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Leggi e istituzioni / ordinamento giudiziario
I doveri del dirigente nella redazione dei rapporti informativi
di Mariarosaria Guglielmi
Magistrato Segretario presso il Csm
La recente delibera del Csm sulle fonti di conoscenza utilizzabili e i poteri del dirigente nelle valutazioni di professionalità dei magistrati
I doveri del dirigente nella redazione dei rapporti informativi

La normativa secondaria elaborata dal CSM dopo la riforma del 2007 valorizza la responsabilità del dirigente in relazione all’acquisizione di elementi e di dati informativi a sostegno delle valutazioni espresse nei rapporti informativi.

Rilevanti sono le modifiche apportate al Testo Unico sulla dirigenza del 30.7.2010 con la risoluzione del 7 luglio 2011: 1) “la diligenza e il rispetto delle circolari consiliari nella redazione dei rapporti informativi ai fini dei pareri per le valutazioni di professionalità e di quelli attitudinali, e in tutti gli altri casi in cui sono previsti dall’ordinamento” diventano indicatori del parametro delle attitudini costituito dalla “capacità di organizzare e programmare l’attività” (come già previsto dalla previgente circolare 11036/08 sugli incarichi semidirettivi dopo la modifica del 4 febbraio 2010 ); 2) i rapporti ritenuti inadeguati dal CSM o dai Consigli Giudiziari per “genericità, lacunosità, contraddittorietà, mancanza di documentazione o tardività” devono essere conservati in un apposito archivio informatico costituito presso il CSM; 3) l’inosservanza dei termini indicati per la redazione dei rapporti informativi rileva in sede di conferma e di valutazione del dirigente per altro incarico; 4) il capo dell’ufficio è “responsabile” del rapporto informativo, anche quando sia coadiuvato dai magistrati dell’ufficio che svolgono funzioni semidirettive e si avvalga del “rapporto preliminare” da questi redatto ( par. 1.2 c. 1.5. parte I e II TU par. 5.3.3 parte I e II TU).

Obiettivo della normativa secondaria è valorizzare l’attività di partecipazione al governo autonomo della magistratura, che rappresenta uno dei “doveri primari” di ciascun magistrato, “atteso che dall’efficienza dell’intero circuito dell’autogoverno dipende la piena funzionalità degli uffici giudiziari, e, dunque, l’efficacia delle risposte alla domanda di giustizia”; per i dirigenti questo dovere si traduce nel “compito primario” di redigere rapporti informativi e di rendere giudizi “oggettivi ed attendibili sul merito e sulle attitudini dei magistrati sottoposti alla loro vigilanza”; ai fini dell’inserimento nell’archivio dei rapporti informativi e di quelli “preliminari” giudicati “inadeguati”, assumono rilievo non solo le carenze “formali” (la tardività e la non conformità del rapporto alla modulistica elaborata dal Consiglio), ma anche quelle contenutistiche dell’atto, che deve essere in grado di assicurare agli organi locali di autogoverno “elementi informativi completi e fedeli alla realtà su cui fondare i giudizi attitudinali, favorendo nel contempo l’individuazione dei magistrati più idonei a ricoprire incarichi direttivi e semidirettivi” ( così la relazione introduttiva della delibera del 7.7.2011).

La delibera del 25 luglio 2012 ha poi introdotto il richiamo alla “diligenza” e al “rispetto delle circolari consiliari”, quali indicatori dell’attitudine direttiva, nella disciplina dei rapporti informativi per le valutazioni quadriennali di professionalità (capo XIV della circolare 20691 dell’8.10.07). Anche in questo caso la relazione illustrativa sottolinea l’intento <<di responsabilizzazione della dirigenza degli uffici giudiziari rispetto alle questioni ordinamentali in generale, con un percorso che oramai dura da alcuni anni ed in diversi ambiti ( l’organizzazione degli uffici anzitutto) e, in particolare, con riferimento alle corrette e rapide valutazioni dei magistrati, che costituiscono la base per una vera e propria “autoriforma” della magistratura idonea a renderla più rispondente alle esigenze e ai bisogni dell’evoluzione sociale>>.

In relazione all’obiettivo di una più pregnante verifica della professionalità, la normativa secondaria ha quindi configurato specifici oneri per i “valutatori”: i Consigli Giudiziari, tenuti a rendere parere attendibili, devono vagliare l’adeguatezza dei rapporti informativi, precostituendo elementi di valutazione anche per chi li ha redatti, chiedere conto di eventuali carenze o di generiche attestazioni, e comunque attivarsi per riscontrare e integrare i dati evidenziati nel rapporto informativo con quelli in loro possesso ( punto 5.3.1. lett. d parte I e II TU); il dirigente deve fornire elementi informativi “completi e fedeli alla realtà”, e non può considerarsi esonerato dai suoi doveri di “diligenza” rispetto alle valutazioni “preliminari” affidate ai suoi collaboratori; il CSM deve concludere questo percorso valutativo con scelte trasparenti e adeguate, e valorizzare la capacità valutativa del dirigente come criterio di selezione e di verifica del profilo attitudinale anche al momento della conferma. E proprio in una delibera di non conferma, il CSM ha dato rilievo alle carenze manifestate nell’attività valutativa, segnalate dal Consiglio Giudiziario e rilevate dai rapporti informativi generici e talvolta non veritieri.

La delibera del CSM approvata a maggioranza nella seduta 17.4.2013 ha escluso che il dirigente possa richiedere contributi informativi per redigere il rapporto a soggetti esterni all’ufficio di appartenenza del magistrato in valutazione: una scelta di garanzia imposta dalla legge?

Sollecitato dai quesiti del Consiglio Giudiziario di Milano, il CSM ha esaminato l’iniziativa del Procuratore della Repubblica che, dopo un’interlocuzione con il Presidente del Tribunale e il Presidente della Sezione Gip, aveva predisposto un modulo standard contenente la richiesta di informazioni su circostanze ritenute rilevanti per una più puntuale valutazione della “modalità di gestione dell’udienza in termini di corretta partecipazione, nel rispetto delle parti”, specifico indicatore della “capacità”, previsto al punto D.3 del modello di rapporto del dirigente allegato alla circolare sulle valutazioni di professionalità.

Con un percorso argomentativo che parte dai rilievi sul contenuto “valutativo” delle “informazioni” richieste (come “il livello di preparazione sul fascicolo”, il “contributo fornito sulle questioni giuridiche affrontate in udienza e alla qualità dell’argomentazione delle richieste”) e sull’“inevitabile valenza di pre-rapporto“ che avrebbero le risposte, la delibera arriva in realtà a configurare una preclusione più ampia rispetto agli apporti esterni, estesa anche alle informazioni su dati di fatto, attraverso una interpretazione restrittiva delle disposizioni normative che contemplano le “fonti atipiche” e i contributi eventuali dei “terzi” (art. 11 c. 4 legge 111/2007 e il capo XIV c. 3 della circolare n.20691 sulle valutazioni di professionalità): la “natura semantica” del termine “segnalazioni”, utilizzato dalle norme, lascia intendere che si è in presenza non di un atto “fisiologico ed indispensabile della procedura” , bensì di un atto “eventuale” e “non necessario”; il dirigente può dunque utilizzare rappresentazioni, provenienti dall’ordine degli avvocati e da altri uffici, aventi ad oggetto situazioni e fatti specifici, “a lui comunicati con atti e documenti, non sollecitati formalmente dal medesimo dirigente in occasione del procedimento valutativo né formati su sua richiesta di ordine generale”; è escluso, pertanto, in ogni caso il potere di ordine valutativo in capo a soggetti diversi dal dirigente tenuto a redigere il rapporto”.

Si arriva in questo modo ad equiparare il contributo conoscitivo dei terzi, se richiesto, alla “valutazione” affidata a terzi: il dirigente non potrà quindi richiedere informazioni al titolare degli uffici complementari o al Consiglio dell’ordine degli avvocati per acquisire dati obiettivi, anche ad integrazione e a riscontro degli elementi di cui abbia diretta conoscenza, “con riferimento specifico e temporale alla valutazione di professionalità e al suo procedimento;per il rapporto informativo potrà utilizzare altri atti e documenti, purché non formati da terzi su sua richiesta e non collegati nella “genesi” al procedimento di valutazione.

L’articolata motivazione della delibera denota la particolare attenzione che il Consiglio ha riservato agli aspetti di “garanzia” della procedura di valutazione; anche il dibattito di plenum ha segnalato il rischio che “valutazioni incrociate” o coinvolgenti soggetti “antagonisti” interferiscano con le dinamiche processuali, richiamando le osservazioni critiche del Procuratore Generale di Milano sulla “impropria posizione” attribuita ai dirigenti degli uffici giudicanti, “idonea a turbare i rapporti tra la magistratura giudicante e la magistratura requirente”.Partendo da questa prospettiva, la delibera richiama i principi di carattere generale applicabili alla fase di acquisizione di elementi di informazione, offrendone una interpretazione che mette in primo piano l’esigenza di garantire la “omogeneità delle valutazioni” , e di circoscrivere l’utilizzo di fonti “esterne” , sia in relazione ai contenuti che alle modalità di acquisizione dei dati conoscitivi, escludendo del tutto quelle “non casuali” ancorché trasparenti:

- il principio di “responsabilità” del dirigente che verrebbe meno qualora gli fosse consentito di richiedere “rappresentazioni informative” ai titolari degli uffici complementari, così delegando surrettiziamente valutazioni di carattere generale ad “altro soggetto non direttamente deputato né dalla normativa primaria né tantomeno da quella secondaria” alla stesura del rapporto informativo;

-la “tipizzazione” delle fonti di conoscenza voluta dalla normativa secondaria, in assenza di un principio di “tipicità delle fonti” nella normativa primaria, per garantire “certezza di riferimenti a rapporti e pareri”, esigenza che verrebbe compromessa dai documenti redatti dai dirigenti degli uffici diversi da quelli di appartenenza del magistrato in valutazione;

-il divieto di intervenire nel procedimento di valutazione -in via generale e in modo sistematico - per i terzi e per i “soggetti appartenenti agli uffici coinvolti nella dialettica processuale”, essendo prevista dalla normativa primaria e secondaria la facoltà di segnalazione ( eventuale e non necessaria) di specifiche circostanze;

- il principio di “parità” nella valutazione e quello di “omogeneità” delle fonti di conoscenza e degli “esiti valutativi degli elementi da esse tratti” , che verrebbero compromessi per i magistrati con funzioni giudicanti, soggetti al giudizio anche del corrispondente ufficio requirente solo se addetti al settore penale.

Il Consiglio ha escluso la possibilità di prevedere un più ampio potere di intervento dei terzi con interventi di normativa secondaria ( “scelta di non poco rilievo ..ancorata ad una fondamentale opzione di fondo di politica giudiziaria”) e ha confermato la posizione di chiusura rispetto agli apporti conoscitivi esterni già espressa, sulla base delle stesse considerazioni, nella delibera del 23 marzo 2011, in risposta alla richiesta dell’Unione Triveneta dei Consigli dell’ordine degli avvocati di individuare modalità idonee ad agevolare le segnalazioni di elementi rilevanti, anche di valenza positiva, in occasione delle valutazioni di professionalità e di promuovere a tal fine presso i Consigli Giudiziari la prassi di informare preventivamente l’avvocatura dell’ordine dei lavori per la redazione dei pareri.

L’apertura alle fonti di conoscenza esterne prospettata dalla delibera di minoranza.

La proposta respinta dal plenum riconosce al dirigente la facoltà di sollecitare contributi informativi dei terzi (capi di altri uffici e consiglio dell’ordine degli avvocati), se riferibili a “specifici fatti, rilevanti in quanto incidenti sulla professionalità, con particolare riguardo alle situazioni concrete ed oggettive di esercizio non indipendente della funzione ed ai comportamenti che denotino evidente mancanza di equilibrio o di preparazione giuridica”, e “con esclusione di qualsiasi diretto apprezzamento sulla idoneità del magistrato da valutare” ; rispetto al caso prospettato dal Consiglio Giudiziario di Milano, si precisa che “la formulazione utilizzata nel modulo dal Procuratore ..deve ritenersi coerente con la disciplina citata nella misura in cui non prevede valutazioni di riscontro affidate ai titolari degli uffici direttivi ..complementari a quello di riferimento” ( così la versione emendata in plenum).

Due sono le considerazioni poste a fondamento della proposta:

  • l’art. 11 c. 4 lett. f) dlvo 160/06, con le garanzie di cui al c.5, consente l’ingresso nel procedimento di valutazione delle “situazioni specifiche“ “segnalate” dal consiglio dell’ordine degli avvocati e di quelle “rappresentate” da terzi e tale espressione può essere riferita anche ai casi in cui le informazioni siano state richieste dal dirigente al capo dell’ufficio complementare; la norma preclude l’utilizzazione di apprezzamenti sulla idoneità del magistrato da parte di soggetti diversi dai “valutatori”, ma non anche l’apporto al giudizio di valutazione, che spetta al dirigente, derivante dalla conoscenza “tramite terzi” di ulteriori fatti ed elementi obiettivi su “circostanze specifiche”, rilevanti per la professionalità del magistrato;

  • la circolare sulle valutazioni quadriennali di professionalità (capo VII punto) include fra la fonti di conoscenza “ogni altro atto o documento che fornisca dati obiettivi e rilevanti relativi all’attività professionale e ai comportamenti incidenti sulla professionalità del magistrato”, e tali possono considerarsi anche quelli formati a richiesta del dirigente, purché non si traducano in “valutazioni di ordine generale relative ad indicatori di professionalità”.

La soluzione prospettata dalla motivazione, sinteticamente incentrata sulla diversa interpretazione letterale della normativa vigente, presenta significative implicazioni.

- La valorizzazione delle fonti di conoscenza esterne, nei limiti e con le modalità prospettate dalla delibera, non richiede necessariamente interventi di normativa primaria.

-Il contributo informativo dei terzi, acquisito dal dirigente nell’ambito della procedura di valutazione, acquista il valore di un fisiologico apporto all’allargamento della base conoscitiva del giudizio di professionalità, e perde dunque quella connotazione tendenzialmente negativa che assumenella forma di “segnalazione” o di “rappresentazione” ( spontanea) di “situazioni specifiche”, diretta essenzialmente a far emergere le “anomalie” previste dall’art. 11 c. 4 cit. , come i fatti indicativi di un “esercizio non indipendente della funzione” o di “evidente mancanza di equilibrio”, nell’ambito di una procedura che coinvolge - in quanto titolari del “potere -dovere di sorveglianza” - il Presidente della Corte di Appello o il Procuratore Generale, e prevede il contraddittorio con l’interessato in relazione agli elementi di valutazione negativi così introdotti nella procedura di valutazione (c. 5 dell’art. 11 e al capo XV c. 2 della circolare sulle valutazioni di professionalità); fisiologica – e non causa di disparità- appare anche la differenziazione dei contributi conoscitivi in relazione alla specificità delle funzioni esercitate;

-i contributi dei terzi, affidati poi al vagliodel dirigente che li ha richiesti ed è responsabile della valutazione finale che deve rendere utilizzandoli, non assumono evidentemente il significato di autonome valutazioni, impropriamente delegate a terzi né, dunque, di una deroga al principio di responsabilità espressamente sancito dalla normativa secondaria: il rapporto informativo, che deve dar conto di tali contributi, e resta affidato al dirigente in quanto unico soggetto valutatore, esige una maggiore attenzione da parte di chi lo redige nel fornire gli elementi di valutazione, nel riscontrare i dati conoscitivi acquisiti e nel verificarne l’attendibilità; in ogni caso, si pone l’onere specifico per il dirigente di dar conto nella valutazione finale del magistrato sottoposto alla sua vigilanza di un ragionato e consapevole utilizzo delle informazioni acquisite da terzi. Analogamente, il principio di responsabilità del dirigente rispetto al contenuto del rapporto richiede che questi sappia vagliare le informazioni ricevute, escludendo dal materiale utilizzabile eventuali contenuti meramente valutativi, e che sappia elaborare tutti i dati a sua disposizione, anche quelli provenienti da fonti esterne, con criteri di trasparenza e di imparzialità.

Sotto questo profilo, la possibilità di attivare le fonti di conoscenza “esterne” comporta in realtà un ampliamento della responsabilità del dirigente.

Riservando espressamente ad un successivo intervento con normativa secondaria la disciplina necessaria ad assicurare che la richiesta di informazioni resti limitata alla acquisizione “di dati obiettivi e specifici”, la delibera lascia irrisolte le problematiche che pure si prospettano a fronte di una maggiore apertura alle fonti di conoscenza esterne, e che riguardano in particolare:

- una più specifica individuazione dell’ambito nel quale è consentito acquisire l’apporto esterno all’ufficio e dell’oggetto della richiesta, soprattutto con riferimento alle informazioni che, riferite anche ad aspetti qualitativi dell’attività del magistrato, potrebbero implicare passaggi valutativi;

- i profili procedimentali, da precisare sia in relazione alle modalità di acquisizione dei contributi, in modo da garantirne l’omogeneità e l’oggettività, e ai necessari destinatari della richiesta, che agli eventuali momenti di contraddittorio con il magistrato interessato.

La pratica aperta in IV commissione, in relazione alla proposta di inserire fra le fonti di conoscenza “necessarie” le “relazioni” del Consiglio dell’ordine e dei dirigenti degli uffici complementari, consentirà un esame più approfondito anche di tali aspetti e di tutte le problematiche emerse dal dibattito consiliare.

Considerazioni conclusive. Sull’apertura alle fonti di conoscenza esterne si registrano da sempre sensibilità diverse. E i valori in gioco giustificano l’attenzione alle garanzie di obiettività e di trasparenza delle procedure di valutazione e di acquisizione dei dati informativi.

La complessità delle questioni che questi temi prospettano non deve tuttavia indurre ad atteggiamenti difensivi e impedire una riflessione su alcuni aspetti di inadeguatezza che ancora oggi caratterizzano il nostro sistema di valutazione.

Venuti meno con la riforma ordinamentale gli automatismi per la progressione e per la selezione della dirigenza, la valutazione e l’attendibilità delle fonti di conoscenza continuano a rappresentare uno snodo del sistema dell’autogoverno, tanto importante quanto ancora troppo debole.

Il progetto di autoriforma potrà fare passi in avanti solo se ne consolidiamo le basi con valutazioni sempre più attendibili dei magistrati e dei dirigenti.

Nonostante l’articolata normativa primaria e secondaria abbia delineato un sistema di verifica più pregnante dei vari aspetti della professionalità, che ha consentito di avviare un percorso di forte rinnovamento in particolare nel settore della dirigenza, e dai Consigli Giudiziari – impegnati in una gravosa attività consultiva - siano venuti molti segnali incoraggianti, il risultato complessivo non può dirsi del tutto soddisfacente e l’esperienza di questi anni dimostra che più articolati pareri e rapporti non sempre equivalgono a valutazioni o a giudizi di idoneità attitudinale più attendibili.

Va scongiurato il rischio di una deriva verso prassi burocratiche, favorite dalla sovrabbondanza di parametri e di indicatori e dalla frequenza delle valutazioni.

In relazione alle procedure di selezione e di conferma dei dirigenti, è ancora più fortemente avvertita l’esigenza di disporre di fonti di conoscenza e di valutazione veritiere, indispensabili per il corretto e trasparente esercizio del potere discrezionale del CSM, e, dunque, per la credibilità dell’autogoverno e la fiducia di cui deve godere.

Gli strumenti di valutazione della professionalità devono d’altra parte essere adeguati alla prospettiva, delineata della riforma, di una magistratura aperta al confronto e al dialogo con gli altri soggetti coinvolti nell’esercizio della giurisdizione.

Nel settore della dirigenza, la verifica della professionalità specifica – soprattutto ai fini della conferma- richiede strumenti idonei a cogliere la complessità degli aspetti che oggi la caratterizzano: “capacità di organizzare” e di “efficace risoluzione dei problemi dell’ufficio”, “autorevolezza culturale”, “ positivo coordinamento professionale dei magistrati”.

Anche attraverso il percorso “valutativo” potremo costruire e diffondere il modello del “buon dirigente”, incompatibile con l’esercizio in forma autoritaria o autoreferenziale delle prerogative connesse al suo ruolo, e verificarne l’adeguatezza con riferimento alla capacità di gestire l’ufficio attuando una condivisione delle scelte organizzative, nel rispetto della professionalità dei magistrati e del personale amministrativo, e creando buone relazioni esterne, funzionali al buon andamento dell’ufficio: va dunque incoraggiata l’esperienza dei Consigli Giudiziari che – soprattutto nelle procedure di conferma- fanno uso dei poteri istruttori per l’acquisizione di elementi di conoscenza, anche da fonti esterne, per una verifica completa ed effettiva di tutte le manifestazioni della attitudine alla dirigenza.

Ed occorre chiedersi se è ancora coerente con queste esigenze la disposizione di normativa secondaria che, con una prudenza che si è rivelata eccessiva, limita il contributo informativo ( in concreto sino ad oggi pressoché nullo) richiesto al Consiglio dell’ordine per la conferma alle osservazioni relative alle “disfunzioni organizzative rilevate nel quadriennio, purché formalmente e tempestivamente segnalate al magistrato ai fini della sua eliminazione” e alle eventuali segnalazioni sulle medesime circostanze.

Il contesto di forti e sicure garanzie nel quale si inserisce tutta la procedura di valutazione, rispetto ai principi di imparzialità e di tutela dell’indipendenza, sia esterna che interna, consente di ipotizzare – a normativa primaria invariata- una più ampia apertura, accompagnata dalle necessarie garanzie, verso gli apporti conoscitivi esterni all’ufficio; anche questa apertura può essere una delle strade percorribili verso la “responsabilizzazione” dell’intero circuito di autogoverno e della magistratura nel suo complesso rispetto all’obiettivo di consolidare un sistema di verifica della professionalità efficace ed attendibile.

E il cambiamento culturale da compiere in questa direzione richiede fiducia nella capacità della intera magistratura di saper governare correttamente un sistema di valutazione più aperto, nel quale chi è chiamato a rendere contributi conoscitivi abbia consapevolezza del suo ruolo, la capacità di svolgerlo adeguatamente, senza condizionamenti dovuti alla diversità di funzioni e di posizioni, e l’apporto dall’esterno ad un circuito di informazioni veritiere non sia in nessun caso avvertito o utilizzato come fattore di turbamento e di alterazione dell’esercizio indipendente delle funzioni giurisdizionali.

 

 

13 giugno 2013
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