sanzione della revoca della misura si correla comunque ad un comportamento grave dell’ospite; ove invece i comportamenti violativi di regole di accoglienza siano non gravi sia singolarmente presi che ove oggetto di ripetizione non risulta integrata la previsione normativa interna; una lettura diversa della legislazione italiana si esporrebbe a dubbi di compatibilità con la norma europea e risulta quindi non accettabile» [17].

Riguardo ad eventuali proteste poste in essere in ragione delle condizioni di accoglienza in assenza di indagine sulle ragioni della protesta non appare che si possa ragionevolmente dedurre che le persone interessate dal provvedimento di revoca possano nel futuro rendersi autori di fattispecie di reato e violazioni di regolamento e, anzi, l’esistenza di una situazione di tensione entro la struttura di accoglienza dovrebbe indurre l’amministrazione ad approfondire l’esistenza o meno di motivazioni della protesta, ascoltando i rappresentanti dell’ente gestore al fine di avere un quadro completo della situazione [18].

Relativamente ai comportamenti violenti posti in essere al di fuori delle strutture di accoglienza si registrano inoltre due diversi orientamenti; alcune pronunce ritengono legittima l'adozione della revoca delle misure di accoglienza anche a fronte di condotte perpetrate al di fuori delle strutture di accoglienza [19] mentre in base ad altre interpretazioni le ipotesi di revoca dell’ammissione alle misure di accoglienza non dovrebbero confondersi con la sussistenza dei presupposti per la valutazione di pericolosità del richiedente [20].

In questo senso merita particolare attenzione, l'ordinanza n. 1481/2018 con cui il Tribunale amministrativo per la Toscana ha rimesso alla Corte di giustizia dell’Unione Europea un duplice gradato quesito in via pregiudiziale, in materia di revoca delle misure di accoglienza e comportamenti posti in essere dal richiedente protezione internazionale al di fuori della struttura di accoglienza [21].

In particolare, i giudici del Tribunale amministrativo toscano hanno sottoposto alla Corte di Giustizia UE il seguente duplice quesito:

«1) Se l’articolo 20, par. 4, della Direttiva osta ad un’interpretazione dell’art. 23, d.lgs 142/2015 nel senso che anche comportamenti violativi di norme generali dell’ordinamento, non specificamente riprodotte nei regolamenti dei centri di accoglienza, possono integrare grave violazione di questi ultimi laddove siano in grado di incidere sull’ordinata convivenza nelle strutture di accoglienza. La questione è rilevante poiché, in caso di risposta negativa, i ricorsi dovrebbero essere accolti con annullamento dei provvedimenti prefettizi impugnati, avendo l’Amministrazione malamente applicato tale normativa come trasfusa nell’art. 23, comma 1, lett. e) del d.lgs n. 142/2015. In tal caso infatti gli illeciti compiuti dai ricorrenti potrebbero, al più, essere motivo per il loro trattenimento all’interno delle strutture deputate ma non costituirebbero presupposto per la revoca dell’ammissione alle misure di accoglienza.

In caso di risposta affermativa occorre risolvere un’ulteriore questione, che con la presente ordinanza viene posta alla Corte:

2) se l’articolo 20, par. 4, della Direttiva osta ad un’interpretazione dell’art. 23, d.lgs 142/2015 nel senso che possono essere considerati, ai fini della revoca dell’ammissione alle misure di accoglienza, anche comportamenti posti in essere dal richiedente protezione internazionale che non costituiscono illecito penalmente punibile ai sensi dell’ordinamento dello Stato membro, laddove essi siano comunque in grado di incidere negativamente sull’ordinata convivenza nelle strutture in cui gli stessi sono inseriti».

In attesa della pronuncia della Corte di giustizia, appare utile osservare che, riguardo alle gravi violazioni delle regole dei centri e ai comportamenti violenti, l’articolo 20, par. 4 della Direttiva 2013/33/UE non prevede la revoca o la riduzione delle misure di accoglienza ma solo la possibilità per gli Stati membri di applicare sanzioni e che in base al successivo par. 5 gli Stati membri devono comunque assicurare in qualsiasi circostanza l’accesso all’assistenza sanitaria e garantire un tenore di vita dignitoso per tutti i richiedenti.

5. Diritto all'accoglienza, condizioni di accoglienza e giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani e della Corte di giustizia dell'Unione Europea

Sebbene gli orientamenti della giurisprudenza amministrativa sin qui esaminati siano andati nel senso di tutelare in molti casi il diritto all'accoglienza, ci si chiede se, in considerazione della connessione del diritto all'accoglienza con la procedura per il riconoscimento della protezione internazionale e delle possibili conseguenze in caso di esclusione dalle misure di accoglienza, specie a seguito delle modifiche introdotte dal dl 113/2018, il diritto all'accoglienza non debba riconoscersi come avere natura di diritto soggettivo e non di mero interesse legittimo.

L'intervento riguardante l'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale posto in essere dal legislatore appare infatti andare ben oltre la ridefinizione del sistema di accoglienza.

Ed infatti, appare opportuno osservare che, prima delle modifiche introdotte dal dl 113/2018, l'art. 14, attualmente rubricato Modalità di accesso al sistema di accoglienza, era rubricato Sistema di accoglienza territoriale - Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati e disciplinava pertanto l'accesso (unicamente) al sistema di seconda accoglienza.

La valutazione dei mezzi di sussistenza da parte del Prefetto, di cui al comma 3 del medesimo art. 14, appariva pertanto essere una condizione necessaria al fine di consentire l'accesso del richiedente, che aveva già proceduto alla formalizzazione della domanda e aveva fatto apposita istanza, da un centro di prima accoglienza, ad uno di seconda accoglienza.

In precedenza, dunque, ai sensi dell'art. 15 d.lgs 142/2015, il Tribunale amministrativo regionale era chiamato a pronunciarsi, stando alla lettera della norma, non sull'esclusione dalle misure di accoglienza in generale ma solo in merito provvedimento di diniego di accesso alle misure di seconda accoglienza adottato a seguito di valutazione prefettizia relativa ai mezzi di sussistenza.

L'attuale formulazione dell'art. 14 invece appare subordinare l'accesso a tutte le misure di accoglienza ad una decisione del prefetto con la conseguenza è che non solo in caso di valutazione negativa ma anche di inerzia dell'Amministrazione, l'interessato non veda respinta unicamente la sua istanza di passaggio dalla prima alla seconda accoglienza ma venga escluso da tutte le misure di accoglienza con il rischio di essere costretto a subire una situazione che, più volte, la Corte europea dei diritti umani ha considerato come un trattamento inumano e degradante.

Riguardo all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, la Corte europea dei diritti umani [22] ha affermato che, sebbene dall’art. 3 Cedu non derivi l’obbligo positivo per gli Stati membri di garantire alle persone sottoposte alla propria giurisdizione il diritto a vivere in una casa propria, né l’obbligo di fornire assistenza finanziaria ai rifugiati politici, si deve ritenere che l’obbligo per le autorità dello Stato membro di fornire ai richiedenti asilo un alloggio e di provvedere ai loro bisogni primari discende direttamente dalla legge interna di attuazione della cd. “direttiva accoglienza” e in particolare, dal suo art. 13, secondo cui gli Stati membri devono assicurare ai richiedenti asilo politico condizioni d'accoglienza adeguate, in natura oppure attraverso la corresponsione di buoni o sussidi.

Analogamente, la Corte di giustizia dell'Unione europea [23] ha affermato che per poter garantire condizioni di vita dignitosa, di sussistenza e salute fisica e mentale, l’accoglienza deve essere sufficientemente stabile e adeguata per soddisfare i bisogni di salute materiali di coloro che si trovano nel contesto della procedura di asilo e che pur a fronte della discrezionalità di cui dispongono circa le forme concrete di accoglienza, gli Stati membri devono applicare standard che siano normalmente sufficienti a garantire un livello di vita dignitoso e condizioni di vita analoghe in tutti gli Stati membri.

Se a fronte della revoca delle misure di accoglienza gli strumenti messi a disposizione dall'ordinamento appaiono essere utili a garantire l'intervento dell'autorità giudiziaria, le prassi, spesso illegittime, da cui deriva l'esclusione dalle misure di accoglienza appaiono essere ancora scarsamente portate all'attenzione dei giudici.

Allo stesso modo, l'ordinamento nazionale non sembra offrire alcuna tutela diretta ai richiedenti asilo che si trovano e si troveranno sempre di più a vivere in condizioni di accoglienza precarie, all'interno di strutture sempre più somiglianti a istituzioni totali e prive delle caratteristiche necessarie a garantire possibilità di inserimento e interazione con il territorio con la conseguenza che, almeno nei casi più gravi, potrebbe risultare necessario rivolgersi al Corte europea dei diritti umani richiamando la necessità di assicurare ai richiedenti asilo, quali soggetti svantaggiati e vulnerabili, una protezione speciale rafforzata ed evidenziando come, a fronte di soggetti particolarmente vulnerabili, le condizioni di estrema povertà possano costituire un trattamento inumano e degradante.

[*] Relazione presentata al convegno Salvare e rilanciare l’accoglienza in Italia dopo il D.L. 113/2018, organizzato dalla Sezione toscana di Magistratura democratica e dal Dipartimento di Scienze giuridiche dell’Università di Firenze e tenutosi presso il Palazzo di giustizia di Firenze il 29 marzo 2019. Il programma del convegno: http://bitly.com/2VunXo6   



[1] M. Giovannetti, La frontiera mobile dell'accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati in Italia. Vent'anni di politiche, pratiche e dinamiche del bilanciamento del diritto alla protezione, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, n. 1/2019, https://www.dirittoimmigrazionecittadinanza.it/saggi/357-la-frontiera-mobile-dell-accoglienza-per-richiedenti-asilo-e-rifugiati-in-italia-vent-anni-di-politiche-pratiche-e-dinamiche-di-bilanciamento-del-diritto-alla-protezione/file.

[2] In base a quanto previsto dalla Circolare 14 gennaio 2019 relativa ai profili applicativi del dl 113/2018 potranno avere accesso al Siproimi i titolari di protezione internazionale, i minori stranieri non accompagnati, i titolari di permessi di soggiorno per casi speciali, cure mediche, calamità e atti di particolare valore civile mentre i richiedenti asilo fino alla definizione della procedura di riconoscimento della protezione internazionale o che hanno proposto ricorso avverso la decisione stessa potranno essere accolti unicamente presso le strutture di prima accoglienza e i centri di accoglienza straordinari.

[3] Schema di capitolato di gara di appalto, approvato con dm 20 novembre 2018, riguardante la fornitura di beni e servizi per la gestione e il funzionamento dei centri di prima accoglienza, di cui al decreto legge 30 ottobre 1995, n. 451, convertito dalla legge 29 dicembre 1995 n. 563, dei centri di accoglienza di cui agli articoli 9 e 11 del d.lgs 18 agosto 2015, n. 142 e dei centri di cui all’articolo 10-ter e 14 del d.lgs 25 luglio 1998, n. 286 e successive modificazioni, con relativi allegati.

[4] Il dm 20 novembre 2018 porta ad una riduzione della spesa pro die pro capite da 35 euro al giorno a 26-18 euro al giorno a seconda della tipologia e delle dimensioni nel centro. Vengono esclusi o fortemente ridotti servizi essenziali come la mediazione linguistica o l'orientamento legale che, oltre ad essere ridefinito come informazione normativa, può essere svolto, in base alle risorse disponibili per un centro che ospita 50 persone, ad un totale di tre ore alla settimana per tutti gli ospiti. Risulta inoltre del tutto impossibile garantire servizi specifici per le persone portatrici di esigenze particolari.

[5] In particolare, le disposizioni della Direttiva 2013/33/UE che si ritengono violate sono quelle di cui agli artt. 17 (Disposizioni generali relative alle condizioni materiali di accoglienza e all’assistenza sanitaria), 18 (Modalità relative alle condizioni materiali di accoglienza), 21 (Principio generale relativo alle persone vulnerabili), 22 (Valutazione delle particolari esigenze di accoglienza delle persone vulnerabili), 23 (minori), 24 (minori non accompagnati) e 25 (vittime di tortura e violenza).

[6] Decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale.

[7] L'ordinanza è stata oggetto di commento. Vds: M. Pipponzi, Note all'ordinanza del Tribunale di Trieste del 22 giugno 2018, in questa Rivista on-line, 5 settembre 2018, http://questionegiustizia.it/articolo/note-all-ordinanza-del-tribunale-di-trieste-del-22-giugno-2018_05-09-2018.php..

[8] La Provincia Autonoma di Bolzano ricopre anche funzioni che ex lege spettano alla Prefettura nelle aree prive di statuto autonomo e conseguentemente deve attivarsi per quelle competenze che spetterebbero alla Prefettura nel rispetto del quadro di norme europee e internazionali vincolanti in materia di protezione internazionale.

[9] Procedimento n. 29217/12, 4 novembre 2014.

[10] Di rilevante interesse in questo senso, la pronuncia resa dal Tribunale Superiore (Upper Tribunal) britannico in un procedimento promosso da tre cittadini stranieri, due richiedenti asilo e un rifugiato, avverso il provvedimento di trasferimento in Italia con cui il Tribunale ha deciso che i richiedenti asilo e i titolari di protezione internazionale molto vulnerabili (con prove mediche che dimostrino la loro vulnerabilità) rischiano di soffrire condizioni disumane e degradanti e non possono essere rimandanti in Italia senza precise garanzie dall’Italia in merito a dove saranno alloggiati e come saranno sostenuti (la pronuncia è disponibile al link https://www.gardencourtchambers.co.uk/wp-content/uploads/2018/12/SM-Ors-judgment-4.12.2018.pdf).

[11] Tar Friuli Venezia Giulia, sent. 184/2018 con la quale il giudice riconosce l'illegittimità di un provvedimento di esclusione dalle misure di accoglienza di un cittadino armeno titolare di pensione in Armenia, sul presupposto dell'assenza di accertamenti effettivi, dovendosi ritenere insufficiente, ai fini dell’assolvimento dell’onere motivazionale, il rinvio alle dichiarazioni che sarebbero state rese dall’interessato, specie laddove sia mancato un preciso riscontro finalizzato a valutare se il trattamento pensionistico cui allude il provvedimento, sempre se effettivamente goduto, superi la soglia dell’importo annuo previsto per l'assegno sociale, pari ad euro 5.824,00.

[12] Tar Veneto, sentenze 273/2019, 358/2019 e 359/2019 con le quali il Tar non entra nel merito del diritto all'accoglienza ma si pronuncia su illegittimità silenzio dell'amministrazione e ordina Amministrazione a provvedere.

[13] Si veda ad esempio Consiglio di Stato, sent. 5037/2018; di segno opposto, rispetto alla sussistenza della giurisdizione del giudice adito, la sentenza del Tar Veneto n. 427/2017 che, in un caso di impugnazione di provvedimento di cessazione delle misure di accoglienza adottato a seguito di rigetto del ricorso di primo grado, aveva ritenuto che la vertenza esulasse dall'ambito di giurisdizione del giudice adito.

[14] Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, sent. 274/2019, sent. 275/2019, sent. 324/2019, sent. 325/2019.

[15] Si veda ad esempio Tar Lazio-Roma, sent. 11481/2015 e Tar Liguria, sent. 1026/2016.

[16] Tar Venezia, sent. 895/2018.

[17] Tar Toscana, sent. 290/2019.

[18] Tar Toscana, sent. 1307/2018 e sent. 1598/2018.

[19] Tar Trentino-Alto Adige, sent. 165/2017.

[20] Tar Molise, sent. 116/2016.

[21] Il procedimento di revoca riguardava cittadino nigeriano deferito all’Autorità giudiziaria per il reato di furto aggravato in concorso con altre tre persone richiedenti protezione internazionale per aver asportato alcuni indumenti da un cassonetto adibito alla raccolta di indumenti usati per il quale nel corso del procedimento è stato dato atto della presentazione della richiesta di archiviazione del procedimento penale da parte della Prefettura.

[22] Si veda in primis M.S.S. c. Belgio e Grecia [GC], procedimento n. 30696/09 21 gennaio 2011 a cui sono seguite altre pronunce tra le quali: V.M. e altri c. Belgio, procedimento n. 60125/11, 7 luglio 2015; A.E.A. c. Grecia, procedimento n. 39034/12; 15 marzo 2018, Khan c. Francia, procedimento n. 12267/16, 28 febbraio 2019.

[23] Si veda in particolare CGUE, sentenza 27 febbraio 2014, Saciri, C-79/13.

8 maggio 2019
I respingimenti in mare dopo il cd. decreto sicurezza-bis (ed in particolare alla luce del comma 1-ter dell’art. 11 del d.lgs n. 286/1998)
I respingimenti in mare dopo il cd. decreto sicurezza-bis (ed in particolare alla luce del comma 1-ter dell’art. 11 del d.lgs n. 286/1998)
di Stefano Calabria
I diritti fondamentali dei migranti soccorsi in mare e il correlativo quadro dei doveri delle autorità statuali alla luce dei precedenti delle Corti sovranazionali. Qual è l’incidenza del cd. decreto sicurezza-bis? Il caso Sea Watch e la discussa questione dell’adempimento di un dovere
29 luglio 2019
L’ipotesi di applicazione retroattiva dell’abrogazione della protezione umanitaria ai procedimenti pendenti: una lettura critica della questione rimessa alle Sezioni unite
L’ipotesi di applicazione retroattiva dell’abrogazione della protezione umanitaria ai procedimenti pendenti: una lettura critica della questione rimessa alle Sezioni unite
di Nicola Canzian
Il contributo analizza in chiave critica le ordinanze che hanno rimesso alle SU la questione degli effetti intertemporali della protezione umanitaria. Questo orientamento propende per l’applicazione immediata delle nuove norme, ritenendo che il diritto a tale protezione sia una fattispecie a formazione progressiva; a questa ricostruzione si contrappongono i più convincenti argomenti dell’opposto orientamento, secondo cui la riforma non può essere applicata a chi già vantava il diritto alla protezione umanitaria, inteso quale diritto umano che preesiste al suo riconoscimento in sede amministrativa o giurisdizionale.
25 luglio 2019
Quando il diritto è vita. Note a margine dell’ordinanza del Tribunale di Roma del 21 febbraio 2019
Quando il diritto è vita. Note a margine dell’ordinanza del Tribunale di Roma del 21 febbraio 2019
di Carla Lucia Landri* e Claudia Pretto**
L’art. 25 del Codice visti dell’Unione europea può in taluni casi essere applicato direttamente ed invocato di fronte al giudice nazionale, in mancanza di rilascio di visto da parte della Rappresentanza diplomatica competente
8 luglio 2019
La protezione complementare dopo il dl 113/2018: inquadramento sistematico, questioni di legittimità costituzionale *
di Fabrizio Gallo
Un tema difficile, uno sguardo diverso. L'analisi della riforma dall'angolo visuale della Pubblica amministrazione
5 luglio 2019
Caso Sea Watch 3, la “scandalosa” ordinanza di rigetto del gip di Agrigento
Caso Sea Watch 3, la “scandalosa” ordinanza di rigetto del gip di Agrigento
di Andrea Natale
La richiesta di convalida dell'arresto di Carola Rackete è stata respinta. Una decisione che ricorda l'esistenza di una gerarchia di documenti normativi che antepone la Costituzione e le convenzioni internazionali ai provvedimenti amministrativi di un Ministro
3 luglio 2019
La replica del Tribunale di Firenze alle ordinanze Cass. nn. 1750 e 1751 del 2019 in vista della pronuncia delle Sezioni unite
La replica del Tribunale di Firenze alle ordinanze Cass. nn. 1750 e 1751 del 2019 in vista della pronuncia delle Sezioni unite
di Cecilia Pratesi
L’interpretazione degli effetti della successione di leggi nel tempo nell’abrogazione della disciplina della protezione umanitaria implica molteplici profili di ricostruzione sistematica del diritto di asilo, con numerose e complesse conseguenze in diritto. Nota a Tribunale Firenze, 22 maggio 2019
1 luglio 2019
Vietato “girare in asciugamano”: i regolamenti interni degli hotspot tra illegittimità e retoriche discriminanti
Vietato “girare in asciugamano”: i regolamenti interni degli hotspot tra illegittimità e retoriche discriminanti
di Lucia Gennari* e Francesco Ferri**
Le strutture hotspot aperte a partire dal 2015 dal Governo italiano su sollecitazione della Commissione europea, operano in assenza di una legge organica e sono tuttora regolate da atti amministrativi e prassi di polizia
24 giugno 2019
A proposito del decreto sicurezza-bis
A proposito del decreto sicurezza-bis
di Andrea Natale
Il contributo analizza le principali novità introdotte dal cd. decreto sicurezza-bis e riflette su possibili frizioni tra quelle disposizioni e alcune previsioni normative poste a garanzia di diritti fondamentali
20 giugno 2019
«La legge non dispone che per l’avvenire» (art. 11 disp. prel. cc): a proposito del decreto sicurezza
«La legge non dispone che per l’avvenire» (art. 11 disp. prel. cc): a proposito del decreto sicurezza
di Cesare Massimo Bianca
Considerazione critiche sull'ordinanza 11750/2019 della Corte di cassazione in tema di efficacia retroattiva del dl 113/2018
17 giugno 2019
Conseguenze della condanna penale del rifugiato secondo la sentenza della Cgue del 14 maggio 2019
Conseguenze della condanna penale del rifugiato secondo la sentenza della Cgue del 14 maggio 2019
di Francesco Buffa* e Salvatore Centonze**
La commissione di reati gravi sul territorio nazionale non fa dell’immigrato un soggetto privo del tutto di protezione e di diritti, spettandogli comunque i diritti salvaguardati per tali ipotesi dalla Convenzione di Ginevra e tutti i diritti spettanti allo straniero e non presupponenti una sua residenza regolare
14 giugno 2019

La Rubrica “Diritti senza confini” nasce dalla collaborazione fra le Riviste Questione Giustizia e Diritto, Immigrazione e Cittadinanza per rispondere all’esigenza di promuovere, con tempestività e in modo incisivo, il dibattito giuridico sulle principali questioni inerenti al diritto degli stranieri. Attraverso questa nuova Rubrica si intende contribuire a soddisfare il diffuso desiderio di informazione, di confronto e di documentazione scientifica sui temi del diritto dell’immigrazione e dell’asilo.

Un respiro multidisciplinare e sempre attento al concreto dipanarsi dei fenomeni sociali e politici vuole caratterizzare la Rubrica, che si offre di ospitare interventi anche di taglio non strettamente giuridico, nella consapevolezza che un’attenta riflessione sul diritto degli stranieri esige anche il contributo di saperi diversi. Ovviamente centrale resta l’approfondimento giuridico, che già di per sé richiede, per questi temi, una buona sinergia tra molteplici ambiti disciplinari.

 

L’ipotesi di applicazione retroattiva dell’abrogazione della protezione umanitaria ai procedimenti pendenti: una lettura critica della questione rimessa alle Sezioni unite
L’ipotesi di applicazione retroattiva dell’abrogazione della protezione umanitaria ai procedimenti pendenti: una lettura critica della questione rimessa alle Sezioni unite
di Nicola Canzian
Il contributo analizza in chiave critica le ordinanze che hanno rimesso alle SU la questione degli effetti intertemporali della protezione umanitaria. Questo orientamento propende per l’applicazione immediata delle nuove norme, ritenendo che il diritto a tale protezione sia una fattispecie a formazione progressiva; a questa ricostruzione si contrappongono i più convincenti argomenti dell’opposto orientamento, secondo cui la riforma non può essere applicata a chi già vantava il diritto alla protezione umanitaria, inteso quale diritto umano che preesiste al suo riconoscimento in sede amministrativa o giurisdizionale.
25 luglio 2019
Quando il diritto è vita. Note a margine dell’ordinanza del Tribunale di Roma del 21 febbraio 2019
Quando il diritto è vita. Note a margine dell’ordinanza del Tribunale di Roma del 21 febbraio 2019
di Carla Lucia Landri* e Claudia Pretto**
L’art. 25 del Codice visti dell’Unione europea può in taluni casi essere applicato direttamente ed invocato di fronte al giudice nazionale, in mancanza di rilascio di visto da parte della Rappresentanza diplomatica competente
8 luglio 2019
La replica del Tribunale di Firenze alle ordinanze Cass. nn. 1750 e 1751 del 2019 in vista della pronuncia delle Sezioni unite
La replica del Tribunale di Firenze alle ordinanze Cass. nn. 1750 e 1751 del 2019 in vista della pronuncia delle Sezioni unite
di Cecilia Pratesi
L’interpretazione degli effetti della successione di leggi nel tempo nell’abrogazione della disciplina della protezione umanitaria implica molteplici profili di ricostruzione sistematica del diritto di asilo, con numerose e complesse conseguenze in diritto. Nota a Tribunale Firenze, 22 maggio 2019
1 luglio 2019
Vietato “girare in asciugamano”: i regolamenti interni degli hotspot tra illegittimità e retoriche discriminanti
Vietato “girare in asciugamano”: i regolamenti interni degli hotspot tra illegittimità e retoriche discriminanti
di Lucia Gennari* e Francesco Ferri**
Le strutture hotspot aperte a partire dal 2015 dal Governo italiano su sollecitazione della Commissione europea, operano in assenza di una legge organica e sono tuttora regolate da atti amministrativi e prassi di polizia
24 giugno 2019
«La legge non dispone che per l’avvenire» (art. 11 disp. prel. cc): a proposito del decreto sicurezza
«La legge non dispone che per l’avvenire» (art. 11 disp. prel. cc): a proposito del decreto sicurezza
di Cesare Massimo Bianca
Considerazione critiche sull'ordinanza 11750/2019 della Corte di cassazione in tema di efficacia retroattiva del dl 113/2018
17 giugno 2019
L’attualità del caso Khlaifia. Gli hotspot alla luce della legge 132/2018: la politica della detenzione extralegale continua
L’attualità del caso Khlaifia. Gli hotspot alla luce della legge 132/2018: la politica della detenzione extralegale continua
di Adelaide Massimi* e Francesco Ferri**
I centri di prima identificazione italiani continuano ad essere caratterizzati da prassi detentive non disciplinate dalla normativa vigente. Il processo di supervisione dell'attuazione della sentenza Khlaifia può essere un'occasione per interrogarsi sull'attuale funzionamento degli hotspot e sull'illegittimità dei trattenimenti finalizzati all'identificazione
12 giugno 2019